doctrina general acerca de la responsabilidad patrimonial de las

DOCTRINA GENERAL ACERCA DE LA RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS:
ALCANCE, DELIMITACIÓN Y CONTENIDO DE LA MISMA.
1) La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de
las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común (LRJ - PAC, en adelante), desarrolla en su Título X, artículos
139 a 146, algunos parcialmente modificados por la Ley 4/1999, de 13
de enero, las previsiones sobre responsabilidad patrimonial de la
Administración que se contienen en los artículos 9.3 y 106.2 de la
Constitución.
El primero de ellos establece que se garantiza la responsabilidad y
la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, mientras que
en el artículo 106.2 del texto constitucional se indica que "Los
particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán
derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en
cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza
mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento
de los servicios públicos"; debiendo resaltarse, a la vista de este
último precepto, y como acertadamente se declaró por la Sentencia del
Tribunal Supremo de 5 febrero 1996, que el principio de
responsabilidad patrimonial proclamado en él "conlleva un derecho de
los llamados de configuración legal”. Es decir, que no se trata de un
derecho que derive directamente de la Constitución, sino que exige la
interposición de una Ley, y es exigible, no en los términos abstractos
reconocidos en la Constitución, sino en los términos concretos en que
figure en la ley ordinaria que lo regule".
Debe resaltarse, en todo caso, que la Constitución no supuso una
innovación significativa en esta materia, ya que como ha señalado la
mejor doctrina, se limitó a confirmar la existencia de un principio de
garantía patrimonial de los particulares frente a los daños sufridos por
la actividad administrativa, principio ya introducido en nuestro
ordenamiento jurídico, fruto de una larga evolución histórica, por el
artículo 121 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de
1954, que señaló que daba lugar a indemnización toda lesión que los
particulares sufriesen en los bienes y derechos a que dicha Ley se
refería; ampliándose esta posibilidad de responsabilidad por medio del
artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del
Estado, de 26 de julio de 1957, en el que, a diferencia del precepto
anterior, que circunscribía de forma exclusiva, como se acaba de
señalar, el ámbito de las lesiones indemnizables a las que padeciesen
los particulares en los bienes y derecho referidos en susodicha Ley, ya
se extendió la responsabilidad de la Administración a las lesiones que
los ciudadanos soportasen en cualesquiera de sus bienes y derechos.
Los artículos de la Ley 30/1992 que disciplinan esta materia -que
han convertido el principio general de responsabilidad civil de las
Administraciones públicas en una de las piezas esenciales de nuestro
Estado de Derecho o, por decirlo con palabras del Preámbulo de citada
Ley, en uno de los dos grandes soportes, junto al principio de legalidad,
de nuestro sistema administrativo son aplicables, con carácter general,
a todos los supuestos de indemnización de los daños producidos por los
poderes y órganos públicos, a salvo, únicamente, de que exista una
regulación especial, como, por ejemplo, ocurre en el supuesto de
responsabilidad por actuaciones judiciales, toda vez que el apartado 4
del artículo 139 de la misma señala que la responsabilidad patrimonial
del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia se
regirá por la Ley Orgánica del Poder Judicial.
Tal vocación de generalidad, y de aplicación extensiva, de referida
LRJPAC, se refrenda y reafirma expresamente, para que no exista la
menor duda al respecto, por los artículos 133 y siguientes de la Ley
1/2002, de 28 de febrero, del Gobierno y de la Administración de la
Comunidad Autónoma de Extremadura, toda vez que, por ejemplo, el
apartado 1 del artículo 133 de esta ley 1/2002 señala que la
responsabilidad patrimonial de la Administración de la Comunidad
Autónoma de Extremadura, aparte de regularse por las disposiciones
que la Comunidad Autónoma dicte en el ejercicio de sus propias
competencias, "se regirá por la legislación básica del Estado en la
materia; mientras que en el artículo 135 de referida Ley autonómica, al
referirse a los procedimientos de responsabilidad patrimonial de la
administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura, se indica
que los mismos "se tramitarán de acuerdo con la normativa básica
estatal sobre responsabilidad patrimonial, sin perjuicio de las
especialidades derivadas de la propia organización" .
2) Nuestro sistema de responsabilidad patrimonial, tal como está
configurado en los preceptos constitucionales y legales citados, presenta
las siguientes notas características:
a) Se trata de un sistema unitario de Derecho administrativo que
se aplica a todas las Administraciones públicas sin excepción y que
protege por igual a todos los sujetos privados, garantizándoles un
tratamiento patrimonial común ante dichas Administraciones.
b) El principio constitucional de responsabilidad patrimonial por
«el funcionamiento de los servicios públicos» tiene un alcance general,
comprendiendo todo tipo de actuaciones extracontractuales de la
Administración, ya sean normativas, jurídicas o materiales, y ya se trate
de simples inactividades u omisiones. En este sentido, como se declaró
por STS de 4 de enero 1991 (RJ 1991, 500), reiterando constantes
precedentes jurisdiccionales, que "al operar el daño o el perjuicio como
meros hechos jurídicos, es totalmente irrelevante para la imputación de
los mismos a la Administración que ésta haya obrado en el estricto
ejercicio de una potestad administrativa o en forma de mera actividad
material o en omisión de una obligación legal". Véanse en esta última
línea, entre otras muchas, las SSTS de 11 abril 1986 (RJ 1986, 2633), 7
octubre 1997 (RJ 1997, 7393) Y 27 marzo 1998 (RJ 1998,2942).
c) La responsabilidad patrimonial de la Administración es directa:
los particulares tienen derecho a ser resarcidos directamente por la
Administración, sin necesidad de reclamar ni de identificar de forma
previa a la autoridad, funcionario, agente o empleado público cuya
conducta culpable hubiese sido la causante del daño.
Esta garantía patrimonial directa cubre, por tanto, no sólo los
daños imputables a conductas concretas de los agentes públicos, sino,
asimismo, los causados por el funcionamiento impersonal o anónimo de
la organización o de los servicios administrativos.
d) Estamos en presencia de una responsabilidad objetiva o por el
resultado, tesis sustentada por el Tribunal Supremo, desde su ya lejana
Sentencia de 10 julio 1943 (RJ 1943, 856), en numerosos
pronunciamientos, entre los que, v. gr., cabe citar los de 14 octubre
1969 (RJ 1969, 4415), 28 enero 1972 (RJ 1972, 351), 15 noviembre
1979 (RJ 1979, 4252), 2 febrero 1980 (RJ 1980, 743), 25 junio 1982 (RJ
1982, 4852), 2 noviembre 1983 (RJ 1983,5404),24 octubre 1984 (RJ
1984,6194), 11 abril 1987 (RJ 1987,4426), 6 marzo 1989 (RJ
1989,2176), 14 diciembre 1990 (RJ 1990,9972), 20 abril 1991 (RJ
1991, 3073), 28 enero 1993 (RJ 1993,422), 19 noviembre 1994 (RJ
1994, 10469), 16 octubre 1995 (RJ 1995, 7412), 20 octubre 1997 (RJ
1997, 7254), 28 diciembre 1998 (RJ 1998,10161), 27 mayo 1999 (RJ
1999,5081), 1 octubre 1999 (RJ 1999, 1395), 25 octubre 1999 (RJ
2000,862), 10 noviembre 1999 (RJ 1999, 8055), 2 marzo 2000 (RJ
2000, 1304), 27 febrero 2001 (RJ 2001,4201), 13 marzo 2001 (RJ 2001,
1382), 19 abril 2001 (RJ 2001,4172), 7 mayo 2001 (RJ 2001, 4458), 24
julio 2001 (RJ 2001, 5410) y 25 juni02002 (RJ 2002,7169).
El Consejo de Estado en su Dictamen de 2 diciembre 1999, núm.
3.306/99 señaló, también, que la responsabilidad patrimonial de la
Administración "es un instituto indemnizatorio de naturaleza
estrictamente objetivo, de donde se deduce que puede concurrir en su
caso, con independencia y abstracción de que no exista culpa o
actuación inadecuada por parte de la Administración. Por ello, no se
trata de valorar la diligencia o negligencia de los servicios
administrativos, sino de apreciar objetivamente la existencia de un daño
cierto y real cuya causa pueda atribuirse al funcionamiento del servicio
público".
Estamos, pues, en presencia de una responsabilidad en la que ni
siquiera se incluye la licitud o la ilicitud de la actuación de la
Administración, lo que supone la existencia (activa o pasiva) de una
actuación administrativa, con resultado dañoso y relación de causa a
efecto entre aquélla y ésta; incumbiendo su prueba a quien la reclame,
a la vez que es imputable a la Administración la carga referente a la
existencia de fuerza mayor, cuando la misma se alegue como causa de
exoneración, tal como después se expone más detenidamente.
3) Los elementos que deben concurrir en cada supuesto concreto
en que se solicite responsabilidad patrimonial para que la misma se
pueda hacer realmente efectiva son los siguientes:
a) El funcionamiento normal o anormal de los servicios
públicos. Exclusión de la fuerza mayor
El artículo 139 de la Ley 30/1992 reproduce, básicamente, el
texto del artículo 106.2 de la Constitución, añadiendo estas dos
precisiones: lª) Que la indemnización a que los particulares tienen
derecho corre a cargo de las Administraciones públicas correspondientes,
y 2ª) Que el funcionamiento de los servicios públicos que genera la
imputación de daños a la Administración puede ser normal o anormal,
englobándose en este último, tal como ha puesto de relieve la doctrina,
tanto el mal funcionamiento del servicio público ejecución de acuerdos
ilegales, o funcionamiento irregular por impericia, error, negligencia o
dolo-, como la omisión de una actividad ordenada o el retraso en el
obrar, habiéndose definido, entre otras, en las SSTS de 5 junio 1989
(RJ 1989, 4338), 17 noviembre 1990 (RJ 1990, 9172), 22 noviembre
1991 (RJ 1991, 8841), 20 octubre 1997 (RJ 1997, 7254), 23 diciembre
1998 (RJ 1998, 10381) Y 25 mayo 2000 (RJ 2000, 6278), el concepto de
servicio público como toda actuación, gestión o actividad propia de la
función administrativa, ejercida, incluso, con la pasividad u omisión de
la Administración cuando tiene el deber concreto de obrar o
comportarse de modo determinado.
La primera puntualización es útil y necesaria porque confirma,
indubitablemente, que el sistema público de responsabilidad
extracontractual es unitario y aplicable por igual a todas las entidades
que, según el artículo 2 de la Ley 30/1992, son Administraciones
públicas, o tienen la consideración de Administración pública.
La segunda, por el contrario, es innecesaria, ya que no existe
duda alguna de que la expresión constitucional “funcionamiento de los
servicios públicos” -por la que, según lo dispuesto en el apartado 1 del
artículo 106 de la Constitución, debe entenderse toda la "actuación
administrativa" cuyo control corresponde a los Tribunales contenciosoadministrativos- comprende tanto el funcionamiento normal como el
anormal de referidos servicios, por lo que tan indemnizables son los
daños que procedan de uno como de otro.
Únicamente se excluyen del funcionamiento normal -y, por tanto,
de su imputación a la Administración- los supuestos de fuerza mayor,
es decir, los daños causados por hechos irresistibles y extraños o ajenos
por completo a la actividad administrativa o al funcionamiento de los
servicios públicos.
En este sentido, el Consejo de Estado ha definido, generalmente,
a la misma como causa extraña al objeto dañado, excepcional e
imprevisible, o que de haberse podido prever fuera inevitable. Así, entre
otros, en su Dictamen de 28 marzo 1968 señaló que es de esencia a la
fuerza mayor "la imprevisibilidad o la inevitabilidad", mientras que en
sus Dictámenes de 29 mayo 1970 y de 28 marzo 1974, reservó el
concepto de fuerza mayor para los "acontecimientos insólitos y extraños
al campo normal de las previsiones típicas de cada actividad o servicio",
o para "aquel suceso que no hubiera podido preverse o que previsto
fuera inevitable, que haya causado un daño material y directo que
exceda visiblemente de los accidentes del curso normal de la vida por la
importancia y trascendencia de su manifestación".
Y, por ejemplo, en las SSTS de 2 febrero 1980 (RJ 1980, 743), 4
marzo 1981 (RJ 1981, 894), 25 julio 1982 (RJ 1982, 4852), 28 junio
1983 (RJ 1983, 3664), 23 mayo 1986 (RJ 1986, 4455), 7 junio 1988 (RJ
1988, 4535), 28 septiembre 1988 (RJ 1988, 6944), 3 de noviembre de
1988 (RJ 1988, 8628), 10 noviembre 1988 (RJ 1988,8682), 3 octubre
1994 (RJ 1994,7511), 23 febrero 1995 (RJ 1995, 1280), 30 septiembre
1995 (RJ 1995,6818), 18 diciembre1995 (RJ 1995,9408), 31 enero 1996
(RJ 1996,474), 19 abril 1997 (RJ 1997,3233), 18 julio 1997 (RJ 1997,
6083), 22 diciembre 1997 (RJ 1998, 737), 10 octubre 1998 (RJ 1998,
8835) Y 16 febrero 1999 (RJ 1999, 1622), se declaró, en idéntica línea,
que la fuerza mayor viene representada por aquellos hechos que aún
siendo previsibles, sean sin embargo, inevitables, insuperables e
irresistibles, siempre que la causa que los motive sea extraña e
independiente del sujeto obligado.
Por todo ello, cuando un hecho, sea o no previsible, puede, sin
embargo, ser evitado, ello no libera a la Administración de su exigencia
de responder patrimonialmente. Así se indicó en el Dictamen del
Consejo de Estado de 10 julio 1975, en el que se señaló: "La
circunstancia de que el desprendimiento de tierras fuera consecuencia
del reblandecimiento del terreno y de la insistencia de las lluvias podrá
eximir de culpa a la Administración y de toda imputación de
anormalidad en la situación administrativa, pero no le permite librarse
de las consecuencias económicas de un hecho que, con independencia
de que fuera o no previsible, no puede en forma alguna reputarse
inevitable. La previsión de los efectos de las lluvias, en zona
especialmente lluviosa era obligada y no puede caber la menor duda de
que si tales efectos hubieran sido previstos, el daño podría haber sido
evitado".
En cualquier caso, hay que indicar -tal como se ha declarado,
entre otras, por las SSTS de 23 febrero 1995 (RJ 1995, 1280), 16
octubre 1995 (RJ 1995, 7412), 20 octubre 1997 (RJ 1997, 7254), 5
diciembre 1997 (RJ 1997, 177), 15 diciembre 1997 (RJ 1997,9357), 18
febrero 1998 (RJ 1998, 1679), 26 febrero 1998 (RJ 1998, 1795), 10
octubre 1998 (RJ 1998, 8835), 15 marzo 1999 (RJ 1999, 4440), 9 abril
2002 (RJ 2002, 3461), 4 junio 2002 (RJ 2002, 6292), 9 julio 2002 (RJ
2002, 7648), 18 octubre 2002 (RJ 2002, 10223), 3 diciembre 2002 (RJ
2003, 293), 23 diciembre 2002 (RJ 2003, 591), 20 enero 2003 (RJ 2003,
886) Y 24 febrero 2003 (RJ 2003, 2142) - que el carácter objetivo de la
responsabilidad de la Administración impone que la prueba de la
concurrencia de acontecimientos de fuerza mayor o circunstancias
demostrativas de la existencia de dolo o negligencia de la víctima para
considerar roto el nexo de causalidad corresponde a la Administración,
pues, como se señaló en la última de las Sentencias citadas, "no sería
objetiva aquella responsabilidad que exigiese demostrar que la
Administración que causó el daño procedió con negligencia, ni aquella
cuyo reconocimiento estuviera condicionada a probar que quien padeció
el perjuicio actuó con prudencia" .
b) El nexo causal.
Entre la actuación administrativa y el daño ocasionado o
producido tiene que existir, obligatoriamente, una relación de
causalidad, esto es, una conexión de causa o efecto.
Véanse, a título de mero ejemplo, las SSTS de 10 marzo 1969 (RJ
1969, 1514), 14 diciembre 1974 (RJ 1974, 4880), 16 mayo 1977 (RJ
1977, 2041), 2 febrero 1980 (RJ 1980, 743), 4 julio 1980 (RJ 1980,
3410), 4 diciembre 1980 (RJ 1980, 4962), 30 marzo 1982 (RJ 1982,
2356), 25 junio 1982 (RJ 1982, 4852), 28 junio 1983 (RJ 1983, 3664),
16 septiembre 1983 (RJ 1983, 4498), 14 diciembre 1983 (RJ
1983,6950), 20 enero 1984 (RJ 1984, 135), 15 mayo 1984 (RJ 1984,
2890), 23 mayo 1984 (RJ 1984, 4600), 29 junio 1984 (RJ 1984, 3772),
25 septiembre 1984 (RJ 1984, 4685), 9 abril 1985 (RJ 1985, 1752), 29
enero 1986 (RJ 1986, 1129), 23 marzo 1990 (RJ 1990, 2218), 27
octubre 1990 (RJ 1990, 8053), 3 noviembre 1993 (RJ 1993, 8570), 12
noviembre 1993 (RJ 1993, 8764), 30 julio 1994 (RJ 1994,6309), 15
diciembre 1994 (RJ 1994, 9421), 9 marzo 1995 (RJ 1995, 1849), 2
mayo 1995 (RJ 1995, 4136), 2 abril 1996 (RJ 1996, 2984), 1 abril 1997,
23 diciembre 1997 (RJ 1997, 8901), 29 diciembre 1997, 3 marzo 1998
(RJ 1998, 926), 3 julio 1998 (RJ 1998, 5411), 17 abril 1999 (RJ 1999,
2585), 29 mayo 1999 (RJ 1999, 4382), 9 julio 1999 (RJ 1999, 6768), 9
octubre 1999 (RJ 1999, 7245), 10 noviembre 1999 (RJ 1999, 8055), 23
noviembre 1999 (RJ 1999, 9048L 14 febrero 2000 (RJ 2000, 675), 2
marzo 2000 (RJ 2000, 1304), 29 junio 2000 (RJ 2000, 5916), 18
diciembre 2000 (RJ 2000, 10124), 17 mayo 2001, 5 julio 2001 (RJ
2001,4991), 11 julio 2002, 30 octubre 2002, 28 noviembre 2002, 3
diciembre 2002, 5 diciembre 2002, 16 diciembre 2002, 27 diciembre
2002 y 21 enero 2003, habiéndose señalado en referida STS de 2 marzo
2000 (RJ 2000, 1304), que debe aplicarse a estos efectos el principio de
"causalidad adecuada", "que exige, para observar la culpa del agente,
que el resultado sea una consecuencia natural, adecuada y suficiente
de la determinación de la voluntad; debiendo entenderse por
consecuencia natural, aquella propicia, entre el acto inicial y el
resultado dañoso, una relación de necesidad, conforme a los
conocimientos normalmente aceptados; y debiendo valorarse en cada
caso concreto, si el acto antecedente que se presenta como causa, tiene
virtualidad suficiente para que del mismo se derive, como consecuencia
necesaria, el efecto lesivo producido, no siendo suficiente las simples
conjeturas, o la existencia de datos fácticos, que por una mera
coincidencia, induzcan a pensar en una posible interrelación de esos
acontecimientos, sino que es necesaria la existencia de una prueba
terminante relativa al nexo entre la conducta del agente y la producción
del daño, de tal forma que haga patente la culpabilidad que obliga a
repararlo".
Este necesario e imprescindible nexo causal ha de ser, por lo
general, directo, inmediato y exclusivo, lo que se tendrá que apreciar de
forma casuística, debiendo tenerse presente, sin embargo, que a veces
la relación de causalidad puede aparecer bajo formas mediatas,
indirectas o concurrentes, tal como ha declarado el Tribunal Supremo,
desde su Sentencia de 16 noviembre 1974 (RJ 1974, 4510), en
reiteradas ocasiones, pudiéndose citar a este respecto, entre otras, sus
Sentencias de 25 enero 1997 (RJ 1997, 266), 26 abril 1997 '(RJ 1997,
4307), 16 diciembre 1997 (RJ 1997, 1132), 4 mayo 1998 (RJ 1998,
4593), 6 octubre 1998 (RJ 1998, 7813), 13 octubre 1998 (RJ 1998,
7820), 9 marzo 1999 (RJ 1999, 2434), 13 marzo 1999 (RJ 1999, 3151),
29 junio 1999 (RJ 1999,6332), 21 julio 2001 (RJ 2001,9167) Y 28 julio
2001 (RJ 2001, 10061).
Habiéndose producido referido nexo causal -cuyo "secreto", según
ha indicado la doctrina consiste en "eliminar aquellos hechos que, con
toda evidencia, no hayan tenido ningún poder determinante en la
producción del daño final", quedando, pues, incluidos dentro del
concepto todos los demás hechos concurrentes, a cargo de sus
respectivos autores- surge la responsabilidad patrimonial de la
Administración, a salvo del caso de que exista una "concausa" que
genere la atemperación o, inclusive, la exoneración de responsabilidad.
En este sentido, en la STS de 30 julio 1994 (RJ 1994, 6309),
citando otra precedente Sentencia de este mismo órgano jurisdiccional
de 23 marzo 1990 (RJ 1990, 2218), se declaró que la: "(...) exoneración
de responsabilidad sólo se da cuando se acredite otra «concausa»
producida por persona ajena a la Administración que se interfiera
significativamente en la anterior relación con entidad suficiente para
producir el daño o perjuicio en el patrimonio del reclamante, sin cuya
«concausa» éste no se hubiera producido".
Esa concausa nada impide que pueda proceder del mismo
perjudicado, tal como se ha declarado, entre otras, por las SSTS de 28
octubre 1988 (RJ 1988, 7752),23 enero 1989 (RJ 1989, 350), 12 junio
1990 (RJ 1990, 4703), 21 marzo 1991 (RJ 1991, 2425), 11 febrero 1992
(RJ 1992, 1209), 10 julio 1992 (RJ 1992, 6276), 15 julio 1993 (RJ 1993,
5810), 16 diciembre 1994 (RJ 1994, 10497), 9 marzo 1995 (RJ 1995,
1848), 24 mayo 1996 (RJ 1996, 4009), 27 junio 1997 (RJ 1997, 5399),
22 septiembre 1997 (RJ 1997, 6821), 2 abril 1998 (RJ 1998, 1870), 13
abril 1998 (RJ 1998, 2388), 25 septiembre 1998 (RJ 1998, 7070), 8
octubre 1998 (RJ 1998, 7559), 18 marzo 1999 (RJ 1999, 1658), 20
mayo 1999 (RJ 1999, 3355), 27 mayo 1999 (RJ 1999, 5081), 24
septiembre 2002 (RJ 2002, 7950) y 6 noviembre 2002 (RJ 2002, 9636).
Así, por citar alguna más detenidamente, en la STS de 11 julio
1990 (RJ 1990, 5852) se afirmó, en términos generales, que "la teoría
del riesgo no descansa en la mera causación de un evento lesivo dañoso
ya que si la víctima se interfiere en la cadena causal, quedará el agente
exonerado de responsabilidad"; mientas que en la STS de 21 octubre
1991 (RJ 1991, 7231) se declaró que "la responsabilidad se esfuma
cuando el resultado dañoso se hubiese producido por descuido, yerro,
omisión o falta de diligencia exclusivamente de la víctima del daño".
Y, en la más reciente STS de 27 diciembre 1999 (RJ 1999, 10072)
se ha señalado a este respecto que: "es doctrina jurisprudencial
consolidada la que sostiene la exoneración de responsabilidad para la
Administración, a pesar del carácter objetivo de la misma, cuando es la
conducta del propio perjudicado o la de un tercero la única
determinante del daño producido aunque hubiese sido incorrecto el
funcionamiento del servicio público (Sentencias, entre otras, de 21
marzo, 23 mayo, 10 octubre y 25 noviembre 1995 [RJ 1995, 1981, RJ
1995, 4220, RJ 1995, 7049 y RJ 1995, 9501], 25 noviembre y 2
diciembre 1996 [RJ 1996,8074 y RJ 1996,8754], 16 noviembre 1998
[RJ 1998,9876], 20 febrero, 13 marzo y 29 marzo 1999 [RJ 1999, 3146,
RJ 1999, 3151 y RJ 1999,3241])".
Dicha exoneración de responsabilidad patrimonial puede ser
también, obviamente, parcial, lo que se producirá en el supuesto de que
el daño ocasionado haya sido debido tanto a la conducta de la
Administración como a la del propio afectado, y ello por aplicación de la
doctrina general sustentada por el Tribunal Supremo para todos los
casos de responsabilidad, intervengan, o no, personas jurídicas
públicas, habiéndose declarado por la Sentencia de este órgano de 30
junio 1997 (RJ 1997, 5409) que: "Cuando ambos litigantes han
incurrido en actuar culposo y sus respectivos comportamientos no
llegaron a romper la relación de causalidad, como declara la Sentencia
de 7 junio 1991 (RJ 1991, 4431), sin alzarse alguno de ellos en el único
y decisivo factor desencadenante al accidente, esta situación no elimina
el deber de indemnizar e impone una equitativa moderación y
repartimiento del «quantum» a resarcir"; mientras que en la STS de 13
abril 1998 (RJ 1998, 2390) se manifestó que: "si un accidente se
produce por varias causas -concausas- cuya conjunción provoca el
suceso y todas provienen o responden a -autorías sujetos distintos, no
cabe sino computar en el resarcimiento reparador del daño declarado a
favor de la víctima o dañado, su tanto de (...) autoría en aquella
concausa, y, por ende, disminuir en el beneficio atributivo la suma que
se considere porcentualmente adecuada en el parámetro de 100 con el
preciso módulo aritmético de que estará más próxima a éste, cuanto
mayor haya sido su gravedad o influencia etiológica".
El Consejo de Estado, por su parte, ha insistido en la misma
tendencia. Así, en su Dictamen de 1 julio 1971, afirmó que: "la
concurrencia de culpas ha sido ampliamente aceptada por la
jurisprudencia civil como circunstancia determinante no de una
exoneración total de la responsabilidad, pero sí de una prudente
moderación de la misma en los supuestos de responsabilidad
extracontractual y la misma doctrina es aplicable a los supuestos de
responsabilidad de la Administración". Efectivamente así es, si bien,
conviene ponerlo de manifiesto, en este último caso, esto es, en el de
responsabilidad patrimonial de la Administración, no cabe en puridad
hablar de "compensación de culpas", ya que aquí no es necesario,
hablar de culpa, aunque pueda existir.
Aplicando tal doctrina, los Tribunales de lo contenciosoadministrativo han tenido ocasión de apreciar, y declarar, referida
concurrencia de culpas, si bien, obviamente, en menos supuestos dada
la naturaleza de la responsabilidad administrativa, lo que ha conllevado
la reducción de la indemnización a satisfacer por la Administración.
Ejemplos de ello los tenemos, entre otros, en:
-La STS de 11 abril 1986 (RJ 1986, 2633), que trato la cuestión
de unas inundaciones en las que quedó acreditado el anormal
funcionamiento de la red del colector de aguas pluviales en una zona
con el consiguiente embalse de aguas en las calzadas e inundaciones;
pero también que el local comercial inundado, ubicado en un sótano,
era poco apto para el ejercicio de la actividad comercial de
almacenamiento de electrodomésticos, por lo que era procedente la
imputación de negligencia al reclamante, quien debía asumir en un
porcentaje del 50% el importe de los daños sufridos en su
establecimiento, ya que en tal entidad a él eran atribuible s las
consecuencias dañosas.
-La STS de 4 junio 1992 (RJ 1992, 4928), relativa al fallecimiento
de un disminuido psíquico al ahogarse en una piscina municipal, al
señalarse en ella que si bien tenía que apreciarse la responsabilidad del
Ayuntamiento, la vigilancia, en este caso, no correspondía prestada sólo
al socorrista municipal, sino también a las personas que acompañaban
al fallecido en su visita a la piscina, por lo que, en consecuencia, la
culpa in vigilando no debía imputarse exclusivamente al Ente público,
lo que había de reflejarse en la cuantía de la indemnización solicitada.
-Y la STS de 27 enero 2003 (RJ 2003, 2478), en la que se afirmó
que había existido concurrencia de culpas, debiendo ello tener su
adecuado reflejo en la cuantía de la indemnización solicitada, en el caso
de un accidente de tráfico "tuvo su origen en diferentes y relevantes
causas atribuibles a las tres partes que han actuado en estos autos al
considerar la Sala que la salida de la vía por la que circulaba el vehículo
SEAT Málaga AB H fue ocasionada por: a) El exceso de velocidad de
dicho vehículo y por el estado de mantenimiento de sus ruedas
traseras; b) La existencia de un charco de agua en dicho lugar, charco
de grandes dimensiones y de bastante profundidad [...]; c) El día del
accidente no existía valla de seguridad en el poste referenciado (informe
emitido el 14 de diciembre de 1995 por el Destacamento de tráfico de
Gandía)".
c)La lesión indemnizable.
De acuerdo con el artículo 141. 1 de la Ley 30/ 1992, en la
redacción dada al mismo por la Ley 4/1999, de 213 de enero, "sólo
serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes
de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con
la Ley".
Con ello, en suma, el legislador ha acogido el concepto de
antijuricidad tradicional y usualmente admitido tanto en la doctrina
como en la jurisprudencia, habiéndose señalado, por ejemplo, por las
SSTS de 4 octubre 1978 (RJ 1978, 3319), 31 octubre 1978 (RJ 1978,
3989), 10 diciembre 1979 (RJ 1979, 4153), 8 marzo 1982 (RJ 1982,
1242) Y 2 junio 1982 (RJ 1982, 4177), que el daño es antijurídico o
ilícito en todos los casos en que la Administración carezca de "título
legítimo que justifique en Derecho la irreversible carga impuesta al
administrado".
Conforme a ello el daño es antijurídico cuando el particular no
tiene el deber jurídico de soportarlo, o, dicho más técnicamente, cuando
la norma no obliga al perjudicado a soportar dicho daño.
Por el contrario, si dicha obligación existe, si las normas imputan
al particular los efectos dañosos de una determinada intervención
administrativa, en tal supuesto sí concurre una causa o título de
justificación excluyente de la antijuricidad del daño producido por
mencionada actuación administrativa, tal como se declaró, entre otras,
por las SSTS de 3 enero 1979 (RJ 1979, 7), 27 septiembre 1979 (RJ
1979, 3299), 27 junio 1997 (RJ 1997, 5352), 18 febrero 1998 (RJ 1998,
1679), 20 mayo 1998 (RJ 1998, 4967), 11 marzo 1999 (RJ 1999, 3035),
13 enero 2000 (RJ 2000, 659) Y 12 julio 2001 (RJ 2001, 6692),
habiéndose afirmado en estas tres últimas, aludiendo a la cuestión del
ejercicio de potestades discrecionales y a la aplicación de conceptos
jurídicos indeterminados por parte de la Administración, y recogiendo
doctrina ya sustentada por la precedente STS de 5 febrero 1996 (RJ
1996, 987), que en los supuestos de ejercicio de potestades
discrecionales por la Administración "parece que no existiría duda de
que siempre que el actuar de la Administración se mantuviese en unos
márgenes de apreciación no sólo razonados sino razonables debería
entenderse que no podría hablarse de existencia de lesión antijurídica,
dado que el particular vendría obligado por la norma que otorga tales
potestades discrecionales a soportar las consecuencias derivadas de su
ejercicio siempre que éste se llevase a cabo en los términos antedichos;
estaríamos pues ante un supuesto en el que existiría una obligación de
soportar el posible resultado lesivo", añadiéndose que esta doctrina es
igualmente aplicable a aquellos supuestos "en que en la aplicación por
la Administración de la norma jurídica al caso concreto no haya de
atender sólo a datos objetivos determinantes de la preexistencia o no del
derecho en la esfera del administrado, sino que la norma antes de ser
aplicada ha de integrarse mediante la apreciación, necesariamente
subjetivada, por parte de la Administración llamada a aplicarla, de
conceptos indeterminados determinantes del sentido de la resolución";
supuestos ambos en los que es necesario reconocer un determinado
margen de apreciación a la Administración que, en tanto en cuanto se
ejercite dentro de márgenes razonados y razonables conforme a los
criterios orientadores de la Jurisprudencia y con absoluto respeto a los
aspectos reglados que pudieran concurrir, haría desaparecer el carácter
antijurídico de la lesión y por tanto faltaría uno de los requisitos
exigidos con carácter general para que pueda operar el instituto de la
responsabilidad patrimonial de la Administración.
d)Elementos del daño: efectivo, evaluable e individualizado.
A tenor del artículo 139.2 de la Ley 30/1992, el daño alegado que ha de ser acreditado mediante una prueba suficiente, la cual pesa,
de acuerdo con los viejos aforismos "necessitas probandi incumbit ei qui
agif' y "onus probandi incumbit actori', y conforme a las reglas generales
de la carga de la prueba del artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento
Civil, sobre el solicitante, tal como se declarado, entre otras muchas,
por las SSTS de 3 mayo 1977 (RJ 1977, 2688), 9 mayo 1978 (RJ 1978,
1996), 18 enero 1982 (RJ 1982, 13), 12 mayo 1982 (RJ 1982, 3326), 13
marzo 1986 (RJ 1986, 2298), 2 marzo 1994 (RJ 1994, 1722) Y 16
octubre 1995 (RJ 1995, 7412)- ha de ser, en cualquier caso, "efectivo,
evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona
o grupo de personas".
Estos conceptos han ido perfilándose y dotándose de contenido a
lo largo del tiempo por una abundante doctrina jurisprudencial, que ha
precisado lo siguiente:
- Que por daño efectivo se entiende el daño cierto ya producido,
no simplemente posible, contingente o futuro.
Así, entre otras muchas, en las SSTS de 14 febrero 1972 (RJ
1972, 800), 5 junio 1972 (RJ 1972, 2769), 12 mayo 1997 (RJ 1997,
3976), 16 mayo 1977 (RJ 1977, 2041), 27 octubre 1980 (RJ 1980,
3802), 10 junio 1981 (RJ 1981, 2453), 16 julio 1984 (RJ 1984, 4231),
15 octubre 1986 (RJ 1986, 5688), 3 febrero 1989 (RJ 1989, 809), 2
enero 1990 (RJ 1990, 147), 19 octubre 1990 (RJ 1990,8294), 2 marzo
1994 (RJ 1994, 1722), 16 octubre 1995 (RJ 1995, 7412), 27 junio 1997
(RJ 1997, 5352), 20 octubre 1997 (RJ 1997, 7254), 18 febrero 1998 (RJ
1998, 1679), 1 octubre 1999 (RJ 1999, 1395) y 25 octubre 1999 (RJ
2000, 862), se ha señalado que para ser resarcible el daño ha de
consistir en un daño real y no en meras especulaciones sobre perjuicios
o pérdidas contingentes o dudosas; mientras que en el Dictamen del
Consejo de Estado de 26 junio 1969 se manifestó que no se incluyen los
daños eventuales o simplemente posibles, pero no actuales, si bien,
como acertadamente se indicó por la STS de 17 noviembre 1990 (RJ
1990, 9172), ello es "sin perjuicio de que puedan ser reclamados
cuando esa actualización se produzca en el futuro" .
Ello no excluye, además, que, en algún supuesto concreto, deba,
asimismo, indemnizarse el daño que haya de ocurrir en el porvenir,
pero cuya producción, como se declaró por ejemplo por la STS de 2
enero 1990 (RJ 1990,147), sea "indudable y necesaria por la anticipada
certeza de su acaecimiento en el tiempo".
Que el carácter evaluable del daño concurre tan sólo cuando haya
tenido lugar un auténtico quebranto patrimonial; pero no así cuando
únicamente hayan existido simples molestias o perjuicios sin
trascendencia económica subjetiva.
La dificultad de valorar y cuantificar económicamente los daños
morales en sentido estricto, ha conducido en ocasiones a la
jurisprudencia a no estimarlos como concepto indemnizable, siendo
ilustrativas de ello, entre otras, las SSTS de 11 abril 1972 (RJ 1972,
2660), 12 junio 1972 (RJ 1972, 3173), 11 diciembre 1972 (RJ 1972,
5269), 17 enero 1975 (RJ 1975,4), 25 febrero 1975 (RJ 1975, 1601), 21
abril 1977 (RJ 1977, 2644), 10 marzo 1978 (RJ 1978, 3319), 15
noviembre 1979 (RJ 1979,4252), 5 febrero 1980 (RJ 1980,582) y 20
septiembre 1982 (RJ 1982, 5531).
Afortunadamente,
sin
embargo,
otros
pronunciamientos
jurisdiccionales de este mismo órgano -por ejemplo, sus Sentencias de
12 marzo 1975 (RJ 1975, 1798), que es la que inicia la nueva
orientación, y que contempla el conocido caso de "los novios de
Granada" -en la doctrina del Consejo de Estado la inclusión de los
daños morales es más temprana y se remonta, al menos, al Dictamen
de 22 octubre 1970, en el que se argumenta para admitidos sobre la
base de la expresión "cualquiera de los bienes y derechos" del antiguo
artículo 40 LRJAE (hoy 139.1 LRJ-PAC)-, 26 septiembre 1977 (RJ 1977,
3545), 27 diciembre 1977, 4 julio 1979 (RJ 1979, 3047), 13 diciembre
1979 (RJ 1979, 4726), 2 febrero 1980 (RJ 1980, 743), 18 febrero 1980
(RJ 1980, 735), 4 diciembre 1980 (RJ 1980,4962), 7 diciembre 1981 (RJ
1981, 5370), 18 enero 1982 (RJ 1982,346), 30 marzo 1982 (RJ
1982,2356), 8 junio 1982 (RJ 1982, 4773),.18 diciembre 1982 (RJ
1982,8028),12 marzo 1984 (RJ 1984,2508),16 julio 1984 (RJ
1984,4231), 18 marzo 1985 (RJ 1985,2635), 3 abril 1985,31 mayo
1985, 17 julio 1985, 19 noviembre 1985, 28 enero 1986 (RJ 1986, 69),
7 octubre 1989 (RJ 1989, 7331), 1 diciembre 1989 (RJ 1989, 8992), 17
noviembre 1990 (RJ 1990, 9172), 13 enero 2000 (RJ 2000, 659), 24
septiembre 2002 (RJ 2002, 7869), 23 octubre 2002 (RJ 2002, 10230) y
23 octubre 2002 (RJ 2003, 259)- han admitido palmariamente, por
emplear expresiones de la STSJ de Extremadura de 21 abril 1997
(RJCA 1997, 722), "junto al daño patrimonial el daño moral o «pecunia
doloris» entendido, no como resarcimiento de empobrecimiento o
ausencia o demérito de ganancias de elementos patrimoniales
lesionados, sino como compensación del dolor o sufrimiento que
determinados actos tienen sobre las personas, como lo son la muerte de
seres queridos o la existencia de dolor por las lesiones producidas".
Y ello ha sido así aunque la compensación sea ciertamente difícil
de precisar, y ello por carecerse en estos casos de parámetros o
módulos objetivos, como han indicado, entre otras, las SSTS de 20 julio
1996 (RJ 1996,5717),26 abril 1997 (RJ 1997,4307), 5 junio 1997 (RJ
1997, 5945), 28 diciembre 1998 (RJ 1998, 10161) en la que se afirmó
que "en el área de los daños morales, es francamente imposible llevar a
los mismos las normas valoradoras que establece el articulo 141.2 de
dicha LRJ- PAC, cuando habla de las «valoraciones predominantes en el
mercado»"-, 23 octubre 2002 (RJ 2003, 259) Y 16 enero 2003 (RJ 2003,
1031), en la que se afirmó que es doctrina constante "que el «pretium
doloris» carece de parámetros o módulos objetivos, lo que conduce a
valorarlo en una cifra que, si bien debe ser razonable, siempre tendrá
un componente subjetivo". En esta misma línea, en la STS de 1 febrero
2003 (RJ 2003, 2358), se ha declarado que la indemnización económica
del perjuicio moral se reserva al prudente arbitrio del Tribunal de
instancia, "según hemos declarado en nuestras Sentencias de 20 julio
1996 (RJ 1996, 5717), 24 enero (RJ 1997, 739), 26 abril (RJ 1997,
4307) Y 5 junio 1997, 20 enero 1998, 2 marzo 2000 (RJ 2000, 2455), 16
marzo (RJ 2002, 3336) Y 18 mayo 2002 (RJ 2002, 5740), sin otra
limitación que la razonabilidad en su determinación" .
Terciando en esta polémica, el artículo 142.5 de la vigente Ley
30/1992, de 26 de noviembre, admite de forma expresa la
responsabilidad por daños a las personas de carácter físico o psíquico.
Preciso es señalar, también, que el objeto de la indemnización,
cuando haya lugar a la misma, es tanto el daño emergente como el lucro
cesante, como ha declarado de forma reiterada la jurisprudencia,
constituyendo buena muestra de ello, entre otras muchas, las SSTS de
7 octubre 1980 (RJ 1980, 3566), 4 diciembre 1980 (RJ 1980,4962), 14
abril 1981 (RJ 1981, 1843), 13 octubre 1981 (RJ 1981,4417), 12 mayo
1982 (RJ 1982,3326), 8 julio 1982 (RJ 1982, 5376), 16 julio 1982 (RJ
1982, 5443), 24 marzo 1983 (RJ 1983, 3396),16 septiembre 1983 (RJ
1983, 4498), 26 septiembre 1984 (RJ 1984, 4548), 9 marzo 1985 (RJ
1985, 1498), 10 junio 1985 (RJ 1985, 3566), 12 junio 1985 (RJ 1985,
5552), 27 septiembre 1985 (RJ 1985, 4295), 22 noviembre 1985 (RJ
1985, 477), 23 febrero 1988 (RJ 1988, 1451), 21 junio 1988 (RJ
1988,4408), 20 febrero 1989 (RJ 1989, 2526), 15 octubre 1990 (RJ
1990, 8126), 17 noviembre 1990 (RJ 1990, 9172), 9 marzo 1992 (RJ
1992, 2138), 14 mayo 1993 (RJ 1993, 3748), 22 mayo 1993 (RJ 1993,
3788), 22 enero 1994 (RJ 1994, 58), 29 enero 1994 (RJ 1994, 260), 18
febrero 1998 (RJ 1998, 1679), 20 marzo 1998 (RJ 1998,3315), 18
diciembre 2000 (RJ 2001,221) y 13 diciembre 2001 (RJ 2001,5183).
Ahora bien, del concepto de lucro cesante -que debe probarse
para determinar su certeza, tal como se indicó, por ejemplo, por la STS
de 3 febrero 1989 (RJ 1989,809)-, se excluyen, tal como se declaró, por
ejemplo, por la STS de 12 mayo 1997 (RJ 1997,3976):
"A) (...) las meras expectativas o ganancias dudosas o
contingentes, puesto que es reiterada la postura jurisprudencial del
Tribunal Supremo (así en Sentencia de 15 octubre 1986 (RJ 1986,
5688) que no computa las ganancias dejadas de percibir que sean
posibles, pero derivadas de resultados inseguros y desprovistos de
certidumbre, cuando las pruebas de las ganancias dejadas de obtener
sean dudosas o meramente contingentes (...).
B) (...) la posibilidad de que a través del concepto de lucro cesante
y del daño emergente se produzca un enriquecimiento injusto, puesto
que la indemnización ha de limitarse al daño emergente que genera el
derecho a la indemnización".
-Y que la individualización del daño en una persona o grupo de
personas excluye del ámbito de la responsabilidad las cargas e
incomodidades generales que, por exigencias del interés público, la
Administración pude hacer gravitar sobre los particulares, aun cuando
algunos hayan de sufrirlos en mayor medida que otros, al organizar los
servicios públicos.
En esta línea, por ejemplo en la STS de 7 diciembre 1981 (RJ
1981, 5370) se declaró que el daño ha de estar "concretado en el
patrimonio del afectado y que no constituya una carga común que todos
los administrados tengan el deber de soportar", insistiendo en la misma
doctrina, entre otras, las SSTS de 12 marzo 1973 (RJ 1973, 1141), 12
febrero 1980 (RJ 1980,707), 27 marzo 1980 (RJ 1980,2249),16 mayo
1983 (RJ 1983,3407) 13 junio 1984 (RJ 1984,4374), 7 junio 1988 (RJ
1988,4603), 29 mayo 1989 (RJ 1989,4095), 24 octubre 1990 (RJ 1990,
8330), 20 octubre 1997 (RJ 1997, 7254), 18 febrero 1998 (RJ 1998,
1679), 18 junio 1999 (RJ 1999, 6238) Y 13 enero 2000 (RJ 2000, 659).
D) Concurriendo todos los anteriores requisitos surge la obligación
de indemnizar por parte de la Administración. Así se señala en el artículo
139 de la Ley 30/ 1992: "tienen derecho a ser indemnizados" los
particulares que hayan sufrido una lesión que reúna las características
descritas en citado precepto.
El objeto, pues, de la responsabilidad patrimonial es la reparación
que deje a la víctima indemne, reparación que, como ha señalado
reiteradamente la jurisprudencia ha de ser integral.
Así, sin ánimo exhaustivo, y por citar sólo algunas Sentencias del
Tribunal Supremo, en la de 31 mayo 1987 (RJ 1987, 4419) se declaró
que la indemnización por responsabilidad patrimonial de la
Administración debe cubrir todos los daños y perjuicios sufridos, hasta
conseguir la reparación integral de los mismos.
En la de 5 abril 1989 (RJ 1989, 2816) se puso de manifiesto que
el principio que domina la regulación de la responsabilidad patrimonial
de la Administración es el de procurar al perjudicado la compensación
integral del daño sufrido.
En la de 18 julio 1989 (RJ 1989, 5836) se señaló que la
indemnización ha de corresponder al perjuicio que al particular se
cause por el sacrificio de sus derechos y bienes, sin que ello, se añadió,
invocando precedentes SSTS de 12 julio 1955 Y 21 noviembre 1955,
pueda convertirse en un motivo de lucro.
-Y en la de 19 julio 1997 (RJ 1997, 6732) se declaró que la
responsabilidad patrimonial de la Administración conlleva la reparación
integral de los daños y perjuicios producidos.
Esta misma doctrina se recoge, igualmente, entre otras muchas,
en las más recientes SSTS de 14 febrero 1998 (RJ 1998, 2205), 18
febrero 1998 (RJ 1998, 1679), 28 febrero 1998 (RJ 1998,3198), 14
marzo 1998 (RJ 1998,3248), 30 junio 1998 (RJ 1998, 5621), 10
noviembre 1998 (RJ 1998, 9526), 8 julio 1999 (RJ 1999, 4764), 28
noviembre 1998 (RJ 1998, 10358), 13 febrero 1999 (RJ 1999,3015),20
febrero 1999 (RJ 1999,3016), 13 marzo 1999 (RJ 1999, 3038), 29 marzo
1999 (RJ 1999, 3241), 29 mayo 1999 (RJ 1999, 7259)], 12 junio 1999
(RJ 1999, 7283), 26 junio 1999 (RJ 1999, 7638), 17 julio 1999 (RJ
1999,7481),24 julio 1999 (RJ 1999,7482)],30 octubre 1999 (RJ
1999,9567), 27 diciembre 1999 (RJ 1999, 10072), 5 febrero 2000 (RJ
2000, 2171), 18 marzo 2000 (RJ 2000, 3827), 30 septiembre 2000 (RJ
2000, 9093), 13 noviembre 2000 (RJ 2001, 142), 20 enero 2001 (RJ
2001, 640), 27 octubre 2001 (RJ 2002, 462), 31 diciembre 2001 (RJ
2002, 783), 9 febrero 2002 (RJ 2002, 1957), 18 mayo 2002 (RJ 2002,
5740), 3 abril 2002 (RJ 2002, 5433),23 octubre 2002 (RJ 2002, 10230),
3 diciembre 2002 (RJ 2003, 293), 16 enero 2003 (RJ 2003, 1031) Y 20
enero 2003 (RJ 2003, 672), en todas las cuales se ha declarado que la
indemnización por responsabilidad de las Administraciones públicas
debe cubrir los daños y perjuicios hasta conseguirse la reparación
integral de los mismos.
En este marco que se acaba de explicitar, en el que se han
pretendido exponer de manera resumida las líneas generales aplicables
a la materia, es dónde debe abordarse el examen puntual y particular
de cada petición concreta de responsabilidad patrimonial de la
Administración, analizando las circunstancias específicas y peculiares
de las mismas hasta llegar a determinar si en ellas concurren, o no,
todos los requisitos exigibles para poder declarar referida
responsabilidad, con la consiguiente indemnización que ello comporta.