JUZGADO DE LO CONTENCIOSO

JUZGADO DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Nº 1 DE
SANTANDER
SENTENCIA
En Santander, a 12 de febrero de dos mil quince.
Vistos por D. Juan Varea Orbea, Juez del Juzgado de lo contencioso
administrativo nº 1 de Santander los autos del procedimiento Ordinario 127/2014
sobre lesividad en el que intervienen como demandante, el Ayuntamiento de
Castro Urdiales, representado por la Procuradora Sra. Cos Rodríguez y defendido
por el Letrado Sr. Álvarez González y como demandadas las Juntas Vecinales de
Sámano, Ontañes, Ontón y Mioño, representadas por el Procurador Sr. Calvo
Gómez y defendidas por el Letrado Sr. Gutiérrez Olivares, dicto la presente
resolución con base en los siguientes:
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- La Procuradora Sra. Cos Rodríguez presentó, en el nombre
y representación indicados, escrito de demanda de recurso de lesividad contra el
Acuerdo Plenario del Ayuntamiento de Castro Urdiales de 16-3-2012 que acordó
al ampliación del plazo de justificación de la subvención establecida en los
convenios de colaboración celebrados entre el ayuntamiento y las Juntas
Vecinales codemandadas.
Admitido a trámite el recurso se requirió a la Administración demandada
la remisión del expediente.
SEGUNDO.- Evacuado este trámite y efectuados los emplazamientos exigidos
en la ley, se dio traslado al actor para que formulara demanda en la que solicitó la
declaración de nulidad de la resolución recurrida.
Tras ello, se dio traslado a los demandados personados que presentaron su
contestación en tiempo y forma oponiéndose a la pretensión.
Fijada la cuantía del pleito en indeterminada y resueltas las cuestiones
procesales planteadas se acordó recibir el pleito a prueba señalándose día y hora
para la práctica de las admitidas como pertinentes y útiles, esto es, documental y
la testifical.
TERCERO.- Finalizado el periodo de prueba, se presentaron
conclusiones por las partes tras lo cual el pleito quedó visto para sentencia.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- El Ayuntamiento, autor del Acuerdo Plenario del
Ayuntamiento de 16-3-2012 cuya anulación se pretende, ha declarado la
lesividad del mismo en resolución del Pleno de fecha 7-2-2014, previa audiencia
de las juntas afectadas. El Acuerdo de 16-3-2012 acordó ampliar el plazo de
justificación establecido en los Convenios celebrados con las Juntas Vecinales en
los meses de febrero a mayo de 2008 (aportados en las contestaciones) y
reguladores de la subvención de capital y regularización de la situación jurídica
de los bienes afectos al servicio de gestión del agua sitos en esas Juntas en el
siguiente sentido: el plazo de ejecución de las subvenciones termina el 30-4-2015
de manera que las facturas o documentos de justificación de las inversiones
habrán de tener fecha máxima del citado día; y el plazo de presentación de la
justificación finalizará el 15-5-2015.
Se argumenta que este acuerdo de ampliación, que se adoptó a instancia de las
Juntas, es contrario al ordenamiento y por ello anulable (art. 63 LRJAP) y lesivo
para el interés público. Y lo es por cuanto tal decisión contravendría el régimen
que para la ampliación de los plazos en el cumplimiento de las obligaciones del
subvencionado establece el art. 70 RD 887/2006 que aprueba el Reglamento de la
LGS 38/2003 y art. 49 LRJAP, al que se remite y que prohíbe ampliar plazos ya
vencidos, pues cuando se acordó la prórroga ya había expirado el plazo de
justificación establecido en el convenio regulador y la ampliación excede de la
mitad de ese plazo, límite fijado en tales preceptos. Así, la cláusula IV del los
convenios establece que el plazo de ejecución era hasta el 30-4-2011 (3 años) y
el plazo máximo para justificar, terminaba el 15-5-2011. Con el acuerdo
declarado lesivo el plazo se ampliaba otros cuatro años, una vez concluido el
plazo inicial.
Frente a dicha pretensión se alzan las Juntas alegando diversas causas de
inadmisibilidad por extemporaneidad, falta de sustantividad del acto y por ser
mera confirmación de otro previo, la cláusula IV de los convenios. Respecto del
fondo, se alega falta de motivación, enriquecimiento injusto, inexistencia de
infracción al no estar ante una subvención y falta de lesividad.
La cuantía del pleito se fija en indeterminada.
SEGUNDO.- El art. 103 LRJAP 30/1992 dispone que "1. Las Administraciones
públicas podrán declarar lesivos para el interés público los actos favorables para
los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 63 de
esta Ley, a fin de proceder a su ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional
contencioso-administrativo.
2. La declaración de lesividad no podrá adoptarse una vez transcurridos cuatro
años desde que se dictó el acto administrativo y exigirá la previa audiencia de
cuantos aparezcan como interesados en el mismo, en los términos establecidos
por el artículo 84 de esta Ley.
3. Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciación del procedimiento sin
que se hubiera declarado la lesividad se producirá la caducidad del mismo.
4. Si el acto proviniera de la Administración General del Estado o de las
Comunidades Autónomas, la declaración de lesividad se adoptará por el órgano
de cada Administración competente en la materia.
5. Si el acto proviniera de las entidades que integran la Administración Local, la
declaración de lesividad se adoptará por el Pleno de la Corporación o, en defecto
de éste, por el órgano colegiado superior de la entidad."
El art. 43 LJ establece que "Cuando la propia Administración autora de algún
acto pretenda demandar su anulación ante la Jurisdicción Contenciosoadministrativa deberá, previamente, declararlo lesivo para el interés público."
Añade el art. 45.4 que "El recurso de lesividad se iniciará por demanda
formulada con arreglo al artículo 56.1, que fijará con precisión la persona o
personas demandadas y su sede o domicilio si constara. A esta demanda se
acompañarán en todo caso la declaración de lesividad, el expediente
administrativo y, si procede, los documentos de las letras a) y d) del apartado 2
de este artículo."
Y el art. 46.5 LJ señala que "El plazo para interponer recurso de lesividad será de
dos meses a contar desde el día siguiente a la fecha de la declaración de
lesividad.".
TERCERO.- Desde el punto de vista de vista doctrinal (García de Enterría,
Martín Rebollo, González Pérez), se ha señalado que hasta la LPA de 1958, el
sistema de revocación de actos firme de la administración estaba dominado por la
idea de irrevocabilidad de los actos favorables o declarativos de derechos, salvo a
través del mecanismo excepcional del recurso de lesividad, que era una
excepción al principio de autotutela, por cuanto la administración debía impetrar
una tutela de los tribunales que, en otro caso, no necesita. Y ese recurso exigía el
requisito de la doble lesión, esto es, tanto la infracción del ordenamiento como la
existencia de un perjuicio de tipo económico o para el interés general. Esto
implicaba, en muchas ocasiones la permanencia de actos favorables o
declarativos de derecho por muy graves que fueran las infracciones en que
incurrieran. La LPA de 1958 flexibilizó el sistema introduciendo la revisión de
los actos nulos de pleno derecho. Este sistema se mantuvo esencialmente en la
LRJAP pero fue objeto de revisión con la Ley 13-1-1999 que restringió las
posibilidades de revisión. Con esta reforma, se descarta la revisión de oficio de
los actos anulables declarativos de derechos remitiendo a la administración al
proceso de lesividad. En el estudio de esta cuestión es esencial la definición de
acto favorable o desfavorable, algo sobre lo que se ha pronunciado la doctrina y
el Consejo de Estado señalando que son actos favorables los que han enriquecido
el patrimonio de los destinatarios con un derecho antes inexistente o liberan un
derecho preexistente de algún límite.
Centrándonos en el recurso de lesividad, el art. 103 LJ niega a la administración,
que quiere apartarse de un acto suyo favorable, las facultades de autotutela
obligándola a acudir, como excepción, ante el juez como demandante. Con la
redacción del precepto no existe ya la exigencia de la doble lesión, jurídica y
económica, bastando la infracción de cualquier norma del ordenamiento jurídico.
Ahora bien, se trata de un facultad que afecta a situaciones jurídicas establecidas,
entrando en colisión con los principios de legalidad y seguridad jurídica y el
principio que impide ir en contra de los propios actos de ahí que, la propia ley
establezca límites en el art. 106 LJ. En definitiva, estamos ante un supuesto de
revocación por motivos de legalidad no existiendo en el ordenamiento español
una regulación general de la revocación por motivos de oportunidad, que estaría,
en principio prohibida. El instituto adecuado sería la expropiación de derechos.
La previa declaración de lesividad es un presupuesto de la pretensión anulatoria,
un requisito de procedibilidad. Su fundamento está en que, siendo el proceso
excepcional, se pretende que la administración se asegure e la lesión declarándola
formalmente.
Por tanto, ya no se exige la doble lesión. Cosa distinta es que, como todos los
actos administrativos, el que declara la lesividad debe responder al interés
general. Pero tal interés no exige acreditar un daño específico o adicional a la
infracción del ordenamiento y puede ser el mismo interés público afectado por la
ilegalidad (STS 23-11-1995). Ese interés general es requisito extensible a toda
actuación de la administración conforme a los arts. 103 y 106 CE que son la base
de la institución de la desviación de poder como vicio de la actuación
administrativa.
CUARTO.- Desde el punto de vista jurisprudencial, cabe citar la STS de 9-32009 conoce del recurso de casación contra la STSJ de Madrid de 7-10-2004,
desestimándolo y señala que "La Sala de Madrid estimó la demanda de lesividad
teniendo presente que, según la sentencia de 23 de abril de 2002 de esta
Sala Tercera, basta para apreciarla la existencia de lesión jurídica o económica,
siendo suficiente que el acto administrativo incurra en cualquier infracción del
ordenamiento jurídico. A partir de esa premisa, advierte que en este caso se
daban esos presupuestos ya que, a partir de un dato --la titulación-- que se ha
revelado erróneo se produjo el nombramiento del Sr. Gabino . Rechaza, además,
la sentencia que la Administración no hubiera probado el soporte de su
pretensión, pues ninguna duda ofrece a la Sala de instancia el informe del
Director del Instituto "Ramiro de Maeztu" y llama la atención sobre la
circunstancia de que, pudiendo haber aportado el Sr. Gabino , prueba en
contrario, no lo hiciera. Tampoco aprecia que estuviera en condiciones de
obtener el título requerido, pues no consta que a la finalización del plazo de
presentación de solicitudes hubiera cursado los estudios correspondientes...
Cuanto se ha dicho ya lleva a la desestimación del tercer motivo. No hay
infracción del artículo 103 de la Ley 30/1992 pues la sentencia ha considerado el
carácter lesivo del nombramiento por haberse hecho a favor de quien no reunía el
requisito de titulación académica requerido por las bases de la convocatoria,
carencia que implica también la vulneración del artículo 17.1 g) del Real Decreto
1951/1995 , vigente cuando se convocó el proceso selectivo que llevó al
nombramiento que ha sido anulado.
Por lo demás, es preciso reiterar que el carácter lesivo de la actuación
administrativa que venimos considerando no obedece a los perjuicios
económicos que pudiera haber originado ya que, desde ese punto de vista, no ha
habido lesión a los intereses públicos, pues el Sr. Gabino ha percibido las
retribuciones correspondientes a los servicios que ha prestado. También, hay que
confirmar con la sentencia y la doctrina que invoca la Sala de Madrid, que basta
para considerar lesivo a los efectos del artículo 103 de la Ley 30/1992que el acto
en cuestión infrinja el ordenamiento jurídico, lo que aquí sucede ya que faltaba
un requisito esencial para el nombramiento que se hizo a favor del recurrente.".
En igual sentido, se puede señalar la STSJ del País Vasco de 5-11-2014.
No obstante, también ha de reconocerse cierta polémica sobre la cuestión. La
STSJ de Castilla La Mancha de 1-9-2014 hace la siguiente consideración
"Tradicionalmente, en el origen de la declaración de lesividad , se exigía que el
acto administrativo incurriera en una doble lesión , jurídica y económica. Desde
luego no puede discutirse la necesaria infracción del ordenamiento jurídico por el
acto que se pretende declarar lesivo para que proceda esta declaración y su
anulación por el Orden Jurisdiccional. Aunque el artículo 43 de la antes
mencionada LJCA destaque singularmente el requisito de la lesión para
el interés publico , la exigencia del segundo presupuesto -la disconformidad del
acto con el ordenamiento jurídico- se desprende con toda claridad de los
principios básicos que informan nuestro sistema de justicia administrativa, así
como de diversos preceptos concretos del articulado de la propia LJCA (entre
otros, los arts. 31 , 70 y 71 ). La jurisprudencia del Tribunal Supremo se ha
pronunciado en este sentido de manera reiterada, pudiendo citarse, por todas, la
Sentencia de 23 de marzo de 1993 , en la que claramente afirma que el solo
hecho de resultar gravoso para la Administración la eficacia de un acto
administrativo (en el caso se trataba de una expropiación) no concurriendo
ningún tipo de irregularidad invalidante, no puede ser causa suficiente para
declarar la lesividad del acto.
Sin embargo ni la doctrina ni la Jurisprudencia se ponen de acuerdo acerca de si
además de la infracción jurídica es precisa no ya una lesión económica, sino mas
genéricamente una lesión del interés publico(aunque no sea económica). A este
respecto, debe indicarse que ya bajo la vigencia de la LJCA de 1956 parte de la
doctrina científica consideraba superado el requisito clásico de la doble lesión ,
jurídica y económica, bastando, a juicio de dicha doctrina, que el acto incurriese
en cualquier infracción del ordenamiento jurídico para que pudiera ser declarado
lesivo y anulado por la jurisdicción contencioso administrativa. Este mismo
criterio venía sosteniéndose por un sector de la jurisprudencia del Tribunal
Supremo. Así, la sentencia del Alto Tribunal de 22 de enero de 1988 declaraba
que "todo lo cual supone la infracción de un bloque normativo que a tenor de la
jurisprudencia caracteriza la lesividad regulada en el artículo 56 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso- Administrativa , porque de la propia literalidad del
precepto se deduce que la lesión a los intereses públicos no ha de ser
necesariamente económica, sino que puede serlo también de otra naturaleza, en
cuya consideración ha evolucionado la Jurisprudencia de este Tribunal en el
sentido de acoger criterios más amplios que le llevan a declarar que la pretensión
anulatoria de lesividad puede estar motivada por el mero propósito de regularizar
jurídicamente el acto causado con manifiesta vulneración de normas de derecho
necesario".
La Sentencia de 3 de diciembre de 1987 señala que "la más progresiva doctrina
jurisprudencial no exige que la lesión tenga que traducirse necesariamente en una
estimación económica, bastando la vulneración del Derecho" y las de 28 de
febrero de 1994 y 6 de junio de 1995 declaran que "en la actualidad ha
desaparecido la exigencia de la doble lesión , jurídica y económica, bastando con
que el acto incurra en cualquier infracción del Ordenamiento jurídico para que
pueda ser declarado lesivo y anulado, tal como este Tribunal ha declarado en sus
sentencias de 14 de marzo de 1980 y 22 de enero de 1988 ". Este criterio
doctrinal y jurisprudencial ha venido a encontrar refrendo legal en la
vigente LJCA, habida cuenta de que su artículo 43ha suprimido la alusión que
el artículo 56 de la LJCA de 27 de diciembre de 1956 hacía al carácter de la
lesión de los intereses públicos ("de carácter económico o de otra naturaleza").
No obstante existe una cierta tendencia del Tribunal Supremo ha exigir que
además de infracción jurídica exista algún tipo de lesión al interés publico , ora
económica, medioambiental... Buena prueba de ello son las Sentencias del
Tribunal Supremo de 23 de Septiembre de 2.002 , 7 de Junio de 2.002 y 23 de
Abril de 2.002 . Otras Sentencias como las de 23 de Abril de 2.002 , 13 de
Noviembre de 2.000 y 28 de Abril de 1.993 parecen abandonar esta concepción,
precisando únicamente la ilegalidad del acto para su lesividad conforme a
derecho."
Este juzgador seguirá la doctrina mayoritaria, sobre la base de la dicción literal
de la norma que exige solo infracción del ordenamiento. Ello sin perjuicio de
que, evidentemente, la actuación administrativa declarando la lesividad del acto
debe responder a una actuación en defensa del interés general, es decir, no puede
ser arbitraria o caprichosa ni responder a fines distintos a los fijados en la norma.
El límite legal se establece en el art. 106 LRJAP, único que debe operar.
QUINTO.- Este es el marco fáctico, normativo y doctrinal en que debe moverse
el debate. Fuera del mismo, otras consideraciones que se hacen sobre
irregularidades objeto de otros procedimientos, infracciones en materia de
contratación, intereses públicos en la elaboración de los convenios y demás, que
sobre todo se hacen en las contestaciones, son simplemente irrelevantes y nada
tiene que ver con el único objeto de este procedimiento, la anulación del acto en
cuestión. Y, por mucho que se pretenda por los demandados anudar ambas
cuestiones, ese acto no es ni tiene que ver (aunque traiga causa y esté
relacionado) con los convenios previos, que ni se impugnan ni tienen por qué
impugnarse pues ninguna irregularidad se les imputa. Es más, el hecho de prever
simplemente la posibilidad de prórroga no es causa de nulidad y nada tiene que
ver eso con la validez o invalidez del posterior acto que hace uso de esa facultad,
el cual, es independiente y debe ajustarse a la legalidad. Y ello por cuanto el
convenio no obliga a prorrogar y si se decide prorrogar, se deberá hacer con la
competencia, procedimiento y límites legales, pues en otro caso se incurrirá en
ilegalidad.
Y dicho esto, hay que comenzar analizando las causas de inadmisibilidad para
desestimarlas. Se dice que la demanda es extemporánea confundiendo el sello de
presentación del recurso que es de 7 de abril (en Decanato, que es lo que
computa) sin perjuicio de que, como ha reiterado la doctrina del TS, es aplicable
el art. 135 LEC.
Respecto del art. 28 LJ, el demandado no analiza los requisitos del precepto y la
jurisprudencia que configura esta causa de inadmisibilidad como la cosa juzgada
administrativa. Así es necesario que entre al acto nuevo confirmatorio y el previo
confirmado exista identidad, pues en otro caso, la nueva resolución no podría
limitarse a confirmar la previa al tratarse de pretensiones diversas. la STC
87/2008, de 28 de julio , se ha insistido en que "Este Tribunal, lejos de haber
declarado irrelevante la impugnación en tiempo de los actos administrativos,
como parece entender el recurrente, ha reconocido la legitimidad constitucional
de las normas que garantizan su firmeza, con la consiguiente imposibilidad de
impugnar los actos posteriores que fueran reproducción de aquéllos, como el que
es objeto de este recurso de amparo, que no hace sino reiterar la declaración de
no apto que aquél había recibido en su momento. Como dijimos en la STC
182/2004, de 2 de noviembre, tales actos "no son en realidad actos nuevos, sino
que se limitan a reiterar lo ya declarado en otra resolución anterior que es firme,
por lo que, si se permitiera la impugnación de este tipo de actos, se estarían
recurriendo en realidad actos que no son susceptibles de recurso, lo que
supondría defraudar las normas que establecen los plazos para recurrir. De ahí
que, para evitar esta consecuencia, el art. 28 LRJCA establezca ... que no es
admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de este tipo de actos.
De este modo, la finalidad que persigue este requisito procesal respeta el
contenido esencial del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, pues
concilia las exigencias que se derivan del principio constitucional de seguridad
jurídica (art. 9.3 CE ) sin restringir el derecho a la tutela judicial efectiva de los
posibles interesados en el acto, pues dicho acto, como se ha indicado, no es un
acto nuevo, sino que se limita a reiterar el contenido de otro anterior que, en su
momento, pudo ser impugnado".
Añade la STS de 24-4-2007 que “Partiendo de estas consideraciones que han de
informar la apreciación de esta causa de inadmisión del recurso, ha de tenerse en
cuenta, como indica la parte recurrente, la jurisprudencia de esta Sala, según la
cual y siguiendo la sentencia de 4 de abril de 1998 , "para que surja un acto
confirmatorio han de darse, como indica la sentencia de 3 de marzo de 1981 , tres
identidades consistentes en los mismos hechos, en los mismos fundamentos y en
los mismos sujetos", estableciendo la sentencia de 12 de marzo de 2002 , que:
"Este criterio jurisprudencial, recogido, entre otras, en la sentencia de esta Sala
(antigua Sala Cuarta) de 10 de mayo de 1977 y en las posteriores sentencias del
Tribunal Supremo de 3 de octubre de 1989 y 23 de julio de 1991 , permite
concluir reconociendo que la jurisprudencia interpreta el art. 40.a) de la LJCA de
una manera muy restrictiva en el sentido más favorable posible a la efectividad
del derecho a la tutela judicial efectiva, al exigir que entre el acto confirmatorio y
el anterior consentido, exista la más completa identidad de sujetos, de
pretensiones y de fundamentos" (STSJ de Castilla La Mancha de 24-3-2011
STSJ de Madrid de 15-2-2011). Siendo esto así, es evidente que el acuerdo
impugnado no reproduce el convenio previo, ni siquiera la cláusula IV, sino que
la hace efectiva pasando de una mera posibilidad a una decisión, pero que es
diferente.
Y en relación a esto, se alega que el acto recurrido carece de sustantividad, si
bien, no se comprende qué causa de inadmisibilidad se quiere alegar dentro de
las previstas en el art. 69 LJ. Se alude solo al art. 28, descartado y si se quiere
hacer referencia al art. 25 LJ (que no se menciona) decir que, como se explicará,
no estamos ante un mero acto de trámite entendido como carga en sentido técnico
y la ampliación de su plazo. Los demandados no pueden confundir el acto
impugnado con el previo convenio. En la exposición que hacen se confunden
argumentos relativos al fondo que nada tienen que ver con la inadmisibilidad. Se
insinúa que, en el fondo, se estaría poniendo en duda la legalidad del convenio,
pero no es así, pues, como se indicará, la mera previsión de ampliar el plazo
subvencional no es ilegal. Lo sería, en su caso, la ampliación posterior acordada
en contra de los límites legales que es lo que aquí se discute. Y el tema de la
calificación del convenio es cuestión de fondo y no de forma que motive esa
inadmisibilidad. Desde luego, el acto recurrido tiene sustancia propia, pues es
evidente que responde, primero, a una pretensión de las Juntas y, en segundo
lugar, que de haberse denegado la ampliación, no hay duda de que las Juntas
hubieran recurrido sin pretender que carece de sustantividad. Tal es su
sustantividad que, como se explicará, determina todo el régimen de
cumplimiento de la subvención por el interesado y puede marcar el ejercicio de
potestades de revisión con obligación de restitución, siendo esto, lo que en
definitiva motiva la enconada defensa de las Juntas. De todos modos, ya se
adelanta que ese temor es ajeno a este pleito pues el acto ni ordena el reintegro de
subvenciones ni decide esa cuestión, que solo, es una posibilidad futura.
SEXTO.- Rechazadas las causas, se analizará el fondo. Se alega falta de
motivación, como defecto formal del art. 54 LRJAP. Evidentemente, no
concurre. La motivación significa que el acto debe exteriorizar las razones que
llevan a la administración a tomar la decisión, en este caso, la lesividad. Y el
acuerdo, las exterioriza siendo las indicadas en el fundamento de derecho
primero. Otra cosa es que nos e compartan y se defienda que constituyen una
indebida aplicación normativa, pero eso, es cuestión de fondo. La motivación,
como deber formal, tiene por objeto dar a conocer esas razones para permitir, por
un lado, la impugnación del interesado y, por otro, el control judicial. Ambos
fines se cumplen.
Tampoco tiene sentido apelar a la doctrina del enriquecimiento injusto, que,
claramente, se refiere a la posibilidad futura de que se exija el reintegro de
subvenciones. Eso nada tiene que ver con el objeto de este pleito del que nos e
deriva ni enriquecimiento ni empobrecimiento alguno.
Los argumentos de oposición relevantes son dos, que no hay infracción jurídica
porque la entrega de las cantidades no es subvención y por no existir lesión al
interés general.
La primera cuestión exige analizar la naturaleza de los convenios firmados. Los
demandados sostienen que se trata de convenios de colaboración sujetos a la
LRJAP y de contenido casi, sinalagmático, en los cuales, para regularizar la
prestación del servicio público de aguas, la Juntas habrían cedidos las
instalaciones que hasta entonces gestionaban a cambio de una cantidad. Esa idea
de contraprestación excluiría el de subvención conforme al art. 2 LGS. No se
hace referencia a otras exclusiones previstas en las leyes.
La subvención constituye una ayuda pública que se enmarca en lo que se
denomina actividad de fomento de la Administración que implica una
colaboración o cooperación entre la Administración y el particular en la
consecución de objetivos de interés general o público (EM Ley 38/2003 General
de subvenciones). Tal actividad supone el nacimiento de una relación jurídica en
la que cada parte ostenta deberes y derechos.
En relación a su naturaleza la STS de 2 de noviembre de 2011 (en sentido
semejante: SSTS de 16 de marzo de 2012, 22 de marzo de 2012, 14 de junio de
2012 y 5 de noviembre de 2012) señala que la subvención se configura
tradicionalmente como una medida de fomento que utilizan las Administraciones
Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras
Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o
gestiona la Administración concedente.
Según resulta de la jurisprudencia reiterada de esta Sala, expresada entre otras en
las sentencias de 7 de abril de 2003 (RC 11328/1998),de 4 de mayo de 2004 (RC
3481/2000),de 17 de octubre de 2005 (RC 158/2000) y de 20 de mayo de 2008
(RC 5005/2005), la naturaleza de la medida de fomento administrativo puede
caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan: « En primer lugar, el
establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades
discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención
ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la
previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.
En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar
determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma
correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al
principio de seguridad jurídica.
Por último, la subvención no responde a una «causa donandi», sino a la finalidad
de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos
o de un «modus», libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las
cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al
cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional
en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo
la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado
comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que
procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio,12 de julioy10 de octubre de
1997,12 de eneroy5 de octubre de 1998,15 de abril de 2002«ad exemplum»).
Nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003
(RC 5546/1998), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se
prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables
obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la
procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad
de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que
haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos
102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una
atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines
perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su
otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la
finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o
de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste».
SÉPTIMO.- Pues bien, esto de entrada significa ya que, el simple hecho de que
el interesado deba realizar algo por la percepción de la ayuda no significa que
estemos ante una contraprestación onerosa ni ante un contrato sinalagmático (art.
4 d) Ley 10/2006). Se trata del modo, del deber impuesto cuyo cumplimiento
pretende promoverse con esa ayuda.
Los demandados pretenden que la palabra subvención en los convenios obedece
a un mero error terminológico y que debe analizarse la verdadera naturaleza de
los mismos. Efectivamente, los negocios jurídicos deben calificarse por lo que
son y no por lo que las partes dicen que son. Para tal operación jurídica debe
atenderse a la voluntad de las partes y el contenido cierto de lo pactado y
querido.
En este caso, sostener que las Juntas no sabían que era una subvención y que es
un mero error el introducir esa terminología (en la página 6 de la contestación se
dice que alguien introdujo el término, como si fuera un desliz) es simplemente
inadmisible. El convenio comienza denominándose de regulación de una
subvención, entre otras cosas y la cláusula IV no introduce de pasada el término.
Alude a la subvención y sin género de dudas remite a la LGS, su reglamento y la
ley de subvenciones de Cantabria 10/2006 para regular la ayuda. Porque es una
ayuda y no el pago por la cesión de unas instalaciones. Efectivamente, las partes
articulan un convenio de colaboración para regularizar la prestación de un
servicio pero, dentro del mismo, se incluye el dar una subvención, lo que no es
extraño al art. 2.3 RD 887/2006. Y el que se trate de dos administraciones no
contradice el art. 2.1 que prevé como beneficiarios a las personas públicas. El
convenio prevé el otorgar una ayuda pública para que las Juntas, aun cuando el
ayuntamiento asume el servicio, sean las que puedan hacer inversiones. La
referencia a la LCSP no afecta a esto, pues evidentemente, la Junta, si para hacer
esa inversión, contrata, lo hará de conformidad con esa norma. Y, esto, no
supone subcontratación, por cuanto esta figura exige un segundo contrato del
contratista y aquí, la Junta no es contratista del ayuntamiento sino, en su caso,
contratante de la empresa que pueda hacer la obra que implicará la inversión. El
que el ayuntamiento deba o no compensar a las Juntas por las instalaciones, es
algo ajeno a este pleito y a esta parte del convenio, que al principio regula otra
cosa distinta, la prestación del servicio.
No se alega en forma alguna y, por ello, no cabe introducir motivos no invocados
(arts. 33.1 LJ) la aplicación de causas de exclusión del art. 4 de la Ley 10/2006
pero de lo que resulta del convenio es que tiene por objeto que el ayuntamiento
se haga cargo de la prestación del servicio de que es titular por ley y de los bienes
afectos, cuya titularidad, se dice, le corresponden también por ley. Y las Juntas se
obligan a realizar las operaciones jurídicas y registrales para que ello sea así, y,
mientras tanto, ponen a disposición o ceden, gratuitamente, los bienes
relacionados para que el ayuntamiento asuma sus deberes. No hay ni
competencias compartidas en el servicio ni contraprestación directa.
Y fijado esto, la siguiente cuestión radica en ver si existe o no la infracción
alegada. Aunque nos e suscita por la partes, lo primero que hay que hacer es
comprobar si las normas que se dicen infringidas son aplicables o no. Conforme
al propio convenio, es aplicable la legislación estatal en materia de subvenciones
y la autonómica. En primer lugar, es aplicable la Ley 10/2006, conforme al art. 1
siendo aplicable, según su art. 5, el resto de disposiciones de derecho
administativo, esto es la LGS y su Reglamento, por cuanto la ley de Cantabria no
está desarrollada y no regula directamente la cuestión. Y siendo esto así, debe
concluirse que la prórroga acordada es contraria al art. 70 del RD por cuanto se
acordó una vez concluido el plazo de justificación y de inversión y por un plazo
superior al previsto, infringiendo el art. 49 LRJAP. El convenio, de conformidad
con esta normativa, preveía, simplemente la posibilidad de prórroga. Pero claro
está, el acto posterior que la adoptara había de respetar el convenio y las normas
aplicables. El acuerdo es por tanto, contrario al ordenamiento.
Respecto de la lesividad, ya se ha indicado que no se exige un especial prejuicio
económico o de otro tipo. De todas maneras, el interés público es evidente. No
estamos ante un mero plazo de un trámite sino ante el plazo que determina el
cumplimiento de las obligaciones del subvencionado conforme al art. 14.1.a), b)
y c) LGS y 13.1 L10/2006. Es decir, lo que aquí está en juego es el control sobre
el cumplimiento de los objetivos de la subvención y, con ello, el control del uso
de dinero público. Ello es determinante no solo del cumplimiento o
incumplimiento de los deberes del subvencionado sino de cuestiones como la
posibilidad de exigir la devolución por indebido uso de fondos públicos. Dar
irrelevancia a la infracción cometida permitiría demorar sine die por acuerdo
entre administración y subvencionado (o solo por voluntad de la primera) ese
control y el uso de los fondos públicos.
En definitiva, el acto es contrario al ordenamiento y lesivo para el interés público
y debe ser anulado.
OCTAVO.- En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar
sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se
promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus
pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias
dudas de hecho o de derecho .
En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada
parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo
que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de
ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o
temeridad.
FALLO
SE DESESTIMAN las causas de inadmisibilidad formuladas y SE
ESTIMA ÍNTEGRAMENTE la demanda interpuesta por la Procuradora Sra.
Cos Rodríguez, en nombre y representación de el Ayuntamiento de Castro
Urdiales contra el Acuerdo Plenario del Ayuntamiento de Castro Urdiales de 163-2012 que acordó al ampliación del plazo de justificación de la subvención
establecida en los convenios de colaboración celebrados entre el ayuntamiento y
las Juntas Vecinales de Sámano, Ontañes, Ontón y Mioño y, en consecuencia, SE
ANULA el mismo.
Las costas se imponen a las partes demandadas.
Notifíquese esta resolución al interesado, advirtiéndoles que contra la misma
cabe interponer recurso de apelación ante la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Tribunal Superior de Justicia, mediante escrito razonado que
deberá contener las razones en que se fundamente, y que deberá presentarse ante
este Juzgado, en el plazo de quince días, a contar desde el siguiente a su
notificación. Para la interposición de dicho recurso es necesaria la constitución
de depósito en la cuenta de depósitos y consignaciones del Juzgado de acuerdo
con lo establecido en la disposición adicional decimoquinta de la LOPJ y por el
importe previsto en tal norma, lo que deberá ser acreditado a la presentación del
recurso.
Así por esta mi sentencia, de la que se expedirá testimonio para su unión a los
autos, lo pronuncio, mando y firmo.
PUBLICACIÓN: Leída y publicada fue la anterior sentencia por la Ilma. Sra.
Magistrado-Juez que la suscribe, estando celebrando audiencia pública en el día
de su fecha.