Tema 2.- El ordenamiento Jurídico-Administrativo 2.1.
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Tema 2.- El ordenamiento Jurídico-Administrativo 2.1.- La importancia de las fuentes en el Derecho Administrativo El tema de las fuentes del derecho tiene en el Derecho Administrativo una importancia muy superior a la que tiene en otras disciplinas jurídicas. La primera razón estriba en que la Administración no es únicamente un destinatario obligado por las normas jurídicas, sino que además es un sujeto creador de tales normas. Esto se manifiesta por tres circunstancias: 1.- Por la participación de la Administración en la función legislativa del Parlamento mediante la elaboración de los proyectos de ley, remisión de los mismos al legislativo y la retirada de los mismos, en su caso. 2.- Por la participación directa del Gobierno en la propia función legislativa elaborando normas con valor de ley (decretos-leyes y decretos legislativos). 3.- Mediante la elaboración de los reglamentos, que si bien cualitativamente, tienen valor inferior a la ley, cuantitativamente, constituyen el sector más importante del ordenamiento. Como segunda especialidad, debe destacarse el distinto valor que en Derecho Administrativo tienen las normas no escritas (costumbre y principios generales del derecho). 2.2.-Ordenación/organización de las fuentes La organización de las fuentes en el Derecho Administrativo se lleva a cabo principalmente mediante dos principios, que son: a) El principio de jerarquía: el cual establece que una norma prevalece sobre otra en función del rango de la autoridad o del órgano del que emane la norma. b) Principio de competencia: este principio establece que determinados ámbitos materiales se encuentran reservados para su regulación por determinados órganos o autoridades con exclusión de los demás o a través de cierto tipo de norma, con exclusión de las demás 2.3.- La Constitución 2.3.1.-Carácter normativo Desde el punto de vista jurídico, la CE es una norma, en el sentido de que sus preceptos son de obligado cumplimiento y la infracción de los mismos constituye una conducta antijurídica. Ahora bien, lo característico de la CE como norma jurídica es su posición en el ordenamiento jurídico. En efecto, lo que distingue a la CE del resto de normas del ordenamiento no es tanto su objeto o materia de que trata, sino su relación con el resto de normas que componen el ordenamiento, en el sentido de que la CE es la norma suprema del ordenamiento jurídico, pues está situada jerárquicamente en el vértice del conjunto de normas que integran el ordenamiento, y por tanto, por encima de la legislación ordinaria. Así, está muy extendido representar el OJ como una pirámide en cuya cúspide estaría situada la CE, y por debajo de la misma se posicionarían las leyes y, por debajo de éstas, los reglamentos. La CE de modo explícito declara su supremacía al ordenar que los ciudadanos y los poderes públicos estén sujetos a la CE. De este modo los mandatos y normas constitucionales tienen mayor valor que los de cualesquiera otras normas jurídicas (supremacía material). Para asegurar esta superioridad del poder constituyente respecto de los poderes constituidos se prevén dos tipos de garantías, una ordinaria, la justicia constitucional que se confía al TC y otra extraordinaria, la reforma constitucional. Ambas garantías están íntimamente conectadas, pues la función del TC consiste precisamente en desvelar las reformas solapadas de la CE, que se presentan como reformas legislativas y que obliga a que éstas se formulen abiertamente como reformas constitucionales por el procedimiento específico y con las garantías establecidas para ello en la propia CE (supremacía formal), esto es la rigidez de la CE a su propia modificación. 2.3.2.-Garantía de la supremacía de la CE: el TC y el control de la constitucionalidad de las normas del ordenamiento jurídico, y el principio de interpretación del ordenamiento conforme a la Constitución a) El TC y el control de la constitucionalidad de las normas del ordenamiento jurídico En virtud de la eficacia directa de la CE, cada juez ha de examinar si la norma a aplicar es o no conforme a la CE para rechazar la aplicación de las normas contrarias a la misma. Nuestra CE ha seguido el modelo austriaco de control concretado no difuso de la constitucionalidad de las leyes, en virtud del cual el juicio de constitucionalidad de las leyes se reserva con carácter exclusivo a un tribunal especial, el TC, que ostenta el monopolio para declarar la inconstitucionalidad de las leyes (jurisdicción concentrada). De este modo, se evita que cualquier juez pueda por sí mismo inaplicar una ley por estimarla inconstitucional, lo que conllevaría a un deterioro de la posición de la ley en el ordenamiento jurídico, con la consiguiente lesión del principio democrático que se expresa en la ley, y también del principio de seguridad jurídica. b) El principio de interpretación del ordenamiento conforme a la CE Otra consecuencia de la eficacia directa de la CE es su operatividad como criterio de interpretación de las normas jurídicas, de tal modo que en caso de existir varias posibilidades interpretación de la norma, el juzgador debe escoger aquella que sea conforme a la CE y rechazar la que sea contraria a ésta. Cuando se trata de interpretar la ley, este principio actúa a dos niveles: - Para los jueces y tribunales ordinarios. El principio se traduce en una exigencia del planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, la cual sólo procederá cuando por vía interpretativa no sea posible la acomodación de la norma al ordenamiento constitucional. - Para el TC. El principio democrático impone una cierta presunción de constitucionalidad de la ley, en virtud de la cual el TC no debe declarar su nulidad cuando sea posible una interpretación de la misma conforme a la CE, es decir, para considerar legítima la ley no es preciso que se demuestre que es conforme a la CE, sino que basta con que no sea contraria a ella. Ello obliga al TC a apurar las posibilidades interpretativas anulando la ley sólo cuando la interpretación alternativa no sea razonablemente posible sin forzar el texto de la norma ni las técnicas hermenéuticas. Solo entonces cabe rechazar una opción política del legislador. 2.2.-La Ley.-Leyes ordinarias; Leyes Orgánicas; Leyes de conexión con los subsistemas autonómicos y relación interordinamental: Estatutos de Autonomía y Leyes Autonómicas. 2.2.1.-Leyes ordinarias a) Concepto de Ley Con arreglo a nuestro sistema constitucional, la ley es el acto probado y publicado con ese nombre por las Cortes Generales de acuerdo con el procedimiento establecido en la CE, así como los actos aprobados también con ese nombre por las Asambleas Legislativas de las CC.AA. de acuerdo con lo establecido en sus correspondientes estatutos. b) Características de la Ley -Subordinación de la ley a la Constitución. La Ley no es ejecución de la CE. Dentro del marco que establece ésta, la ley actúa con plena libertad de configuración normativa, libertad que no puede reducirse a una mera discrecionalidad administrativa, sino que supone una libertad política de configuración de contenidos normativos y, por tanto, de un nivel superior a la discrecionalidad que, en ocasiones, concede la propia ley a la Administración. -Primacía de la ley. En virtud de esta propiedad, la ley presenta una expansividad ilimitada, en el sentido de que en ningún ámbito o materia le está vedada. La ley puede ocuparse de cualquier materia e imponer así su voluntad incondicionalmente a la Administración, que no puede invocar la existencia de espacios libres de ley. -Presunción de legitimidad de la ley. EL TC sólo debe proceder a declarar la inconstitucionalidad de una norma con rango de ley sólo cuando se haya producido una clara e inequívoca colisión con la CE, pues sólo está legitimado para rechazar una opción política del legislador cuando el carácter unívoco de la interpretación así lo disponga. -Fuerza de ley. Significa que todas las normas con rango de ley tienen una supremacía jerárquica, de tal modo que pueden derogar a cualquier norma anterior de inferior rango y se resisten a ser derogadas por una norma posterior con rango inferior. Privilegio de inmunidad judicial -. Según la CE los jueces y tribunales ordinarios están sometidos al imperio de la ley. c) El procedimiento legislativo - Iniciativa legislativa: La CE reconoce iniciativa legislativa, esto es facultad para iniciar el procedimiento de elaboración de las leyes estatales a las siguientes instancias: en primer lugar, el Gobierno cuyas propuestas de ley, tras el correspondiente procedimiento de gestación y una vez aprobadas por el Consejo de Ministros, se denominan Proyectos de ley y gozan de prioridad en su tramitación, puesto que la política legislativa del Gobierno forma parte del programa político para cuyo desarrollo y ejecución fue elegido el Presidente del Gobierno, en segundo lugar, el Congreso y el Senado, debiendo el Senado remitir sus Proposiciones de Ley al Congreso para su tramitación, en tercer lugar, a las Asambleas de las CC.AA, las cuales podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley o bien remitir a la mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha cámara una representación de la Asamblea para su defensa, y en cuarto lugar, a la iniciativa popular, que deberá estar respaldada, al menos por 500.000 firmas acreditadas, y no procederá en determinadas materias como las reservadas a Ley Orgánicas, tributarias, de carácter internacional o de reforma constitucional. - Tramitación y aprobación: Tanto los proyectos de ley del Gobierno como el resto de proposiciones de ley inician su tramitación en el Congreso, debiéndose aprobar en el Pleno del Congreso, salvo que ésta haya delegado en una Comisión Legislativa Permanente la aprobación de proyectos o de proposiciones de ley, debiéndose en tal caso respetar los límites establecidos en la CE. Una vez aprobado un proyecto de ley por el Congreso, deberá someterse a la deliberación del Senado. El Senado cuenta con un plazo de 2 meses, a partir del día de recepción del texto, para introducir enmiendas al texto (mediante mayoría simple) o incluso para oponer el veto al mismo (mediante mayoría absoluta). En caso de enmiendas, el Congreso puede aceptarlas o no por mayoría simple. Y en caso de veto del Senado, el Congreso puede ratificar el texto inicial por mayoría absoluta, pero basta también con mayoría simple una vez transcurridos dos meses desde la interposición del veto por el Senado. De este modo, el Congreso goza en el procedimiento legislativo de una posición de preeminencia sobre el Senado, coherente con su naturaleza de cámara de representación popular. -Promulgación y publicación: Corresponde al Rey sancionar y promulgar en el plazo de 15 días las leyes aprobadas por las Cortes Generales, así como ordenar su inmediata publicación. 2.2.2.- La Ley Orgánica a) Concepto La CE ordena que la regulación de determinadas materias deba contenerse en una ley especial que se caracteriza porque para su aprobación, modificación o derogación requiere la mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto. b) Ámbito material La CE reserva a la ley orgánica el desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, la aprobación de los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral y las demás previstas en la CE. La reserva de ley orgánica que ha suscitado mayores problemas de delimitación es la relativa al desarrollo de derechos fundamentales y libertades públicas. Esta reserva plantea un problemas de interpretación, ¿cuáles son, en concreto, tales derechos libertades? Aquí el TC siguiendo un criterio restrictivo entiende que esa expresión no se refiere al Título I en su totalidad, sino tan sólo a la Sección 1ª del Capítulo II que se denomina precisamente << De los derechos fundamentales y libertades públicas>>. c) Naturaleza jurídica de las leyes orgánicas El TC parte de una concepción material de la ley orgánica, afirmando que si es cierto que existen materias reservadas a la ley orgánica, también lo es que las leyes orgánicas están reservadas a estas materias, y que por tanto sería disconforme a la CE que la ley orgánica invadiera materias reservadas a la ley ordinaria. No obstante, el TC admite que una ley orgánica por razones de conexión temática, de sistematicidad o de buena política legislativa, pueda incluir cuestiones ajenas a la reserva pero que constituyan un complemento necesario de la misma. Ahora bien, el TC entiende que en estos casos en los que en una misma ley concurren materias estrictas y materias conexas, con objeto de que el legislador se ajuste a la CE y evitar así que las materias conexas queden sometidas al régimen de rigidez que les corresponde a las materias propias de la ley orgánicas, tal efecto puede y debe excluirse la ley orgánica indicando expresamente que preceptos contienen sólo materias conexas, de modo que pueden ser modificados por una ley ordinaria. 2.3.-Leyes de conexión con los subsistemas autonómicos y relación interordinamental: Estatutos de Autonomía y Leyes Autonómicas. 2.3.1.- Los Estatutos de Autonomía La CE describe al EA como la norma institucional básica de cada CC.AA, y lo es en un doble sentido: el Estatuto es la norma que instituye, que crea cada Comunidad Autónoma, y regula las instituciones de gobierno de cada Comunidad Autónoma y las competencias que asume. Pero además, el Estatuto constituye la norma de engarce entre el ordenamiento jurídico estatal y cada ordenamiento autonómico, pues es la norma cabecera de éste. La CE reserva al EA la regulación de determinadas materias como reglas de identificación de la Comunidad Autónoma y la determinación de las competencias que asume la Comunidad Autónoma. El Estatuto es una ley estatal, más concretamente una ley orgánica, pues se aprueba como tal y se reforma mediante ley orgánica. Por tanto, el EA no es una norma autonómica, y ello por la sencilla razón de que jurídicamente la Comunidad Autónoma sólo surge como tal precisamente a partir de la aprobación del EA. Ahora bien, es cierto que el EA es una ley orgánica eso si con importantes peculiaridades que se manifiestan tanto en el procedimiento de elaboración como en el de reforma. 2.3.2.- Las relaciones entre el ordenamiento estatal y los ordenamientos autonómicos a) Relaciones de cooperación Nuestra Constitución, al ser de consenso, no es muy concreta en los asuntos relacionados con las autonomías, y lo mismo ocurre con las competencias. La Constitución simplemente lo que hace es reconocer el derecho de autonomía. Por eso, para ver las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas hay que ver los artículos 148 y 149 de la Constitución. En estos artículos existe una frontera entre el ámbito competencial del Estado y el de las CCAA. Sin embargo esa línea de separación no es neta, ya que, el corte que hace en el ámbito de competencias (art. 149) no es un corte lineal. Por eso, en determinadas materias tiene que concurrir la legislación del Estado y de las CCAA. Hay por ello tres relaciones de cooperación: a) La regulación concurrente del Estado y de las Comunidades Autónomas sobre una misma materia El art. 149.1 CE define la competencia exclusiva del Estado para una «regulación de condiciones básicas» (1º) o formulación de «bases» (8º, 11º, 13º. 16º, 18º y 25º), de «legislación básica» (17º, 18º y 23º), de «normas básicas» (27º y 30º), de «régimen general» (21º). En el art. 148.1, en los números 7º y 13º, aun sin esa terminología específica, aparece el mismo tecnicismo. Se trata de enunciar una competencia normativa estatal que no agota la regulación de la respectiva materia, sino que prevé una participación ulterior de las CC.AA. en tal regulación mediante las normas que en el mismo art. 149.1 se llaman en algún caso normas de «desarrollo», término que ha pasado luego a la generalidad de los Estatutos. La CE dice al Estado claramente en qué materias puede regular una parte de la misma, que llama básica, y prevé la colaboración de las CC.AA. para desarrollar la materia. Las normas de desarrollo dictadas por las CC.AA. tienen igual posición que las normas básicas dictadas por el Estado. Cuando la CE habla de bases, normativa básica, o aspectos básicos, no hay que confundir estas bases con otras que aparecen en los art. 82 y 83 CE, y otras bases que aparecen en el art. 150.1 (ley marco). En estos casos se trata de un fenómeno de delegación legislativa, como ya sabemos, que supone una habilitación para dictar normas que confiere el poder legislativo a otro órgano, en tanto que en el caso en que estamos no hay tal delegación, sino una atribución directa de competencia normativa realizada por la Constitución y el respectivo Estatuto, a favor de las CC.AA., las cuales por ello no necesitan esperar a que el Estado dicte la normación básica para disponer de inmediato de sus facultades normativas de desarrollo. Por otra parte, la normación básica estatal es de directa aplicación y no necesita de desarrollos para tener por sí mismo valor normativo completo. Lo característico del sistema radica en el concurso de los dos centros territoriales de poder para la regulación global de una misma materia, regulación global que ha de nutrirse, pues, con normas de las dos procedencias. El problema específico es cómo han de articularse esos dos frentes, articulación que se organiza sobre la atribución respectiva a los dos centros políticos de un contenido diverso de la regulación global de que se trata: al Estado, lo «básico», a la Comunidad Autónoma el «desarrollo de tal regulación básica». De este modo la idea esencial se ordena como sigue: La norma básica tiene que establecer el marco de una política global sobre la materia de que se trate, de una concepción unitaria de su régimen, aunque sin que ello implique un uniformismo estricto, puesto que lo característico aquí es la previsión de que dentro de ese marco global son posibles una diversidad de regulaciones y por tanto una acción de gobierno de cada Comunidad Autónoma en función de una política propia. La disociación entre básico y desarrollo se concibe sobre ese doble juego de política global y de políticas propias o específicas incluidas en el marco de aquéllas, pero sustantivas. La regulación básica estatal se expresa en una regulación general o nacional unitaria, que es lo que distingue el supuesto de aquellos otros en que la competencia normativa autonómica es completa y no limitada al desarrollo de unas bases. Lo que la CE persigue al conferir a los órganos generales del Estado la competencia exclusiva para establecer las bases de la ordenación de una materia determinada es que tales bases tengan una regulación normativa uniforme y de vigencia en toda la Nación. Esto lo asegura en aras de intereses generales superiores a los de cada Comunidad Autónoma, un común denominador normativo, a partir del cual cada Comunidad, en defensa del propio interés general, podrá establecer las peculiaridades que le convengan. Pero esa regulación nacional no ha de ser completa, no ha de agotar toda la normación mediante un uniformismo completo; por el contrario, la CE ha querido que esa uniformidad se reduzca a lo básico y que tras ese nivel pueda y deba jugar el particularismo y las políticas propias de cada Comunidad. El Estado no puede agotar la regulación de la materia, que es menester que reserve un ámbito sustancial de la misma para que las Comunidades Autónomas puedan ejercer su propia competencia normativa. b) La ejecución autonómica de la legislación estatal La segunda gran fórmula de cooperación de los dos ordenamientos, estatal y autonómico, es la de la ejecución por parte de la Administración propia de las CC.AA., bien de la sola legislación estatal, bien del conjunto normativo único formado, por las normas básicas del Estado y las normas de desarrollo autonómico. Esto último, la posibilidad de que las Administraciones autonómicas ejecuten ese complejo normativo mixto o de las dos procedencias lo prevé sólo excepcionalmente la Constitución. Pero la han generalizado los Estatutos que, con virtual unanimidad han atribuido a las respectivas Comunidades tanto el desarrollo de esas normas básicas como la ejecución del corpus normativo global que resulta de esa integración de normas de las dos procedencias. La CE ha pretendido cohonestar, pues, dos principios distintos: que la legislación sea común o general a todo el territorio nacional (o toda ella o sus elementos básicos), pero que su ejecución esté controlada, a través de los órganos autonómicos representativos, por las poblaciones de los respectivos territorios que van a ser los destinatarios de tal ejecución. Con lo primero busca, en las materias de que se trata, una legislación uniforme, al menos en sus bases; con lo segundo, que el control de la ejecución por las poblaciones interesadas aporte el sentido de las necesidades específicas de dichas poblaciones y una exigencia mayor de eficacia. La ejecución autonómica de las leyes del Estado no está sujeta jerárquicamente a ningún órgano del mismo c) La coordinación estatal y autonómica en materias en que se comparten competencias En este caso la Constitución reserva al Estado como competencia exclusiva la coordinación en tres ámbitos: Economía, Investigación científica y técnica y sanidad. Lo que el poder estatal de coordinación pretende arbitrar es algo diferente que la fijación de unas bases normativas, incluyendo, de este modo, medidas no normativas de articulación del ejercicio conjunto de las competencias a coordinar. Esos medios no normativos desembocan, o bien en una simple coordinación formal, o bien en una coordinación del “contenido de los asuntos”, que supone un cierto poder directivo de operaciones globales por parte de la unidad superior (el Estado). Hay dos técnicas de coordinación: 1º) El Estado fija directrices genéricas para conseguir un objetivo dejando a las CCAA una cierta libertad para elegir los medios y el procedimiento para lograrlo. 2º) Es la planificación. Es someter una actividad determinada a un plan. El Estado somete a las CCAA al plan para que se consiga una cierta unidad respetando la libertad de las CCAA. Las CCAA seguirán teniendo todas sus competencias pero tendrán que acomodarse al plan de Estado. b) Relaciones de interferencia Las relaciones de interferencia suponen el segundo gran capítulo de relaciones positivas entre los ordenamientos, tras las relaciones de cooperación que hemos visto con cierto detalle. Este tipo de relaciones supone excepciones singulares o modificaciones al normal trazado de la distribución de competencias: o bien porque el Estado traslada a una o varias Comunidades por vía delegativa competencias que le pertenecen, para que, manteniendo su titularidad sobre las mismas, sean ejercidas por dichas Comunidades; o bien porque el Estado interviene, con habilitación constitucional explícita, para “armonizar” la competencia normativa autonómica mediante Leyes propias, como excepción del principio ordinario de separación de las órdenes de fuentes respectivas; o bien, finalmente, porque el Estado intervenga por vía coercitiva en el funcionamiento autonómico por la vía excepcional del artículo 155 de la Constitución. Este tipo de relación se da cuatro formas: a) Delegaciones estatales a favor de las CCAA: (arts. 150.1 y 150.2 de la C.) Pueden ser de dos tipos: A) Delegaciones normativas: Es la delegación legislativa por parte de las cortes generales a favor de las CCAA. Se transmite la facultad de dictar para sí mismas normas legislativas, siempre que el Estado tenga competencia para legislar en la materia. Lo fundamental es el traslado a órganos autonómicos de facultades normativas estatales, quedando a iniciativa de la Ley de delegación el ámbito, el contenido, las condiciones y los rangos de las normas delegadas. B) Delegaciones y transferencia de competencias: Esta 2ª fórmula (150.2 C.) permite transferir una competencia material completa, que puede incluir tanto facultades normativas como ejecutivas. Aquí hay que destacar que el Estado no puede delegar cualquier competencia, sino sólo aquellas cuya competencia sea competencia exclusiva del Estado, aunque esto no quiere decir que no pueda delegar facultades a las CCAA en esas competencias exclusivas. Este tipo de delegación debe ser hecha mediante Ley orgánica. b) Leyes estatales de armonización:(150.3 CE) El Estado puede dictar leyes de armonización, que son leyes que establecen los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las CCAA, aún en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas. Es, por tanto, una posibilidad excepcional, cuando la necesidad así lo justifique. Este poder estatal puede ejercitarse preventivamente, es decir, aunque las normas autonómicas aún no se hayan producido. El contenido de la ley de armonización debe ser de principios, es decir, no una ley que agote por sí misma la regulación de la materia, y deben ser generales, es decir, no dirigidos sólo a una o varias CCAA. La derogación de la Ley de armonización restablecerá la libertad plena de las potestades autonómicas, y esta derogación será forzosa si los motivos que la suscitaron desaparecen o cambian sustancialmente. c) Leyes Marco: (art.150.1CE) Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una Ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada Ley marco se establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades Autónomas. d) Ejecución y coerción estatal:(art.155.CE) Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras Leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general. La ejecución y coerción estatal, es la última de las técnicas de interferencia estatal en los ordenamientos autonómicos. Así, la entrada en juego de las facultades ejecutivas del Estado sobre los órganos autonómicos, y en particular, su “poder de sustitución”, que le habilita para “dar instrucciones” a las autoridades autonómicas, supone una excepción verdaderamente grave al sistema ordinario de separación entre los ordenamientos. La coerción estatal constituye una garantía última del mantenimiento de la unidad final del sistema político, y su utilización supone por sí misma una situación de grave crisis. Según nuestra Constitución, la ejecución estatal procede no sólo por incumplimiento de obligaciones que la Constitución o las Leyes impongan a las Comunidades Autónomas, sino también cuando cualquiera de éstas atente gravemente al interés general de España. c) Relaciones de integración El sistema de relaciones positivas entre los dos ordenamientos se cierra con dos cláusulas constitucionales que se encuentran en el artículo 149.3: Las normas del Estado “prevalecerán en caso de conflicto sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas”, y “el derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autonómicas”. Son las importantes cláusulas de prevalencia y de suplencia del Derecho del Estado, que cumplen una función de integración final del sistema, tras la estructura básica de la separación, la cooperación y la interferencia que presiden las relaciones entre los dos ordenamientos. La cláusula constitucional de prevalencia del derecho estatal: (149.3 C.): Por ella, las normas del Estado prevalecerán en caso de conflicto sobre las normas de las CCAA. Según ella, el Estado no puede desalojar a las CCAA de sus esferas de competencia propias. Por lo tanto, la norma estatal prevalece sólo en caso de conflicto (concurrencia de normas de las dos procedencias sobre una misma materia) y en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de las CCAA. Este supuesto se da en dos casos: 1º) En los casos de cooperación y de interferencia entre los dos ordenamientos. En ellos ambos ordenamientos concurren con facultades propias en la producción de un efecto final conjunto. En el caso de concurrencia normativa, son las bases del Estado las que prevalecen sobre las normas autonómicas de desarrollo. 2º) Concurso de normas de los dos orígenes por superposición de títulos competenciales propios sobre un mismo objeto. Los criterios de distribución competencial son necesariamente heterogéneos, de modo que se entrecruzan entre sí, y esta es justamente la fuente de los conflictos de competencia. La cláusula de suplencia general del derecho estatal: (149.3 C) La Constitución dice: “El Derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las CCAA”. Esta regla nos dice que el Derecho del Estado es el Derecho general o común, orgánicamente completo en tanto que el derecho autonómico es un derecho especial, y como tal, incompleto, precisando para su funcionamiento final de la suplencia de ese derecho común de fondo, sin cuya asistencia carecería de toda posibilidad de desenvolvimiento sistemático. 2.3.3.- Las Leyes Autonómicas Son leyes en el sentido estricto del término, exactamente igual que las leyes aprobadas por las Cortes Generales a las que se encuentran equiparadas en rango , así las leyes autonómicas gozan del privilegio de inmunidad jurisdiccional, es decir, están sometidas exclusivamente a la fiscalización del TC. No obstante, hay una diferencia entre la ley autonómica y la ley estatal: mientras que la impugnación de la primera no acarrea nunca la suspensión de la vigencia de la ley, la impugnación por el Gobierno de la Nación de las leyes autonómicas produce la suspensión de la disposición recurrida, si bien el TC debe ratificarla o levantarla en un plazo no superior a 5 meses. En cuanto a las particularidades del procedimiento legislativo en relación con las leyes estatales, los EA suelen conceder con amplitud la iniciativa popular y de las Entidades Locales del territorio. De otro lado, la estructura unicameral y la composición más reducida de las Asambleas autonómicas permite la previsión de procedimientos legislativos más ágiles. Otra particularidad consiste en que el acto de promulgación de la ley no ejercido por el Rey sino por el Presidente de la Comunidad Autónoma y la publicación, por lo general, es doble, pues se efectúa en el boletín oficial correspondiente y en el BOE, si bien los EA prevén que la entrada en vigor se producirá con la publicación de la ley en el Boletín de la Comunidad Autónoma. Por último, al no existir diferencia de naturaleza entre ley estatal y la autonómica, sino tan sólo una diferencia competencial o de ámbito material y de ámbito territorial, debe entenderse que cuando la CE establezca una reserva de ley sobre una materia, tal reserva puede ser cubierta por la ley autonómica, en tanto con valor y fuerza de ley salvo que se trata específicamente de reservas de ley orgánica o específicamente a la ley de las Cortes Generales, y siempre que la Comunidad Autónoma ostente competencia legislativa sobre la materia en cuestión. 3.-Las normas del Gobierno con fuerza de Ley.- Decretos-Leyes; Decretos Legislativos. 3.1.-Los Decretos-Leyes a) Concepto La CE establece que en determinadas circunstancias el Gobierno podrá dictar disposiciones con fuerza de ley que adoptarán la forma de decreto-ley. De este modo, mediante esta institución la CE atribuye al Gobierno una potestad legislativa, que a diferencia del decreto legislativo, es una potestad propia, no es fruto de una delegación de las Cortes, ni está sujeta a autorización previa. No obstante, la CE añade que estos decretos-leyes aprobados por el Gobierno tienen un carácter provisional, y deben ser sometidos inmediatamente a la ratificación del Congreso de los Diputados. Por esta razón, el decreto-ley no es únicamente una disposición legislativa del Gobierno, sino que es el producto de una actuación concurrente del Gobierno y del Congreso: al primero le corresponde una facultad de iniciativa y de determinación del contenido de la norma, con efecto inmediato pero temporalmente condicionado, y al segundo le corresponde decidir si se incorpora o no definitivamente la norma al ordenamiento. De otro lado, debe señalarse que algunos Estatutos de Autonomía reproducen la figura constitucional del decreto-ley en su respectivo ámbito. b) Presupuesto habilitante La CE establece que el Gobierno podrá dictar los decretos-leyes en caso de extraordinaria y urgente necesidad. Qué ha de entenderse por urgente necesidad no plantea problemas pues todos coinciden que el límite de la urgencia está en la imposibilidad de dar una respuesta tempestiva siguiendo los cauces del procedimiento legislativo. En cuanto qué ha de entenderse por extraordinaria necesidad, y cuál es el margen de apreciación de la existencia de este presupuesto de que dispone el Gobierno, el TC ha optado por un criterio flexible, al considerar que la necesidad a la que alude el art.86 CE no es una necesidad absoluta que suponga un grave peligro para el sistema constitucional, sino que equivale a una necesidad relativa de carácter más amplio, relacionada con los objetivos gubernamentales y que por razones difíciles de prever requieren una acción normativa inmediata. Ahora bien, tanto en la apreciación del supuesto de hecho habilitante como en el juicio de idoneidad de las medidas previstas en el decreto-ley, el TC viene reconociendo el mayor peso al juicio puramente político que corresponde a los órganos constitucionales que intervienen en la aprobación y convalidación de los decretos-leyes, y cuya valoración de eficacia no debe suplantar el TC. Con todo, el propio TC advierte que el concepto de extraordinaria y urgente necesidad no es una expresión vacía de significado que permita al Gobierno actuar libremente sin restricción alguna, de tal modo que cabe un control externo por parte del TC en los casos de abuso por evidente inexistencia del presupuesto y de patente arbitrariedad, así como de manifiesta inadecuación de las medidas previstas en la norma, pues se estaría invadiendo las facultades reservadas a las Cortes Generales por la CE. c) Límites materiales Aparte de las prohibiciones implícitas relativas a materias reservadas a ley mediante un procedimiento legislativo especial, como sucede con todas las materias reservadas a la ley orgánica, la CE establece que los decretos-leyes no podrán afectar a las siguientes materias: a) los derechos y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, b) al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, c) al régimen de las CC.AA y al Derecho electoral general. d) La intervención parlamentaria La CE establece que los decretos-leyes deberán ser sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de 30 días a su promulgación. El Congreso tendrá que pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario. El acto de convalidación no es una ley, pues no es producto de la voluntad legislativa del Congreso y Senado de acuerdo con el procedimiento legislativo, sino de la voluntad exclusiva del Congreso y conforme a un procedimiento especial sumario. Por esta razón, la convalidación ha de ser necesariamente de la totalidad del decreto-ley, pues mediante este acto el Congreso no puede introducir modificación alguna al mismo, ya que, las opciones del Congreso se reducen a ratificar o rechazar en bloque el decreto-ley. Si el Congreso opta por convalidar el decreto-ley, el principal efecto de la convalidación consiste en dar carácter definitivo a un acto en principio provisional. Ahora bien, el TC ha declarado que la convalidación del decreto-ley no supone su conversión en ley, no cambia su naturaleza jurídica, ya que, el Congreso por sí sólo nunca podría producir dicho efecto. Por último, la CE dispone que durante un plazo de 30 días, las Cortes podrán tramitar los decretosleyes como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia. 3.2.-Los Decretos-Legislativos a) La delegación legislativa: justificación La primacía de la ley permite a ésta regular de modo exhaustivo cualquier materia, con el grado de detalle que estime oportuno. No obstante, esto supondría en la práctica una sobrecarga de los órganos legislativos, por lo que, debido a esta razón existen dos fórmulas de colaboración normativa entre el Parlamento y el Gobierno: - La fórmula más común consiste en la llamada remisión normativa, en virtud de la cual la ley habilita al Gobierno a que proceda al desarrollo de su contenido mediante la aprobación de un reglamento, es decir, mediante el ejercicio por el Gobierno de su propia potestad reglamentaria. Ahora bien, para que sea constitucionalmente válida, la remisión normativa no debe entregar al Gobierno el núcleo esencial de las materias reservadas a la ley, sino que el reglamento debe limitarse a ser el complemento indispensable de la ley. - Si el Parlamento quiere ir en la colaboración normativa con el Gobierno más allá de los límites constitucionales que la reserva de ley impone a la remisión normativa, la CE le permite hacer uso de la técnica de la delegación legislativa, en virtud de la cual las Cortes Generales delegan en el Gobierno, dentro de unos límites, la potestad de dictar normas con rango de ley, excepcionando así el principio según el cual potestades públicas no son delegables. En este supuesto, el Gobierno no ejerce la potestad normativa propia, sino delegada por el propio Parlamento. b) Modalidades de delegación A la ley que contiene la delegación se le denomina ley delegante, y la disposición del Gobierno que contiene la legislación delegada recibe el título de decreto legislativo. Ahora bien, la CE contempla dos modalidades de delegación legislativa: Leyes de bases para la formación de textos articulados. En estos casos la ley de delegación es una ley de bases que regula una materia sólo a nivel de grandes principios y directrices, encomendando al Gobierno la regulación concreta de dicha materia, mediante la aprobación de un texto articulado. Ley de refundición y textos refundidos. En este caso no hay una autolimitación del Parlamento para regular una materia sólo al nivel de grandes principios, sino que se trata de asignar al Gobierno una operación de técnica legislativa consistente en reducir a un texto unitario (el texto refundido) una serie de normas dispersas. c) Régimen de las leyes de delegación La delegación legislativa ha de otorgarse mediante ley de las Cortes Generales, es decir, no cabe una autodelegación del Gobierno. Además, la CE prohíbe a la ley delegante que autorice la subdelegación a autoridades distintas del propio Gobierno. De otro lado, la delegación legislativa no debe afectar a materias sujetas a reserva de ley orgánica, lo cual es lógico pues tal reserva lo es a un procedimiento legislativo especial. Ahora bien, la delegación legislativa puede cumplir perfectamente la reserva de ley para regular el ejercicio de los derechos y libertades fundamentales. Asimismo, la delegación legislativa debe otorgarse al Gobierno de manera expresa, y no podrá entenderse concedida de modo implícito, y debe fijar el plazo que tendrá el Gobierno para su ejercicio, no pudiendo entenderse concedida por tiempo indeterminado. Además, la delegación debe otorgarse para materia concreta, de modo que se excluyen las delegaciones sobre materias globales o genéricas. En este sentido, la CE dispone que las leyes de bases deben delimitar con precisión el objeto y el alcance de la delegación legislativa, y la autorización para refundir textos legales debe determinar el ámbito normativo a que se refiere al contenido de la delegación. De otro lado, mientras que la delegación debe ser en todo caso expresa, la revocación de la delegación puede ser tácita, es decir, mediante la aprobación de una ley que regule la materia sobre la cual versa la delegación. En tal caso, la CE establece que cuando una proposición de ley o una enmienda fuera contraria a una delegación legislativa, el Gobierno está facultado para oponerse a su tramitación. Al Gobierno se le confiere así un derecho a veto frente a las revocaciones tácitas, obligando a que se proceda a una revocación expresa. d) Régimen de los decretos legislativos La publicación del decreto legislativo conlleva la extinción automática de la delegación legislativa por agotamiento de la misma: así la CE dispone que la delegación se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación correspondiente (principio de instantaneidad de la delegación). De otra parte, el decreto legislativo se incorpora al ordenamiento como norma dotada de rango de ley. Finalmente, en cuanto a la fiscalización de los decretos legislativos, en principio, el decreto legislativo, en cuanto es una norma con rango de ley, está sujeto al control del TC. No obstante, la CE excepciona en este caso el monopolio jurisdiccional del TC para fiscalizar normas con rango de ley, pues contempla la posibilidad de un control por los tribunales ordinario. El TC entiende que la jurisdicción ordinaria es competente para fiscalizar todas las infracciones o excesos de la delegación legislativa, es decir, cuando el decreto legislativo va más allá de lo que le permite la Ley de delegación (decreto legislativo ultra vires), pues en tal caso de exceso en el uso de la delegación legislativa no estaría cubierto por ésta, y por ello, tendría rango de reglamento, de modo que sería plenamente fiscalizable por los tribunales ordinarios (teoría de la degradación normativa). 4.- El reglamento.- Reglamento y Ley: relaciones; reglamento y acto administrativo; justificación de la potestad reglamentaria; clases de reglamentos; límites formales y materiales; Efectos: publicidad, jerarquía, irretroactividad, inderogabilidad singular. Control. 4.1.-Concepto de reglamento Por reglamento se entiende la norma que emana de la Administración Pública y que se sitúa en el ordenamiento jurídico con un rango forma inferior al de las leyes y demás normas con rango de ley. 4.2.- Reglamento y ley: relaciones 4.2.1.-El principio de supremacía de la ley Las relaciones entre la ley y el reglamento vienen marcadas por el principio de supremacía de la ley. La supremacía de la ley significa que sus disposiciones no pueden ser desconocidas por ninguna norma reglamentaria, dado el respectivo origen o fuente de la ley y del reglamento. Por tanto, la norma dictada por el Gobierno, en ejercicio del poder normativo reglamentario que le atribuye la CE, no puede contradecir ninguna disposición de la ley, incurriendo, si así sucediera en un vicio de nulidad de pleno derecho determinante de su invalidez, y consecuentemente, de su ineficacia jurídica. Además, ni que decir tiene que si la norma reglamentaria preexiste a la ley, ésta podrá dejarla sin efecto, resultando ese efecto derogatorio de la mera oposición de lo dispuesto entre una y otras normas, sin tan siquiera ser necesaria una expresa declaración al respecto. 4.2.2.-El principio de reserva de ley El reglamento también se encuentra limitado por el principio constitucional de reserva de ley. Este principio circunscribe los ámbitos en los que puede ejercitarse la potestad reglamentaria, lo que significa que en dichos ámbitos queda excluida de raíz la posibilidad de que el Gobierno pueda dictar normas reglamentarias. Lo que sucede es que esas normas no podrán ser dictadas si previamente no existe una ley reguladora que habilite expresamente al Gobierno para hacerlo. Por eso, en tanto no concurra esa habilitación legal, la norma reglamentaria incurrirá en un vicio de nulidad de pleno derecho. Este principio de reserva de ley tiene dos manifestaciones: a) La reserva material de ley, que comprende el conjunto de supuestos o materias respecto de los cuales la CE exige su regulación por norma con rango de ley, lo cual supone que aunque la ley no las regule, en ningún caso estas materias pueden ser reguladas por normas reglamentarias. b) La reserva formal de ley, la cual opera al margen de las concretas previsiones constitucionales y significa que cualquier materia por mínima o intranscendente que sea, cuando es objeto de regulación por ley, ya no puede ser regulada por un reglamento. 4.2.3.-Deslegalización La supremacía de la ley determina la congelación del rango normativo de las cuestiones por ella reguladas, lo cual es un efecto de la llamada deslegalización. En nuestro sistema jurídico la ley puede regular cualquier materia, desplazando a cualquier norma reglamentaria previa en virtud del principio de jerarquía y aun cuando esa regulación legal no venga exigida por el principio de las materias reservadas la ley. Pero la ley puede ulteriormente retirarse, con lo que, en tal caso, se produce una deslegalización que permite intervenir a la norma reglamentaria sin previa habilitación legal, lo cual supone que la reserva de ley no es absoluta y que, por consiguiente, hay materias y cuestiones cuya regulación no ha quedado constitucionalmente reservada a la ley. 4.3.-Reglamento y acto administrativo Aunque ambas proceden de la Administración Pública, las normas reglamentarias no se pueden equiparar a los actos administrativos. La distinción entre norma reglamentaria y acto administrativo se explica desde el criterio ordinamental. El reglamento forma parte del ordenamiento jurídico, en el que se integra, innovándolo o modificándolo, mientras que el acto administrativo es algo ordenado al ordenamiento jurídico, simple aplicación de la correspondiente norma. En suma, la norma reglamentaria es susceptible de sucesivas aplicaciones a lo largo del tiempo en tanto no quede derogada, lo que marca la diferencia con el acto, que se agota en su cumplimiento mismo. Por último, el acto administrativo se diferencia de la norma reglamentaria en que mientras este tiene por destinatario a una concreta o concretas personas, el reglamento se dirige a los ciudadanos en general o una pluralidad indeterminada de personas, aunque también hay actos que tienen por destinatarios a una pluralidad de personas. 4.4.-Justificación de la potestad reglamentaria La justificación de esta potestad reglamentaria radica en que la inmensa mayoría de las normas que componen el ordenamiento son reglamentos, que normalmente se caracterizan por un contenido marcadamente técnico así como de una vigencia fugaz. 4.5.-Clases de reglamentos a) Por su origen Por razón de la Administración que los dicta, los reglamentos se clasifican en: ·Reglamentos estatales: dentro de éstos los de mayor jerarquía son los del Gobierno que se aprueban y publican bajo la forma de Real Decreto, subordinados a éstos están los reglamentos de los Ministros en forma de Órdenes Ministeriales, y los de las autoridades inferiores que revisten la forma de resolución, instrucción o circular de la respectiva autoridad que los dicte. ·Reglamentos autonómicos: con análoga problemática que los estatales, se denominan de la misma forma que aquéllos: Decretos los del Consejo de Gobierno o Gobierno de la Comunidad Autónoma, Ordenes, los de los Consejeros. ·Reglamentos locales: la ley de Bases de Régimen Local distingue el REGLAMENTO ORGÁNICO de cada entidad, por el que cada Ente se autoorganiza (con subordinación a las normas estatales, pero con superioridad jerárquica respecto de la correspondiente ley autonómica de régimen local, que actúa supletoriamente), de las ORDENANZAS LOCALES, que son normas de eficacia externa de la competencia del Pleno de la Entidad, y de los BANDOS, que el Alcalde puede dictar en materias de su competencia. b) Por su relación con la ley Por la relación del reglamento con la ley se diferencian las siguientes clases: ·Reglamentos ejecutivos o de desarrollo: son aquellos reglamentos dictados en desarrollo y para la aplicación de una ley, por lo que hace falta remisión de la Ley, que puede ser explícita o implícita o en ámbitos, es decir, hace falta que una Ley establezca que es necesario un reglamento para desarrollar esa ley, o si hay una deslegalización, es decir, que una Ley no regula esa materia sino que señala que esa materia se regule mediante un reglamento. Por lo tanto, este tipo de reglamento sólo puede regular aquello que ha sido deslegalizado. · Reglamentos independientes o autónomos: regula una materia dictados en ausencia de ley, es decir, son aquellos reglamentos que no desarrollan a ninguna ley, por lo tanto desarrolla aquellas materias que no son reservas de ley Los reglamentos independientes también tienen sus limitaciones, ya que no puede regular aquello que ha sido regulado por una ley y que ha dejado como desarrollo normativo aquello que no es reserva de ley; estas materias son reguladas por los reglamentos ejecutivos y no por los reglamentos independientes. c) Por la materia: En función de la materia que regulan se distingue entre: ·Reglamentos jurídicos: son los que regulan o establecen derechos o imponen deberes en el ámbito de la relación de supremacía general, es decir, entre las AA.PP y el conjunto de los ciudadanos. ·Reglamentos administrativos: establecen la organización y funcionamiento de la Administración. Son los reglamentos internos, es decir, los que establecen el funcionamiento y organización de la Administración 4.6.-Límites formales y materiales a) Límites formales: 1.- Competencia: ·Potestad reglamentaria originaria: es la potestad atribuida por la CE. La CE atribuye directamente la titularidad de la potestad reglamentaria al Gobierno en su conjunto. La CE también reconoce la potestad reglamentaria del Consejo de Gobierno de las CC.AA, al prever el control por la jurisdicción contencioso-administrativa de la Administración de dichas Comunidades y de sus normas reglamentarias. Por último, la CE hace referencia a la potestad reglamentaria de los municipios y provincias de forma implícita al garantizar a estos la llamada autonomía local así como el hecho de confiarles el gobierno y la administración de las respectivas colectividades. En este sentido, la LBRL reconoce a los municipios, provincias e islas la potestad reglamentaria. ·Potestad reglamentaria derivada: La CE no atribuye expresamente la potestad reglamentaria a los ministros. En este caso, no se trata de una potestad reglamentaria originaria como es la del Gobierno, en el sentido de que es atribuida directamente por la CE, sino de una potestad reglamentaria derivada, fruto de específicas habilitaciones legales. 2.- Jerarquía: La LRJPAC establece que ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior, por lo que, de esto se deduce que esta ley no determina ningún orden jerárquico limitándose a declarar que las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las leyes. Hay que señalar que el principio de jerarquía entre reglamentos sólo entra en juego en las relaciones entre reglamentos pertenecientes a un mismo subsistema normativo, es decir, dentro de cada ordenamiento territorial, pero no así entre normas pertenecientes a distintos ordenamientos, cuyas relaciones se ajustan al principio de jerarquía. Para los reglamentos del Estado, la LG establece la siguiente jerarquía normativa: 1º disposiciones aprobada por RD del Consejo de Ministros o del Presidente del Gobierno, 2º disposiciones aprobadas por Orden Ministerial. Para los reglamentos de las CC.AA, las leyes de Gobierno y Administración suelen establecer un orden similar, en función del rango del órgano que las hubiere aprobado y su orden en la jerarquía se ajustará al de los órganos de que emanen. Por último, los reglamentos locales, dado que son de emanación de un mismo órgano no están sujetos a relación jerárquica entre sí. 3.- Procedimiento: El art.105 a) CE establece que la ley regulará la audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de organizaciones o asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de disposiciones reglamentarias que les afecten, por lo que, este artículo tiene una doble finalidad: · Por un lado, garantiza los derechos e intereses legítimos de las personas afectadas por la disposición reglamentaria. · Por otro, es una garantía de la correcta actuación de la Administración. Durante el procedimiento de elaboración del reglamento: 1) deben evacuarse los informes y dictámenes siguientes: a) Informe de la Secretaría General Técnica. b) Dictamen del Consejo de Estado en los casos en que proceda (siempre procede en el caso de los reglamentos ejecutivos) c) Informe del Ministerio de Administraciones Públicas cuando el reglamento pueda afectar competencias de las Comunidades Autónomas. 2) Se deben incorporar estudios y consultas de particulares o instituciones. 3) Debe abrirse un periodo de audiencia e información pública para que los grupos de afectados por ese reglamento, o los ciudadanos en general, puedan realizar alegaciones. La información pública puede excluirse por resolución motivada cuando los grupos de afectados o las asociaciones que engloban intereses afectados por el reglamento hayan sido consultados o hayan intervenido anteriormente. Tampoco procede la información pública cuando se trate de reglamentos internos. b) Límites Materiales 1.- Sujeción a los principios generales: Los principios generales del Derecho actúan como límites sustanciales al ejercicio de la potestad reglamentaria y condicionan la validez de los reglamentos. Y entre estos principios, se encuentra el de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Por lo tanto, La Administración no puede dictar disposiciones reglamentarias contrarias a las leyes, lo que también vulneraría los principios de legalidad y de jerarquía normativa, ya que la disposición de rango inferior (reglamento) debe respetar y ajustarse en todo caso y de forma obligatoria a aquellas de rango superior (CE y leyes). 2.- Sujeción a las técnicas de control de la discrecionalidad: La potestad reglamentaria de la Administración es una potestad discrecional, goza de una libertad de elección, mayor o menor, para adoptar sus determinaciones. Todas las técnicas de control de discrecionalidad son utilizables en el ámbito de la potestad reglamentaria, constituyendo ciertos límites en el ejercicio de la misma. 3.- Materia reglamentaria: En nuestro ordenamiento jurídico no existen reservas reglamentarias, es decir, la Constitución no delimita las materias que pueden ser desarrolladas por los reglamentos, sino que sólo indica las reservas de ley (que cosas se regulan por ley orgánica y cuales por ley ordinaria). Esta circunstancia nos obliga a que la materia reglamentaria va a depender de las reservas de ley. Por lo tanto, la Administración no puede dictar reglamentos en materias reservadas a las leyes (reserva de ley) sin autorización expresa de las Cortes Generales. En estos supuestos nos encontraríamos ante una vulneración del principio de legalidad (de reserva de ley), y por tanto, dichos reglamentos serían nulos de pleno derecho 4.-Irretroactividad: El art. 9.3 CE sanciona el principio de la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. Este principio también alcanza a las normas reglamentarías, de ahí que la LRJPAC establezca que serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que establezcan la retroactividad de las disposiciones administrativas que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables. Una irretroactividad que se transforma e retroactividad cuando la nueva disposición sancionadora favorezca al presunto infractor. 4.7.- Efectos: a) Publicidad: debido a su naturaleza normativa, los reglamentos, están sujetos al principio de publicidad de las normas garantizado por la CE. En este sentido, la LRJPAC establece que para que las disposiciones administrativas produzcan efectos jurídicos habrán de publicarse en el diario oficial que corresponda. Por su parte, la LG dispone que la entrada en vigor de los reglamentos aprobados por el Gobierno requiera su íntegra publicación en el BOE. Igualmente, la LBRL dispone que los reglamentos locales no entren en vigor hasta que no tenga lugar la completa publicación de su texto en el Boletín Oficial de la provincia. b) Inderogabilidad singular: La Administración en virtud del principio de legalidad está sometida al ordenamiento jurídico (art. 9 de la Constitución). La Administración cuando actúa está obligada también por los reglamentos que ella misma ha dictado, y por esta vinculación somete también al mismo órgano que dictó el reglamento e incluso a sus superiores jerárquicos. En nuestro ordenamiento jurídico se prohíbe que los actos de la Administración sean contrarios a las normas, e incluso, para el mismo que las dicto, es decir, si el órgano que dictó la norma quiere hacer una excepción en un caso concreto no podría hacerlo sin modificar el reglamento. El principio de inderogabilidad es una plasmación del principio de legalidad que se consagra en el artículo 55.2 de la ley 30/92. 4.8.-Control: Hay cuatro mecanismos de control de los reglamentos: a) Recurso directo: impugna el Reglamento en su totalidad. El plazo para la impugnación es de 2 meses desde su publicación. Sus efectos son erga omnes, lo cual supone cierta economía procesal al evitar multitud de litigios. b) Recurso indirecto: impugna a un acto del Reglamento cuya nulidad se postula en base a la ilegalidad del Reglamento, si bien es posible alcanzar la nulidad del Reglamento en su conjunto. Sus efectos son también Erga omnes. El plazo para interponer este recurso no depende de la fecha de publicación del Reglamento ilegal, sino de la notificación del acto singular objeto del recurso. De modo que se pueden recurrir Reglamentos ilegales publicados hace años. c) Revisión de oficio de los reglamentos: según la LRJPAC, las Administraciones públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo. Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones públicas de oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas nulas de pleno derecho. d) Cuestión de inconstitucionalidad: en este caso, cualquier juez o Tribunal que considera que un reglamento o disposición administrativa que se debe aplicar a un caso concreto es inconstitucional, debe plantear bien de oficio o a instancia de parte, la cuestión de inconstitucionalidad ante el TC. En este caso, una vez planteada, la cuestión tiene carácter prejudicial y el proceso principal se paraliza hasta que el TC no resuelva la cuestión de inconstitucionalidad. 5.-Otras fuentes.-La costumbre y el precedente administrativo a) La costumbre Según el CC, la costumbre sólo regirá en defecto de ley aplicable. Sin embargo, debido al principio de legalidad, el Derecho Administrativo es un derecho fundamentalmente positivista, integrado casi en su totalidad por normas escritas y, por esta razón, la costumbre presenta en Derecho Administrativo un valor francamente limitado. En todo caso, pueden diferenciarse dos supuestos en los que la costumbre actúa como fuente supletoria o subsidiaria del Derecho Administrativo. De un lado, algunas normas escritas remiten expresamente la regulación de determinadas cuestiones a la costumbre. Por otro lado, en ausencia de remisión legal expresa, sólo en ocasiones excepcionales la costumbre ha sido aplicada por la jurisprudencia para cubrir lagunas de la norma escrita. b) El precedente administrativo Distinto de la costumbre de origen social es el precedente administrativo, es decir, la reiteración por parte de la Administración en la aplicación de un determinado criterio para supuestos sustancialmente idénticos. Estos usos o prácticas de la Administración se diferencian de la costumbre, primero porque se trata de usos o reglas deducidos del comportamiento de la Administración sin intervención de los administrados, cuya conducta aquí es irrelevante, y segundo, porque la práctica o precedente no tiene por qué estar avalado por un cierto grado de reiteración, bastando un único comportamiento en el caso del precedente. De este modo, al faltar el elemento espiritual de la costumbre, estas prácticas administrativas no se pueden asimilar a la costumbre propiamente dicha. Además, en Derecho Administrativo, las AA.PP sólo pueden producir Derecho en ejercicio de la potestad reglamentaria. Por estas razones, la doctrina entiende que los precedentes administrativos no constituyen normas de Derecho y, en consecuencia, tampoco vinculan, en principio, a la propia Administración, la cual puede apartarse de ellos. Ahora bien, la Administración no puede modificar sus criterios arbitrariamente, existiendo dos límites para la misma: ·Desde un punto de vista formal, la LRJPAC obliga a la Administración a motivar las resoluciones que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes, de modo que la Administración debe exponer las razones objetivas que expliquen y justifiquen el cambio de criterio operado. · Desde un punto de vista material, la Administración no puede eludir determinados principios generales del derecho como son los de seguridad jurídica, interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicas, igualdad en la aplicación de la ley, y objetividad de la actuación administrativa, principios éstos que reclaman un mismo tratamiento ante casos o situaciones iguales, vedando, pues, la discriminación de trato en los casos en que concurran las mismas circunstancias. 6.-Derecho Comunitario a) Fuentes del Derecho Comunitario El derecho comunitario se compone de derecho originario y derecho derivado: · Derecho Originario: Es el Ordenamiento Jurídico recogido en el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea y en sus posteriores tratados de reforma. Es el Derecho supremo de la Unión Europea (UE), es decir, que prevalece sobre cualquier otra fuente de Derecho. El Derecho primario incluye esencialmente los Tratados de UE, que son el Tratado de la Unión Europea y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. ·Derecho Derivado: El Derecho Derivado es el conjunto de normas dictadas por las instituciones comunitarias en el ejercicio de sus competencias, y cuya validez depende de su compatibilidad con el Derecho primario . No es un Derecho convencional, sino un Derecho legislado. Los tipos de normativas del derecho derivado son principalmente dos: · Reglamentos: son disposiciones generales de obligado cumplimiento y directamente aplicables a los Estados Miembros desde el mismo momento de su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas. · Directivas: es una norma que obliga a los Estados miembros destinatarios en cuanto al resultado a conseguir dejándoles libertad sobre los medios que pueden utilizar para alcanzar esos resultados, pero no es de aplicación directa sino que es necesario que el Estado desarrolle una normativa en el plazo determinado. Pueden ser dirigidas a ciertos Estados miembros, pero lo normal es que se dirijan a todos. b) La relación entre el Derecho Comunitario y los ordenamientos internos de los Estados miembros Esta relación se fundamenta principalmente en dos principios: · Principio de eficacia directa: significa que el Derecho comunitario se integra en los ordenamientos jurídicos de los países miembros, de manera que no necesita de fórmula especial alguna para que sea insertado y pase a formar parte de los distintos ordenamientos jurídicos internos. ·Principio de primacía: Con arreglo a este principio, el Derecho europeo tiene un valor superior a los Derechos nacionales de los Estados miembros. El principio de primacía es válido para todos los actos europeos de aplicación obligatoria. Por lo tanto, los Estados miembros no pueden aplicar una norma nacional contraria al Derecho europeo. El principio de primacía garantiza la superioridad del Derecho europeo sobre los Derechos nacionales. Este carácter de supremacía se fundamenta en la cesión del ejercicio de la soberanía que los Estados miembro realizan en favor de las instituciones europeas. Tal cesión sólo tiene sentido dotando de superioridad jerárquica a la norma comunitaria en materias de su competencia, es decir, que esta prevalencia no debe ser entendida desde la idea del rango normativo, sino desde la idea de la aplicación preferente. Quiere ello decir que en el supuesto de que haya una contradicción insalvable entre una disposición interna y una regla comunitaria, el órgano de aplicación estatal debe aplicar la comunitaria e inaplicar la nacional. Hay que señalar que esta primacía no deroga las normas nacionales que son contrarias a las de la Unión, sino que las «desplaza»; esto es, las normas nacionales contrarias a las europeas dejan de aplicarse, pero no desaparecen.
