tema 3 cuerpo auxiliar administrativo iniciación

TEMA 3
CUERPO AUXILIAR ADMINISTRATIVO
PROMOCIÓN INTERNA
INICIACIÓN, ORDENACIÓN,
INSTRUCCIÓN Y FINALIZACIÓN DEL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
JULIO 2005
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CUERPO AUXILIAR ADMINISTRATIVO
TEMA 3
ÍNDICE:
1
INTRODUCCIÓN............................................................................................................................................3
2
LA INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO...............................................................................................4
2.1
Iniciación de oficio .....................................................................................................................................4
2.2
La iniciación a solicitud de persona interesada.....................................................................................5
3
LA ORDENACIÓN .......................................................................................................................................10
3.1
Principio de oficialidad o de impulso de oficio ...................................................................................10
3.2
Principio de celeridad ..............................................................................................................................10
3.3
Cumplimiento de trámites por los interesados....................................................................................11
3.4
Cuestiones incidentales ...........................................................................................................................12
4
INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO...............................................................................................13
a)
Alegaciones......................................................................................................................................................13
b)
Prueba ...............................................................................................................................................................14
c)
Informes............................................................................................................................................................15
d)
Trámite de audiencia ......................................................................................................................................17
e)
Información pública .......................................................................................................................................18
f)
Norma general sobre la actuación de los interesados ...............................................................................19
5
FINALIZACIÓN ............................................................................................................................................19
5.1
Resolución .................................................................................................................................................20
5.2
El desistimiento y la renuncia ................................................................................................................22
5.3
La caducidad..............................................................................................................................................23
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TEMA 3
INTRODUCCIÓN
Es clásica la definición del procedimiento administrativo como cauce formal a
través del cual la Administración ejerce su actividad y produce los actos
administrativos. La plasmación documental de todo ese camino es el expediente
administrativo, entendido como conjunto ordenado de documentos a los que da lugar
un determinado procedimiento y que, en tanto que meros documentos, no debe ser
confundido con el procedimiento propiamente dicho.
Dos son las funciones esenciales que cumple el procedimiento administrativo:
- Es un presupuesto de eficacia y objetividad de la actuación administrativa.
- Es una garantía del ciudadano, en tanto que en el procedimiento se trata de
dar entrada a la participación de los interesados, de forma que éstos pueda intervenir
en la adopción de las resoluciones que afectan a sus derechos e intereses. Además,
esta garantía también deriva de la primera de las funciones expuestas, en el sentido
de que una actuación eficaz y objetiva de la Administración (artículo 103.1 CE)
siempre servirá mejor al interés público que una actuación que no lo sea.
La trascendencia del procedimiento administrativo ha tenido su reflejo en la
Constitución que, en su artículo 105 ordena al legislador regular el procedimiento a
través del cual deben producirse los actos administrativos. Con este mandato la CE
excluye la posibilidad de que la Administración actúe sin someterse a un determinado
procedimiento. Como vimos en el Tema I, la Ley 30/92 hace efectivo ese mandato
constitucional regulando el procedimiento administrativo común, de general aplicación
a todas las Administraciones Públicas, sin perjuicio de las peculiaridades propias de
cada una de ellas y de las normas que regulen procedimientos específicos que, no
obstante, siempre tendrán como referencia el procedimiento regulado en la LPAC. En
este sentido, las Disposiciones Adicionales quinta a octava, ambas inclusive, remiten a
normas específicas de procedimiento, excluyendo la aplicación del procedimiento
administrativo común, salvo con carácter supletorio, en materia tributaria y de
sanciones por infracciones en el orden social y extensión de actas de liquidación de
cuotas de la Seguridad Social. En materia de otros actos de Seguridad Social y
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TEMA 3
desempleo, así como en la tramitación de procedimientos disciplinarios de personal al
servicio de las Administraciones Públicas y de contratistas, se excluye la aplicación de
la LPAC, sin prever la supletoriedad de la misma.
El procedimiento administrativo común responde a un esquema clásico y
distingue cinco fases: iniciación, ordenación, instrucción, finalización y ejecución.
2
LA INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO
Los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud de persona
interesada.
La forma de iniciación de un procedimiento lo condiciona no sólo en su
comienzo, sino a lo largo de todo su devenir. Así, determinadas normas establecen
trámites específicos y diferentes según el procedimiento se haya iniciado de oficio o a
instancia de parte 1, la no resolución en plazo (silencio) tiene consecuencias distintas,
etc.
2.1 Iniciación de oficio
La iniciación de oficio supone que la Administración, sin mediar solicitud en tal
sentido por parte de un ciudadano, inicia el procedimiento. Debe hacerse mediante un
acuerdo de iniciación que deje constancia de la fecha en que comienza y de las
razones que llevan a su incoación. Su ámbito más habitual es el de los procedimientos
de los que se puede derivar alguna consecuencia desfavorable para los particulares,
tales como procedimientos sancionadores, aunque nada impide su utilización en
procedimientos favorables para los ciudadanos (responsabilidad patrimonial de oficio,
convocatoria de subvenciones, etc.)
1
Como ejemplo, puede citarse el artículo 5 del Reglamento de los procedimientos en materia de
responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26
de marzo
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Los procedimientos se iniciarán de oficio por acuerdo del órgano competente,
bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada
de otros órganos o por denuncia.
Consiste la denuncia en la comunicación a la Administración de un hecho que
puede desencadenar el procedimiento administrativo. Por el mero hecho de la
denuncia, quien la efectúa no adquiere la condición de interesado, aunque nada
impide que una vez iniciado, pueda personarse en el procedimiento y adquirir dicha
condición de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 31.
Con anterioridad al acuerdo de iniciación, podrá el órgano competente abrir un
período de información previa con el fin de conocer las circunstancias del caso
concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.
2.2 La iniciación a solicitud de persona interesada
El procedimiento se inicia con la solicitud de un interesado. Debe contener los
siguientes elementos:
a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente,
así como la identificación del medio preferente o del lugar que se señale a efectos de
notificaciones.
b) Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.
c) Lugar y fecha.
d) Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por
cualquier medio.
e) Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.
Cuando las pretensiones correspondientes a una pluralidad de personas
tengan un contenido y fundamento idéntico o sustancialmente similar, podrán ser
formuladas en una única solicitud, salvo que las normas reguladoras de los
procedimientos específicos dispongan otra cosa. En este supuesto, las actuaciones se
entenderán con el interesado que figure en primer lugar.
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Al presentar la solicitud, o cualquier comunicación o escrito, podrán los
interesados exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha de presentación,
admitiéndose como tal una copia en la que figure la fecha de presentación anotada por
la oficina. El Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo, regula la presentación de
solicitudes, escritos y comunicaciones ante la Administración General del Estado, la
expedición de copias de documentos, la devolución de originales y el régimen de las
oficinas de registro. Su artículo 3 admite la presentación de solicitudes no sólo en
soporte papel, sino también por medios informáticos, electrónicos o telemáticos,
remitiéndose en este último caso a lo dispuesto por el Real Decreto 263/1996, de 16
de febrero, por el que se regula la utilización de técnicas electrónicas, informáticas y
telemáticas en la Administración General del Estado 2.
Al presentar la solicitud, ésta hace nacer el deber de la Administración de
iniciar y tramitar el procedimiento hasta su resolución. Determina además el inicio del
cómputo del plazo para resolver y notificar, cuando la presentación se efectúe en el
registro del órgano competente para resolver. Esta precisión es necesaria ante la
posibilidad, admitida en la Ley (artículo 38.4 LPAC), de presentar las solicitudes en los
siguientes lugares:
a) En los registros de los órganos administrativos a que se dirijan.
b) En los registros de cualquier órgano administrativo, que pertenezca a la
Administración General del Estado, a la de cualquier Administración de las
Comunidades Autónomas, o a la de alguna de las entidades que integran la
Administración Local si, en este último caso, se hubiese suscrito el oportuno convenio.
c) En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca.
d) En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el
extranjero.
e) En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.
2
Por su parte, el Real Decreto 209/2003, de 21 febrero 2003, regula los registros y las notificaciones
telemáticas, así como la utilización de medios telemáticos para la sustitución de la aportación de
certificados por los ciudadanos.
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En determinados procedimientos, los que impliquen la resolución numerosa de
una serie de procedimientos y para facilitar la gestión administrativa de los mismos, las
Administraciones Públicas deberán establecer modelos y sistemas normalizados de
solicitudes. Los modelos mencionados estarán a disposición de los ciudadanos en las
dependencias administrativas. Es el caso de las pruebas selectivas de acceso a la
Función Pública, donde las normas reguladoras de la convocatoria suelen contener un
modelo normalizado de instancia.
Ahora bien, si bien los interesados han de utilizar tales impresos cuando así
venga establecido por las normas reguladoras del correspondiente procedimiento, los
solicitantes también podrán acompañar los elementos que estimen convenientes para
precisar o completar los datos del modelo, los cuales deberán ser admitidos y tenidos
en cuenta por el órgano al que se dirijan.
Recibida la solicitud, la Administración debe expedir la comunicación exigida
por el artículo 42.4 LPAC y, como primera actuación habrá de examinar si la solicitud
reúne todos los requisitos de contenido establecidos por el artículo 70.1 y los exigidos
por la legislación específica aplicable. De advertir la ausencia de alguno o algunos de
ellos, deberá requerir al interesado para que, en un plazo de diez días, proceda a su
subsanación o aporte los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo
hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser
dictada en los términos previstos en el art. 42.
Siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia
competitiva, este plazo podrá ser ampliado prudencialmente, hasta cinco días, a
petición del interesado o iniciativa del órgano, cuando la aportación de los documentos
requeridos presente dificultades especiales.
En los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el órgano
competente podrá recabar del solicitante la modificación o mejora voluntarias de los
términos de aquélla. De ello se levantará acta sucinta, que se incorporará al
procedimiento. Adviértase que el objeto de la mejora son los términos de la solicitud,
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normalmente en relación con la pretensión ejercitada ante la Administración (por
ejemplo, cuando la Administración pide a quien ha efectuado una reclamación de
responsabilidad patrimonial que precise mejor la cuantía de la indemnización
solicitada), no la ausencia de determinados documentos o pruebas. La no realización
de mejora alguna, no conlleva el desistimiento de la petición, como ocurre con la
desatención del requerimiento de subsanación.
Finalmente, Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente
para resolverlo, podrá adoptar, de oficio o a instancia de parte, las medidas
provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que
pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficiente para ello. Estas medidas, al
ser adoptadas en el momento inicial del procedimiento, las toma el órgano competente
con unos elementos de juicio muy limitados, y sin embargo, son susceptibles de
generar perjuicios de una cierta importancia a quien se ve sometido a ellas (por
ejemplo, la orden de paralización de una obra de edificación). Por ello, la LPAC
procura rodear su adopción de determinadas garantías. Así, el acuerdo que las
imponga deberá ser siempre motivado (art.54.1, d), no se podrán adoptar medidas
provisionales que puedan causar perjuicio de difícil o imposible reparación a los
interesados o que impliquen violación de derechos amparados por las leyes, y
además, podrán ser alzadas o modificadas durante la tramitación del procedimiento,
de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas o que no
pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopción.
En todo caso, se extinguirán con la eficacia de la resolución administrativa que
ponga fin al procedimiento correspondiente.
En determinados casos, el momento de iniciar el procedimiento puede ser ya
demasiado tarde para garantizar la eficacia de las medidas provisionales y, en
consecuencia, de la resolución que haya de poner fin a aquél. Por ello, la Ley 30/92
permite anticipar incluso la adopción de tales medidas antes de la iniciación del
procedimiento (recuérdese aquí que, con anterioridad a esa iniciación, la
Administración puede abrir un período de información previa (art. 69.2 LPAC), de
donde pueden surgir elementos de juicio suficientes para acordar ciertas medidas
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provisionales).
Respecto
de
estas
medidas,
que
algunos
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han
llamado
“provisionalísimas”, dispone el artículo 72.2 LPAC que antes de la iniciación del
procedimiento administrativo, el órgano competente, de oficio o a instancia de parte,
en los casos de urgencia y para la protección provisional de los intereses implicados,
podrá adoptar las medidas correspondientes en los supuestos previstos expresamente
por una norma de rango de Ley. Las medidas provisionales deberán ser confirmadas,
modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento, que deberá
efectuarse dentro de los quince días siguientes a su adopción, el cual podrá ser objeto
del recurso que proceda.
En todo caso, dichas medidas quedarán sin efecto si no se inicia el
procedimiento en dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciación no contenga un
pronunciamiento expreso acerca de las mismas.
Al margen ya de las medidas provisionales y para terminar la fase de iniciación,
cabe recordar que el órgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento,
cualquiera que haya sido la forma de su iniciación, podrá disponer su acumulación a
otros con los que guarde identidad sustancial o íntima conexión, sin que pueda
recurrirse dicho acuerdo de acumulación. Persigue esta medida facilitar la resolución
de asuntos en los que coinciden la pretensión, los fundamentos en que aquella se
basa y, a menudo hasta los hechos, o bien aquéllos que guardan una estrecha
relación entre sí (por ejemplo, cuando se impugnan varios actos que tienen relación
causal entre sí, de forma que uno es consecuencia necesaria de los otros). Tras la
acumulación, con una única instrucción y resolución finalizan todos los procedimientos
acumulados.
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LA ORDENACIÓN
Viene regulada en los artículos 74 a 77, ambos inclusive, de la LPAC. En ellos,
más que definir una verdadera fase del procedimiento, se establecen determinados
principios y criterios de actuación que tienen por objeto garantizar la ordinaria y regular
sustanciación del mismo.
3.1 Principio de oficialidad o de impulso de oficio
El artículo 74 dispone que el procedimiento, sometido al criterio de celeridad,
se impulsará de oficio en todos sus trámites. Es decir, los órganos encargados de la
tramitación de los procedimientos deben conducir por sí mismos los trámites hasta la
finalización de aquéllos, sin que sea necesario que los interesados intimen o requieran
a la Administración para que avance la tramitación de los expedientes.
En el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso de incoación
en asuntos de homogénea naturaleza, salvo que por el titular de la unidad
administrativa se dé orden motivada en contrario, de la que quede constancia.
El incumplimiento de lo dispuesto en el párrafo anterior dará lugar a la
exigencia de responsabilidad disciplinaria del infractor o, en su caso, será causa de
remoción del puesto de trabajo.
3.2 Principio de celeridad
De conformidad con el artículo 75, se acordarán en un solo acto los trámites
que, por su naturaleza, admitan una impulsión simultánea y no sea obligado su
cumplimiento sucesivo. Así, por ejemplo, si durante la instrucción de un procedimiento
es necesario pedir varios informes independientes entre sí, deben solicitarse todos a la
vez.
Al solicitar los trámites que deban ser cumplidos por otros órganos, deberá
consignarse en la comunicación cursada el plazo legal establecido al efecto. Siguiendo
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con el ejemplo anterior, al solicitar el informe, el órgano instructor debe comunicar al
órgano que ha de emitirlo, el plazo que tiene para hacerlo, que como veremos al
estudiar la fase de instrucción, normalmente será de diez días.
3.3 Cumplimiento de trámites por los interesados
Si los anteriores criterios se referían a la actuación de las unidades
administrativas en el desarrollo del procedimiento, el artículo 76 regula la de los
interesados, disponiendo que los trámites que deban ser cumplimentados por éstos
deberán realizarse en el plazo de diez días a partir de la notificación del
correspondiente acto, salvo en el caso de que en la norma correspondiente se fije
plazo distinto.
Vemos cómo de nuevo la LPAC, fiel a su condición de norma reguladora del
procedimiento común, deja a la normativa específica de cada procedimiento la
determinación del plazo para que los interesados actúen en el mismo, señalando no
obstante uno residual, de diez días, que, como veremos, viene a ser el plazo tipo
utilizado por la LPAC para múltiples actuaciones (subsanación, emisión de informes,
duración mínima del período de prueba, etc.).
Continúa el artículo 76 diciendo que cuando en cualquier momento se
considere que alguno de los actos de los interesados no reúne los requisitos
necesarios, la Administración lo pondrá en conocimiento de su autor, concediéndole
un plazo de diez días para cumplimentarlo. Nos encontramos aquí con una
subsanación no limitada a la solicitud, como la regulada en el artículo 71, sino que se
prevé respecto de cada acto o trámite de los interesados. No deja de ser una
manifestación más del principio antiformalista que rige todo el procedimiento, de forma
que ante un defecto en la actuación del particular se le da la posibilidad de
enmendarlo.
Ahora bien, si los interesados no cumplen lo dispuesto en los apartados
anteriores, es decir, no subsanan los defectos advertidos o no actúan en el plazo
establecido, se les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite correspondiente;
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sin embargo, se admitirá la actuación del interesado y producirá sus efectos legales, si
se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga
por transcurrido el plazo.
Adviértase que, a diferencia de lo que ocurría en el artículo 71 (subsanación de
defectos de la solicitud inicial del procedimiento), la desatención del requerimiento
efectuado por la Administración para que el interesado actúe no conlleva el
desistimiento de la petición, sino tan sólo la pérdida del derecho al trámite. Un ejemplo
ayudará a advertir mejor la diferencia: si un interesado no presenta junto a su solicitud
determinados documentos que la normativa reguladora del procedimiento en cuestión
considera preceptivos, la Administración deberá requerirle para que subsane dicha
omisión, con advertencia expresa de que, de no hacerlo, se le tendrá por desistido de
su petición. Ahora bien, si los documentos que el interesado no presenta no son
preceptivos, pero sí pueden servir como prueba, la Administración puede requerir al
interesado para que los aporte, pero si éste no lo hace, no se le tendrá por desistido,
sino que únicamente perderá el derecho al trámite de prueba, con las consecuencias
que de ello se deriven en orden a la resolución del procedimiento.
3.4 Cuestiones incidentales
Son aquellas cuestiones que surgen durante la tramitación de un procedimiento
y que, de alguna manera, afectan o pueden afectar o incidir en su tramitación,
resolución, o en los intereses de los particulares. Se caracterizan por ser cuestiones
conexas al objeto del procedimiento o a sus trámites y que exigen una resolución
independiente de la que pone fin al procedimiento principal en el que surgen. Un
supuesto típico es el de la recusación, al que alude expresamente el artículo 77,
cuando establece que las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento,
incluso las que se refieran a la nulidad de actuaciones, no suspenderán la tramitación
del mismo, salvo la recusación.
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INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO
La finalidad de la instrucción es la determinación, conocimiento y comprobación
de los datos en virtud de los cuales debe pronunciarse la resolución del procedimiento.
Para ello, la LPAC regula determinados tipos de actos y medios de instrucción, como
las alegaciones, la prueba, los informes, la audiencia de los interesados y la
información pública.
Coherentemente con el principio de oficialidad que inspira todo el
procedimiento administrativo, los actos de instrucción se realizarán de oficio por el
órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a
proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites
legal o reglamentariamente establecidos.
a) Alegaciones
Dispone el artículo 79 LPAC que los interesados podrán, en cualquier momento
del procedimiento anterior al trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar
documentos u otros elementos de juicio. Unos y otros serán tenidos en cuenta por el
órgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolución.
Para SANTAMARÍA PASTOR, Las alegaciones constituyen el acto típico de los
interesados en el procedimiento. Se trata de escritos mediante los cuales éstos
aportan al expediente datos de hecho (adverados o no por los correspondientes
documentos) y valoraciones de orden jurídico o técnico sobre las cuestiones que en él
se debaten.
En todo momento podrán los interesados alegar los defectos de tramitación y,
en especial, los que supongan paralización, infracción de los plazos preceptivamente
señalados o la omisión de trámites que pueden ser subsanados antes de la resolución
definitiva del asunto. Dichas alegaciones podrán dar lugar, si hubiere razones para
ello, a la exigencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria.
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Adviértase el carácter ilimitado que la LPAC da a la posibilidad de formular
alegaciones, pues pueden ser presentadas en cualquier momento del procedimiento,
sin establecer un trámite o un momento procesal específico y único, transcurrido el
cual ya no puedan aportarse por los interesados nuevas alegaciones, pues incluso tras
el trámite de audiencia, podrán alegar los interesados defectos de tramitación.
b) Prueba
Persigue comprobar o verificar los hechos alegados en el proceso y tiene por
objeto convencer al órgano que ha de resolver el procedimiento de la certeza o
falsedad de un hecho alegado.
Establece el artículo 80 que los hechos relevantes para la decisión de un
procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en
Derecho. La LPAC no recoge una enumeración de los medios de prueba que pueden
utilizarse, dejando libertad en la elección del medio a utilizar, con el único límite de
que éste no sea ilícito. Por tanto, pueden utilizarse cualesquiera medios de prueba
admitidos en Derecho, tales como documentos, testigos, pruebas periciales, etc.
Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los
interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordará
la apertura de un período de prueba por un plazo no superior a treinta días ni inferior a
diez, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes.
El instructor del procedimiento sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por
los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante
resolución motivada. Persigue el precepto evitar la realización de pruebas que ninguna
trascendencia práctica han de tener. Ahora bien, en tanto que el rechazo de los
medios de prueba propuestos por el interesado puede conllevar una merma de sus
posibilidades de defensa o ir en contra de sus intereses, la Ley exige su motivación.
Una vez propuesta la prueba por el interesado, si no ha sido rechazada en su
totalidad, o aunque no haya tal propuesta, cuando el instructor considere necesario
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esclarecer determinados hechos, ordenará la apertura de un período de prueba para
practicar las que juzgue pertinentes. Las reglas que rigen dicha práctica de pruebas
son las establecidas en el artículo 81, que aparece inspirado por el principio
contradictorio, en el sentido de dar intervención al interesado también en esta fase de
la actividad probatoria. Por ello, la Administración comunicará a los interesados, con
antelación suficiente, el inicio de las actuaciones necesarias para la realización de las
pruebas que hayan sido admitidas.
En la notificación se consignará el lugar, fecha y hora en que se practicará la
prueba, con la advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar técnicos
para que le asistan.
En los casos en que, a petición del interesado, deban efectuarse pruebas cuya
realización implique gastos que no deba soportar la Administración, ésta podrá exigir
el anticipo de los mismos, a reserva de la liquidación definitiva, una vez practicada la
prueba. La liquidación de los gastos se practicará uniendo los comprobantes que
acrediten la realidad y cuantía de los mismos.
c) Informes
Los informes son los dictámenes y pareceres que emiten determinados
órganos o personas técnicamente capacitadas sobre ciertos extremos de un
expediente, y que ayudan al órgano decisorio a conocer con mayor precisión aspectos
técnicos con incidencia en la resolución.
De conformidad con el artículo 82, se solicitarán aquellos informes que sean
preceptivos por disposiciones legales, y los que se juzguen necesarios para resolver,
citándose el precepto que los exija o fundamentando, en su caso, la conveniencia de
reclamarlos. De este precepto podemos extraer la siguiente clasificación de los
informes:
- En atención a su obligatoriedad, se clasifican en preceptivos (aquellos que el
órgano decisorio viene obligado a solicitar por exigencia legal) y facultativos (aquellos
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solicitados por voluntad del órgano decisorio, al considerarlo necesario para resolver,
aun cuando no viene obligado por la norma a pedirlo).
- En función de su fuerza para determinar la voluntad del órgano decisorio, se
clasifican en vinculantes (cuando el órgano decisorio venga obligado a resolver de
acuerdo con el dictamen emitido) y no vinculantes (cuando el órgano decisorio pueda
resolver en sentido distinto al dictamen emitido).
El artículo 83 establece que salvo disposición expresa en contrario, los
informes serán facultativos y no vinculantes.
Acerca del régimen de los informes en el procedimiento, debe destacarse que
en la petición de informe se concretará el extremo o extremos acerca de los que se
solicita. Los informes serán evacuados en el plazo de diez días, salvo que una
disposición o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija
otro plazo mayor o menor.
De no emitirse el informe en el plazo señalado, y sin perjuicio de la
responsabilidad en que incurra el responsable de la demora, se podrán proseguir las
actuaciones cualquiera que sea el carácter del informe solicitado, excepto en los
supuestos de informes preceptivos que sean determinantes para la resolución del
procedimiento, en cuyo caso se podrá interrumpir el plazo de los trámites sucesivos.
Si el informe debiera ser emitido por una Administración Pública distinta de la
que tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondiente a
sus competencias respectivas, y transcurriera el plazo sin que aquél se hubiera
evacuado, se podrán proseguir las actuaciones.
El informe emitido fuera de plazo podrá no ser tenido en cuenta al adoptar la
correspondiente resolución.
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d) Trámite de audiencia
Mientras va avanzando el procedimiento, los interesados van obteniendo un
conocimiento meramente parcial de su contenido y de los trámites realizados en él.
Cuando la instrucción llega a su fin, es decir, cuando ya se han aportado al
procedimiento todos los elementos de juicio en los que ha de basarse la resolución, es
importante que los interesados puedan consultar de modo conjunto y ordenado la
totalidad de las actuaciones obrantes en el expediente (vista), al objeto de formular
resumidamente su posición definitiva (audiencia) sobre las cuestiones más relevantes
del procedimiento. Así, dice el artículo 84 LPAC que, instruidos los procedimientos, e
inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrán de
manifiesto (vista) a los interesados o, en su caso, a sus representantes, salvo lo que
afecte a las informaciones y datos a que se refiere el art. 37,5. Habitualmente, el
trámite consiste en un oficio del órgano instructor dirigido a los interesados a los que
se les comunica la apertura del trámite de audiencia, al que se acompaña una relación
de los documentos y actuaciones obrantes en el expediente, concediéndoles un plazo
(no inferior a diez días ni superior a quince) para que puedan consultarlos y presentar
los alegaciones, documentos y justificaciones que estimen pertinentes.
Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisión de
no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, se tendrá por
realizado el trámite.
Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el
procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras
alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado. Cabe recordar aquí que la
omisión del trámite cuando no se den estas circunstancias puede determinar la
anulabilidad del acto que se dicte si dicha omisión genera indefensión en alguno de los
interesados (artículo 63.2 LPAC).
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e) Información pública
Consiste en la exposición al público en general, no sólo a los interesados, del
contenido de un expediente, al objeto de que pueda ser consultado por cualquier
persona; y de que las mismas, si lo estiman oportuno, expresen su parecer sobre el
objeto del mismo, tanto desde el punto de vista jurídico como de pura y simple
oportunidad o preferencia personal.
El régimen establecido por el artículo 86, es el siguiente:
El órgano al que corresponda la resolución del procedimiento, cuando la
naturaleza de éste lo requiera, podrá acordar un período de información pública.
A tal efecto, se anunciará en el Boletín Oficial del Estado, de la Comunidad
Autónoma, o en el de la Provincia respectiva, a fin de que cualquier persona física o
jurídica pueda examinar el procedimiento, o la parte del mismo que se acuerde.
El anuncio señalará el lugar de exhibición y determinará el plazo para formular
alegaciones, que en ningún caso podrá ser inferior a veinte días.
La incomparecencia en este trámite no impedirá a los interesados interponer
los recursos procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento.
La comparecencia en el trámite de información pública no otorga, por sí misma,
la condición de interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones u
observaciones en este trámite tienen derecho a obtener de la Administración una
respuesta razonada, que podrá ser común para todas aquellas alegaciones que
planteen cuestiones sustancialmente iguales.
Conforme a lo dispuesto en las leyes, las Administraciones Públicas podrán
establecer otras formas, medios y cauces de participación de los ciudadanos,
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directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley en
el procedimiento de elaboración de las disposiciones y actos administrativos.
f) Norma general sobre la actuación de los interesados
Contiene el artículo 85 los siguientes criterios respecto de la actuación de los
interesados en el procedimiento, desde la óptica de facilitarles tal participación para
hacerla más efectiva.
Dispone el precepto que los actos de instrucción que requieran la intervención
de los interesados habrán de practicarse en la forma que resulte más cómoda para
ellos y sea compatible, en la medida de lo posible, con sus obligaciones laborales o
profesionales.
Los interesados podrán, en todo caso, actuar asistidos de asesor cuando lo
consideren conveniente en defensa de sus intereses.
En cualquier caso, el órgano instructor adoptará las medidas necesarias para
lograr el pleno respeto a los principios de contradicción y de igualdad de los
interesados en el procedimiento.
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FINALIZACIÓN
La finalización del procedimiento puede tener lugar bien por resolución (forma
normal u ordinaria) bien por el desistimiento de la petición, la renuncia al derecho en
que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el Ordenamiento
Jurídico, y
la declaración de caducidad. También producirá la terminación del
procedimiento la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas. La
resolución que se dicte deberá ser motivada en todo caso.
Asimismo prevé la Ley la posibilidad de poner fin al procedimiento con un pacto
o acuerdo entre los interesados y la Administración, es lo que se denomina
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terminación convencional. El artículo 88 establece que Las Administraciones Públicas
podrán celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas tanto de
derecho público como privado, siempre que no sean contrarios al Ordenamiento
Jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción y tengan por objeto
satisfacer el interés público que tienen encomendado, con el alcance, efectos y
régimen jurídico específico que en cada caso prevea la disposición que lo regule,
pudiendo tales actos tener la consideración de finalizadores de los procedimientos
administrativos o insertarse en los mismos con carácter previo, vinculante o no, a la
resolución que les ponga fin.
Los límites que se establecen a estos pactos o acuerdos son que no se trate
de un acuerdo ilegal, ya que la Administración debe actuar en todo momento con
sometimiento a la Ley y al Derecho y, por otro lado, no pueden versar sobre materias
no susceptibles de transacción o que no tengan por objeto satisfacer el interés público
(por ejemplo, no podría admitirse un pacto en el que la Administración se
comprometiera a no ejercitar sus competencias sancionadoras contra el interesado).
Tampoco podrán suponer la alteración de las competencias atribuidas a los órganos
administrativos ni de las responsabilidades que correspondan a las autoridades y
funcionarios relativas al funcionamiento de los servicios públicos. Un ejemplo típico de
terminación convencional se da en los procedimientos de responsabilidad patrimonial,
en los que el interesado puede proponer a la Administración poner fin al procedimiento
llegando a un acuerdo acerca de la cantidad solicitada como indemnización.
Los pactos o acuerdos deberán establecer como contenido mínimo la
identificación de las partes intervinientes, el ámbito personal, funcional y territorial, y el
plazo de vigencia, debiendo publicarse o no según su naturaleza y las personas a las
que estuvieran destinados.
5.1 Resolución
Es el acto final que ultima el procedimiento y debe decidir todas las cuestiones
planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo.
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Cuando se trate de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por
los interesados, el órgano competente podrá pronunciarse sobre las mismas, pero
habrá de ponerlas antes de manifiesto a aquéllos por un plazo no superior a quince
días, para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su
caso, los medios de prueba. Se dará sobre todo en los procedimientos iniciados de
oficio y pretende esta norma evitar resoluciones sorpresivas para los interesados, en
las que se contengan extremos que no hayan podido prever y sobre los que no se les
haya dado la ocasión de alegar y probar lo que convenga a sus intereses.
En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución será
congruente con las peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso pueda
agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administración de incoar
de oficio un nuevo procedimiento, si procede.
La congruencia significa aquí ajuste a la pretensión ejercitada y opera en un
doble sentido. El primero es el ya expuesto acerca de la obligación de que la
resolución se pronuncie acerca de todos los extremos solicitados, estimándolos o no.
El segundo supone que la resolución no habrá de conceder más de lo que solicita el
interesado. Asimismo, impide que el interesado pueda verse perjudicado por la
resolución, al consagrar la prohibición de la llamada “reformatio in peius”. Esta supone,
por ejemplo, que quien reclama frente a una sanción que le ha sido impuesta, no
puede ver agravada dicha sanción con ocasión del recurso interpuesto. Ahora bien,
ello no impide a la Administración incoar un nuevo procedimiento sancionador para
imponerle una sanción más alta, si procede.
Sobre el contenido de las resoluciones, en general,
éstas contendrán la
decisión, que será motivada en los casos a que se refiere el art. 54. Expresarán,
además, los recursos que contra la misma procedan, órgano administrativo o judicial
ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los
interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno.
En ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto de
silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque
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podrá resolver la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos no
previstos en el Ordenamiento Jurídico o manifiestamente carentes de fundamento, sin
perjuicio del derecho de petición previsto por el art. 29 CE.
5.2 El desistimiento y la renuncia
Formas excepcionales de terminación del procedimiento tienen efectos
diferentes para el interesado. Así, mientras el desistimiento lo es sólo de la petición
concreta efectuada en un determinado procedimiento, por lo que subsiste el derecho
del particular en que se basaba esa petición y, en consecuencia, la posibilidad de
reproducir la petición en el futuro en un nuevo procedimiento, la renuncia lo es al
derecho mismo, acabando con el sustento material de la petición que ya no podrá
volver a ejercitarse en el futuro. La renuncia indica, por tanto, una voluntad que revela
un abandono definitivo e irrevocable de la petición formulada por el interesado a la
Administración, que de esta manera queda sin valor ni efecto3. En cualquier caso, la
renuncia sólo podrá producirse cuando no esté prohibida por el ordenamiento jurídico,
lo que ocurrirá respecto de determinados derechos que tienen carácter irrenunciable.
En cualquier caso, dado el carácter personal del desistimiento y de la renuncia,
si el escrito de iniciación se hubiera formulado por dos o más interesados, el
desistimiento o la renuncia sólo afectará a aquellos que la hubiesen formulado.
Asimismo, si la cuestión suscitada por la incoación del procedimiento entrañase interés
general o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento, la
Administración podrá limitar los efectos del desistimiento o la renuncia al interesado y
seguirá el procedimiento.
Para desistir o renunciar, el interesado podrá hacerlo por cualquier medio que
permita su constancia. La Administración aceptará de plano el desistimiento o la
renuncia, y declarará concluso el procedimiento salvo que, habiéndose personado en
el mismo terceros interesados, instasen éstos su continuación en el plazo de diez días
desde que fueron notificados del desistimiento.
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STS de 6 de noviembre de 1959.
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5.3 La caducidad
La caducidad supone la finalización del procedimiento por paralización del
mismo imputable al interesado. Sólo se dará en los procedimientos iniciados a solicitud
de éste y no debe confundirse con la caducidad contemplada en el artículo 44 LPAC,
que se producía ante la falta de resolución expresa en los procedimientos susceptibles
de producir efectos desfavorables para los interesados y que eran iniciados de oficio.
La caducidad que ahora estudiamos, contemplada por el artículo 92, se
produce cuando la Administración observa la existencia de una paralización del
expediente por parte del interesado y le advierte que, transcurridos tres meses, se
producirá la caducidad del procedimiento. Consumido este plazo sin que el particular
requerido realice las actividades necesarias para reanudar la tramitación, la
Administración acordará el archivo de las actuaciones, notificándoselo al interesado.
Contra la resolución que declare la caducidad procederán los recursos pertinentes.
No podrá acordarse la caducidad por la simple inactividad del interesado en la
cumplimentación de trámites, siempre que no sean indispensables para dictar
resolución. Dicha inactividad no tendrá otro efecto que la pérdida de su derecho al
referido trámite.
La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del
particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán
el plazo de prescripción.
Podrá no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestión
suscitada afecte al interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su definición
y esclarecimiento.
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