ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO

ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO:
iQUE SE NEGOCIA?
ANDREA BUTELh4ANN
INTRODUCCION
1.
II.
III.
IV.
71
REGLAS PARA EL COMERCIO DE BIENES
77
1.
2.
3.
4.
5.
77
82
85
88
89
Reglas de origen
Barreras en la frontera
Trato nacional y estándarestécnicos
Compras gubernamentales
Excepciones
PROTECCION CONTRA COMPETENCIA EXTERNA
91
1. Salvaguardias
2. Competencia desleal
91
94
TEMAS NO TRADICIONALES
100
1.
2.
3.
4.
100
102
105
107
Inversión
Servicios
Servicios financieros
Propiedad intelectual
MECANISMOS DE SOLUCION DE DISPUTAS
109
1. Mecanismo general de solución de disputas en acuerdo
110
Canadá- Estados Unidos
2. Mecanismo de solución de controversias en casosde tarifas
compensatorias o antidumping en acuerdo Canadá-EstadosUnidos 111
REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS
113
ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO:
LQUE SE NEGOCIA?*
ANDREA BUTELMANN
INTRODUCCION
En los últimos anos ha habido una tendencia renovada hacia la integración
económica en distintas regiones del mundo. En América Latina esta tendencia se
ha reflejado en acuerdos comerciales bilaterales y en el intento de formación de
mercados comunes regionales. Recientemente se ha planteado además la
posibilidad de suscribir acuerdos comerciales con Estados Unidos e ir
construyendo una área de libre comercio en el hemisferio occidental.
En este contexto integracionista hemos considerado importante analizar las
características concretas de un acuerdo de libre comercio (ALC), cuáles son las
materias a negociar en la formación de un área de libre comercio y qué cambios
en las regulaciones internas y en las prácticas de comercio internacional se
comprometen a efectuar los países involucrados en estas iniciativas.
Para tales efectos, se escogió estudiar el ALC que rige el comercio bilateral
entre Canadá y Estados Unidos desde 1989. Se ha elegido este tratado, entre
otras razones, por ser el más reciente y moderno en el sentido que considera
muchos aspectos en los que aún no se alcanza un acuerdo en las rondas de
negociacibn del GATT.
Además es importante analizar este acuerdo pues existe la percepción de
que cualquier acuerdo bilateral que firme Estados Unidos con países
latinoamericanos, dentro de la Iniciativa para las Américas, tendra como punto
de partida el acuerdo entre Canadá y Estados Unidos. Esto ha sido confirmado
en las actuales negociaciones para cl Area de Libre Comercio de América del
Norte (ALCAN) que incluye a México, Canadá y Estados Unidos.
*
Erte trabajo no hubiera sido posible sin los conocimientos recogidos en múltiples reuniones de
trabajo organizadas por el Ministerio de Hacienda en las que ofrecieron su valiosa experiencia
funcionarios de distintas reparticiones públicas -principalmente del Ministerio de Hacienda,
Ministerio de Relaciones Exteriores y Ministetio
de Economía- consultores privados,
representantes del sector empresarial y funcionarios del Banco Mundial, GAm y SELA Entre
muchos otros, quisiera agradecer a Fernando Agüero, Sergio Escudero, Carmen Luz Guarda,
Patricio Meller, Felipe Morandé, Francisco Javier Kecabarren, Raúl E. Sáez, Sebastián Sáez, José
Miguel Sánchez, Ana Maria Vallina, Andrés Velasco, Ricardo Vicuña y Lee Ward. Los errores
son dc mi exclusiva responsabilidad.
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ANDREA
BUTELMANN
Sin embargo, analizar este acuerdo por separado no es suficiente por dos
razones. Por un lado para evaluar las exigenciasque impondrá un ALC a un país
miembro del GATT cs necesario compararlas con los compromisos que ese país
ya ha suscrito en la instancia multilateral. Por otro lado, actualmente se están
negociando modificaciones y adiciones al acuerdo multilateral en la llamada
Ronda Uruguay del GATT. Estas negociacionestendrán un efecto en futuros
ALCs puesto que cl incentivo para suscribirlos es conseguir mejores condiciones
de las que asegurael tratado multilateral.
Es así que en cada tema expuesto en este trabajo se presenta lo que exige
actualmente el GATT, 10 que se ha acordado en forma preliminar en la Ronda
Uruguay según 10 que se plantea en el borrador presentado por Arthur Dunkel,
Director Genera1del GATT, en diciembre de 1991y, por último, lo estipulado en
el acuerdo entre Canadá y Estados Unidos. Además, en cada sección se
presentan las consecuenciasque tendría para Chile firmar un ALC -similar al que
suscribieron Canadá y Estados Unidos- en términos de cambios en sus
regulaciones internas y en sus prácticas comerciales.
Para entender por qué se incluyen algunostemas específicos en un acuerdo
de libre comercio es importante aclarar las diferencias existentes entre distintos
esquemas de integración económica. En grados crecientes de integración se
encuentran las Arcas de Libre Comercio, las Uniones Aduaneras y los Mercados
Comunes. En un ALC los paísessignatarios reducen o eliminan las barreras al
comercio entre ellos pero cada uno mantiene autonomfa para imponer el nivel de
barreras que prefiera para el comercio con paísesno integrantes del acuerdo. En
una Unión Aduanera, por otra parte, junto con eliminar las barreras para el
comercio entre los paísesmiembros, se acuerda un arancel externo común para
gravar las importaciones provenientes de terceros países. Así las importaciones
desde países que no son miembros de la unión aduanera se verán gravados con
las mismas tasas,independientemente del puerto de entrada al area. El Mercado
Común, por último, permite además el movimiento libre de factores entre los
paísesintegrantes. Existen ademásformas más completas de integración en que
se coordinan o, aún más, unifican políticas monetarias, cambiarias, fiscales,etc.
La principal diferencia entre un ALC y una Unión Aduanera, en cuanto a
los temas a negociar para su formación, radica en la necesidad de determinar
reglas de origen. En un ALC, al tcncr distintas barreras al comercio con terceros
paíseses posible que exportadores de paísesno integrantes del ALC aprovechen
las ventajas del acuerdo ingresando sus mercaderías por el país del ALC que
tiene menores tarifas externas,siguiendo su recorrido a otros mercados del ALC
sin pagar más aranceles. Para evitar que ello suceda se lijan reglas para
determinar qué bienes serán considerados originarios del área de libre comercio
y se beneficiarán de sus ventajas y cuáles, aunque provengan del otro país
signatario, no podrán beneficiarse del acuerdo puesto que parte importante de su
valor fue generado Cueradel área.
Cualquiera sea el esquema de integración, el hecho de tener aranceles
preferenciales para las importaciones provenientes de otros paises del ALC con
respecto a las que se originan en paísesque no son socios del ALC generará dos
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DE LIBRE COMERCIO:
LQUE SE NEGOCIA?
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fenómenos: creación de comercio y desviación de comercio. El primer fenómeno
es común a cualquier tipo de liberalización comercial y se refiere a la mejora de
la asignación de recursos de un país al disminuir la distorsión con que se perciben
los precios externos; esta creación tiene un efecto positivo en el bienestar del país
que liberaliza.
La desviación surge del hecho de que la liberalización es
discriminatoria; beneficia sólo a los países miembros del ALC y, por tanto,
introduce una distorsión en los precios relativos de distintos proveedores
posibilitando una sustitución desde las fuentes más eficientes a otras de mayor
costo para el país. La desviación de comercio, por tanto, tiene un efecto negativo
en el bienestar del país. Las reglas de origen, al dar preferencia a los insumos
originados en el área de libre comercio, también generarán desviaciones en el
comercio.
Como veremos en este artículo, un ALC es mucho más que un acuerdo
sobre el tratamiento aduanero a las importaciones de los países miembros. Ha
habido un importante incremento en el número de temas incluidos en acuerdos
de este tipo. En parte ello se debe al hecho de que las barreras aduaneras al flujo
de bienes son cada vez más bajas lo que permite identificar otro tipo de trabas
que previamente no se hacían evidentes. Un ejemplo de ello son los requisitos
que a veces imponen los países a los inversionistas que fijan mínimos al
porcentaje de utilización de insumos nacionales o al porcentaje de exportaciones
dentro de las ventas totales. Estas medidas entraban el comercio y son temas que
se han incluido en las negociaciones más recientes. Por otra parte, cl aumento dc
la importancia del comercio en servicios dentro del comercio internacional total
requiere la implementación de medidas que introduzcan una disciplina al
comercio de servicios similar a la que rige el intercambio de bienes.
Otra de las razones que explica la incorporación de nuevos temas, en
especial a la agenda de negociaciones del GATT, es que al incluirlos en un
paquete que abarca muchos temas su negociación se hace más atractiva. Así, se
logra que países que no hubieran estado dispuestos a tratar el tema por sí solo
acceden a hacerlo cuando la agenda es más amplia y el éxito de las ncgociacioncs
puede asegurarle ventajas en otras áreas.
Estos “temas no tradicionales” no han sido, en general, considerados en las
negociaciones de ALCs firmados por países latinoamericanos; pero, sin lugar a
dudas, serán parte fundamental de las negociaciones de cualquier ALC en que
participen los Estados Unidos y, por tanto, es fundamental entender cuáles son
las especificidades de estos temas.
La organización de este artículo se basa en cuatro temas principales.
Después de esta introducción, el primer capítulo incluye todas las disposiciones
que regulan el comercio en bicncs tanto en lo que se refiere a los obstáculos al
comercio impuestos en las fronteras como a aquellos que surgen de la regulación
interna de cada país. El segundo capítulo estipula los mecanismos que cada país
puede utilizar para proteger a los sectores sustituidores de importaciones dc un
aumento en la competencia externa, ya sea ésta desleal o no. En el tercer
capítulo se incluyen los llamados “temas no tradicionales” los cuales no se refieren
directamente a las reglas de comercio en bienes; estos incluyen los temas de la
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ANDREA
BUTELMANN
regulación sobre comercio de servicios, propiedad intelectual y de inversión
extranjera. Por último, SCtratan los temas institucionales sobre resolución de
controversias.
Como se explicaba más arriba, en cada una de estasseccionesse expone lo
que plantea el GATT sobre la materia, lo que se discute en la Ronda Uruguay, lo
acordado en el ALC entre Canadá y Estados Unidos y, por último, puntos
específicos que surgirían en una negociación entre Chile y Estados Unidos. A
continuación se resumen características cspecíticas que surgirán en una
negociación entre Chile y Estados Unidos en los temas examinados en este
artículo:
-
Reglas de origen: Chile deberá tratar de que en un ALC con EE.UU. se
adopten reglas de origen poco estrictas para minimizar la desviación de
comercio y los costos que él involucra. Aún más, dada las bajas tarifas externas que mantienen ambos países, el imponer reglas dc origen exigentes
podría anular las ventajas de acceso logradas en un ALC. Ello porque
cumplir con una regla de origen exigente puede ser más caro que seguir
afecto a la tarifa que mantiene el otro país para las importaciones
provenientes de paísesno socios.
-
Tarifas y barreras: En materia tarifaria no debiera haber grandes
problemas para fijar un programa de desgravacióngradual, excepto cn sectores tradicionalmente conflictivos como el agrícola, específicamenteen los
rubros de trigo, harma, azúcar y semillas oleaginosas. Es importante asimismo ser cuidadoso con la eliminación de drawbacks puesto que el esquema
tarifario escalonado que mantiene EE.UU. podría darle ventajas artificiales
sobre los productores chilenos.
-
Trato nacional y estandarestécnicos: Prácticamente, no se observangrandes desviaciones con respecto a la regla que exige que las legislaciones
sobre intercambio interno y normas técnicas no discriminen entre bienes
importados y nacionales.
Sin embargo, es necesario precisar y definir algunos tópicos tales como
armoni7acibn de estándares, transparencia en el proceso de adopción de
ellos y confiabilidad de los sistemasde certificación.
Compras gubernamentales: En este tópico Chile no tendría que hacer grandes cambios, ya que en la práctica sus adquisiciones públicas se rigen por el
principio de minimización de costos y no el de protección a la industria
nacional. Sin embargo, este principio debería incorporarse explícitamente
en la legislación y se deben crear las instancias ante las cuales se puedan
alegar casosde discriminación en la adjudicación de contratos públicos. La
firma del Código de Compras Gubernamentales del GATT y su
implementación constituiría un importante paso hacia la estabilidad y
transparencia de las adjudicaciones en este sector.
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¿QUE SE NEGOCIA?
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Estados Unidos sostiene una práctica discriminatoria más deliberada en sus
adquisiciones gubernamentales y Chile debería intentar lograr acceso a algunas licitaciones eligiendo aquellos bienes en los que posee ventajas comparativas.
Excepciones: En la práctica no existen ALCs que no incluyan excepciones
al programa de liberalización. Las excepciones depcndcn de la estructura
económica y política dc los países socios. Es difícil, sin embargo, que a
Chile, por un lado, le interese excluir algún sector de la liberalización y, por
otro, que EE.UU. se lo permita.
Lo último por el bajo poder de
negociación de Chile y del posible precedcntc que tenga este acuerdo para
futuras negociaciones de EE.UU. con otros países latinoamericanos.
Salvaguardias: En un ALC entre Chile y EE.UU. lo más probable es que
sea Chile el que use medidas de protección de emergencia ante aumentos
bruscos en las importaciones de un bien que dañen la industria nacional.
Para ello, antes que nada, Chile tendría que dictar una ley de salvaguardias,
de la cual carece hoy en día.
Tarifas compensatorias y antidumping: Uno de los principales argumentos
para negociar un ALC con los Estados Unidos es protegerse de las frecuentes medidas compensatorias y antidumping que aplica ese país. Sin embargo, hasta ahora ningún país ha logrado que Estados Unidos modifique su
legislación al respecto. El avance más significativo ha sido lograr que esas
decisiones sean apelables a un panel bilateral. De esa manera, la apelación
sigue un proceso mas expedito e imparcial.
La legislación dc Chile al rcspccto es algo incompleta y los procedimientos
para determinar la imposición de una tarifa que proteja de la competencia
desleal no son lo suficientemente transparentes. Así, si la aspiración es la
constitución de una pancl binacional que revise que las medidas compensatorias y antidumping se ajusten a las leyes del país que las impone, será
necesario hacer algunos ajustes a las leyes chilenas.
Dependiendo de los resultados de la Ronda Uruguay, Estados Unidos
también debería alterar su legislación. Si la Ronda Uruguay no concluye
satisfactoriamente, Chile debería tratar de incorporar en sus negociaciones
algunas de estas modificaciones para que las acciones compensatorias de
Estados Unidos sean menos dañinas.
Inversión: Los regímenes que regulan la inversión extranjera de Estados
Unidos y Chile se encuentran entre los más liberales y poco discriminatorios. Sin embargo, hay algunas disposiciones del régimen chileno
que deberán ser modificadas; ellas se refieren a la transparencia de los
procedimientos de aprobación de las inversiones y al plazo mínimo para la
repatriación del capital invertido.
Estas modificaciones no serán muy
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BUTELMAh’N
difíciles de aprobar y es posible que se adopten incluso si el ALC entre Estados Unidos y Chile no se concreta.
Servicios: En general, la principal traba para comerciar internacionalmente
en servicios se halla en las dificultades de establecimiento. En efecto, dado
que para ofrecer el servicio a menudo se requiere un contacto personalizado, es necesario tener presencia en el pafs del cliente. Dado que
tanto en Estados Unidos como en Chile existen pocas barreras a la
inversión extranjera, este tema no creará conflictos importantes.
Existen algunas leyes discriminatorias en cuanto a los servicios de
transporte, sin embargo, este sector ha sido excluido en la mayoría de las
negociacionescomerciales.
Servicios financieros: En este caso no se detectan discriminaciones de importancia en las leyes que rigen este sector en Estados Unidos o en Chile.
Si bien las regulaciones de ambos países son estrictas, ellas no diferencian
entre inversionistasnacionales0 extranjeros.
Sería interesante lograr avancespuntuales en el reconocimiento mutuo de
algunas de las funciones de las entidades reguladoras locales. EIIO
facilitarfa algunastransaccionesfinancieras que se desarrollan actualmente.
Propiedad intelectual: Es claro que Chile se va a ver presionado durante la
negociación para que modifique su ley dc propiedad intelectual, en especial
lo que dice relación a patentes farmacéuticas. Chile adoptó recientemente,
ante presiones de Estados Unidos, una nueva ley de propiedad intelectual.
Sin embargo la ley no satisfizo a los Estados Unidos por tener un período de
protección por patentes menor a lo deseado y por no considerar un
mecanismo de “pipeline”.
Está por verse si Chile podrá resistir las presiones de Estados Unidos y
acoger lo que se acuerde en el GATT sobre la materia, una vez concluida la
Ronda Uruguay, o deberá modificar nuevamentesu legislación.
Solución de disputas: El mecanismo general de resolución de disputas en
este tipo de acuerdos con Estados Unidos ya está relativamente establecido.
Si a través de consultasy mediación no se resuelvela controversia, se designa un panel binacional cuya determinación será obligatoria si así lo aceptan
las partes de antemano.
Lo que queda menos claro es cuál será el sistema de resolución de disputas
en el caso de tarifas compensatorias y antidumping. En cl acuerdo entre
Canadá y Estados Unidos se determinó que éstas serían apelables a un
panel binacional cuyas decisiones serían finales. Este panel debería determinar si el proceso para decidir la aplicación de la medida correspondía a
lo especificado en la ley nacional.
Como se mencionó anteriormente, para que Chile pueda acceder debería
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DE LIBRE COMERCIO:
i.QUE SE NEGOCIA?
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hacer ajustes en su legislación y hacer más transparentes los procesos de
decisión para que así puedan ser revisadospor una instancia binacional.
1.
REGLAS PARA EL COMERCIO
DE BIENES
Para asegurar que el comercio internacional de bienes no se vea
distorsionado se deben eliminar tanto los mecanismos de protección que se
aplican en la frontera (capítulo 1, sección 2) -aranceles aduaneros, cuotas,
subsidio a las exportaciones, etc.- como regulaciones internas que discriminan
contra los bienes importados. Esa discriminación se puede encontrar en leyes
tributarias, regulaciones técnicas, etc. Son estasúltimas barreras al comercio las
que se tratan de evitar en las estipulaciones comentadas en la sección 3 del
capílulo 1.
Cuando la liberalización se da en un contexto bilateral dentro de un
acuerdo de libre comercio, es importante para cada país que la rebaja arancelaria
beneficie solamente a los países signatarios, son por eso parte medular del
acuerdo las reglas de origen que fijan qué bienes serán considerados originarios
del otro país signatario y recibirán, por tanto, la preferencia arancelaria. Este
tema es tratado en el capítulo 1,sección 1.
Por último se describen las regulaciones para compras gubernamentales
(seccibn 4, capítulo 1), que reprcscntan una excepción parcial a la regla de trato
nacional, y excepciones sectoriales o circunstanciales a la liberalización del
comercio en bienes (sección 5, capítulo 1).
1.
REGLAS
DE ORIGEN
Este aspecto es central al firmar un tratado de libre comercio en contraste
con el caso de la formación de una unión aduanera. En un tratado de libre
comercio los países firmantes reducen las barreras al comercio entre ellos pero
no coordinan su política comercial con respecto a terceros países. Es por eso
importante definir, antes que nada, que bienes van a ser considerados
importaciones originadas en el país socio del tratado y a cuales se les seguirá
dando el trato otorgado a los terceros países. Ello, para que estos últimos no SC
vean beneficiados por el acuerdo internando sus mercaderías al área de libre
comercio a través del país con menor tarifa externa.
Las reglas de origen definen qué bienes van a ser considerados como
originarios del país exportador. En casos en que parte de la materia prima o
insumos intermedios que se usan en la producción no hayan sido originados en cl
país exportador, se deben aplicar criterios que definan si los insumos importados
han sido sometidos, cn el territorio de ese país, a un proceso productivo
suficientemente significativo como para que el bien final sea considerado
originario del país exportador y reciba el trato arancelario preferencial. En
general, las reglas para conceder origen en tratados bilaterales se basan en tres
procedimientos que a menudo son complementarios:
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ANDREA
BUTELMANN
4
Proporción mínima de componente nacional: se determina el porcentaje
mínimo del costo o valor del producto que debe tener componcntc
nacional.
b)
Reclasiticación arancelaria: exige que el bien exportado tenga una
clasificacibn arancelaria distinta a la de los insumos importados.
4
Proceso productivo: se definen los procesos productivos que convertirían
las materias primas o insumos intermedios importados en bienes originados
en el país exportador.
Además existen exigencias en cuanto al transporte de mercancía. En la
mayoría de los acuerdos éste debe ser directo desde el país exportador al país
importador permitiendo sólo transbordo en terceros países.
En Estados Unidos se usa el criterio de “transformación sustancial”l. La
definición de “transformación sustancial” es muy vaga y por ello su aplicación
queda sujeta a la discrecionalidad del oficial de aduana introduciendo
incertidumbre sobre la tarifa a la que estará afecta la mercancía. En un contexto
multilateral, sin embargo, es poco el darío que se puede causar ya que son pocos
los países que no están beneficiados por la cláusula de Nación Más Favorecida
(NMF) y, por tanto, la mayoría de los insumosse generan en el área beneficiada.
En programas de preferencias arancelarias restringidos a ciertos países, sin
embargo, el tema de las reglas de origen pasa a tener un rol más importante. En
la mayoría de los programas preferenciales que otorga Estados Unidos se
mantiene el criterio de transformación sustancial agregándole exigenciassobre el
porcentaje mínimo de componente nacional*. Persiste, entonces, el problema de
incertidumbre que introduce la definición de transformación sustancial. Es por
esto que en el caso del acuerdo comercial firmado entre Estados Unidos y
Canadá se optó por hacer el esfuerzo de fijar reglas que no dejarán lugar a
interpretaciones. Para ello se eligió el sistema de reclasificación arancelaria. Si
bien este sistema se basa en el principio de transformación sustancial, él tija una
regla para cada bien basada en el Sistema Armonizado de Designación y
Codificación de Mercancía (SA); el sistema de reclasificación arancelaria indica
cuál debe ser el cambio en clasificación arancelaria del bien final con respecto al
1
2
Se considera que ha habido transformación sustancial si: a) un artículo comercial nuevo y
diferente ha sido creado; b) el artículo final tiene un nombre, carácter ylo uso distinto que el de
sus componentes; c) los materiales fuemn alterados en forma significativa, y no sólo empacados
o armados); d) el artículo final es el resultado del proceso productivo sustancial; e) el artículo
final es el resultado de transformar un bien intermedio en un bien de consumo reconocible.
la mayor parte de las importaciones entran a Estados Unidos afectas a la tarifa Nación Más
Favorecida (NMF). Las importaciones desde países que no han obtenido estatus NMF se ven
gravadas con tasas promedio más altas. Además se otorgan preferencias arancelarias con
respecto a la tarifa Nh4F en el marco de los siguientes programas o acuerdos: Sistema
Generalizado de Preferencias (SGP), Iniciativa para la Cuenca del Caribe, Acuerdo de Libre
Comercio con Israel, Acuerdo de Libre Comercio con Canadá y el trato a las importaciones
provenientes de posesiones insulares.
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insumo im orlado para que el bien sea considerado originario del país
P
exportador .
La regla de rcclasificación o salto arancelario en el ALC entre Canadá y
Estados Unidos se complementa, en algunos casos, con exigencias de porcentaje
mínimo de costo de materiales y de producción de origen nacional. Para los
pocos bienes en que no se especifica el requisito de cambio en la clasificación
arancelaria se le aplica una regla general que requiere que el valor de los
materiales originados dentro del área de libre comercio más el costo directo de
procesamiento local sea por lo menos 50% del valor del bien exportado. Por
último existen procesos que aunque cumplan con las reglas de reclasificación y
componente nacional no se les reconocerá origen si sus procesos de producción
en el país exportador han sido demasiado simples4.
Es interesante notar, por último, que cn las negociaciones para el ALCAN
se ha considerado la posibilidad de adoptar un arancel externo común para
algunos bicncs cn que no se ha podido llegar a acuerdo respecto a la regla de
origen.
Temas de una negociación en el caso chileno
En esta sección se indica cuáles son los temas pertinentes al determinar una
estrategia de negociación para un eventual ALC entre Chile y Estados Unidos.
En algunos temas se elige una posición y cn otros sólo se indican las ventajas y
desventajas de las distintas opciones.
A.
Regias de origen: icuán estrictas?
Reglas de origen muy estrictas pueden incrementar la desviación de
comercio de un ALC y los costos en bicncstar que ella produce, ya que inducen a
la sustitución de insumos de la fuente más barata por insumos de países
signatarios. Al mismo tiempo pueden aumentar los costos de la producción
nacional que, por cumplir con las reglas de origen requeridas por el tratado, se
puede tornar menos competitiva en otros mercados. Ello porque no es facil para
una empresa producir el mismo bien con insumos originados en distintos países
según cual sea el país de destino de la producción.
En el caso de Chile, al ser un país relativamente abundante en recursos
naturales que forman su base exportadora, las exigencias de las reglas de origen
probablemente no afectarían a la mayoría de sus exportaciones actuales. Sin
embargo, a medida de que se diversifique su canasta exportadora, altas reglas de
origen podrían limitar los beneficios que se obtengan de un acuerdo.
3
4
El cambio de clasificación arancelaria puede ser de capítulo o subgrupos dentro de un capítulo,
dependiendo del tipo de bienes.
No confieren origen, aunque cumplan con las normas de origen, procesos simples de empaque,
dilución en agua u otra materia que no cambie cl carácter del bien o cualquier otm proceso
destinado ~610 a evadir el propósito de las normas de origen.
ANDREGt BUTELMANN
80
El caso para reglas de origen poco restrictivas se refuerza en el caso de
Chile por varias razones. Específicamente, en el caso de un eventual acuerdo con
EE.UU./ALCAN, si bien Estados Unidos es el principal socio comercial de
Chile, el comercio con los tres paísesde América del Norte fluctúa alrededor de
sólo el 20%, cifra muy inferior a lo que representa Estados Unidos para cl
comercio de México o Canadá. Este bajo porcentaje acentúa la probabilidad de
desviación de comercio que genera una regla estricta de origen.
Por otra parte, la distancia que separa a Chile de los Estados Unidos y el
bajo nivel de tarifas que rige en ambos países son clcmentos valederos para no
optar por reglas de origen muy estrictas. En efecto, estos factores hacen difícil
que terceros países elijan a Chile como plataforma para exportar a Estados
Unidos o viceversa.
Dado que la preferencia arancelaria a ganar en un ALC entre países de
barreras bajas al comercio es pequeña, si lo que se persigue con las normas de
origen es aumentar la provisión de materiales al interior del ALC cs mejor tcncr
reglas de origen poco estrictas que pueden afectar marginalmente las decisiones
de compras de materiales, versus reglas muy exigentes que inducen a comprar
todos los materiales en las fuentes más baratas y renunciar a la preferencia
arancelaria.
Es posible que se deba hacer un análisis producto a producto para
determinar qué reglas de origen son aceptables. Por ejemplo, es obvio que se
pueden aceptar normas de origen más estrictas en bienes basados en recursos
naturales relativamente abundantes en Chile, pero en otros sectores es
aconsejable mantener las reglas de origen lo menos estrictas posible, resistiendo
las intenciones proteccionistas.
B.
Reglas de origen: iCuál sistema?
Es interesante analizar las ventajas dc un sistema de reclasificación
arancelaria versus el de porcentaje mínimo de componente nacional. Las
ventajas de un sistema de reclasificación arancelaria son, como ya se dijo, su
transparencia y predictibilidad. Sin embargo, el grado de incertidumbre no es
reducido a cero puesto que siempre pucdc existir algo dc discrccionalidad cn cl
proceso de asignación de una clasificación arancelaria a los insumos importados y
bienes exportados. Por otra parte, el sistema que confiere origen según salto en
clasificación arancelaria requiere de las empresasmenores gastos en mantención
de registros y contabilidad para determinar origen nacional de cada una de las
partidas de costo de producción.
Aún más, en el caso de un país de salarios relativamente bajos que se
incorpora a un área de libre comercio con paisesde mayor desarrollo, como es el
caso de Chile si SClo compara con Estados Unidos y Canadá, el sistemade valor
agregado puede ser perjudicial puesto que en los procesosintensivos en mano de
obra sería relativamente más difícil cumplir con los requisitos de origen. En
cambio, si cl criterio aplicado es el de salto arancelario el hecho de tener salarios
bajos no jugaría en su contra. Lo último es cierto, siempre que se aplique el
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DE LIBRE COMERCIO:
¿QUE SE NEGOCIA?
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mismo criterio a todos los socios del área. Dado que una regla de origen basada
cn porcentaje de componente nacional siempre puede ser replicada por una dc
reclasificación arancelaria, esa ventaja podría desaparecer si los saltos
arancelarios que se le exigen a los paísesde menoressalarios son mayores.
La gran desventaja del criterio de reclasificación arancelaria es que no se
estableceun criterio homogéneopara conferir origen en este sistema. En el caso
de porcentaje mínimo de componente nacional se fija un porcentaje parejo de,
por ejemplo, 50% y las excepcionesa ese porcentaje se ven claramente como una
medida proteccionista para limitar la creacion de comercio que genera el
acuerdo. En cambio, en el sistema de reclasificación arancelaria es más fácil
infiltrar medidas proteccionistas. En efecto, dado que el SA no siempre agrupa a
los productos según grado de elaboración, así la magnitud del salto arancelario
requerido se debe fijar caso por caso, siendo a veces necesario un salto de un
capítulo a otro y otras veces el salto es dentro del mismo capítulo. En ese
proceso es muy fácil que los intereses de las industrias más influyentes logren
niveles de protección más altos. Luego, las reglas de origen pueden sustituir a las
tarifas en su rol de proteger a ciertas industrias’.
El sistema de porcentaje mínimo de componente nacional tiene desventajas
que van más allá del costo administrativo de contabilizar por origen las materias
primas y el costo de producción. Una de las desventajassurge del hecho de que
muchos costos no son constantesen el tiempo y se ven afectados por alteraciones
cambiarias; así se vuelve a introducir incertidumbre sobre el cumplimiento de la
norma de origen a través del tiempo para un bien que no ha variado su proceso
productivo.
Por último está el problema de “roll-up”. Las exigenciasde una regla que
exige un cierto porcentaje dc componente nacional pueden ser eludidas al
comprar insumos a un proveedor nacional que los prodtrjo con un alto porcenta,je
de materiales extranjeros. El acuerdo entre Canadá y Estados Unidos estipula
que el valor de un insumo nacional en cuya producción se ha usado material
importado será contabilizado como componente doméstico. No se indica qué
porcentaje del costo de ese insumo puede ser importado. Es probable que ello
no se reglamente por la dificultad para indagar hacia atrás el origen de cada
insumo. El problema es que esto se presta para que las empresas tengan el
incentivo para subdividirse para así adquirir insumos importados de empresas
relacionadas y que éstos cuenten como insumos domésticos; esto cs lo que se
denomina “rol1 up1j6. Algunos expertos creen que este problema es más fácil de
resolver cuando se utiliza el criterio de salto arancelario ya que es más fácil hacer
5
6
La ventaja del sistema de porcentaje mínimo de componente nacional (en cuanto a que los
intentos proteccionistas se notan más fácilmente en este sistema) se debditan si una regla pareja
de, por ejemplo, 50% no cs suficiente en todos los casos para cumpla ron el objetivo de que
haya un proceso productivo significativo dentro del área. SI así fuera y se optara por fijar
distintos porcentajes para distintos productosvolvemos a Introducir la posibilidad de que grupos
de presión más influyentes usen las normas de otigen como herramienta proteccionista logrando
porcentajes más altos.
Ver Morici (1991 b).
82
ANDREA
BUTELMANN
la indagación del origen de cada insumo sin tener que exigir la contabilidad de
todos los costos y su desagregación por origen a cada una de las empresas
involucradas en la cadena productiva.
C.
Reglas de origen: ¿Qué insumos son nucionales?
El tratamiento de los insumos importados es otro tema importante para la
negociación de un ALC. Por un lado hay que definir el tratamiento que se le va a
dar a los insumos provenientes del otro país signatario o país importador, y
también puede ser materia de discusión el tratamiento que se le va a dar a
algunos insumos provenientes de países que están fuera del área de libre
comercio. En el acuerdo firmado entre Canadá y los Estados Unidos se
consideran como insumos domésticos los originados en cualquiera de los dos
paísessignatarios. Si bien esa puede ahora ser la norma, no es lo que se estipula
en el acuerdo entre Israel y Estados Unidos en que los insumos norteamericanos
sólo pueden ser contabilizados para el componente doméstico hasta cierto
porcentaje’. En los sistemas NMF y SGP los insumos estadounidenses son
considerados extranjeros en la exportación de los países que se benefician del
sistema.
En cuanto a los insumos originados en paísesno signatarios, ellos, como es
de suponer, generalmente se consideran foráneos. Sin embargo, hay un
precedente en el sistema de preferencias que otorga Estados Unidos a sus
posesiones insulares en que los insumos de terceros países que entrarían con
arancel cero a Estados Unidos pueden ser considerados como insumos
domésticos en las exportaciones.
En el caso de Chile probablemente se impondrá lo que se establezca en
ALCAN y, si este a su vez es similar al acuerdo entre Estados Unidos y Canadá,
se considerarán como nacionales los insumos originados en los paísessignatarios
pero no los provenientes de terceros paísesaunque éstos entren con arancel cero
a los Estados Unidos.
2.
BARRERAS EN LA FRONTERA
Esta parte contiene los elementos más tradicionales de un tratado de libre
comercio. Ellos se relieren al tratamiento que se les va a dar al traspasar la
frontera de los paísesfirmantes a aquellos bienes que cumplen con las reglas de
origen. Se establece el calendario para la rebaja de tarifas a las importaciones,
impuestos a las exportacionesy relajacibn de restricciones cuantitativas.
Otra materia importante es el tratamiento tarifarío que se le dará a los
bienes intermedios que provienen de terceros países. La idea es eliminar los
drawback y las zonas de libre importación para evitar que un país adquiera
ventajas en la exportación hacia el otro país miembro por el simple hecho de
internar sus insumos desde terceros países libres de tarifas mientras que el
ACUERDOS
-
DE LIBRE COMERCIO:
LQUE SE NEGOCIA?
83
productor que provee al mercado interno del mismo bien en el otro país no
recibe alivio en el pago de aranceles dc los mismos insumos. Además la
eliiinación del drawback es necesaria si se quiere expandir las preferencias
otorgadas en el acuerdo a los insumos y bienes intermedios, si esto no se hiciera
estarían entrando en iguales condiciones los insumos de todos los países sean o
no signatarios. La eliminación en todo caso, cuando se da, es sólo para el
comercio entre países signatarios pudiendo mantenerse el sistemade devolución
en la exportación hacia terceros países.
También se trata de las devoluciones de aranceles sobre insumos
condicionadas a ciertas metas de exportación, producción o empleo que alteran
los incentivos a exportar y que, de hecho, constituyen incentivos a la exportación.
En materia de aranceles, en el tratado entre Canadá y Estados Unidos se
clasificaron los bienes en tres categoríassegún la sensibilidad de los sectores a la
competencia internacional. Así los sectores menos amenazados por la
competencia se desgravaríaninmediatamcntc y los pertenecientes a las otras dos
categorías verían sus aranceles reducidos a cero en cinco o diez etapas anuales
respectivamente*. Este proceso de rebajas puede ser, y ha sido, acelerado
posteriormente con el consentimiento de ambas partes y con la participación del
sector privado. En cuanto a impuestos a las exportaciones, no existentes al
momento de firma del acuerdo, sólo se permitirán si se establece un impuesto
equivalente sobre el bien consumido internamente, es decir los efectos netos de
tal medida son similares a los de un impuesto a la producción y la menor
disponibilidad del bien será compartida por los consumidoresdc ambos países.
En relación a las restricciones cuantitativas a las importaciones no hay
avancesespectaculares;se mantienen la mayoría dc las aceptadaspor el GATT y
algunas otras existentes al momento de la negociación. Hay algún progreso cn cl
sector agrícola eliminándose cuotas para el comercio bilateral de carne de
vacuno y de alimentos que contengan menos de un 10% de azúcar. Las
restricciones a las exportaciones también siguen aceptándosesegún los criterios
del GATT, con la obligación de que en caso de imponerse no afecten la
participación del otro país dentro del total producido por el país que impone la
restricción. Otra vez, la menor disponibilidad no debe afectar en forma
discriminatoria a los consumidoresdel otro país.
Los drawbacks, y otros procedimientos que se traducen en la exención de
impuestos a la importación de materia prima para producción que luego será
exportada, seran eliminados para el comercio entre Canadá y Estados Unidos a
contar de 19949. Las devoluciones de tarifas sobre insumos relacionadas a metas
de producción o exportación se congelan y deberán ser eliminadas en un plazo de
8
9
En este acuerdo EE.UU. se compromete asimismo a rebajar para las importaciones provenientes
de Canadá la tasa de “so de aduana de 0,17% en forma gradual. Dentro del GAm este tipo de
gravamen no está permitido puesto que en realidad los costos de desaduanaje no son funcih del
valor del bien sino que de sus características.
Se exceptúan los productos cítticos y el vestuario que se exporte por sobre la cantidad que se
beneficia de la rebaja arancelaria contemplada por el tratado. Ello porque para eslos productos
la rebaja arancelaria que se acordó beneficia sólo a una cuota anual de importaciones.
84
ANDFtEA
BUTELMANN
diez años tanto para el comercio bilateral como para las exportaciones al resto
del mundo.
Temas de una negociación en el caso chileno
En el caso de Chile la rebaja tarifaria puede ser importante en ciertos
productos determinados en que Estados Unidos impone altas tarifas,
especialmente en los sectores agroindustrial y textil. La probabilidad, sin
embargo, que estos productos se incluyan en el grupo de desgravación rápida es
baja ya que el mismo poder con el que estos sectoreslograron tan alta protección
será el que les permita beneficiarse de un proceso dc desgravación más lenta.
Así se debe esperar que en los primeros años de funcionamiento de un área de
libre comercio el escalonamiento arancelario sea mas agudo que antes de la
fuma. Entonces, si Chile tiene algún poder de negociación SCdebe insistir en
desgravar esos sectores primero, tcnicndo en cuenta eso sí la diversidad de
grados de competitividad que se da al interior de cada sector, especialmenteen el
sector textil.
La pregunta es qué barreras al comercio deberá desmantelar Chile y qué
posibilidades tiene de graduar la eliminación en el tiempo, de manera dc
minimizar los costos de ajuste. En Chile no hay restricciones cuantitativas al
comercio internacional, las cuales están prohibidas por ley, excepto por la
prohibición de importar autos usados que se negoció en el caso EE.UU.-Canadá
y probablemente vuelva a ser materia de negociación en este caso. Tampoco
existen impuestos a ningún tipo de exportación.
El arancel es parejo a un nivel de 11% para la mayoría dc los productos y se
está analizado cuáles serían más dañados con una desgravación en el comercio
con Estados Unidos para incluirlos en un programa de desgravaciónmás lento.
Existen algunos bienes agrícolas -trigo, oleaginosasy azúcar- cuya tarifa dc
importación es variable para mantcncr cl costo de importación dentro de una
banda. Esta medida no corresponde en sus efectos exactamente a una cuota ya
que los límites de la banda responden a las tendencias de mediano plazo en el
precio internacional al calcularse sobre un promedio móvil de éste, pero aisla a
los productores de las fluctuaciones de corto plazo. Es altamente probable que
esta política de precios deba ser modificada en el contexto de las negociaciones
de un ALC con Estados Unidos. Sin embargo, es poco lo que se puede predecir
sobre lo que serán las distintas posiciones al respecto ya que el tema agrícola ha
sido el más engorroso de solucionar en el GATT; en los acuerdos bilaterales, en
general, se ha decidido esperar a conocer la solución a la que se llegue en el
GATT antes de negociar profundizaciones en la liberalización de este sector que
es altamente protegido en la mayoría de las economías.
Sin embargo existen algunas características de la política de comercio
exterior que no son tan simples y que deberán ser eliminadas ya sea en una
negociación bilateral con Estados Unidos o con un término exitoso de la Ronda
Uruguay.
ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO: LQUE SE NEGOCIA?
85
Por un lado están los drawback. Chile tiene dos sistemas de reembolso.
Uno es el normal que reintegra los aranceles pagados por insumos que
efectivamente se utilizaron en la producción de los bienes importados y que no
entra en conflicto con las normas del GATT. Por otro lado está el Sistema
Simplificado de Reintegro de Gravámenes Aduaneros para Productos No
Tradicionales. Este sistema tiene como objetivo que las exportaciones no
tradicionales se beneficien del druwback sin tener que incurrir en todos los costos
administrativos del sistema general, para ello se tijan tasas de devolución
proporcionales al valor de la exportación; este porcentaje cs declinante con el
monto de exportación total del bien. Este sistemade druwback simplificado es en
la mayorra de los casos un subsidio a las exportaciones, ya que la devolución es
mayor que los aranceles pagados por insumos importados; luego, en un ALC
debera ser eliminado”. También existe un sistema de pago diferido de los
aranceles a las importación de bienes de capital y su pago puede ser condonado
en función de las exportaciones efectuadas; éste también sera considerado un
subsidio a las exportaciones. Es importante tener presente, sin embargo, que en
el ALC entre Estados Unidos y Canadá las devoluciones de tarifas en base a
metas de exportación se eliminan sólo al cabo de diez años. Estos programas de
incentivos, que también equivalen a subsidios de exportación, se congelan en el
intertanto. En todo caso estos subsidios deberán ser eliminados tarde o
temprano por las exigenciasque impone el GATT.
La eliminación del drawback normal para el comercio bilateral dejaría en
desventajaal productor chileno en varios sectores. Ello porque la tarifa para los
insumos en Chile es igual a la que afecta el comercio en bienes, en cambio en
Estados Unidos existe escalonamiento arancelario que grava con tarifas más
bajas a los insumos. Así, a un exportador chileno le scría difícil competir con la
producción local estadounidenseque tiene costos menores, al pagar tarifas bajas
por la importación de insumos de terceros paises. Chile debiera plantear este
tema y tratar de mantcncr el druwback a las materias primas que están protegidas
con arancelesbajos en Estados Unidos.
3.
TRATO
NACIONAL
Y ESTANDARHS
TECNICOS
Para los países que llegan a acuerdos comerciales es importante evitar que
los logros en materia de acceso sean anulados por regulaciones internas que
discriminen contra los productos importados. Los bienes importados no deben
estar afectos a impuestos diferenciados, estándares técnicos distintos según
origen u otras regulaciones discriminatorias. Esta exigencia dc no discriminar
contra los bienes importados, una vez que hayan traspasado las fronteras, se
denomina trato nacional.
10 La tasa máxima de reintegro simplificado es de 10% del valor FOB. Así, siendo la tasa
arancelaria ll%, la única manera de que este reintegro no represente un subsidio a la
exportación es que cl porcentaje de insumos importados en el valor FOB seasuperiora YO%.
86
ANDREA
BUTELMANN
El concepto de trato nacional ya está incluido en las reglas del GATT. En
el caso del ALC entre Canadá y Estados Unidos lo que se hizo fue incorporar lo
establecido en el GATT expandiendo sus exigenciasa la legislación provincial y
estadual.
En cuanto a estándares técnicos, el Código correspondiente -que no ha
sido firmado por todos los países miembros del GATT- reconoce el derecho de
cada pafs para crear regulaciones que se ajusten a sus objetivos de seguridad,
salud o medio ambiente; sin embargo estas regulaciones no deben tener fines
proteccionistas imponiendo barreras al comercio externo. La idea es extcndcr cl
concepto dc trato nacional a estas regulacionespara que no discriminen entre el
producto nacional y el importado.
Más alla de lo discriminatorias que pueden ser las regulaciones tócnicas al
imponer distintas exigenciasa los bienes importados, el solo hecho de que existan
distintas regulaciones en cada país -aunque éstas no sean discriminatoriasaumenta los costosdel comercio. Es por eso que se cxigc que las regulaciones no
sean más exigentesque lo necesario para cumplir los objetivos para la cual fueron
diseñadasy que en lo posible se adopten regulaciones internacionales. El diseño
de regulaciones técnicas distintas a las aceptadasen acuerdos internacionales y
que pueden afectar el comercio externo dcbc ser notificado durante el proceso
de diseño al resto de los paísessignatarios del Código para que puedan comentar
sobre su conformidad a los mandatos del Código. Además una vez tomada la
decisión de adopción de la regulación debe hacersepública y permitir un tiempo
antes dc ser ésta aplicada, para que los proveedores se informen y alcancen a
ajustarse a las nuevasdisposiciones.
Otra fuente potencial de discriminación y proteccionismo SCcncucntra en el
proceso de verificación de cumplimiento de las normas. En el Código actual del
GATT se exige que no haya discriminación en el proceso de certificación entre
productos domésticose importados, pero no se llega a la obligación de reconocer
los procesos de certificación de cumplimiento efectuados en el país de origen de
la mercancía y sólo se pide que los países hagan lo posible por otorgar ese
reconocimiento.
En el acuerdo de libre comercio entre Canadá y Estados Unidos se acogen
estas ideas ya adoptadas por el GATT. Hay también un compromiso de
progresar en la compatibilización de los estándaresde cada país. El avancemás
concreto se refiere a la obligación de reconocer la acreditación de laboratorios
del otro país sin exigir que las pruebas se hagan en cl territorio del país
importador sino que los estandares de los productos exportados puedan ser
verificados en el país de origen.
Sin embargo, en este acuerdo bilateral las regulaciones que afectan
alimentos y bebidas están contenidos en el capítulo sobre agricultura. En este
caso se formaron grupos específicos de trabajo que deberán intentar armonizar
estándares técnicos y de empaque. La acreditación de los sistemas de
certificación del país exportador para el cumplimiento de estándares para
productos alimenticios no esta garantizada como en el caso de los bienes no
alimenticios. El reconocimiento de sistemasde certificación estará wjeto a las
ACUERDOS
DE LIBRE COMERCIO:
¿QUE SE NEGOCIA?
87
condiciones que fijen estos grupos de trabajo. Una vez que este reconocimiento
se otorgue, los productos sólo podrán ser inspeccionadospor las autoridades del
pafs importador cn forma ocasional yen ningún caso con mayor frecuencia que la
aplicada a los productos domésticos.
Temas de una negociación en el caso chileno
Chile mantiene un sistema de estándares técnicos que contiene normas y
reglamentos. Las primeras son de caracter voluntario y se diseiían en conjunto
con el sector privado. Los reglamentos, por otra parte, son de carácter
obhgalorio y su diseño esta a cargo de la repartición pública pertinente.
Chile ha firmado el Código sobre Obstáculos Técnicos al Comercio del
GATT. Sin embargo, no parccc haber cumplido con los compromisos que éste
involucra en cuanto a notificación de adopción de normas y reglamentos. Es
importante y, dc hecho ya se están tomando medidas al respecto, que se
comience a hacer estas notificaciones para que el país sea percibido como un
socio confiable que cumple sus compromisos comerciales multi o bilaterales.
Ello, por otra parte, no alteraría mayormente sus políticas en este campo puesto
que la mayoría de las normas y regulaciones adoptadas se basan en patrones
internacionales.
Otra falla que se hace notar, especialmentepor parte de Estados Unidos, es
el hecho que las consultas que se hacen con el sector privado en el proceso de
adopción de normas no son lo suficientemente abiertas y, por tanto, no todas las
partes interesadas pueden a dar a conocer su opinión. La crítica no es infundada
ya que el método de consulta pública se efectúa a través de correspondencia a
individuos seleccionadosy no a través dc medios públicos, lo que es una práctica
potencialmente proteccionista. También en este aspecto se están implementando
cambios en la dirección correcta.
Los problemas que se deben enfrentar no se refieren sólo al intento de que
nuestros socios comerciales nos consideren confiables en el sentido de no
discriminar contra importaciones, sino que se debe también estudiar los sistemas
de regulaciones técnicas para que la calidad de nuestras exportaciones no sea
puesta en duda. Garantizar la calidad de nuestras exportaciones con el sistema
actual no es facil ya que la fiscalización de los reglamentos es deficiente, las
normas son voluntarias y la mayoría de los bienes no está sujeta a ninguno de los
dos sistemas. Todo esto genera un problema para el consumidor interno y
ademas daíia la reputación de nuestras exportaciones. Es por ello que
recientemente ha sido sometida al parlamento cl proyecto dc ley para implantar
el “Sistema Nacional de Certificación de Conformidad de las Exportaciones”. A
su vez, para que sea más probable que este sistemasea aceptado en otros países,
evitando que nuestras exportaciones sean nuevamente sometidas a pruebas de
calidad en el mercado de destino, es importante obtener acreditación
internacional. En este momento el proceso de certificación no puede ser
acreditado internacionalmente. Sin embargo, se ha encargado la implementación
de mecanismos para lograr la acreditación internacional en ciertas áreas. Estos
ANDREA
88
BUIELMANN
cambios serían necesarios independientemente de la posibilidad del ALC con
Estados Unidos.
4.
COMPRASGUBERNAMENTALES
En general, el trato nacional a los bienes importados no cubre a los
adquiridos por el gobierno central y sus agencias. Ello permite que una parte
importante de la producción de un país esté más protegido de la competencia
internacional que lo que indica los niveles de protección fijados por las leyes de
comercio exterior.
En la Ronda Tokio del GATT algunos paísesadhirieron a lo que se conoce
como el Código de Compras Gubernamentales que regula sobre el acceso de
proveedores foráneos al proceso de adquisicionesgubernamentales.Básicamente
los signatarios del Código se comprometen a dar trato nacional a los proveedorfis
o productos foráneos en adquisiciones que superen el monto de DEG 13O.OOfl.
Este compromiso de no discriminación involucra una serie de regulaciones sobre
cómo se deberán notificar las propuestas públicas, dónde se deberán publicar,
con qué período de anticipación, etc. Además, los proveedores que no se
adjudiquen la propuesta podrán pedir información detallada sobre los factores
que determinaron la decisión.
Sin embargo, las disciplinas estipuladas en este Código no cubren todas las
adquisiciones hechas por el gobierno. Aquellos países que han adherido
negocian una lista de entidades públicas y productos para cuyas adquisiciones se
cumplirá con las normas del Código. Así es que un porcentaje reducido de las
compras gubernamentales de los paísesfirmantes están regidas por las disciplinas
de trato nacional que impone este acuerdo. En el caso de los Estados Unidos
alrededor del 15% de las compras del gobierno federal en 1989 habrían estado
cubiertas por el Código, pero sólo 66% de ellas correspondieron a adjudicaciones
de montos superiores a los DEG 130.000 y, por tanto tuvieron que ser
adjudicadas según las normas del Código internacional. Es importante hacer
notar que el Código no cubre las compras de los gobiernos estadualeslos cuales
en general aplican prácticas discriminatorias en su elección de proveedores.
Se esperan algunos cambios en materia de compras gubernamentales si la
Ronda Uruguay culmina con algún éxito. En primer lugar, y al contrario de la
mayoría de los Códigos, esta materia seguiría tratándose en un Código aparte del
Acuerdo General, obligando ~610a los países que deciden aceptar su disciplina.
En esta ronda de negociaciones hubo iniciativas para somctcr la contratación
gubernamental de servicios a disciplinas similares a las contempladas para la
compra de bienes y extender estas disciplinas a las adquisiciones efectuadaspor
organismos estatales 0 provinciales. De éstas, sólo la dc survicios tiene
probabilidad dc ser aprobada.
11 El monto original de DEG lSO.lMM fue reducido a DE‘3 130.0% en 198X. El monto actual
equivale
aapmximadamente
US$ 1X0.000.
ACUERDOS
DE LIBRE COMERCIO:
LQUE SE NEGOCIA?
89
En el acuerdo entre Canadá y Estados Unidos básicamente se adopta la
regnlacibn del Código y sus futuras modificaciones. Las mismas entidades que
estos países comprometieron ante el Código de compras gubernamentales del
GATT son cubiertas por el acuerdo bilateral. Se comprometen ademáslas partes
a seguir negociando después que se llegue a un nuevo acuerdo en esta materia
dentro del GATT. Los cambios o avancesdel acuerdo bilateral cn relación al del
GATT se centran en una rebaja de la cota máxima sobre la cual se debe conferir
trato nacional en el proceso de adjudicación a sólo US$ 25.000. Además se
avanza en cuanto a transparencia cn el proceso de licitaciones, especialmente
porque el acuerdo provee de mecanismos para reclamos en el proceso de
adjudicaciones más efectivo que el del GATT y arre lograría revertir una
adjudicación si ha habido anomalíasdc procedimiento .
Temas de una negociaciún en el caso chileno
Chile no ha firmado el Código de compras gubernamentales del GATT,
pero dentro de su oferta en las negociaciones de la Ronda Uruguay se ha
manifestado dispuesto a hacerlo. En la práctica Chile tiene un sistema de
compras gubernamentales que no discrimina en contra dc proveedores foráneos.
El principio es utilizar los recursos del Estado en forma eficiente y se debe
preferir productos nacionales sólo si su precio y calidad son similares a los
importados. Sin embargo, la firma del Código le asegura al resto de los países
íiimantes de que esta situación de no discriminación SCva a mantcncr cn cl
tiempo y de que los procesos de licitación van a ser lo suficientemente
transparentes como para que los proveedores extranjeros puedan, efectivamente,
tener la misma oportunidad de adjudicarse las propuestas de las entidades que se
sometan a las disciplinas dispuestaspor el Código.
Si Chile no firma este Código la firma de un potencial Acuerdo con Estados
Unidos, en el cual se le exigirán al menos las garantías que ofrece el Código,
creará desviación de comercio entre proveedores de terceros países y
proveedores norteamericanos.
Es claro que para Estados Unidos, al igual que para Canadá, CODELCO
sería la entidad pública más atraycntc. Es importante que Chile excluya a
CODELCO de la lista presentada al GATT; de esta forma la eventual inclusión
de las compras eîectuadas por CODELCO podría constituir una carta crucial de
negociación en el potencial acuerdo con EE.UU./ALCAN.
5.
EXCEPCIONES
En la práctica no existen acuerdos comerciales que traten de manera
homogénea a todos los bienes. Siempre existirán prcsioncs internas que harán
12 Ver “Ihe Canada-U.S. Free Trade Agreement”, Ancua 1305.3 y Committee of Ways and Means,
U.S. House of Representatives “Overview and Compilation of U.S. Trade Statutes”, 1991; pág.
123.
90
ANDREA
BUTELMANN
imposible para los gobiernos conceder una liberalización comprchcnsiva; si esa
fuera la exigencia sería difícil lograr un acuerdo. Dentro del GATT hay sectores
excluidos de su disciplina y se contemplan circunstancias en las que los países
puedan aumentar sus restricciones al comercio. Algunos sectores,como el sector
textil, han sido excluidos a medida que los países más poderosos se han visto
amenazadospor augesexportadores de paísesmenos desarrollados.
En el tratado de libre comercio entre Canadá y Estados Unidos existen
cuatro capítulos sectoriales -en lo que se refiere a comercio de bienes- en los que
se da cabida a medidas proteccionistas que no se permitirían aplicar a otro tipo
de bienes. Es interesante referirse brevemente a esos capítulos porque aun
cuando ellos reflejan características específicas del comercio entre estos dos
países, ilustran que en efecto los tratados contemplan excepciones con el fin de
respetar ciertos objetivos de la política nacional de cada país signatario. Estos
cuatro capítulos se refieren a vino y licores, energía, automóviles y agricultura.
En estos casosse reconocen barreras al comercio o distorsiones existentesen las
regulaciones de cada pafs que violan el principio de trato nacional13. Estas
distorsiones son parcialmente eliminadas pero sin llegar a una liberalización
comparable a la del resto de los bienes.
Además de los temas sectoriales el acuerdo entre Canadá y Estados Unidos
hace suyo el capítulo general de excepcionesdel GATT. El capítulo XX del
GATT incluye una serie dc razones para la excepción a la liberalización del
comercio de bienes. Los objetivos nacionales que podrían justificar las barreras
al comercio internacional incluyen la moral pública, la cultura, la salud y el medio
ambiente, etc. Estas restricciones están permitidas siempre que seanjustificables
y no constituyan un proteccionismo disfrazado. Se incluye además la posibilidad
de excluir de la liberalización sectores que están sujetos a acuerdos
internacionales especiales.
En el tratado entre Canadá y Estados Unidos se adopta el artículo del
GATT en su totalidad, sin embargo se considera un avance el hecho de que la
aplicacibn de estasmedidas estará controlada por el mecanismo de resolución de
disputas del Acuerdo que será más efectivo y accesible (ver capítulo IV).
Otras excepciones se refieren a casos de crisis de balanza de pagos y al
resguardo de la seguridad nacional. El Acuerdo permite imponer controles de
cambio u otras medidas que reduzcan las importaciones en caso de crisis de
balanza de pagos. Estas medidas estarán regidas por lo estipulado en el GATT,
el IMF y el Código de Liberalización de Movimientos de Capitales de la OECD.
Además, el Acuerdo no impide a cada país tomar las medidas necesarias para
resguardar su seguridad nacional. En el caso de la energía, sin embargo, las
13 En cl caso de los automóviles Canada y Estados Unidos ya tenían un acuerdo previosobre
comercio bilateral. El acuerdo de libre comercio introduce algunas modificaciones, en especial
en lo que se refiere a reglas de origen, que incrementan el incentivo para adquirir insumos para
esta industria en cl área de libre comercio. A estas cxccpc~oncs se agregan otras sobre comercio
de troncos, pescado sin procesar y ccrvcza, que en general están destinadas a incentivar la
incorporación de valor agregado a las materias primas y proteger algunas áreas determinadas en
Canadá.
ACUERDOS
DE LIBRE COMERCIO:
¿QUE SE NEGOCIA?
91
razones de seguridad nacional que eximen de las obligaciones del Acuerdo están
más rigurosamente estipuladasy son más limitadas.
II.
PROTECCION CONTRA COMPETENCIA EXTERNA
Los acuerdos comerciales en general aceptan la posibilidad de que las
partes impongan trabas a importaciones que estén causando daño a alguna
industria nacional.
La competencia de la que se pretende aislar a la industria nacional puede
tener dos orígenes. Por una parte existe la competencia desleal, que surge de
situaciones no competitivas o de la existencia dc subsidios en el país exportador,
que se analiza cn cl capítulo II, sección 2. Por otra parte, los países quieren
protegerse de aumentos en las importaciones de algún producto que puede dañar
la industria sin darle tiempo para ajustarse; para evitar este tipo dc daño cxistcn
las medidas dc salvaguardiaque se discuten en la sección 1 del capítulo II.
1.
SALVAGUARDIAS
En el GATT está contemplada la posibilidad de que un país imponga un
alza dc aranceles o una cuota cuando las importaciones de determinado producto
aumentan tanto que causan o amenazan causar daño -“perjuicio grave”- a la
industria nacional. Esta protección no debería discriminar entre los países
proveedores y ser temporal, aunque no se determina cuál es el período máximo
que puede regir.
Estas medidas de salvaguardia no han sido usadas con frccucncia por los
paísessignatarios del GATT. Ello se debe, entre otras razones,al principio de no
discriminación del GATT, que obliga a no distinguir por origen de importaciones
al aumentar la tarifa, y a la obligación que tiene el país de compensar a todas las
partes afectadas con la medida liberalizando las importaciones de algún otro
sector. Es por cso que se ha recurrido más a menudo a tarifas compensatorias,a
tarifas antidumping y a las llamadas “medidas del área gris”. Las medidas del
kea gris son medidas que están fuera de la disciplina del GATT y generalmente
toman la forma de restricciones voluntarias al comercio. Es decir un país o grupo
de países exportadores aceptan reducir sus exportaciones ante las presiones del
pais importador. Los países importadores que usan estas medidas del área gris
-en general, de mayor peso y mayor poder dc negociación- las prefieren ya que al
tomarlas no deben preocuparse de temas como la no discriminación y
compensación.
La disyuntiva que en la Ronda Tokio impidió avancescn esta materia, y que
se ha vuelto a presentar en la Ronda Uruguay, es si incorporar las prácticas del
área gris a la disciplina del GATT para reglamentarlas en forma más uniforme o
si es mejor simplemente prohibirlas. Al parecer ha triunfado esta última posición,
lo que obliga a revisar la reglamentación sobre salvaguardias. En efecto, al
imponer más disciplina en el uso de tarifas compensatorias y antidumping y
prohibir las restricciones “voluntarias” a las exportaciones se puede observar un
92
ANDREA
RL’TELMANN
auge en el uso de salvaguardias lo que exige una reglamentación más precisa
sobre su uso.
Los cambios que surgirían de la Ronda Uruguay serían, entre otros, la
limitación de la duración de la medida a cuatro anos (seis para países en
desarrollo), los cuales pueden renovarse por una vez siempre que haya
justificación y pruebas de que la industria está en proceso de ajuste; además,el
aumen$ en el grado de protección debe ser reducido progresivamente luego de
un año . Se detalla el procedimiento a seguir en el proceso de adopción de una
medida de salvaguardia,con la finalidad de hacerlo más transparente mediante la
obligeción de, por una parte, dar aviso previo y permitir consultas y, por otra,
seguir una pauta más precisa y uniforme acerca de las variables a considerar en la
determinación de daño y la causalidad entre el aumento de las importaciones y el
daño.
Se acepta que el daño a la industria puede ser causado tanto por un
aumento absoluto de las importaciones como por un aumento relativo; en ambos
casos es obligatoria la compensación pero en el caso de que el aumento sea
absoluto y no se haya materializado la compensación,la represalia debe esperar
tres anos.
Las prácticas de la zona gris quedan prohibidas y las existentes
desaparecerarr gradualmente. Sin embargo, c+a país tiene el derecho de
mantener una de esasmedidas hasta fines de siglo . Se mantiene así el principio
de no discriminación del GATT que fue cuestionado al querer incorporar las
medidas de la zona gris a la reglamentación; sin embargo quedaría un resquicio
que permite discriminar contra los proveedores más eficientes. En efecto, en
caso de que la medida de salvaguardiatome la forma de una cuota -en vez de una
tarifa- ella no debe ser menor al promedio de importaciones de los últimos tres
años y en la asignación de esta a cada uno de los paísesproveedores se usará el
mismo criterio a menos que se llegue a un común acuerdo o en caso de que un
proveedor haya aumentado en forma desproporciona1 sus exportaciones. Este
último caso justificaría una cuota individual menor. Esta posibilidad se le llama
“modulación de cuota” y no es permitida cuando el aumento en las importaciones
representa ~610una amenazade daño.
En el tratado de libre comercio entre Canadáy Estados Unidos las medidas
de salvaguardia o emergencia para el comercio bilateral, en caso de que las
importaciones desde el otro país signatario estén causando daño a la industria
nacional, se permiten ~610 durante el pen’odo de transición de diez arios. Pero
estos retrocesos permitidos en el proceso liberalizador están estrictamente
reglamentados. En efecto, los aumentos cn la protección estarán limitados por la
menor de las siguientes tarifas: la tarifa NMF que regía antes del acuerdo o la
14 Los países en desarrollo quedarán excluidos de los efectos de la medida de salvaguardia si las
importaciones provenientes de cada uno de ellos es menor al 3% del total y en conjunto no
representen más del 9%.
15 Las medidas que deben desaparecer son sólo aquellas que fueron implementadas al margen del
GATT y, por ranro, no aiecra a ios acuerdos rcxriies.
ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO: LQLIE SE NEGOCIA?
93
NMF que rige al momento de imponer la medida de emcrgcncia y la acción no
podrá mantenerse por más de tres años al cabo de los cuales la tarifa que regirá
sera la misma que la que hubiese regido según el plan original de rebajas16. Al
igual que en el caso del GATT, cualquier medida de salvaguardia deberá ser
compensada por una medida liberalizadora o cl país afectado podrá tomar
represalia.
Así, una vez más, este acuerdo recoge la experiencia del GATT y de sus
procesos de negociación, incorporando cambios que se adoptarán en la Ronda
Uruguay y yendo más allá al poner límites al nivel de protección que SCpuede
imponer con estasmedidas.
Al igual que en otras disposiciones de este acuerdo, resalta en ésta el
alejamiento del principio de no discriminación que rige en el GATT. Así, el país
que aplique salvaguardiasglobales deberá excluir de éstasal otro país signatario
del acuerdo bilateral, a menos que su participación en ese mercado sea
importante y sus exportaciones estén contribuyendo al daño de la industria del
país importadorr7.
Temas de una negociación en el caso chileno
5s claro que, por las diferencias de tamaño, en un acuerdo a firmarse entre
Estados Unidos y Chile, es este último el más interesado en asegurar la
posibilidad de aplicar medidas de salvaguardia. Es difícil que Chile aumente sus
exportaciones a Estados Unidos, como resultado de la desgravaciónal comercio
bilateral, en un monto suficiente como para infligir daño a algún sector
productivo en Estados Unidos.
Para hacer recomendaciones sobre objetivos de negociación es bueno usar
como precedente lo que se ha propuesto hasta ahora en la Ronda Uruguay y en
ALCAN, partiendo del supuesto de que el punto de partida es el acuerdo entre
Canadá y Estados Unidos. En esa perspectiva, una meta de la negociación sería
lograr que la represalia, en los casosen que ha habido aumento absoluto cn las
importaciones y no se ha dado compensación,no se pueda aplicar hasta después
de tres años de adoptada la medida dc salvaguardia. En las negociaciones del
ALCAN cn curso, México ha propuesto la inclusión de esta cláusula.
Otro objetivo de la negociación debe estar en las llamadas “snapback
provisions”. Esta posibilidad fue incluida en el acuerdo entre Canadá y Estados
Unidos, ella permite imponer restricciones de emergencia a las importaciones de
productos frescos cuando durante cinco días el precio sea inferior al 90% de un
promedio histórico definido y siempre que la superficie plantada del país
16 Se podrán adoptar medidas de salvaguardia con duración mayor a trfs años o después del
perfodo dc desgravación de diez años sólo bajo consentimiento.
17 Si es que al imponerse la medida de emergencia global el país no afecto a la restricción
aumentara mucho sus exportaciones al país que impone la medida, se podrá revisar y eliminar su
exclusión. Otra vez, el país perteneciente al área de libre comercio tendrá derecho a
compensaciónsi finalmente queda afecto a mayores barreras en su comercio debido a la medida
de salvaguardia o emergencia global en la que fue inciuido.
94
ANDREA
BUTELMANN
importador no supere ciertos límites. En estos casosno es necesario demostrar
perjuicio a la industria nacional. En eseacuerdo se permite la aplicación de estas
medidas por un período de 20 años. Dada la importancia que han tomado las
exportaciones chilenas de productos frescos -en gran parte debido a la distinta
estacionahdad en la producción- es recomendable que al aceptar esta cláusula se
especifique que Estados Unidos podrá aplicarla sólo en períodos de alta
producción interna. Sin embargo, este objetivo no es crucial ya que las tarifas a
productos frescos es en general baja.
Por último, es importante hacer notar que en este momento Chile no tiene
una legislación en referencia a salvaguardias; las alzas de tarifas deben ser
aprobadas por el Congreso dificultando un proceso ágil para la imposición de
tarifas ante aumentos en las importaciones que seanfruto de la competencia leal.
Las sobretasas, que se pueden aplicar sin la intervención del Congreso, están
diseiiadas para los casos de “distorsiones” en el mercado mundial. No se
especifica cuál es el significado de distorsiones y las sobretasasse han utilizado
tanto como medida de emergencia como para compensar situaciones de
competencia desleal (ver sección 11.2). Es probable que se deba implementar
una legislación para poder aplicar medidas de emergencia ante efectos
imprevistos de un ALC con los Estados Unidos.
2.
COMPETENCIA DESLEAL
Existen subsidios o políticas no competitivas de precios que afectan cl
volumen de comercio y que, dados los principios mercantilistas que rigen las
disposiciones del GATT, se aceptan como una razón para imponer medidas
compensatorias que aíslen a las industrias de los países importadores de los
efectos de estas prácticas. En el caso de subsidios se asignan derechos
compensatorios a las importaciones provenientes delpais que impone el subsidio
y en el caso de dumping se fijan tarifas antidumping a los productores que están
exportando a menor precio. Sin embargo, con frecuencia los subsidios son una
excusa para aplicar medidas proteccionistas. Es por esta razón que cn sucesivas
rondas de negociacionesmultilaterales del GATT se han hecho esfuerzos para
introducir más disciplina tanto en el uso de subsidios como en la aplicación de
medidas compensatoriasy antidumping.
Es importante lograr mayor disciplina en la aplicación dc subsidios por dos
razones. La primera se refiere simplemente a la estrategia de negociación; es
más probable que los países que hacen uso de derechos compensatorios estén
dispuestos a limitar su uso si, a cambio, se les aseguraque habrá más disciplina en
materia de subsidios. Por otra parte, es claro que los derechos compensatorios
son inútiles como protección contra subsidios cuando éstos afectan la capacidad
de un país para competir con las exportaciones subsidiadasen un tercer mercado
o cuando el subsidio a la producción del país afecta la posibilidad de exportar
hacia el mercado del país que impone el subsidio.
ACUERDOS
DE LIBRE COMERCIO:
¿QUE SE NEGOCIA?
El texto principal del GATT prohíbe los subsidios a la exportación, excepto
para bienes primarios’*. El resto de los subsidios están permitidos; pero, a los
países cuyas industrias se vean dafiadas por la existencia de csos subsidios, se
permite aplicar derechos compensatorios para aislar a las industrias nacionales
de los efectos negativos del subsidio”. En ningún momento se considera que los
consumidores del país importador son beneficiarios del subsidio aplicado por el
país exportador.
En el Código de Subvenciones de la Ronda Tokio se reglamenta el
procedimiento por el cual cada país signatario deberá determinar la necesidad de
aplicar un derecho compensatorio a las importaciones de otro país signatario. Se
exige que antes de imponer un derecho compensatorio se realice una
investigación que determine la existencia de subsidio y el daño a 1;uindustria
nacional, como asimismo la relación causal entre el daño y el subsidio . Queda
especificado cn este Código qui6n pucdc solicitar el comienzo de la investigación,
qué información debe aportar, la duración de la investigación, el proceso de
notificación al resto de los países signatarios y el monto máximo del derecho
compensatorio que no puede superar el monto del subsidio.
A pesar de que el Código de Subvenciones es un avance al fijar ciertos
límites a la interpretación de los conceptos del texto principal, aún se nota la falta
de una definición clara de “subsidio” y de “daño”. El otro factor que ha incidido
en el magro éxito de este Código en imponer mayor disciplina en el uso de
derechos compensatorios y la aplicación de subsidios es la falta de poder de
coacción que ticnc el comité; dc hecho éste cs más que nada una instancia para
realizar consultas y de conciliación.
En la Ronda Uruguay lo que se pretende en esta materia es llegar a una
mejor definición de subsidio siguiendo lo que se ha llamado “sistema semáforo”.
Los subsidios prohibidos o rojos que incluyen los subsidios a la exportación o los
que dependen del uso de insumos nacionales y, en el otro extremo, los subsidios
permitidos o verdes que no ameritan medidas compensatorias y que incluyen sólo
subsidios de disponibilidad general -no especíticos a una industria- y, con ciertas
limitaciones, subsidios a regiones en desventaja y a la investigación industria121.
Por último está el resto de los subsidios, clasificados como recurribles o
amarillos, contra los cuales SCpucdcn aplicar medidas compensatorias si causan
daño a la industria nacional o si causan “perjuicio grave “22. Se introduce además
un límite de 5 años a la duración de la medida compensatoria.
18
19
20
21
22
En la Ronda Tokio SCelimina de la lista de excepciones a esta prohihic&
a los bienes primarios
minerales.
A los países en desarrollo se les permite utilizar subsidios a la exportaci6n, pero esos subsidios
pueden dar cabida a medidas compensatorias por parte del país importador.
En 1986, sólo 26 países eran signatarios de este Código. Sólo los países del Chdigo pueden
apelar al sistema de resolución de controversias que éste crea y sólo entre cllos rige la obligación
de aplicar prueba de daño antes de imponer derechos compensatorios.
Esta vez los países en desarrollo no quedan exentos de la prohibición del uso de subsidios a la
exportación. Se les permite, eso sí, un período más largo para su eliminación.
Se presume que un subsidio causa, o amenaza causar, “perjuicio grave” si su monto es superiora
5%, si está destinado a cubrir las pérdidas operacionales de una industria, o si cubre las pérdidas
96
--
ANDREA
BUTELMANN
Como se señalaba mis arriba, los derechos compensatorios son inútiles
cuando el subsidio le resta competitividad a las exportaciones del país afectado
en un tercer mercado o en el mercado del país que subsidia. Para estos casosse
contemplan, tanto en el Código de Subvencionescomo en la propuesta de la
Ronda Uruguay, las llamadas contramedidas para quitarle al país que subsidia
ventajas que había logrado a través del acuerdo multilateral. Las contramedidas,
a diferencia de las tarifas compensatoriasque son medidas unilaterales, deben ser
aprobadas por todos los paises adscritos al Código, incluso el país perjudicado
por la contramedida que adquiere así poder de veto, por tanto ellas resultan
inaplicables en la práctica. En la propuesta de la Ronda Uruguay el
requerimiento de unanimidad desaparece, por lo que se espera que las
contramedidas pasen a ser una posibilidad real.
En materia de tarifas antidumping la tcndcncia ha sido similar a la de
derechos compensatorios. Las sucesivasrondas de negociaciones multilaterales
han intentado imponer más disciplina en los procesos de investigación y en el
cálculo de la distorsión. En la Ronda Tokio se firmó un Código y en la Ronda
Uruguay se espera proseguir en el camino de limitar el uso de estasmedidas e
incorporar los reglamentos al texto general para que todos los miembros del
GATT estén obligados por su disciplina. Los intentos están dirigidos a
especificar más estrictamente cuáles son los precios a comparar en una
investigación, Iimitar la duración de una medida antidumping, exigir que los
consumidores scan consultados durante la investigación y fijar un mínimo en la
distorsión de precios y en la participación de las importaciones con distorsión
bajo el cual no se puede imponer derechos antidumping.
En el Acuerdo entre Canadá y Estados Unidos el problema de los subsidios
y de políticas no competitivas de precios se trata de tres maneras: la que se
refiere a la legislación en el futuro, la que trata de las modificaciones de la actual
legislación y, una tercera, sobre la aplicación de la actual legislación.
Estados Unidos tenía interés en limitar el uso de subsidios en Canada, al
tiempo que Canadá tenía como prioridad la reducción del uso de medidas
compensatorias por parte de Estados Unidos. Ambos países acordaron que el
objetivo fimal es crear una legislación común que norme sobre las políticas de
precios de las empresasy las prácticas de subsidios de cada gobierno, de manera
que no sea necesario imponer barreras en la frontera para compensar esas
políticas. Con este objetivo se formó un grupo de trabajo que +F;rá al cabo de
siete años reglamentar sobre subsidiosy prácticas de competencia .
Para los canadienses,el éxito que tenga este grupo de trabajo es crucial
para la evaluación final del acuerdo, puesto que cl objetivo principal de éste es
asegurar reglas estables y eliminar la amenaza de aumentos en las barreras al
comercio por parte de Estados Unidos. Se estipula que el fracaso del grupo de
operacionales
de una empresa
rn reiteradas
ocasiones. También se incluye en esta categoría la
condonación de deuda a menos que se demuestre que la condonación no ha tenido efecto en el
comercio internacional.
23 fZI primer límite yala id tara dc cbtc grupo de trabajo cb de cinco afios, postergables a siete.
ACUERDOS
DE LIBRE COMERCIO:
LQUE SE NEGOCIA?
97
trabajo es motivo para que cualquiera de las partes dé por terminadas las
obligaciones del acuerdo bilateral.
En el intertanto el acuerdo modifica los procedimientos para alterar las
leyes sobre derechos compensatorios en cada país y para apelar a las decisiones
sobre estos aranceles que tomen las instituciones nacionales. Específicamente, la
apelación por medidas compensatorias consideradas injustificadas se realizará
ante un panel binacional y no ante la justicia del país que impuso la medida.
Estos temas son tratados en el capítulo IV de este trabajo que SCrclicre a los
mecanismosde solución de disputas.
La probabilidad de que en esta negociación pendiente entre Canadá y
Estados Unidos se llegue a una disciplina común para el uso de subsidios
depende fuertemente de lo que resulte en la ronda de negociaciones
multilaterales del GATT; de hecho, estos dos países decidieron postergar SUS
negociacionesbilaterales y concentrar sus esfuerzos en la Ronda Uruguay. Ello
porque existe un problema de asimetría en los incentivos para lograr csc acuerdo.
Para Estados Unidos el mercado canadiense representa sólo el 20% de sus
exportaciones, en cambio Canadá vende el 80% de sus exportaciones a los
Estados Unidos; así, éste último tiene menos incentivos para comprometerse a
una mayor disciplina que beneficiaría a todos sus socios comerciales obteniendo
muy poco a cambio. Estados Unidos estaría dispuesto a comprometerse a una
mayor disciplina ~610si se logra un acuerdo satisfactorio cn la Ronda Uruguay, y
luego de que ésta finalice, para mantener poder de negociación en la instancia
multilateral.
Ante la posibilidad de que Canadá y Estados Unidos no lleguen a una
legislacibn común en estas materias se han planteado alternativas en ámbitos
académicos que serían de todas maneras un avance con respecto a la situación
previa a la firma del acuerdo. Una de las propuestas, en caso de que no se llegue
a armonización de las legislaciones nacionales, es hacer del panel bilateral una
instancia permanente de resolución de disputas y traspasarle más
responsabilidades. Tanto la determinacibn de la existencia de subsidio como la
prueba de daño a la industria del país importador puede ser realizada por el
panel binacional para así reducir el uso injustificado dc derechos
compensatorios. Esto, junto con cambios marginales a las legislaciones
nacionales en orden dc que existan costos para el demandante que exige
derechos compensatorios y que no se acepten demandas cuando el subsidio es
muy pequeño o las exportaciones subsidiadasson insignificantes, resolvería gran
parte dc las controversias que este tema ha suscitadoX.
Temas de una negociación en el caso chileno
Es necesario revisar qué cambios en legislación y prácticas deberá adoptar
Chile y, por otro, se debe pensar a qué elementos Chile debe dar prioridad en
24
Ver M. Hart, “The Future on the Table:
StatesFreeTrade Agreement”
cnDearden,
The Continuing Agenda under the Canada-United
Ilart y Steger (eds.) (1989).
98
ANDREA
BU-I’ELMANN
una estrategia negociadora para un ALC con EE.UU./ALCAN, considerando
que las desviacionesde lo que resulte de la negociación del ALCAN no serán
fáciles de lograr.
En primer lugar es importante revisar lo que ha sido la política en cuanto a
competencia desleal por parte de Chile. Chile ya ha suscrito el Código de
Subvencionesdel GA’IT; sin embargo existe en el país una política de drawback
simplificado cuyo monto depende de la cantidad exportada y no de la cantidad de
insumos importados utilizada (ver capítulo 1, sección 2), así es que en la práctica
éste es un subsidio a la exportación. Es muy probable que eventualmente va a
haber que renunciar a esa polftica, a pesar de que de aprobarse lo propuesto
hasta ahora en las negociaciones multilaterales de la Ronda Uruguay-Chile, por
ser pafs en desarrollo, tendría un período para reducir gradualmente esa
práctica.
En cuanto a las legislaciones nacionales se deberá hacer cambios
importantes, especialmenteen el caso chileno. En este momento, Chile tiene una
ley que contempla el uso de sobretasasy derechos compensatorios. En general,
se han usado las sobretasasy sólo recicntcmcntc se ha acudido a los derechos
compensatorios. Las sobretasasgravan a todas las importaciones de un bien, en
cambio los derechos compensatorios gravan las importaciones provenientes del
país que subsidia. Los derechos compensatorios se han evitado ya que al
imponerlos se arriesga un proceso de revisión por el mecanismo de solución de
controversias del GATT, ya que Chile ha suscrito el Código de Subvencionesde
dicha institución. Así, con el mecanismo dc sobretasas se enfrentan una
diversidad de situaciones -subsidios, dumping y aumentos en importaciones por
competencia leal- sin tener que someterse a la disciplina del GATT. Este
mecanismo no se ve limitado por nuestros compromisos en el GA’IT, ya que
nuestra tarifa consolidada en ese organismo es de 35%; siendo nuestra tarifa
actual del ll%, ello da espacio para sobretasasde hasta 24%. En todo caso,
estos problemas están siendo consideradosy el proceso para el diseno de una ley
antidumping está en curso, indepedientemente de la potencial negociación de un
ALC con EE.UU.
La claridad de nuestras leyes con respecto a medidas compensatorias y
antidumping constituirá un requerimiento crucial para la firma del acuerdo.
Estados Unidos exigirá que nuestras reglas scan claras y predecibles. Ese
requerimiento será mucho más fuerte si los negociadoreschilenos aspiran a crear
instancias bilaterales, similares a las provisionales del acuerdo entre Canadá y
Estados Unidos, ante las cuales sean apelables las decisiones sobre medidas
compensatorias y antidumping de cada país. Dado que esa instancia de
apelación bilateral deberá basar sus decisionesen las legislaciones de cada país,
suponiendo que la armonización no se logre, es fundamental que cada legislación
sea clara y los procedimientos utilizados en las dccisioncs sean transparentes
para que ellas puedan ser interpretadas y revisadaspor el panel binacional (este
tópico vuelve a tocarse en el capítulo IV).
En cuanto a cambios en legislación norteamericana es aconsejable lograr
que no sc incluya a Chile por acumulación en investigacionessobre competencia
ACUERDOS
DE LIBRE COMERCIO:
¿QUE SE NEGOCIA?
99
desleal. En la legislación estadounidensese exige que en la prueba de daño se
acumulen las importaciones de todos los países que están siendo investigados
respecto al mismo producto. Así aunque es improbable que las exportaciones
chilenas por sí solas causendaño a una industria, estaspueden quedar sometidas
a medidas compensatorias o antidumping. En la Ronda Uruguay se regula que la
acumulación sólo se puede cfcctuar cuando el subsidio sca mayor que “de
minii~“~ y que el volumen de exportaciones no sea insignificante. Dado la
vaguedad del texto y la posibilidad de que la Ronda Uruguay no llegue a un fin
exitoso, Chile debería tratar que esto quede estampado cn un acuerdo bilateral.
Ello no debería presentar mayores problemas habiendo ya sido un concepto
discutido en la Ronda Uruguay y existiendo precedente en el caso de Israel.
Es importante incluir en el texto del acuerdo bilateral todos los avances
logrados en las negociacionesmultilatcralcs dc la Ronda Uruguay cn la dirección
de aumentar la disciplina en el uso de medidas compensatorias y antidumping.
Ello porque no está garantizado que la negociación multilateral llegue a feliz
término o que los acuerdos finales incluyan todos los avancespreliminares. En
materia de medidas antidumping son varios los avancesque se hacen tanto en
cómo debe haccrsc la comparación de precios para determinar la existencia de
práctica desleal como en la prueba de daño. Entre estosavancesse encuentra:
-
En la comparación del precio de exportación con el precio domestico cn cl
país exportador se exige que el precio doméstico sea considerado más
frecuentemente -es decir, si las ventas domésticasalcanzan el 5% o más de
las ventas totales, se debe usar el precio doméstico- en vez de usar sustitutos
a cse precio, como por ejemplo el “valor reconstruido”.
-
Si se usa el “valor reconstruido”, que intenta calcular el costo de producción
y los márgenesde gastosgeneralesy utilidades para construir el precio “normal”, se deberán usar los márgenes efectivos y no, como hace Estados
Unidos, suponer márgenesiguales para todas las industrias y países.
-
En la prueba de daño se dcbcrán considerar otros factores que puedan
estar dañando a la industria para aislar los efectos que sólo se deben a la
competencia desleal.
-
En la comparación de precios deberán usarsepromedios. Estados Unidos
ha utilizado precios de transacciones individuales que cs lo que explica la
determinación de dumping contra las flores chilenas cuyo precio se tija por
remate y no está bajo el control del productor.
-
Lfmite del período de vigencia de medidas antidumping y compensatorias.
25 El subsidio de minimis sería de 1% ad valorem para
desarrollo.
paísesdesarrollados
y de 2% para
países
en
ANDlWA
100
BWIELMANN
III. TEMAS NO TRADICIONALES
En esta seccibn se concentran los temas que por primera vez se están
negociando al interior del GATT y que no se han incluido en otros acuerdos de
libre comercio. Estos temas no tratan directamcntc del comercio en bienes pero
sí de temas que en mayor o menor grado lo afectan y lo distorsionan. Las
distorsiones en las áreas que aquí se tratan se han vuelto más importantes con el
pasar del tiempo en parte porque la estructura del comercio internacional ha
cambiado, aumentando por ejemplo el comercio en servicios, y en parte porque
la reducción en otras barreras comerciales ha hecho más evidente la distorsión en
el intercambio internacional de otras medidas, como las exigenciasa la inversión
extranjera.
1.
INVEKSION
La controversia sobre inversión que se ha dado en el ámbito del GATT se
refiere principalmente a las restricciones sobre inversión que distorsionan el
comercio. Es decir, se ha llegado al tema de la inversión -ya sea nacional o
extranjera- desde la perspectiva de disminuir las trabas al flujo de bienes. En cl
acuerdo entre Canadá y Estados Unidos se tratan estas materias pero además
intenta eliminar el trato discriminatorio a la inversión extranjera.
Las trabas a la inversión que se han discutido cn la Ronda Uruguay
entonces se refieren a medidas que, de hecho, protegen la industria nacional
obligando o condicionando la obtención de alguna ventaja -por ejemplo, un
subsidio- a la sustitución de importaciones o al aumento de exportaciones. Estas
se expresan en la forma de requerimientos de exportar como mínimo un
porcentaje de la producción, de comprar por lo menos un porcentaje dado de los
insumos en cl país en que se produce o permisos para internar insumos
condicionados a la cantidad exportada por la empresa.
La propuesta en el borrador Dunkel de fines de 1991 es básicamente una
ampliación del principio de trato nacional a las mercancías importadas una vez
que hayan traspasado la frontera, es decir, una vez que hayan sido desaduanadas.
Por tanto, en las reglas para la inversión no SCpodrá discriminar entre bienes de
producción nacional e importados.
En cl acuerdo entre Canadá y Estados Unidos se eliminan los requisitos de
desempeño para toda inversión del otro país signatario del acuerdo como
también para la inversión de terceros países si csos requisitos distorsionan el
comercio entre Canadá y Estados Unidos. Sin embargo, no se prohiben los
requisitos de desempeño para la consecución de subsidios o contratos
gubernamentales,a diferencia de lo que se aprobaría en el GATT.
En cuanto al tratamiento dc la inversión extranjera, tópico no negociado en
la Ronda Uruguay excepto para el derecho a establecerse de las empresas
extranjeras proveedoras de servicios (ver capítulo III, sección 2), en el acuerdo de
Canadá y Estados Unidos SCaplica el principio de trato nacional a todas las
inversiones de cada pu” signatario en cl otro país. El sector financiero es tratado
ACUERDOS
DE LIBRE COMERCIO:
LQUE SE NEGOCIA?
101
en capítulo aparte tanto en este artículo como en el acuerdo entre Canadá y
Estados Unidos26.
A pesar del Masis que pone este acuerdo bilateral cn cl principio de trato
nacional, en general, las modificaciones basadasen tal principio son prospectivas;
rigen para inversiones notieameticanas en Canadá en empresas no existentes antes
de la firma del acuerdo o para nuevasregulaciones en la materia. Así Canadá
deberá eliminar su requisito de porcentajes mínimos de propiedad nacional, para
las inversiones estadounidenses en empresas que no existían al momento de
firmar el acuerdo, no asf para las empresas existentes antes de la firma del
Acuerdo ni para las empresasestatales ue se privaticen aunque éstashayan sido
fundadas con posterioridad al acuerdox . Se enfatizan los cambios que deberá
adoptar Canadá puesto que Estados Unidos no tiene restricciones importantes a
la inversión extranjera.
En lo que se refiere a la adquisición de firmas ya existentes, Canadá
también deberá hacer modificaciones pero no se le exige la liberalización total.
Canadá revisa y se reserva el derecho a rechazar la adquisición dc cmpresas
canadiensespor firmas extranjeras si el valor de la empresa supera determinado
monto. Dentro del acuerdo con Estados Unidos, Canadá aceptó aumentar este
monto para los inversionistas estadounidenses,sin embargo la revisión seguirá
siendo obligatoria para las inversiones que sobrepasen el nuevo monto y la
decisión de rechazar inversiones específicasno podrá ser apelada a las instancias
de resolución de disputas que contempla el acuerdo bilateral. Otra concesión en
este terreno es que Canadá ya no podrá rechazar la adquisición de empresaspor
parte de firmas estadounidensessi esasempresasya pertenecían a extranjeros.
El resto de las disposiciones sobre inversión extranjera que apuntan a
conceder trato nacional a las inversionesprovenientes del otro país sólo norman a
las nuevas regula$ncs sobre inversión y no requieren de modificaciones a la
actual legislación . Aún mas, cualquier modificación a las normas vigentes sólo
está limitada por la restricción de no aumentar la discriminación a la inversión
extranjera del otro país signatario.
El trato nacional se considera también para normar sobre expropiaciones
las que deberán tener un propósito público claro, efectuadas por un proceso
legal, compensadas a valor de mercado y, lo más importante, no basarse en
razones que sean discriminatorias. La nueva regulación impositiva no podrá
discriminar entre inversionistas canadiensesy estadounidensesen ninguno de los
dos países de este acuerdo. Por último, las regulaciones futuras deben asegurar
que al inversionista le sea permitido repatriar utilidades y el valor de la venta de
sus activos sin más trabas que las necesarias para asegurar que se cumplan
regulacionesimpositivas y sobre quiebras cntrc otras.
26 Otras inversiones no cubiertas por este capítulo son las relacionadas a compras
gubernamentales, transporte e mdustrias culturales.
27 Ello implica también no discriminación en el tratamiento a la inversión que aplican las provincias
o estados.
28 Así Estados Unidos y Canadá no tendrh que modificar sus legislaciones sobre inversión en los
sectores de transporte y comunicaciones.
ANDREA
102
BUTELMANN
En resumen se aplica trato nacional en Canadá una vez que la empresa de
propiedad estadounidense esté establecida en ese país, pero no se asegura el
derecho a establecerse si la inversión está dirigida a adquirir empresas ya
existentesy -menos aún- empresasestatales.
Temas de una negociación en el caso chileno
De lo expuestoen esta sección se extrae que los temas rcfcrentes a inversiún
se agrupan en dos grandes tópicos. Por un lado están las regulaciones a la
inversión que afectan el comercio y, por otro, las disposiciones que regulan la
inversión extranjera.
En Chile, en general, no existen disposicionesque obliguen o incentiven al
inversionista a utilizar insumos nacionales o a exportar parte de su producción.
Sólo en el sector automotriz existe un subsidio condicionado a metas de
exportación y a componentes mínimos de insumos nacionales; este subsidio, sin
embargo, debería se reducido gradualmente para desaparecer en 1999. Es
altamente probable que el programa de desmantelamiento de este sistema dc
incentivo sea aceptado sin alteraciones en la negociación de un ALC con EE.UU.
En cuanto a la inversión extranjera, Chile tiene un régimen muy abierto y no
discriminatorio. Existen algunos puntos, sin embargo, de la legislación en
materia de inversión extranjera que se pueden plantear en la negociación de un
acuerdo de libre comercio con los Estados Unidos. Chile, al igual que Canadá,
posee una instancia administrativa que tiene, en principio, la facultad de rechazar
una solicitud de inversión por parte de extranjeros. Esta facultad no ha sido
utilizada pero el hecho de que crista introduce un elemento de incertidumbre
puesto que podría ser usada en el futuro. Es por esto que personeros de Estados
Unidos han mostrado preocupación por la existenciade esta facultad del Comité
de Inversiones Extranjeras. En todo caso ya se ha estado considerando imponer
límites de tiempo a la decisión del Comité, pasado el cual la solicitud de inversión
extranjera sería automáticamente aprobada, lo que representa una respuesta
parcial a las inquietudes que se han detectado.
La otra traba que encuentran los inversionistas extranjeros se refiere a la
repatriación de sus capitales que no puede materializarse antes de tres años. Es
muy posible que, por diversas razones, haya una modificación en esta restricción
incluso antes de que comiencen las eventualesnegociacionespara un ALC con
Estados Unidos.
Por último, es importante notar que Chile no ha firmado un acuerdo para
evitar la doble tributación para las empresas estadounidensesestablecidas en
Chile, o viceversa. Al parecer, Chile ha decidido postergar este tema para
negociarlo en conjunto con el eventual acuerdo de libre comercio.
2.
SERVICIOS
Este es uno de los temas “nuevos” en la actual negociación del GATT y,
dada la complejidad del tema, se considera un éxito haber alcanzado los
ACUERDOS
DE LIBRE COMERCIO:
¿QUE SE NEGOCIA?
103
modestos avances logrados. El ALC entre Canada y Estados Unidos es el
primero que llega a acuerdo en estas materias, los logros también son modestos y
no alterarán las reglas de comercio dc servicios entre estos dos países cn el corto
plazo. Sin embargo, ambos esfuerzos son seguros primeros pasos hacia la
liberalización de un sector que nunca había estado sujeto a disciplina
internacional.
El tema de los servicios es importante no sólo porque éstos son una parte
cada vez más grande del producto y del comercio, sino que también tienen un
efecto directo en la competitividad de los países en el comercio de bienes, al ser
los servicios una parte creciente de los costos de producción industrial.
La liberalización del sector servicios es complicada puesto que la mayoría
de las barreras para cl intercambio internacional no se encuentran en medidas
aplicables en la frontera sino que a una serie de disposiciones que regulan cada
mercado interno.
A la dificultad de identificar todas las barreras para la
competencia internacional que existen en la regulación interna se agregan
dificultades inherentes a la provisión de servicios, los cuales en muchos casos
requieren la interacción del vendedor y el comprador. Así se hace necesario
contemplar cuestiones de migración, permisos temporales de trabajo,
revalidación de títulos profesionales, etc.
El acuerdo preliminar sobre servicios alcanzado en la Ronda Uruguay
(GATS) es, en gran parte, una réplica del acuerdo sobre comercio en bienes. Se
incluyen en él los conceptos tradicionales de reciprocidad, no discriminación y
gradualidad en la liberalización. En un plazo determinado, después de la puesta
en vigor del acuerdo, se deberá negociar el tema de los subsidios y la necesidad
de derechos compensatorios, las compras gubernamentales de servicios y las
salvaguardias.
El acuerdo, en principio, cubre todos los servicios, exceptuando los
provistos por cl Estado. Sin embargo, en la práctica los sectores sujetos a la
disciplina del acuerdo serán sólo los incluidos en una lista que negociarán las
partes. En esa negociación no sólo se determinará qué sectores quedan cubiertos
sino que también en cuáles de ellos se proveerá derecho a establecerse y hasta
qué punto SCles dará trato nacional a los proveedores extranjeros. También la
obligación de darles a todas las partes tratamiento de Nación Más Favorecida cn
la provisión de los servicios cubiertos no es total. Las partes pueden discriminar
a proveedores de distintos países durante diez años, lo cual sería un instrumento
para presionar a los países a integrar servicios adicionales a su lista de servicios
cubiertos. Es importante enfatizar que si bien en esta ronda de negociaciones
multilaterales no se atacó directamente las restricciones a la inversión extranjera,
en el caso de servicios queda estipulado que no se podrá negar el derecho a
establecerse ni imponer cotas máximas al porcentaje de propiedad extranjera cn
aquellos sectores en que se ha concedido acceso al mercado.
Este alto grado de flexibilidad, y las consideraciones especiales a países en
desarrollo, han logrado la aceptación del acuerdo por parte de estos países que
en un principio se oponían a esta negociación por considerar que las ganancias,
104
ANDREA BUlELMANN
en términos de aumentos de las exportaciones, las captarían principalmente los
pafsesdesarrollados.
El acuerdo entre Canadá y Estados Unidos es novedoso ya que es el
primero que incluye estos temas, aunque gran parte de las nociones necesarias
para avanzar en ellos se han desarrollado dentro de las negociaciones
multilaterales del GATT. El acuerdo está lejos de significar una liberalización
total del comercio de servicios. De hecho, sectoresmuy importantes en esta área
quedaron totalmente excluidos del acuerdo2’. Aún más, la liberalización de
sectores contemplados en el acuerdo no implica ningún cambio en la legislación
vigente en el sentido que tiene un carácter prospectivo. El acuerdo sólo exige
que las nuevas piezas regulatorias pertinentes a sectores incluidos respeten el
principio de trato nacional y que cambios en la regulación existente no aumente el
En este sentido es distinto al GATS en que la
grado de discriminación.
gradualidad viene dada principalmente por la inclusión de sólo algunos servicios,
pero donde la exigencia de trato nacional sólo puede evitarse a través de
negociación. En el acuerdo entre Canadá y Estados Unidos no es necesario
alterar ninguna regulación al momento en que el acuerdo comienza a operar.
Esos temas serán tratados después ya que el tratado provee espacio para
negociar en el futuro la inclusión de los sectoresno cubiertos y la modificación de
regulación vigente que se considere discriminatoria.
Otro tema difícil de tratar en el área de servicios es el de reglas de origen.
En el tratado Canadá-EstadosUnidos se contempla la posibilidad de que uno de
los signatarios le niegue al otro los beneficios del acuerdo para los servicios en
que se pueda demostrar que están siendo provistos por un nacional de un tcrccr
pafs y no del país beneficiado por los términos del acuerdo3’.
Vender, invertir o dar servicios en otros países,como ya se explicó, requiere
de la presencia y actividad de ciertos profesionales en el segundo país. El
Acuerdo simplifica la obtención de permisos temporales de entrada con
propbsitos de trabajo para profesionales de empresasque comercien, inviertan o
provean servicios.
Por último, el derecho de establecerseque queda asegurado en el capítulo
sobre inversiones se reitera en este capítulo, incluyendo un llamado a reconocer
los requisitos de certificación para proveer el servicio que existe en el otro país
signatario.
29 Los sectores no cubiertos por el acuerdo son: transporte, telecomunicacionesbásicas,medicina y
odontología, cuidado infantil y servicios sociales, educacionales y de salud provistos por el
gobierno.
30 De adoptarse la versión del GATS del borrador Dunkel, esta cláusula de regla de origen podrfa
estar en conflicto con el acuerdo multilateral. Este estipula oue en casos de inteeración los
proveedores de seticios constituidos legalmente en uno di los paísessignatatios tendrán acceso
a los beneficios del acuerdo no importando cual sea la nacionalidad de los propietarios. Sólo SC
podrán excluir a aquellos proveedores que no estaban constituidos en el otro país antes de la
firma del acuerdo de integración o si el trato que se le da a los servicios es distinta en los países
signatarios, lo que es equivalente, en el caso de bienes, a imponer reglas de origen sólo en los
casosen que el arancel externo d,flera.
ACUERDOS DE LIBRO COMERCIO: LQUE SE NEGOCIA?
105
Temas de una negociación en el caso chileno
En Chile existen pocas restricciones a la venta de servicios o al derecho a
establecerse de empresas extranjeras proveedoras de servicios. Sin embargo,
habrán temas de negociación en materia de reconocimiento de títulos,
otorgamiento dc visas de trabajo y porcentajes máximos de personal extranjero
en algunos sectores.
En cuanto a regulación especifica se han detectado algunas trabas, que en
todo caso son menos restrictivas que las que imponen otros países. Uno de esos
ejemplos es la reserva de carga para naves chilenas en el cabotaje, sin embargo,
esta reserva rige sólo para barcos de baja capacidad. En cuanto a transporte
marítimo y aéreo internacional existe acceso al tráfico en base a reciprocidad, lo
mismo que para cabotaje aéreo interno. En ambos casos existe derecho a
establecerse casi irrestricto a empresas extranjeras, sin embargo, en lo que se
refiere a transporte marítimo se les podría negar algunas ventajas.
En todo caso Estados Unidos impone mayores restricciones en los servicios
de transporte, las cuales incluyen reserva de carga para cl transporte marítimo
internacional en algunos embarques. De particular interés para Chile sería tener
mayor acceso al transporte de la ayuda en bienes que otorga Estados Unidos,
pudiendo dar servicio a la costa Oeste de Latinoamérica.
Sin embargo, la
probabilidad de negociar estos temas es baja puesto que se han excluido de las
negociaciones del GATT, ALCAN y ALC entre Canadá y Estados Unidos.
3.
SERVICIOS
FINANCIEROS
Al ser el sector de servicios financieros una actividad altamente regulada y
por ser estas regulaciones distintas en los distintos países, surge la discusión sobre
si las concesiones a otro país dentro de una negociación comercial deben estar
basadas en el principio de trato nacional o en el de reciprocidad.
Si las concesiones se basan en el principio de trato nacional, el país con
mayor regulación estaría dando menores concesiones que el país que permite
Es por esto que en las
mayor libertad a sus intermediarios financieros.
negociaciones multilaterales la CEE ha propuesto el principio de reciprocidad -al
que Estados Unidos se opone- en que las concesiones otorgadas por los distintos
países serían equivalentes. Ello, en detinitiva, se traduciría en una ventaja para la
banca extranjera en los mercados con regulaciones más estrictas.
En la Ronda Uruguay se discute el tema de servicios financieros -al igual
que el de otros servicios- por primera vez cn el contexto del GATT. El tema de
los servicios financieros sería un anexo al GATS y el borrador Dunkel de este
anexo, de sólo cuatro páginas, no refleja mucho de los debates que han surgido
en esta negociación y se limita a reafirmar el concepto de trato nacional, ya
expresado en el cuerpo principal del GATS, con las excepci3qes necesarias que
se requieran para cumplir objetivos cautelares o prudenciales .
31 En cuanto al reconocimientode las medidas cautelares del país de origen de la institución
extranjera, ~610SCdice que un país “podrá” hacerlo efectivo. Si lo hace, sin embargo, deberá
106
ANDREA
BUTELMANN
Si bien parecería haber prevalecido la posición de conceder acceso al
mercado en base a trato nacional en vez de hacerlo en base a la reciprocidad,
cabe recordar que el GATS permite negociar el grado de trato nacional y que el
otorgamiento de éste puede estar condicionado al acceso que el país obtiene en
otros mercados. La posibilidad de condicionar el acceso se ve fortalecido por la
posibilidad de no otorgar estatus de Nación Más Favorecida a algunos miembros
del acuerdo. Estas licencias hacen que el sistema, en definitiva, simule a uno
basado en el principio de reciprocidad.
En el acuerdo entre Canadá y Estados Unidos existe un capítulo aparte
para el sector financiero, no es ~610 un anexo al capítulo que trata la
liberalización de los servicios. Las negociaciones fueron hechas por un grupo
distinto de funcionarios y en él no se utiliia, por una parte, el principio de trato
nacional que inspira la liberalización de otros sectores; por otra parte, las
controversias que de él surjan no serán tratadas por los mecanismos de
resolución de disputas del acuerdo -exceptuando el sector seguros-, sino que se
verán a través de consultas entre el Misterio de Finanzas del Canadá y el
Departamento del Tesoro de los Estados Unidos.
Entre estos dos países las diticultadcs surgen por el alto grado de
restricciones al sector bancario en los Estados Unidos y las restricciones a la
propiedad extranjera en este sector en Canadá. En este acuerdo bilateral no SC
da una liberalización total de la actividad bancaria, pero dentro de las
regulaciones existentes se avanza bastante en el acceso que se le da a los
nacionales del otro país para operar instituciones bancarias.
Como primera medida se asegura que, como mínimo, se mantendrá el
grado de acceso de los nacionales del otro país al mercado bancario32. Se
comprometen las partes, además,a continuar liberalizando los sectoresbancarios
de cada país y extender los beneficios de la liberalización al otro país signatario33.
Estados Unidos obtuvo como beneficio del Acuerdo una relajación en las
restricciones al porcentaje m&ximo de la propiedad de un banco regulado y
controlado por Canadá que puede poseer un nacional estadounidense y, al
mismo tiempo, quedó excluido de la cuota o participación máxima que la banca
extranjera puede tener en ese mercado.
En cuanto a “reglas de origen”, al igual que para otros servicios, se le
pueden negar los beneficios del acuerdo a instituciones para las que se demuestre
que su propiedad no es de nacionales dc Canadá o Estados Unidos sino que de
nacionales de terceros países.
otorgar una posibilidad similar a otms paises. Esto es una aplicación del concepto de Nación
Más Favorecida.
32 Ello es significativo ya que a la firma del Acuerdo los bancos canadienses en EEUU. podían
operar en más de un estado de ese país. Este permiso no está asegurado ni siquiera para los
bancos estadounidenses.
33 Los bancos canadienses alcanzaron un logro importante dentro del acuerdo que va más allá de lo
contemplado par la regulación bancaria estadounidense. Tal logro se refiere a la posibilidad que
sus bancos comerciales puedan suscrih~r instrumentos financiems respaldados por el gobierno
canadirnac.
ACUERDOS
DE LIBRE COMERCIO:
¿QUE SE NEGOCIA?
107
Temas de una negociación en el caso chileno
La ley chilena no discrimina segúnnacionalidad a las instituciones bancarias
que deseen establecerse. Los requisitos para establecerse y el tratamiento
posterior -en materia de seguro estatal a los depósitos,permiso para expandirse a
regiones, etc- no SCdiferencia a los aplicados a los bancos nacionales. Quedan
dudas sobre la limitación de cupos en el sector bancario. En el GATS se prohíbe
la limitación del mímero de proveedores. En Chile hoy rige tal limitación, ésta no
discrimina entre nacionales y extranjeros, sin embargo, esta política podría ser
inconsistente con GATS.
En materia de seguros se permite el comercio transfronterizo, es decir
cualquier nacional puede contratar segurosen el extranjero. Sin embargo, no se
permite el establecimiento de sucursalesde empresasaseguradoras extranjeras.
Sin embargo, se permite la propiedad extranjera de compañías establecidas en
Chile. También está permitido contratar estos servicios en el exterior, aunque se
prohfbe el corretaje de seguros provistos por empresas extranjeras dentro del
territorio nacional. Es posible que Estados Unidos solicite que Chile permita el
establecimiento de sucursalesde empresasextranjeras y el corretaje de servicios
de empresasque no tienen presencia en Chile.
A cambio de concesiones en el sector de seguros, Chile podría aspirar a
ciertas ventajas en lo que se refiere a la venta de valores. Si bien Chile ha tenido
cierto éxito en la venta de títulos dc algunas de sus empresas más importantes,
estastransaccioneshan sido innecesariamenteengorrosaspor las dificultades que
se ha tenido en el proceso de aprobación de estostítulos por parte de la entidad
reguladora norteamericana. En este sentido scría conveniente el reconocimiento
mutuo de las funciones de las entidades reguladoras locales, que en el caso de
certificación de valores no sería una meta muy ambiciosa puesto que las
regulaciones chilenas son lo suficientemente estrictas.
En resumen, en esta área es posible avanzar en asuntos puntuales, sin
pretender grandes cambios que serían difíciles de lograr y poco aprovechadosen
el mediano plazo, puesto que Chile no tiene las ventajas comparativas para
competir en el sector financiero norteamericano.
4.
PKOPIEDAU
1NI‘ELECI‘UAL
El tema de la propiedad intelectual es uno de los temas nuevos dentro del
GATT y las posiciones con respecto a él están claramente diferenciadas entre
países desarrollados y en desarrollo. A los paísesproductores de tecnología les
interesa armonizar las leyes nacionales de protección a la propiedad intelectual
para captar más ingresos por sus innovaciones. Los países subdesarrollados,
importadores de tecnología, preferirían mantener una baja protección a la
propiedad intelectual para adquirir la tecnología a bajo costo. Pero se han visto
forzados a aceptar la inclusión del tema en la agendapor varias razones.Primero,
está el consenso de los países desarrollados en la materia y la esperanza de los
paísesen desarrollo de obtener algo a cambio en las negociaciones.En segundo
lugar, es sabido que las acciones unilaterales de presión que ha tomado Estados
108
ANDFCEABlJI’ELhMNN
Unidos los obligaría, tarde o temprano, a legislar en estos temas. Por último, por
la esperanzade que una mayor protección a la propiedad intelectual incentivará
la inversión extranjera intensiva en tecnología avanzada.
A nivel internacional estas materias habían quedado explícitamente al
margen del GATT aunque se reconocfa que ellas pueden ser barreras al
comercio. Estos asuntos se habían tratado en otros foros internacionales pero
con débiles resultados debido a, entre otras razones,la baja membresía de países
importadores de tecnología y los débiles sistemasde resolución de disputas. Por
ello, en la actual ronda de negociaciones del GATT los países desarrollados
introdujeron el tema de los derechos de propiedad intelectual.
La propuesta de la Ronda Uruguay de fines de 1991cubre todos los tópicos
y considera altos niveles de protección a los derechos de propiedad intelectual.
Entre otros aspectos, exige patentes de 20 años de duración como mínimo con
lfmites al otorgamiento obligatorio de licencias, se identifica la creación de
programas computacionales con la creación literaria asignándoles derechos de
autor que cubren los 50 años que siguen a la muerte del autor, protección de
marcas de al menos siete añosy postergablesindefinidamente, etc.
Si bien este grado de protección es mayor al esperado, Estados Unidos lo
considera insuficiente ya que no se le otorga protección a los productos cuya
patente haya sido solicitada pero que no haya sido comercializado al momento de
la fuma del acuerdo. Ademas se le permite un período de ajuste a los paísesde
menor grado de desarrollo, característica del texto que tampoco satislace a los
Estados Unidos.
En el acuerdo de libre comercio entre Canadá y Estados Unidos no se llegó
a un acuerdo en estasmaterias puesto que Canadá no estuvo dispuesto a avanzar
al ritmo exigido por los Estados Unidos. Ambos paísessólo acordaron cooperar
en los foros internacionales pertinentes para lograr una mayor protección a la
propiedad intelectual.
Temas de una negociación en el caso chileno
Si bien es cierto que es difícil que Chile logre imponer sus puntos de vista en
cualquier negociación con los Estados Unidos dado su reducido peso económico
y dado que este potencial acuerdo puede servir de modelo para los que se firmen
en el futuro entre Estados Unidos y otros países latinoamericanos, es en esta
materia donde su poder de negociación se va a ver minimizado. Los tópicos
sobre propiedad intelectual han sido uno dc los objetivos principales de Estados
Unidos en los últimos tiempos y a pesar de los grandes logros de la Ronda
Uruguay en esta materia, Estados Unidos ha seguido incrementando sus
exigencias en ese foro multilateral. Lo mismo ha ocurrido en sus relaciones
bilaterales y ha amenazadocon accionesunilaterales a los paísesque no ceden a
sus propósitos. La presión ejercida por Estados Unidos ha dado resultados
concretos y los espectaculareslogros en el caso de México y China han hecho que
aumente sus exigencias tanto en el marco de la Ronda Uruguay como en otras
negociacionesbilaterales.
ACUERDOS
DE LIBRE COMERCIO:
¿OUE SE NEGOCIA?
109
Chile fue el primer país en Latinoamérica en otorgar protección a los
productos farmacéuticos. Esta protección es el objetivo central de la campaña
que ha emprendido Estados Unidos para incrementar el grado de protección a
los derechos intelectuales. A pesar de lo adelantado que está Chile en esta
materia, Estados Unidos ha insistido que su legislación en esta materia no es
suficiente y se ha sugerido que un cambio en ella scría un prcrrcquisito para la
negociación de un acuerdo bilateral; esto no es aceptado en Chile.
La legislación chilena, implementada en 1991, reconoce las palentes para
productos
farmaceúticos
otorgando
exclusividad
de importación
y
comercialización por un período de 1.5anos a contar de la fecha de otorgamiento
de la patente; este período es en la práctica más largo ya que una vez otorgada la
patente se puede demandar a aquellos que hicieron uso del invento en el tiempo
que media entre la solicitud y el otorgamiento de la patente. Estados Unidos
presiona porque la patente cubra un período de 20 años a contar de la fecha de
solicitud. En la práctica la Icgislación chilena no difiere tanto, y dado que en la
Ronda Uruguay también se escogió la modalidad dc 20 anos es posible que esto
sea alterado a pesar de que la presión interna en contra de esta modificación no
es despreciable.
Otra de las discrepancias que han surgido en esta materia con los Estados
Unidos se refiere a la protección de los productos cuya patente ha sido solicitada
pero que aún no estaban siendo comercializados en Chile al promulgarse la ley.
Estados Unidos presiona por un efecto retroactivo para que esos productos
queden protegidos mientras que la ley chilena no incluye esa cláusula transitoria
o de “pipeline”.
El último borrador de propuesta para un acuerdo en la Ronda Uruguay
-Borrador Dunkel- no incluye la obligación de otorgar privilegio de patente a los
productos cuya patente había sido solicitada antes de la promulgación de la ley%.
A pesar de lo acordado hasta ahora en la Ronda Uruguay y de que entre más se
postergue la negociación del acuerdo entre Chile y Estados Unidos menos ganará
Estados Unidos con la adopción por parte de Chile dc un mecanismo dc pipcline,
es altamente probable que Estados Unidos insista en este punto puesto que no
querrá crear un precedente que debilitaría su posición en otras negociaciones.
IV. MECANISMOS DE SOLUCION DE DISPUTAS
El principal objetivo de los acuerdos comerciales es aumentar el grado dc
estabilidad en las reglas que rigen el intercambio. Los acuerdos, sin embargo,
dejan bastante espacio para alterar las barreras al comercio internacional o las
regulaciones internas bajo dctcrminadas circunstancias. Para determinar si los
34 Síse debe incluir la cláusula provisional en casos que la aplicación del acuerdo cn esta materia sc
postergue. La posibilidad de postergación depcndc del grado de desarrollo del país y también es
posible en caso de que en el país se introduzca cl régimen de patentes en cierta área, por ejemplo
productos farmacéuticos, por primera VW. Entonces, los productos cuya patente se solicite
durante el período de postergación en la adopción del acuerdo deberán estar protegidos por
patentes una vez que la ley correspondiente comience a regir.
110
ANDREA
BUTELMANN
cambios en las políticas de una de las partes son consistentes con los principios
del acuerdo en casos de disputas es necesario crear mecanismos de solución de
controversias.
Los mecanismos de solución de controversias del GATT han sido criticados
puesto que el proceso es lento y el poder de coacción que se tiene para
disciplinar a los países es escaso. Estos mecanismos de solución de controversias
han sido más que nada instancias para consultas bilaterales entre las partes en
disputa y de mediación. En los casos que de esas dos etapas no surja solución, se
contempla la formación de un panel que estudia el caso y formula
recomendaciones. La última etapa en este proceso sería la sentencia, es decir, el
permiso para implementar medidas de represalia. En cada una de estas etapas
debe existir el consenso de todas las partes, incluso la acusada. Este derecho a
veto es utilizado, en general, para demorar la formación de los paneles y para
bloquear las etapas más avanzadas.
En la Ronda Uruguay, reconociendo estos problemas se ha intentado
agilii
el proceso de resolución de controversias acordando períodos máximos
para completar cada etapa del proceso. Por otra parte, dado que después de esta
ronda de negociaciones se elimina gran parte del sistema de Códigos, estando
todas las partes obligadas a suscribir el acuerdo completo, será posible crear un
Mecanismo de Solución de Disputas Integrado3’. Este mecanismo permitirá, en
principio, la represalia cruzada. Por ejemplo, un país podrá -previa autorizacióncastigar el acceso de bienes a su mercado provenientes de otro país que no está
cumpliendo con sus compromisos en materia de propiedad intelectual. Ello
siempre que se rompa la regla de consenso y se llegue a la etapa de represalia.
En la propuesta Dunkel, efectivamente se rompe la regla de consenso y se
determina que las decisiones del panel sólo serán rechazadas -y no aprobadas,
como hasta ahora- si existe consenso entre todos los países miembros del GATT.
En cl acuerdo entre Canadá y Estados Unidos existen dos capítulos para la
solución de disputas. Por una parte se crea la institución que supervisará la
aplicación del tratado y que administrará los mecanismos de solución de
conflictos. Sin embargo, los conflictos que surjan por tarifas compensatorias en
casos de subsidios o dumping son tratados en sección aparte36.
1.
MECANISMO GENERAL DE SOLUCION DE DISPUTAS EN ACUERDO
CANADA-ESTADOS UNIDOS
Este mecanismo se forma para evitar o solucionar las controversias que
surjan de la interpretación y aplicación del acuerdo bilateral o de los
35 Sólo quedarán fuera del acuerdo general, y por tanto su susctipción será voluntaria para los
miembros del GATT, los acuerdos sobre: compras gubernamentales, comercio de aeronaves
civiles, comercio de productos lácteos y de la carne de bovino.
36 Además, los problemas entre Estados Unidos y Canadá suscitados por los compromisos que
involucra el acuerdo en maleria de apertura del sector financiero -excluyendo seguros- como se
mencionó previamente, se resolverán por medio de consultas entre el Ministerio de Finanzas de
Canadá y î: Dîpaitamento del Tesoiû de iüs EstjiadûsUnidos.
ACUERDOS DI! LIBRE! COMERCIO:
LQUE SE NEGOCIA?
111
compromisos suscritos en cl GATT. Dentro de sus regulacionesse especifica la
notificación de todas las medidas que afecten el funcionamiento del acuerdo
bilateral. Se forma además la Comisión de Comercio Canadá-Estados Unidos
que estará compuesta por igual número de representantes de cada país y que se
reunira por lo menos una vez al año. Esta Comisión será la encargadade formar
paneles de árbitros para cada conflicto que no haya podido ser resuelto a través
de consultas.
Las decisiones del panel serán obligatorias en casos de medidas de
emergencia o salvaguardia.Para otro tipo de controversia sus decisionestambién
serán mandatorias siempre que ambaspartes lo hayan acordado de antemano, de
otra manera el panel se limitará a formular recomendacionesa la Comisión, que
será la que en definitiva resuelva el conflicto. En caso que el país que impuso la
medida que afecta el comercio entre estas dos naciones no acate la decisión
mandatoria del panel o que la comisión no llegue a una solución dentro de los
plazos estipulados, el país afectado podrá suspender algún beneficio
contemplado en el acuerdo de forma de equiparar el daño causadopor la medida
impuesta.
Por el solo hecho de romper la regla de consensoeste mecanismo debiera
ser más cfcctivo que el que ofrece actualmente el GATT.
2.
MECANISMO
DE SOLUCION DE CONTROVERSIAS
EN CASOS DE
TARIFAS COMPENSATORIAS
Y ANTIDUMPING
EN ACUERDO
CANADA-ESTADOS
UNIDOS
El acuerdo moditica el procedimiento para revisar las determinaciones de
los organismos del país importador que están encargados de aplicar medidas
compensatorias de efectos de subsidios o dumping impuestas por el exportador.
También es la instancia para revisar las moditicacioncs que cada país se
proponga hacer a sus leyes en esta materia. Estas nuevas reglas regirán cl
proceso durante el período de cinco a siete años en que se diseñará la nueva
legislación común para subsidios y prácticas no competitivas (ver capítulo II,
seccibn 1).
Hasta la firma del Acuerdo las decisiones sobre medidas compensatorias
para neutralizar casosde dumping y subsidios eran apelablesa través del sistema
judicial del país importador. Con la firma del acuerdo esas decisiones serán
apelables a un panel binacional cuyas decisiones serán finales. Esta es una
concesión crucial de parte dc los Estados Unidos que en los últimos años ha
incrementado el uso de practicas compensatoriasdel comercio desleal, las cuales
eran difíciles de desafiar para el exportador.
El panel binacional no modifica las leyes pertinentes que rigen en cada país
sino que se limita a aplicarlas. Estos paneles, al igual que los formados en casos
de controversias cubiertas en la sección anterior, estarán formados por cinco
miembros, de los cuales cada país elegirá dos y el quinto será escogido por
consenso. Este carácter de mayor imparcialidad debería frenar acciones
112
ANDREABLTELhtANN
.-
arbitrarias, especialmenteen el caso del país grande que, en general, encuentra
pocos obstáculospara imponer una política proteccionista.
Por último, para el período de cinco a siete años durante cl cual seguirá
rigiendo la legislación actual sobre medidas antidumping y compensatorias, el
acuerdo norma sobre el procedimiento de aprobación al que estarán sujetas las
modificaciones de estasleyes en cada país signatario. El país podra aplicar tales
modificaciones sólo después de notificar y consultar al otro país signatario. Si
este ultimo considera que la modificación no es consistente con las disposiciones
del GATT o con los objetivos de este acuerdo y la controversia no es solucionada
en el proceso de consultas, éste podrá pedir que la modificación propuesta sea
revisada por un panel binacional que pueda sugerir cambios a la propuesta
original. Si no se llega a acuerdo, el país afectado podrá tomar acciones
comparables o dar por terminado el acuerdo.
Temas de una negociación en el caso chileno
Todo acuerdo comercial considera algún mecanismo de resolución de
controversias que surjan de las distintas interpretaciones de éste. En un
potencial acuerdo entre Chile y Estados Unidos o entre Chile y ALCAN también
existirá este mecanismo y, dado lo que se ha planteado en las negociacionesdel
ALCAN, podemos esperar que no difiera mucho a lo que se acordó en el
acuerdo entre Canadá y Estados Unidos. En el último caso, es decir
Chile-ALCAN, habrá que resolver si el panel estará formado sólo por las partes
litigantes o por todos los países miembros. Ello ha sido tema de desacuerdo en
las presentesnegociacionespara la formación del ALCAN.
Lo que está menos claro es que en un potencial acuerdo comercial entre
Chile y Estados Unidos se logre el establecimiento de un mecanismo de solución
de controversias bilateral para las disputas causadas por adopción de tarifas
compensatorias o antidumping.
Como se indicaba en la sección 1, capítulo II, el mecanismo de solución de
controversias en estas materias que se establece en el acuerdo entre Canadá y
Estados Unidos es un mecanismo temporal al que se apelarán las decisiones
administrativas nacionales sobre medidas compensatorias y antidumping,
mientras se armonizan las regulaciones sobre prácticas monopólicas y subsidios.
En el intertanto esta instancia dictaminará si las legislaciones nacionales han sido
aplicadas correctamente.
Antc la posibilidad de que no se llegue a armonización de las legislaciones
nacionales es probable que se decida mantener y perfeccionar el actual sistema
de resolución de controversias. La pregunta es si esta posibilidad está abierta a
países latinoamericanos que se integren a esta zona de libre comercio. En países
como Canadá y Estados Unidos las decisionessobre derechos compensatorios y
antidumping son adoptadas por órganos administrativos independientes y pueden
ser revisadas judicialmente. En Chile, en cambio, estas determinaciones son
adoptadas por el Presidente de la República en base a la recomendación que
efectúa una comisión administrativa. La adopción del sistema de paneles
ACUERDOS
DE LIBRE COMERCIO:
LQUE SE NEGOCIA?
113
binacionales significaría la posibilidad de apelar ante una instancia internacional
una decisión t$esidencial. Lo que, incluso, podría presentar problemas
constitucionales . Sm embargo, como se sería16previamente, la adopción del
sistema de paneles bmacionales daría mayor poder a Chile para frenar políticas
proteccionistas de parte de EE.UU.
En conclusión, si Chile quisiera disponer de una instancia bilateral para la
solución de disputas sobre tarifas que protegen a la industria nacional contra la
competencia externa desleal, deberá hacer cambios en sus leyes y lograr mayor
transparencia en el proceso de determinación de tales tarifas.
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37 Este tema está también tratado en Winham, G. y H. Grant (1992).