8. La Corresponsabilidad Fiscal de las CC.AA.en el Nuevo Sistema

LA CORRESPONSABILIDAD FISCAL DE LAS CC.AA.
EN EL NUEVO SISTEMA DE FINANCIACION AUTONOMICA
Dinámica y perspectivas del Estado de las Autonomías
El Pacto Local
Lagos Rodriguez, Mª Gabriela.
Universidad de Castilla-La Mancha.
Resumen:
El pasado 23 de septiembre de 1996, el Consejo de Política Fiscal y Financiera aprobó
un nuevo sistema de financiación para las Comunidades Autónomas de Régimen Común para el
quinquenio 1997-2001. En virtud del mismo, los ingresos tributarios pasarán a convertirse en la
principal fuente de financiación autonómica en detrimento de las transferencias del Estado.
El nuevo modelo pretende así subsanar el principal defecto del sistema anterior, que no
es otro que la reiterada falta de corresponsabilidad fiscal de las haciendas subcentrales. La
solución adoptada consiste en atribuir a las Comunidades Autónomas un porcentaje de la tarifa
del IRPF, y competencias normativas sobre determinados elementos fndamentales del tributo.
En la presente comunicación pretendemos exponer la normativa que regirá la
financiación de las Comunidades Autónomas de Régimen Común durante los próximos años, y
aproximarnos a la incidencia que tendrá sobre los niveles de corresponsabilidad fiscal.
“LA CORRESPONSABILIDAD FISCAL DE LAS CC.AA.
EN EL NUEVO SISTEMA DE FINANCIACION AUTONOMICA”
El Acuerdo para la Aplicación del Sistema de Financiación de las Comunidades
Autónomas en el Quinquenio 1997-2001 supone una reforma cualitativa importante del modelo
vigente de financiación de las autonomías de Régimen común. Son varios los factores que
explican esta circunstancia, entre los que destaca el agotamiento de la línea continuista que se
había observado hasta el momento ya que las modificaciones periódicas que había sufrido el
sistema de financiación no incideron en el que, desde el principio, fue su defecto fundamental:
la excesiva dependencia financiera de las Comunidades Autónomas respecto de la Hacienda
Central, y por tanto, la ausencia de corresponsabilidad fiscal de los gobiernos regionales. Son
sobradamente conocidas las causas de esta situación y las consecuencias nefastas que ha tenido
en cuanto al crecimiento del gasto y el nivel de endeudamiento de las autonomías. En este
contexto no sorprende que la idea de la corresponsabilidad fiscal haya sido uno de los temas
recurrentes en las discusiones habidas sobre la financiación de las Comunidades Autónomas en
los últimos tiempos.
El incremento de la corresponsabilidad fiscal de los gobiernos autonómicos se presenta
como uno de los objetivos básicos de la reforma que se acomete sobre el sistema de financiación
de las haciendas regionales de régimen común. En orden a esta pretensión se adoptan una serie
de medidas, cuyo análisis nos ocupará en esta comunicación
Antes de identificar y valorar estas medidas debemos precisar el concepto de
corresponsabilidad fiscal que da motivo a este trabajo, ya que nuestro interés se centra en
averiguar si se produce el aumento deseado, y en qué grado. Queremos deslindarlo
especialmente del concepto de autonomía financiera, pues, si bien existe entre ambos una lógica
e intensa conexión, son distintos, lo que justifica que dejemos al margen de nuestro análisis
determinadas decisiones que, a nuestro entender, se dirigen a lograr el incremento de la
autonomía financiera y no de la corresponsabilidad fiscal. En este mismo sentido debe
interpretarse la literalidad del Acuerdo al señalar como objetivo "potenciar el grado de
autonomía financiera y corresponsabilidad fiscal de los gobiernos autonómicos".
AUTONOMIA FINANCIERA Y CORRESPONSABILIDAD FISCAL
El derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones españolas supone el
reconocimiento de su capacidad para autogobernarse y para la gestión de sus propios intereses.
En consecuencia, asumen la titularidad de un elenco de competencias que dan contenido ese
derecho genérico a la autonomía. De este concepto político se infiere uno financiero: la
autonomía proclamada no puede ser tal si las Comunidades Autónomas no disponen de los
medios necesarios para desarrollar sus funciones. Esta es la vertiente de gasto del concepto de
autonomía financiera, que llega a confundirse con la suficiencia de las haciendas regionales. En
el ámbito del ingreso, la autonomía financiera supone la atribución a los gobiernos regionales de
potestades tributarias propias sobre los recursos de que disponen. Cuanto mayor sea el
porcentaje procedente de fuentes propias, en detrimento de las transferencias del Estado, mayor
será el grado de autonomía financiera.
La corresponsabilidad fiscal no es sino la capacidad de codecidir en las cuestiones
tributarias que ostenta un ente subcentral. Presupone la concurrencia de poderes fiscales de
entes territoriales distintos -el nivel central y el regional- en un mismo espacio fiscal. Por tanto,
partimos de la existencia de un único sistema tributario sobre el que el gobierno central y los
gobiernos regionales tienen sus propias potestades. El grado de responsabilidad que detentan las
Comunidades Autónomas en las decisiones tributarias es lo que denominamos comunmente
como "corresponsabilidad fiscal". Así definida son evidentes las coincidencias con el concepto
de autonomía financiera, sin embargo, mientras que la autonomía financiera es un objetivo
económico, la corresponsablidad fiscal comporta una pretensión política en la medida en que se
dirige al incremento de la percepción del ciudadano de la parte de su aportación al erario
público que va a parar al gobierno regional. Un sistema de financiación debe permitir que cada
contribuyente pueda identificar quién y cuanto recauda, sólo así podrá saber el coste que asume
en relación a cada nivel de gobierno.
LA CORRESPONSABILIDAD FISCAL EN EL NUEVO SISTEMA DE FINANCIACION DE
LAS COMUNIDADES DE REGIMEN COMUN
Los instrumentos que diseña el Acuerdo de 23 de septiembre de 1996 para lograr el
incremento de la corresponsabilidad fiscal y la autonomía financiera son: la participación de las
Comunidades Autónomas en el IRPF, la cesión de facultades normativas sobre dicho impuesto
y el resto de los ya cedidos y la participación en la gestión del IRPF. Se pretende “imprimir un
cambio de sentido en el peso relativo de los recursos”, en definitiva, el objetivo es reducir el
porcentaje de los ingresos totales de las Comunidades Autónomas de régimen común
procedentes de transferencias del Estado. La contrapartida lógica es que la reducción de las
subvenciones se iguale en el incremento de los recursos propios, de esta forma, no sólo se
mantiene la neutralidad del sistema sino se que se posibilita que las Comunidades Autónomas
decidan, dentro de ciertos límites, el volumen de ingresos que desean obtener a través de los
impuestos cedidos, entre ellos el IRPF.
La Ley Orgánica 3/1996, de 27 de diciembre modifica los aspectos de laLOFCA
necesarios para la aplicación de estas medidas, especialmente :
a) La reforma el apartado 3 del artículo 10, que establece que la cesión de tributos del
Estado puede ser total o parcial, según que se ceda la recaudación de la totalidad de los
hechos imponibles comprendidos en el tributo, o sólo uno o varios de los hechos
imponibles mencionados o parte de la recaudación obtenida. Lo más innovador en la
modificación del concepto de tributo cedido es que puede comportar la atribución de
competencias normativas sobre los tributos, con independencia de que la cesión sea total
o parcial.
b) La modificación de la relación de tributos susceptibles de cesión, incluyendo el
Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas como decible de foma parcial hasta el
30% como límite.
La Ley 14/1996, de 30 de diciembre, de cesión de tributos del Estado a las
Comunidades Autónomas precisa las facultades normativas cedibles en favor de los gobiernos
regionales, y un elemento fundamental en el nuevo sistema de financiación: el punto de
conexión, que, en la mayor parte de los tributos cedidos, y especialmente en el IRPF será la
residencia habitual. Como regla general, se cede el rendimiento que corresponda a sujetos
pasivos cuya residencia habitual esté situada en el territorio de la Comunidad Autónoma.
De acuerdo a lo expuesto con anterioridad, nuestro interés se centrará en aquéllas
medidas que pretendan de forma directa el incremento de la corresponsabilidad fiscal, es decir,
las que contribuyan a hacer más perceptible al ciudadano la carga impositiva que soporta por la
existencia de su Comunidad Autónoma. Desde esta perspectiva, pasamos a analizar la atribución
de capacidades normativas a las Comunidades Autónomas sobre los impuestos cedidos y el
IRPF, junto con su participación en las labores de gestión de este último impuesto.
LA TARIFA AUTONOMICA DEL IRPF
El nuevo Acuerdo de financiación autonómica para el quinquenio 1997-2001 establece
la cesión a las Comunidades Autónomas del 15% de la tarifa del IRPF. Para hacer efectiva esta
medida, la Ley 14/1996 de 30 de diciembre, de cesión de tributos del Estado a las Comunidades
Autónomas y de medidas fiscales complementarias, desdobla la tarifa del impuesto en dos: la
estatal, que supone el 85% de la actual y la autonómica, que abarca el 15% restante,
ampliándose hasta el 30% cuando se traspasen las competencias de educación a las autonomías
del 143. El reparto de la tarifa no supone un simple reparto de la recaudación obtenida, ya que
va acompañada de determinadas facultades de regulación..
Las Comunidades Autónomas que se acojan a este nuevo sistema podrán fijar un tipo de
gravamen propio con las siguientes condiciones:
a) Debe ser progresivo y sólo podrá establecerse uno individual y otro conjunto.
b) La cuota resultante de aplicar a la base liquidable regular la tarifa autonómica, en sus
dos modalidades individual y conjunta, no podrá ser superior o inferior, en un 20% a la
cuota que resulte de aplicar a cada base citada la tarifa complementaria que la Ley del
IRPF establezca para aquéllas Comunidades que no tuvieran tarifa propia.
Asímismo, también podrán aplicar a sus ciudadanos deducciones propias por
circunstancias personales y familiares, por inversiones no empresariales y por aplicación de la
renta, siempre que no supongan una minoración del gravamen efectivo sobre alguna o algunas
categorías de renta.
En cuanto a la tarifa autonómica sobre el IRPF hay que señalar que el margen de
actuación de las Comunidades Autónomas tendrá como referente la tarifa complementaria
fijada por el Estado, lo que tendrá dos consecuencias importantes. La primera es que la
estructura del gravamen autonómico deberá adaptarse a los tramos previstos por la
Administración Central; la otra consecuencia es que deberán respetar el mínimo exento de
tributación previsto en la Ley estatal. El artículo 13 de la Ley de cesión de tributos impide que
las Comunidades Autónomas fijen un tipo de gravamen propio sobre las rentas irregulares, no
obstante, dado que el tipo aplicable sobre dichas rentas se calcula a partir del tipo de gravamen
sobre las rentas regulares, sólo quedan fuera del ámbito de acción regional los rendimientos
irregulares y los incrementos de patrimonio irregulares generados en más de dos años, que
tributan de forma proporcional.
Las restricciones que operan sobre las facultades de establecer deducciones se justifican
en el deseo de impedir los fenómenos de deslocalización por motivos fiscales. La exclusión de
las deducciones empresariales responde al interés de evitar la competencia fiscal entre las
Comunidades Autónomas, mientras que la exigencia de que no supongan una minoración del
gravamen efectivo de una o varias categorías de renta impide el trato de favor de un gobierno
regional a cualquiera de las fuentes de renta que se integran en el IRPF.
Tras este breve repaso por las potestades de las Comunidades Autónomas sobre el IRPF
podemos establecer que la participación autonómica equivale a a un recargo compensado sobre
la cuota líquida del impuesto, precisando que sólo se les permite alterar, de manera directa, el
gravamen de la cuota líquida regular.
LAS FACULTADES NORMATIVAS DE LAS COMUNIDADES AUTONOMAS SOBRE
LOS TRIBUTOS CEDIDOS
Las competencias normativas que se ceden a las Comunidades Autónomas en esta
materia se refieren básicamente en la fijación del mínimo exento y de los tipos de gravamen.
En los Impuesto sobre el Patrimonio y sobre Sucesiones y Donaciones son materia
autonómica el mínimo exento, y la tarifa, que ha de ser, en ambos casos, progresiva y tener
como mínimo igual número de tramos que la del Estado, y la misma cuantía en el primer tramo
de base y en el tipo marginal mínimo. En el caso de las adquisiciones mortis causa también se
permite el establecimiento de reducciones de la base imponible.
En el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados se
cede a las Comunidades Autónomas el tipo impositivo en la transmisión de bienes inmuebles, y
en la constitución y cesión de los derechos reales que recaigan sobre los mismos; también
podrán regular el tipo de gravamen de los documentos notariales.
Los tributos sobre el juego son aquéllos en los que se ceden más facultades normativas,
no sólo alcanzan a la exención y al tipo de gravamen, también al cálculo de la base imponible,
las bonificaciones, devengo, y todo lo relacionado con la gestión.
PARTICIPACION DE LAS COMUNIDADES AUTONOMAS EN LA GESTION DEL IRPF
Y LOS OTROS TRIBUTOS CEDIDOS.
El nuevo esquema de participación de las Comunidades Autónomas en la Agencia
Estatal de la Administración Tributaria parte de dos principios básicos:
a) Gestión por las CC.AA. de los tributos propios y los tributos cedidos por el Estado.
b) Gestión por la AEAT del IRPF, tanto en su tarifa general como en la
complementaria.
De conformidad con estos dos principios se crean dos órganos mixtos de gestión y
coordinación tributaria. La Comisión Mixta de Coordinación de la Gestión Tributaria actuará en
el nivel central y, entre sus múltiples funciones, sobresalen las siguientes:
a) Se encarga de los estudios necesarios para lograr una articulación estructural y
funcional del régimen autonómico en el marco fiscal y estatal y elaborar criterios
generales de armonización de las políticas normativas del Estado y las CC.AA. en
materia del IRPF y de los demás tributos cedidos y de las relativas a su gestión.
b) Diseñar la política general de gestión del IRPF y establecer directrices para su
aplicación.
c) Elaborar criterios para la resolución de las eventuales distorsiones o conflictos que
puedan surgir en relación con la aplicación de los puntos de conexión y la delimitación
del ámbito de aplicación de los tributos.
d) Establecer criterios uniformes de actuación, coordinación gestora e intercambio de
información entre las Comunidades Autónomas y el Estado.
Se compondrá de representantes de la AEAT, el Estado y las Comunidades Autónomas
que hayan asumido la cesión del IRPF. El Estado y las CC.AA. tendrán la misma representación
para la adopción de acuerdos, que se regirán por la regla de mayoría simple, salvo para aquéllos
que afecten a tributos cedidos de competencia autonómica que requerirán la aprobación
mayoritaria de las Comunidades afectadas.
Asímismo, se crean los Consejos Territoriales de Dirección para la Gestión Tributaria
que asumen la función de coordinación informativa, colaboración y coordinación de la gestión
tributaria, entre las Administraciones central y autonómica. En las Comunidades que hayan
aceptado la cesión parcial del IRPF también se encargarán de la dirección de la gestión del
mencionado impuesto a nivel subcentral. Las decisiones se tomarán por mayoría, si bien la
adopción de acuerdos para determinadas materias se exigirá el acuerdo de ambas partes.
VALORACION DE LA CORRESPONSABILIDAD FISCAL EN EL NUEVO SISTEMA
El Acuerdo sobre el nuevo Sistema de Financiación de las Comunidades Autónomas
supone un avance importante en la corresponsabilización de los gobiernos regionales en materia
tributaria. Al permitir que las Autonomías participen en la ordenación legal del principal
impuesto estatal, el IRPF, así como del resto de los impuestos cedidos, sobre los que no ejercían
facultades normativas, se amplía considerablemente su ámbito de decisión.
En las Comunidades Autónomas que acepten el nuevo sistema, los ciudadanoscontribuyentes tendrán que soportar una tarifa impuesta por su gobierno regional, que además,
podrá hacer variar la carga fiscal soportada en relación con la de sus vecinos de otros territorios.
De esta manera será más perceptible el coste que soportan por el mantenimiento de las
instituciones propias, al tiempo que se incrementará la vigilancia social sobre los gastos de las
Administraciones autonómicas.
Otro aspecto importante es la mejora de la participación autonómica en la gestión
tributaria, en especial en el IRPF, donde a pesar del monopolio de la AEAT, los órganos mixtos
de coordinación y gestión aseguran su intervención en la elaboración de la política general del
impuesto.
Si el incremento de la corresponsabilidad es efectivo en el nuevo sistema, lo que cabe
discutir es si la forma elegida es la más adecuada para lograr el objetivo planteado. Son varias
las objecciones que se pueden interponer.
a) La tarifa autonómica sobre el IRPF obliga a la modificación del LOFCA para poder
incluirlo en la relación de impuestos cedibles, si bien, nada impedía el establecimiento
de un tipo autonómico adicional sobre el gravamen estatal a través de la figura del
recargo prevista en la citada Ley. Una rebaja del tipo marginal aplicado por el Estado
habría dejado el mismo margen para el recargo autonómico, sin embargo, las diferencias
serían importantes: por un lado, sobre el recargo no operan las restricciones cuantitativas
que se establecen para la tarifa autonómica, y, por otro lado, se excluiría la aplicación de
deducciones específicas.
Desde la perspectiva de la corresponsabilidad fiscal es indudable que las
CC.AA. habrían tenido mayor poder de disposición sobre el tipo de un eventual recargo
que en la tarifa autonómica prevista en el Acuerdo. En contraposión, las facultades son
mayores en lo que respecta a las deducciones aplicables en la cuota líquida del IRPF, lo
que supone dejar en manos de gobiernos subcentrales instrumentos de redistrubución de
renta, frente a las recomendaciones de la Teoría del Federalismo Fiscal.
b) La atribución de competencias normativas sobre la tarifa y el mínimo exento de los
Impuesto sobre el Patrimonio, sobre Sucesiones y Donaciones y sobre Transmisiones
Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, junto con las facultades sobre el IRPF,
tendrá como consecuencia una actuación global de las CC.AA. sobre la renta personal,
lo que podría originar políticas de competencia fiscal entre Comunidades.
c) La crítica más severa al sistema denuncia que las Comunidades más ricas, con mayor
renta per cápita, obtendrán más recursos que las pobres aplicando el mismo tipo de
gravamen. Haciendo abstracción de los mecanismos de nivelación que se disponen, lo
ciero es que esta circunstancia hará que las Comunidades ricas tengan mayor autonomía
financiera, es decir, un mayor porcentaje de recursos propios en su financiación total,
pero no afectará a la corresponsabilidad fiscal, toda vez que las facultades normativas
potenciales son las mismas para todas las autonomías. La disparidad se produciría
cuando hubiera Comuniades Autónoms que renunciaran a asumir las potestades
previstas, además de que seguirá existiendo respecto a los territorios forales, que
ostentan mayores competencias de decisión.
Conclusiones:
Es notable el incremento de corresponsabilidad que se produce respecto a la situación
anterior, en que no cabía la cesión de facultades normativas en los impuestos cedidos. No
obstante, las potestades autonómicas son muy limitadas y alcanzan sólo a un impuesto
importante: el IRPF. La vía más adecuada para incrementar la corresponsabilidad fiscal es el
aumento de los impuestos propios, solución que exige que el Estado ceda parte del espacio
fiscal que ocupa. Son evidentes los múltiples problemas que plantearía una solución de este
tipo, que llevaría a poner en peligro un principio informador de nuestro ordenamiento: la
unidad.
La tarifa autonómica aporta respecto al establecimiento de un recargo la capacidad de
crear ciertas deducciones, que, como ya señalábamos con anterioridad, no es adecuado para la
correcta asignación de las funciones económicas entre niveles territoriales de gobierno. Otra
posibilidad a considerar es la ampliación de las facultades normativas que ostentan las
Comunidades forales a las Comunidades de régimen común lo que supondría la igualación de la
capacidad de corresponsabilización de las CC.AA.
En definitiva, el incremento de la corresponsabilidad fiscal en el nuevo sistema de
financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común puede ser un primer paso en el
camino del reparto de potestades fiscales entre la Administración central y las autonómicas, con
el horizonte del modelo foral.
Bibliografia:
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Granada, Comares.
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Sánchez, A. (1996): “La corresponsabilidad fiscal en el nuevo acuerdo para la financiación de
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