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VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8 - 11 de Oct. 2002
Documento Libre
El acotamiento de las decisiones gubernamentales a través de la evaluación de los ‘sentimientos
ciudadanos’
Ma. de Lourdes Fournier García
Pedro Moreno Salazar
INTRODUCCIÓN
Si bien existen criterios diversos y de amplia aceptación para la toma de decisiones y en general para el
desarrollo de una política, incluyendo las acciones en sí y la obtención de resultados, es necesario
reconocer que la mayoría de estos criterios es de naturaleza interna al propio gobierno y que sólo en
contadas ocasiones se echa mano de una evaluación de lo que Bardach (1982, 1993) ha llamado los
sentimientos ciudadanos.
Por supuesto que para la definición de un problema público o de una política-solución en primer
término se utilizan estos criterios convencionales, sin embargo es necesario efectuar a la par “… la
estimación de la extensión, intensidad y calidad de los sentimientos de la gente sobre la condición o
situación de vida que les afecta. Si el analista cree que la tasa local de criminalidad constituye un
problema, su primer trabajo debería ser informarse adecuadamente sobre la tasa de criminalidad y
sobre la intensidad del temor de las personas a ser víctimas de los delincuentes.” (Bardach, 1993)
Entre los instrumentos importantes para dicha evaluación están los estudios de opinión, que se han
utilizado en el caso del gobierno de los partidos políticos en México sobre todo para conocer
preferencias políticas, pero en mucho menor grado para la toma de decisiones y el desarrollo de
programas públicos.
En este trabajo se pretende mostrar los aspectos evaluados por el gobierno y los sentimientos
ciudadanos respecto a la reciente decisión federal de construir en Texcoco un nuevo aeropuerto que
será el tercero más grande del mundo, a través de los documentos oficiales de evaluación y los
resultados de un estudio de opinión a ciudadanos del Distrito Federal que es la capital federal de
México.
Asimismo se intentará trazar diversos escenarios de desenlace a través del estudio de la factibilidad
política de la decisión y la política.
LA EVALUACIÓN OFICIAL DEL PROYECTO DE NUEVO AEROPUERTO
La definición oficial del problema ha sido la de saturación del aeropuerto actual y agotamiento de su
vida útil, pues en el 2002 se cumplen sus 50 años de funcionamiento y realiza 55 operaciones por hora
y la capacidad técnica es de sólo 48.(Reyes 2001) Por otro lado, la tasa de crecimiento de la aviación en
México en los últimos 30 años ha sido de 7.5% anual en volumen de pasajeros y de 6% en carga. Se
estima que para los próximos 50 años el volumen de pasajeros crecerá a tasas entre 4.5 y 3.5%
anuales.(Ramírez 2001) En este momento se están produciendo pérdidas considerables debido a las
demoras y que no sólo afectan a las compañías aéreas sino a otros negocios y empleos aledaños a la
transportación misma.
A partir de estas consideraciones se generaron alternativas de solución que tuvieron como criterio
central la eficiencia, es decir razones económico financieras de naturaleza optimizadora, y fueron:
Tizayuca, Texcoco, Santa Lucía, la ampliación del actual, Puebla y Morelos. En una etapa final,
resultaron finalistas las dos primeras sedes, enseguida se realizó un análisis comparado que condujo al
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gobierno federal a elegir Texcoco. Dada sobre todo la rentabilidad más alta y a largo plazo de esta
ubicación y a despecho de los posibles daños ecológicos y sociales más severos.
Aún con estas presunciones, las autoridades federales no realizaron ninguna labor de convencimiento y
menos de concertación con los núcleos de ejidatarios y de pobladores de las zonas susceptibles de
expropiación, sino que les presentaron hechos consumados a partir de una argumentación
irreprochablemente técnico-financiera pero ayuna de razones para inducir a aquellos a modificar
radicalmente su estilo de vida y contemplar la destrucción de su entorno.
LA OPINIÓN PÚBLICA SOBRE EL PROYECTO
La aplicación de encuestas de opinión y sobre todo la amplia difusión de sus resultados es algo
relativamente reciente en México y ocurre como parte del proceso de cambio democrático que ha
venido dándose en los últimos años. Sin negar la utilidad de las encuestas durante campañas políticas,
es importante destacar que pudieran contribuir a mejorar en mucho la administración pública si los
estudios de opinión se utilizaran en mayor medida como auxiliares en la toma de decisiones, en
especial en lo que se refiere a la realización de obras públicas, modificaciones legales importantes e
incluso antes de hacer cambios a impuestos y tarifas.
En una sociedad democrática existen múltiples formas para conocer la opinión de la ciudadanía,
algunas de ellas establecidas constitucionalmente en México, como las modalidades del voto, otras que
se expresan en diferentes leyes y reglamentos –como es el caso en el DF de la Ley de Participación
ciudadana, que habla de pleibiscito, referendum y consultas vecinales- y las que en un momento dado
se creen por considerarlas de utilidad.
Un ejemplo de toma de opinión pública que presenta problemas metodológicos ya utilizado en el
Distrito Federal en una ocasión consistió en la toma de opinión vía telefónica sobre la construcción de
un segundo piso para el Anillo Periférico de la ciudad capital, con un importante defecto de falta de
representatividad debido a que existen sectores de la población de esta ciudad carentes de servicio
telefónico, pero además porque la ciudadanía bien sabe que el actual Jefe de Gobierno del DF desea
que avalen con su respuesta una decisión que aparentemente ya está tomada, lo que sin duda introduce
un sesgo importante en la forma de responder. A pesar de todo, el debate sobre esta obra continúa y al
momento de escribir esto el gobierno de la ciudad ha programado un muy costoso referendum sobre el
tema.
Como se ve, el asunto de la toma de opinión ciudadana no es cosa fácil ni se puede tomar a la ligera, ya
que es necesario trabajar sobre firmes bases técnicas para que en verdad sean útiles los resultados
obtenidos.
Aquí vale anotar que además de utilizar metodologías cuantitativas es conveniente considerar
metodologías cualitativas, que también pueden resultar útiles, aunque los aspectos de representatividad
y la posibilidad de generalizar resultados presentan dificultades especiales. Lo más recomendable es
combinar ambas formas de acercamiento a la realidad, aprovechando las ventajas de cubrir amplios
sectores en el trabajo cuantitativo, para después profundizar y entrar en detalles por medios
cualitativos.
En el Gabinete de Encuestas por Muestreo (GEM) del Departamento de Política y Cultura de la
Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Xochimilco (UAM-X) nos hemos esforzado en los
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últimos sondeos para acercarnos, desde las grandes muestras cuantitativas, a lo cualitativo a través de
preguntas abiertas, que después de capturarse y procesarse se analizan con un enfoque ad hoc.
En noviembre de 2001 los investigadores del GEM decidimos efectuar un estudios destinado a conocer
la opinión de los ciudadanos del DF acerca de una obra pública que ha despertado acalorados debates y
controversias, todo después de un largo periodo de estudios técnicos y consultas, de titubeos en la toma
de la decisión y en el anuncio al público: el proyecto de construir un nuevo aeropuerto en el municipio
de Texcoco.
Se consideró de interés preguntar a una muestra1 de 480 habitantes de las 16 delegaciones del DF,
independientemente de su cercanía al actual aeropuerto, debido a que se trata de una obra importante
que afecta a todos, aunque en primera instancia se pudiera pensar que sólo interesa a quienes
acostumbrar viajar en avión con frecuencia. Ya que el DF es, por decirlo de alguna manera, la casa de
quienes aquí vivimos, cualquier cosa que altere de manera importante el actual equilibrio ecológico de
las zonas aledañas debe interesar a los habitantes del DF; por otra parte es justo hacer notar que los
habitantes de zonas de la ciudad que en la actualidad viven continuamente oyendo pasar aviones
podrían razones más cercanas para opinar. Ya que se trata de un asunto altamente politizado, creimos
contribuir al debate al acercarnos al sentir ciudadano sobre el tema.
De entre los resultados obtenidos se tiene que una mayoría de los encuestados (43%) piensa que lo
mejor sería ampliar el actual aeropuerto y conservarlo como único, seguida por dejar el actual como
está y seguir usándolo (18%), posibilidades que no han considerado las autoridades, tal vez con buenos
fundamentos técnicos, que desde luego los ciudadanos desconocen. Además, la muestra atribuye en
primer lugar la intención de realizar este proyecto de obra pública a intereses económicos y políticos
(46 %) y en segundo a la necesidad (22 %). Complementa la percepción anterior lo obtenido al
preguntar “¿Porqué cree usted que se seleccionó Texcoco para el nuevo aeropuerto?”, cuya respuesta
confirma la gran desconfianza que el habitante del DF siente por quienes nos gobiernan y se encargan
de tomar decisiones, ya que el mayor número de respuestas fue de nuevo para intereses políticos y
económicos (36.5%), seguido por “Falta de racionalidad en la toma de decisiones” (23%). Además,
más del 90% de los respondentes consideran que no se tomó la opinión de los ciudadanos del DF, de
Texcoco ni de Tizayuca2. De nuevo, el sentir ciudadano aparece muy lejano de la postura de quienes se
encargaron de decidir sobre esta importante obra pública.
Algo que inquieta a la opinión pública y que se ha manejado de muy diversas formas en los medios se
refiere al posible uso que se pudiera dar al espacio ocupado por el actual aeropuerto, así como a los
edificios que, como bien sabe la mayoría de quienes viven en el DF, han sido objeto de constantes y
costosas remodelaciones a lo largo de los años. Entre los posibles usos para los terrenos del actual
aeropuerto las menciones más numerosas de los encuestados, con 35 %, se refieren a la construcción de
unidades habitacionales, casas y viviendas; aunque la mayoría de las propuestas son genéricas, en
algunos casos se menciona a los posibles destinatarios: “Hogares para niños de la calle”, “indigentes” e
incluso a los desplazados de los pueblos afectados por la expropiación (“darles casas a los ejidatarios”).
Sigue en número la posible creación de una zona de reserva ecológica (destaca la propuesta de crear
una “zona verde para recabar agua de lluvia”), que junto con parques, jardines, bosques y áreas de
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Se utilizó una muestra aleatoria por cuotas no proporcionales de 30 personas mayores de 18 años habitantes de cada una de
las 16 divisiones políticas, Delegaciones, del Distrito Federal. Esto da una confiabilidad estadística del 80%, con un error
estimado de ± 3 %. Las entrevistas se efectuaron en puntos de afluencia. Todo el trabajo de campo lo realizaron estudiantes
de licenciaturas en Ciencias Sociales de UAM-X bajo la coordinación del GEM.
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Municipio del Estado de Hidalgo que fue la otra opción considerada en los estudios.
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reforestación, todo lo cual acumula 27% de las 451 menciones. También se habló de áreas recreativas y
deportivas: “estadio de futbol”, “un disney (sic)” y esto ocurrió con un 11% de menciones. En cuanto a
los posibles usos que se podría dar a los edificios, hubo 383 propuestas y la opción más mencionada se
relacionó con educación, en especial la pública, e incluso se habló de destinarlos a “la Universidad del
DF”, lo cual ocurrió con un peso de 21%. Otras opciones relacionadas con la cultura fueron bibliotecas
(7 personas), museos (3% o 12 personas), teatros (una persona) y casas de la cultura/artesanías (6
personas).
Sobre las razones dadas por el Gobierno Federal para la elección de Texcoco, el sentir de la mayoría de
los encuestados (74%) es que son “absurdas”, “falsas” e “incorrectas”, mientras que convincentes y
aceptables sólo llega al 21%. Aquí de nuevo se refleja el bajo nivel de confianza y credibilidad que
para el capitalino tiene en general todo lo relacionado con la gestión gubernamental.
A la pregunta abierta “¿Cuál cree usted que sea la relación entre el medio ambiente de la zona elegida
en Texcoco y el nuevo aeropuerto?” respondieron 372 personas y la mayoría, 40 %, mencionaron de
diversas formas que “afecta”, “contamina” y “daña”. Esto fue seguido por otro grupo de importancia,
35 %, que considera que es “igual”, “no afecta” entre los que alguien dijo “no hay ninguna relación,
sólo es un pretexto para dar problemas”. Para 2 % “no afecta mucho” y por el lado positivo 2 %
mencionó que es una opción “buena”, “idónea”, “hay más espacio”. En el lado opuesto, para 18 gentes
(5 %) esta opción es “mala”, “muy mala”, “muy negativa para Texcoco”, “muy negativa para la gente”,
“muy negativa para la ecología”. También en este sentido, otras 22 personas (6 %) utilizaron términos
como “desastrosa”, “devastadora”, “tremenda”, “nefasta”, “pésima”, “perjudicial”.
Dado que el anuncio de la decisión final sobre si el nuevo aeropuerto se construiría en Texcoco o en
Tizayuca ocurrió después que las autoridades federales lo pospusieran en varias en ocasiones y como
en apariencia se movieron y se mueven grandes intereses alrededor de la obra, es natural que el
ciudadano del DF tenga fuertes dudas sobre todo el asunto. Debido a esto se exploró la opinión
ciudadana sobre la credibilidad de las declaraciones y actuación de las autoridades. Así, se preguntó a
la muestra representativa de los ciudadanos del DF si las declaraciones de autoridades como los
representantes de la Secretaría de Comunicaciones y de la Presidencia de la República sobre los
aspectos ecológicos de la opción Texcoco resultaban creíbles y se obtuvo que 48 personas se negaron a
contestar; de las restantes 429 que sí contestaron, el 88.9 % no les creen y apenas 11.1 % sí lo hacen.
Al preguntar la razón, quienes sí les creen (36 personas) indicaron mayoritariamente tener “confianza”
(11 respuestas) y los demás dieron razones como: “es mejor porque se basa en estudios técnicos”, “es
más céntrico”, “no afecta la ecología”, y “ellos saben lo que hacen”. En contraparte hubo 329 personas
que dieron sus razones para no creer las declaraciones de las autoridades. De ellas, la mayoría (38 %)
dijeron de diferentes formas que “mienten”, “no dicen la verdad”, “son falsos”, “engañan al pueblo”,
“es demagogia”. Otro 9 % habló de que “afectan la ecología” y “destruyen el medio ambiente”. Para el
8 % se trata de “un buen negocio” porque “hay intereses económicos” y alguien dijo “les brillan los
ojitos por el dinero”, mientras que 6 % declaró que “hay intereses políticos”, “es sólo grilla”. Con 2 %
de menciones respectivamente se tuvo que “afectan a la población”, “dicen lo que les conviene, lo que
quieren”, “es absurdo, una tontería, una burla” y “no cumplen lo que dicen a la gente”. También se
habló de “corrupción y “beneficio de unos cuantos” en 6 ocasiones. Hubo menciones aisladas sobre
“inconformidad de la gente”, “falta de información”, “a quién se le ocurre cuestionar a las aves” y
muchas expresiones más de inconformidad y falta de confianza.
Dada la complejidad del affaire, son muchos los grupos y personajes involucrados por lo que para
ahondar más sobre el sentir ciudadabo en la última parte del cuestionario se pidió a la muestra evaluar
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en una escala de 1 a 10 la actuación de algunos de ellos. Los promedios que aparecen en la tabla que
sigue muestran claramente con quienes está la opinión pública: con los habitantes y ejidatarios de San
Salvador Atenco3, que alcanzan la máxima puntuación media de 8.4, seguidos de lejos por el Jefe de
Gobierno del DF que “pasa” con 6, mientras que el resto de los actores aparecen como “reprobados”,
en especial el PRI (con la puntuación media más baja de 4.3), acompañado de cerca por el Gobernador
del Estado de México, Arturo Montiel, con 5. De entre los partidos políticos se habría esperado que la
opinión pública percibiera de manera más importante el supuesto esfuerzo que el PVEM ha realizado,
pero apenas alcanza una puntuación de 5.7, a pesar de todo la mayor dada a un partido.
Personajes y organizaciones
Presidente Vicente Fox
Evaluación promedio
5.2
Jefe de Gobierno del DF AMLO
6.0
Secretario de Comunicaciones (Pedro Cerisola)
5.2
Secretario de Gobernación (Santiago Creel)
5.2
Gobernador del Estado de México (Arturo Montiel)
5.0
Gobernador de Hidalgo (Manuel Ángel Núñez)
5.4
PAN
5.1
PRD
5.5
PRI
4.4
PVEM
5.7
Habitantes y ejidatarios de San Salvador Atenco
8.4
Es válido afirmar que el asunto de la construcción de un nuevo aeropuerto internacional en la Ciudad
de México beneficia a muchísimas personas, tanto a quienes son usuarios potenciales y directos de sus
servicios, lo cual abarca a todos los viajeros nacionales e internacionales, como a quienes tienen
actividades económicas relacionadas. Por otra parte existen afectados más directos: en primer lugar
quienes actualmente viven en la zona destinada al nuevo puerto aéreo y en segundo lugar todos quienes
habitamos en el Valle de México.
En la decisión de esta importante obra pública debieron entrar en juego muchos factores, algunos de
ellos técnicos y otros económicos y políticos, pero desde el punto de vista de la opinión pública y el
sentir ciudadano pareciera que los aspectos ecológicos no pesaron suficiente, puesto en palabras de un
encuestado “… años de inversión para la recuperación de zonas del lago de Texcoco para nada”.
Además parece ser que los aspectos sociales, aquellos directamente relacionados con la gente, tampoco
se valoraron en su debida dimensión, ya que al decretar simplemente una expropiación por interés
público, acompañada de una indemnización que a los ojos del lego suena ridícula, ocurre lo que un
encuestado calificó como “cambiar un lugar para trabajar, del que se come y donde se vive por dinero”
y lo que alguien más relacionó con “crear otro montón de pobres al quitarles la tierra a los ejidatarios”,
y pareciera así que el actual Gobierno Federal está actuando de una manera muy poco aceptable en el
sentir de los ciudadanos del DF.
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Población cuyos terrenos serán expropiados debido al proyecto aprobado y que actualmente se encuentran en franca
inconformidad y protesta activa, negándose a vender sus tierras de cultivo.
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Sin duda las opiniones obtenidas en este sondeo están influenciadas por los medios, pero existe una
cierta paradoja ya que aquí se pueden traer a colación algunas menciones aisladas, que al ser
representativas de todas las personas mayores de 18 años que viven en el DF adquieren mucho mayor
peso, en el sentido de que faltó información.
De esta muestra nadie consideró que se trate de una decisión precipitada, sino más bien de algo difícil
de aceptar, basado en criterios no muy claros, pero que se relaciona genéricamente con “intereses”,
oscuros intereses. En opinión del ciudadano común estamos frente a un decisión prácticamente
irrevocable, que beneficia a unos cuantos y pone en peligro el precario equilibrio del Valle de México.
Ojalá que no se trate de un error irreparable y que en esta ocasión sea la opinión pública la que esté
equivocada.
A MANERA DE CONCLUSIÓN
La lección que se deriva es que una evaluación de carácter económico-financiero optimizador no basta
para tener éxito en una decisión pública, cuando los actores involucrados de hecho no sólo son
inversionistas y funcionarios gubernamentales, sino existen difusos y condensados sentimientos
ciudadanos.
A ultimas fechas, el actor que más creció organizativa y políticamente hablando fue el de los ejidatarios
y pobladores de las zonas expropiadas, pese a que no fueron considerados en la evaluación oficial y por
tanto no se hizo ningún cálculo político acerca de la influencia que podrán tener en el destino de la
opción Texcoco. Sin embargo, es posible visualizar un escenario (Meltsner 1992) de mayor
confrontación si se concede razón judicial a los alegatos jurídicos que fueron interpuestos por aquellos
y las autoridades se siguen moviendo por la vía de ofrecer sólo mayores indemnizaciones por las tierras
expropiadas, como afirmó el responsable gubernamental del proyecto “la moneda está en el aire.”
BIBLIOGRAFÍA
Bardach, E., (1993), Problemas de la definición de problemas en el análisis de políticas, en Aguilar,
V.L., Problemas Públicos y agenda de gobierno, M.A. Porrúa, México.
Janoski, Thomas. (1998) Citizenship and civil society. Cambridge University Press. USA.
Meltsner, A.,(1993) La factibilidad política y el análisis de políticas, en
Aguilar, V.L., La hechura de las políticas, M.A. Porrúa, México.
Ramírez, G., (2001), Texcoco: factibilidad política y análisis de políticas, mimeo, UNAM.
Reyes, D., (2001), Proyecto Aeropuerto, aspectos técnicos, mimeo, UNAM.
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Reseñas
Lourdes Fournier García. Profesora Investigadora de la Universidad Autónoma Metropolitana,
Unidad Xichimilco.
Pedro Moreno Salazar. Profesor Investigador de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad
Xochimilco.
Dirección: Calzada del Hueso 1100. Col Villa Quietud: Coyoacán. México,
D.F., 04960.MEXICO.
E-MAIL: [email protected].
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