San Salvador, a las diez horas del día veintiuno de diciembre

429-98
SALA DE LO CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA: San
Salvador, a las diez horas del día veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y
nueve.
El presente proceso de amparo constitucional ha sido promovido por Francis Adalberto
Melara López, de cincuenta y dos años de edad al inicio del mismo, del domicilio de Nueva
San Salvador, contra actos y omisiones de la Superintendencia General de Electricidad y
Telecomunicaciones (SIGET), que estima violatorias de los artículos 2 y 11 de la
Constitución.
Del texto del escrito de cumplimiento de prevención que se encuentra agregado a fs. 90 y
91, aparece que los hechos o sucesos de la realidad sobre los cuales gira la presente
controversia son: (a) la supuesta falta de notificación de la oposición a la solicitud del actor
del presente amparo referente a la concesión del canal 8 de televisión, dentro del respectivo
procedimiento administrativo; (b) la supuesta negativa de parte de la SIGET a reconocerle
al actor del presente amparo, sin previa audiencia, su derecho de propiedad y posesión
sobre el canal 8 de televisión, derecho obtenido luego que la SIGET incurriera en silencio
administrativo; y (c) la supuesta falta de notificación de lo que el demandante del presente
amparo llama "congelamiento" del procedimiento administrativo.
Al respecto, esta Sala hace las siguientes consideraciones:
I. Antes de examinar en este estado del proceso los actos y omisiones reclamadas por el
actor, se considera oportuno, para una mejor comprensión de la decisión a tomarse, hacer
un breve bosquejo del procedimiento administrativo dentro del cual el demandante aduce
que se le han violado sus derechos constitucionales; todo, de acuerdo a la Ley de
Telecomunicaciones.
Dicha ley, en sus artículos 72 y siguientes, regula el procedimiento para el otorgamiento de
concesiones para la explotación del espectro. Dicho procedimiento está configurado de la
siguiente manera: todo interesado debe de presentar a la SIGET solicitud por escrito, en la
cual se expresará la característica de la frecuencia requerida (art. 72); la SIGET, si lo
considera oportuno, admitirá la solicitud mediante resolución que notificará al interesado,
de conformidad a los artículos 74 y 56; admitida la solicitud, la SIGET debe publicarla en
el Diario Oficial y en dos periódicos de mayor circulación nacional, señalando en la misma
un plazo de veinte días para que cualquier interesado manifieste su oposición a la solicitud
(art. 74); habiendo oposición a la solicitud, la SIGET deberá conceder al solicitante original
un plazo no mayor de tres días para que presente sus alegaciones sobre la oposición (art.
76); vencidos aquéllos veinte días sin que hubiera oposición o el plazo dado al solicitante
original para manifestarse sobre aquélla, la SIGET pronunciará resolución dentro de cinco
días (art. 77 inc. 1º); si no se hubiere presentado oposición, la SIGET concederá la
concesión solicitada; si hubiere oposición, la resolución será desfavorable y se ordenará la
apertura del procedimiento de subasta pública señalado en el artículo 78 (art. 77 inc. 2º y
3º).
Cabe agregar que el artículo 53 de la Ley de Telecomunicaciones prescribe que toda
resolución de mero trámite deberá dictarse en un plazo no mayor de tres días, salvo que la
misma ley disponga algo especial. Por otro lado, el artículo 56 señala que toda resolución
deberá notificarse en el plazo de los tres días posteriores a su pronunciamiento y se hará
mediante "... la entrega al interesado o a su representante, de una esquela que contenga el
texto íntegro de la resolución....".
II. Establecido el procedimiento administrativo dentro del cual el actor del presente amparo
considera que ha sufrido violaciones de rango constitucional, la presente decisión tiene la
base fáctica suficiente para entrar a decidir respecto de los hechos o sucesos de la realidad
sobre los cuales gira la presente controversia.
Para tal efecto, es menester separar el análisis de cada punto, pues los aspectos teóricos que
condicionan el pronunciamiento jurisdiccional respecto de ellos, tienen especificidad propia
tal que obligan a un tratamiento diferencial en la actuación del derecho.
1. Respecto de la primera omisión reclamada, es decir, la supuesta falta de notificación al
demandante del presente amparo de la oposición a su solicitud de concesión del canal 8 de
televisión, dentro del respectivo procedimiento administrativo seguido ante la SIGET, esta
Sala considera oportuno traer a cuento su jurisprudencia en relación al "agravio
constitucional".
(a) El amparo, que es un proceso que ha sido estructurado para la protección reforzada de
los derechos constitucionalmente reconocidos, su promoción exige la existencia de un
agravio propio del ámbito material de competencia de esta Sala, es decir, de un agravio de
índole constitucional, el cual se constituye por la concurrencia de dos elementos: el material
y el jurídico, entendiéndose por el primero, cualquier daño, lesión, afectación o perjuicio
definitivo que la persona sufra en forma personal y directa en su esfera jurídica; y el
segundo -el elemento jurídico- exige que el daño sea causado o producido en ocasión o
mediante la supuesta violación de los derechos constitucionales.
En efecto, para poder válidamente dictar sentencia definitiva en un amparo constitucional,
es imprescindible que el acto u omisión impugnada genere en la esfera jurídica del
particular un agravio definitivo o irreparable, pues siendo este susceptible de reparación
dentro del proceso o procedimiento en el cual se dio el hecho o suceso impugnado, la
pretensión que contiene esta queja deviene en improcedente, ya que el peticionario tiene a
su disposición los mecanismos que las leyes que los rigen franquean para impugnarlo; mas,
al no haber concluido el proceso o procedimiento, es incierto, eventual o indeterminable
creer que con la finalización de aquéllos se afectará de modo definitivo la esfera jurídica
del particular.
(b) Teniendo presentes las apreciaciones técnico-jurídicas expuestas en la letra anterior, es
preciso concretarlas en la supuesta falta de notificación al actor del presente amparo de la
oposición a su solicitud de concesión del canal 8 de televisión.
En relación a esta supuesta omisión reclamada, del estudio de la certificación íntegra del
expediente administrativo y de la Ley de Telecomunicaciones, en específico sus artículos
72 y siguientes, se tiene que la etapa procedimental en la cual el demandante del presente
amparo aduce que se le han vulnerado derechos constitucionales, no es la fase conclusiva
del procedimiento, pues luego de la admisión de la oposición que hiciera la SIGET hubiera
correspondido -en caso de terminación normal del procedimiento- la audiencia al solicitante
original para que se manifestara frente a la oposición, de conformidad al artículo 76 de la
citada ley.
En virtud de lo anterior, el demandante del presente amparo, en este punto de su pretensión,
no demuestra haber sufrido agravio constitucional irreparable o definitivo, pues en esa
etapa del procedimiento su esfera jurídica no se ha visto afectada, alterada o modificada por
una decisión sobre el fondo del asunto administrativo, pues para la etapa en que
supuestamente se dio la omisión inconstitucional, de manera abstracta se puede afirmar que
todo solicitante mantiene intactas sus expectativas de adquisición de la concesión.
De lo expuesto en el párrafo que antecede, se deduce que de toda la argumentación vertida
por la parte actora no se puede inferir que en ese momento procedimental haya algún
peligro inminente que pudiera afectar su esfera jurídica, sino que se trata de una mera
probabilidad, al no existir una certeza fundada de agravio definitivo. Y es que, como se dijo
anteriormente, ante la falta de agravio definitivo, el planteamiento de este punto de la
pretensión sería conjetural.
Lo anterior se traduce en la inexistencia de un agravio definitivo que incida de la misma
forma en la esfera jurídica del quejoso, pues para la existencia de aquel es necesaria la
privación de un derecho, situación que no se presenta al analizar el momento procedimental
en que supuestamente se dio la omisión impugnada; debiendo, consecuentemente, que
sobreseer por este punto de la pretensión del señor Francis Adalberto Melara.
2. Respecto del segundo acto reclamado, es decir, la supuesta negativa de parte de la
SIGET a reconocerle al actor del presente amparo, sin previa audiencia, sus derechos de
propiedad y posesión sobre el canal 8 de televisión, derechos obtenidos -según el actorluego que la SIGET incurriera en silencio administrativo, esta Sala estima procedente, antes
que nada, hacer una breve reseña acerca de un requisito indispensable para el
pronunciamiento sobre el fondo del asunto en un amparo; este requisito es el de la
titularidad del derecho que se alega violentado por la inobservancia de las categorías
procesales.
(a) El artículo 14 de la Ley de Procedimientos Constitucionales establece como requisito
para admitir una demanda, que el actor se autoatribuya la titularidad de una categoría
jurídica subjetiva expresa y protegible constitucionalmente. Así, en un principio no se exige
para poder eficazmente iniciar el procedimiento la comprobación objetiva de dicha
titularidad, sino sólo, como se mencionó, la autoatribución subjetiva de la misma.
Ahora bien, el demandante, a lo largo del proceso constitucional y antes de la sentencia,
tendrá que demostrar dicha titularidad a través de cualquier medio probatorio, ya que sólo
así puede lógica y válidamente entrar a conocerse la posible violación alegada respecto del
derecho constitucional integrante de la esfera jurídica del actor del amparo. Es decir, que
esta Sala no puede entrar a conocer si existe o no vulneración a un derecho constitucional,
cuando el supuesto agraviado no ha comprobado ser titular del mismo, ya que sin serlo, no
puede haber ningún acto que lo vulnere.
En consecuencia, al no comprobarse en el desarrollo del proceso la titularidad del derecho
que se alega como vulnerado, no puede entrarse al fondo del asunto, esto es, determinar si
la declaración subjetiva de voluntad hecha por el demandante ab initio es cierta o no, en
cuanto a la infracción alegada; y, por ello, la falta de comprobación de tal titularidad es una
causal de sobreseimiento pues impide la terminación normal del proceso.
(b) Concretando en el caso materia de estudio las anteriores consideraciones, tenemos que
el demandante se autoatribuyó liminarmente la titularidad del derecho de propiedad y
posesión sobre el canal 8 de televisión, en base al título que según él le otorgó el silencio
administrativo positivo en que incurrió la SIGET en el procedimiento administrativo que
inició para tales efectos; consecuentemente, asegura que al no reconocer la SIGET en la
actualidad aquéllos derechos, se le está privando de los mismos sin previa audiencia.
Entonces, para poder entrar válidamente a examinar si la SIGET priva sin audiencia al actor
del presente amparo de sus supuestos derechos de propiedad y posesión sobre el canal 8 de
televisión, es menester que la titularidad de éstos esté comprobada en el proceso.
Para tal efecto, el demandante del amparo asegura que la autoridad demandada incurrió en
silencio administrativo positivo, de conformidad al artículo 71 de la Ley de
Telecomunicaciones, pues asegura que en el procedimiento administrativo se vencieron
todos los plazos sin que la SIGET le notificara la oposición presentada a su solicitud por
otro particular y sin que la misma autoridad en lo sucesivo continuara con el procedimiento.
En virtud de lo anterior, corresponde verificar si lo dicho subjetivamente por el actor es
suficiente para tener por establecida la titularidad que alega, es decir, corresponde verificar
si en el caso sub iudice operó o no un silencio administrativo positivo a favor la
demandante, pues sólo así podría entrarse a conocer el fondo del asunto; de modo inverso,
habrá -como quedó dicho- que sobreseer por haber imposibilidad de satisfacer la pretensión
en este punto.
(b.1) Por la forma de su exteriorización, los actos administrativos pueden ser expresos o
presuntos. Expresos cuando hay una manifestación de voluntad inequívoca; presuntos en
virtud de silencio administrativo. En efecto, en el derecho administrativo, con objeto de
asegurar el derecho de petición o bien la efectividad de otros derechos de carácter material
que puedan resultar bloqueados por la inactividad de la administración, se atribuye al
silencio el valor de una decisión de significado unas veces positivo o estimatorio y otras
negativo o desestimatorio. De ahí que se hable de dos clases de silencio: el negativo y el
positivo.
De acuerdo a Ramón Parada, en su obra "Derecho Administrativo I Parte General", para la
estimación del silencio administrativo, es necesaria la concurrencia de dos condiciones: (a)
una subjetiva, la cual presupone que quien tenga la obligación de responder, haya tenido
conocimiento de los hechos que motiven lo positivo o negativo de los efectos; y (b) una
objetiva, la cual presupone que el que calla tiene la obligación legal de responder o, cuando
menos, fuera natural y normal que manifieste su voluntad.
Centrándonos en el silencio administrativo positivo, hay que decir que frente a la regla
general de que el silencio se entiende como desestimación de la petición, aparece la
específica excepción que hoy nos atañe. Esta excepción o tipo de silencio, al igual que el
negativo, formalmente no es un acto en puridad, sino un hecho jurídico que
indiscutiblemente produce efectos legales positivos para quien haya presentado el escrito,
solicitud, recurso, aprobación, etc., pues es el legislador quien ha establecido que la falta de
declaración de voluntad expresa en el plazo legal también previsto, se suple por un acto
administrativo presunto favorable al interesado.
En virtud de lo anterior, se afirma que este específico tipo de silencio conlleva el riesgo de
que, una vez producido, supone el otorgamiento de derechos a favor del solicitante permisos, licencias, autorizaciones, entre otros-, los cuales no pueden ser revocados a
posteriori sin seguir los complejos procedimientos establecidos.
(b.2) Solventado lo anterior, es preciso revisar si en el procedimiento para el otorgamiento
de concesiones para la explotación del espectro (artículos 72 y siguientes de la Ley de
Telecomunicaciones) se dio lo que el demandante afirma, pues, se insiste, sólo comprobada
la existencia del silencio administrativo positivo, podrá válidamente conocerse el fondo del
asunto.
De acuerdo a la certificación íntegra del expediente administrativo en donde consta el
procedimiento iniciado por el señor Melara López para obtener la concesión del canal 8 de
televisión, tenemos: que la solicitud del actor del presente amparo se admitió a las quince
horas y treinta minutos del día dieciséis de abril de mil novecientos noventa y siete; que de
conformidad al artículo 74 de la Ley de Telecomunicaciones, en la misma resolución se
ordenó la publicación de la admisión de la solicitud del señor Melara López, con la
finalidad de que en el plazo de veinte días cualquier otro interesado manifieste su
oposición; que tanto la admisión como el aviso de publicación fue notificado al interesado,
es decir, el mencionado señor Francis Adalberto Melara López, de conformidad al artículo
56 de la citada ley; que de acuerdo a los recortes de periódicos anexos en la certificación
íntegra, el plazo de veinte días señalado iba desde el veinticuatro de abril hasta el veintidós
de mayo de mil novecientos noventa y siete; que dentro de dicho plazo, en específico el
veintiocho de abril se admitió la oposición presentada por el señor Larry Alberto Zedán, la
cual se notificó de acuerdo siempre a las reglas del artículo 56; que estando dentro del plazo
de los veinte días, irrumpe el Decreto Legislativo 1043, el cual adicionó un inciso al
artículo 121 de la Ley de Telecomunicaciones, en el sentido de establecer que se le asigna
la frecuencia del canal 8 al Estado y Gobierno de El Salvador; que dicho decreto entró en
vigencia el ocho de mayo de mil novecientos noventa y siete, es decir, todavía dentro del
plazo de oposición que, como se señaló, vencía el veintidós de mayo.
En virtud de lo anterior, tenemos que para la fecha en que, vía Decreto Legislativo 1043, se
otorga al Estado de El Salvador la frecuencia del canal 8 de televisión, el procedimiento de
concesión del mismo iniciado por el actor del presente amparo estaba en la fase de los
veinte días que señala el artículo 74 de la Ley de Telecomunicaciones y sólo acabando la
misma existía obligación de parte de la SIGET, y de conformidad al artículo 76, de
notificar al solicitante original (actor del presente amparo) la oposición a su solicitud y su
oportunidad de defensa en plazo no mayor de tres días.
Entonces, conclusivamente se tiene que la SIGET no incurrió en ningún tipo de silencio
administrativo, pues para la fecha en que se "nacionaliza" la frecuencia objeto del
procedimiento administrativo, no existía obligación legal alguna de resolver o notificar
alguna actuación al señor Francis Adalberto Melara López, por lo que es evidente que no
concurren los supuestos que contempla el artículo 71 de la Ley de Telecomunicaciones.
Siendo esta la conclusión, el demandante del presente amparo no ha comprobado la
titularidad del derecho de propiedad y posesión que aduce poseer sobre la frecuencia del
canal 8 de televisión; razón por la cual es imposible entrar a conocer si la SIGET ha violado
dichas categorías sin observancia del contenido esencial del artículo 11 de la Constitución;
teniéndose que sobreseer en el presente amparo también por este punto de la pretensión del
señor Melara López.
3. Por último, en relación a la supuesta falta de notificación de lo que el demandante del
presente amparo llama "congelamiento" del procedimiento administrativo, este Tribunal
considera oportuno hablar sobre lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado
"asuntos de mera legalidad".
(a) Cuando las cuestiones o situaciones que se plantean en esta sede carecen de fundamento
en la Constitución y, por tanto, no son capaces de producir agravio constitucional, nos
encontramos frente a lo que, interpretando el artículo 13 de la Ley de Procedimientos
Constitucionales, se puede llamar "asuntos de mera legalidad"; y es precisamente por esta
circunstancia -falta de fundamento en la Constitución- que dichas cuestiones quedan
circunscritas en cuanto a su regulación y determinación a la normativa de la legislación
secundaria.
Ejemplo de un asunto de mera legalidad es el planteamiento de pretensiones puramente
administrativas, es decir, el planteo de pretensiones en sede constitucional consistentes en
simples inconformidades con el contenido de resoluciones administrativas pronunciadas en
aplicación de leyes secundarias -vigentes y conformes constitucionalmente- y por las
autoridades competentes, así como la simple inconformidad con el procedimiento seguido
por un ente administrativo en cumplimiento de las leyes aplicables.
Y esta sólo está facultada para conocer de los mismos asuntos únicamente cuando en el
procedimientos para su dictamen se conculquen los derechos constitucionales de los
gobernados o cuando se configure la pretensión en la discordancia de las normas
procedimentales con la Constitución.
Por lo anteriormente expuesto, e interpretando los artículos 13 y 31 ordinal 3° de la Ley de
Procedimientos Constitucionales, esta Sala afirma que si el sustrato fáctico -los hechos- de
la pretensión planteada en esta sede se funda exclusivamente en argumentaciones
infraconstitucionales sin trascendencia en el ámbito de competencia referente al amparo,
aquella debe ser repelida por haber imposibilidad absoluta de juzgar el caso desde la
perspectiva constitucional.
Ahora bien, si dicho vicio es advertido al momento de presentación de la demanda, por ser
manifiesto, se tendrá que declarar improcedente la demanda, de conformidad al artículo 13
de la Ley de Procedimientos Constitucionales; pero si dicho vicio era encubierto in limine
litis y es advertido en la prosecución del proceso a través de cualquier análisis posterior a
partir de lo establecido procesalmente, habrá que terminar el proceso de amparo
anormalmente a través de la figura del sobreseimiento, de conformidad ahora al artículo 31
ordinal 3° de la Ley de Procedimientos Constitucionales.
(b) Concretando en el caso sub iudice, tenemos que el demandante alega violación
constitucional en el 0hecho que la SIGET no le notificó el congelamiento del
procedimiento administrativo tantas veces aludido; sin embargo, en su escrito de
cumplimiento de prevención también manifiesta que con fecha siete de noviembre de mil
novecientos noventa y siete, dicha superintendencia le declara improcedente su petición
donde reclamaba derecho adquirido sobre el canal 8 de televisión por haber operado el
silencio administrativo.
Como se expuso en el punto anterior, el procedimiento administrativo iniciado por el
demandante del presente amparo ante la SIGET, se encontraba en la fase de oposición
(artículo 74 de la Ley de Telecomunicaciones) cuando, vía Decreto Legislativo, se adiciona
un inciso al artículo 121 de la citada ley, a través del cual se establece que la frecuencia
correspondiente al canal 8 es del Estado y Gobierno de El Salvador. Por tanto, como bien,
afirma el señor Melara López, la SIGET le resuelve su petición de que se reconozca
derecho adquirido sobre dicho canal, declarándola improcedente.
Teniendo en claro los anteriores puntos, volvemos a traer a cuento el sustrato fáctico del
demandante en este punto, cual es que considera que hay agravio constitucional por no
haberse pronunciado la SIGET inmediatamente después de la entrada en vigencia del
Decreto Legislativo 1043. Al respecto, este Tribunal estima que la inconformidad anterior
es un asunto que escapa de su competencia material, pues no es objeto de un amparo
constitucional el revisar la forma de conclusión de un expediente administrativo, máxime
cuando el mismo no se concluyó de manera normal por la entrada en vigencia de un inciso
que se agregó al artículo 121 de la Ley de Telecomunicaciones, de acatamiento obligatorio
y de necesario y forzoso conocimiento por todos los gobernados; mas, el peticionario
obtuvo, como bien afirmó, respuesta a su petición de concesión, pues la SIGET, a través de
resolución de fecha 16 de septiembre de mil novecientos noventa y siete, declaró
improcedente la petición por la "reforma" sobrevenida del artículo 121 de la Ley de
Telecomunicaciones.
En conclusión, también habrá que sobreseer en este punto pues el argumento del
demandante es una simple inconformidad con el procedimiento adoptado por la SIGET a
partir de la entrada en vigencia del Decreto Legislativo 1043 y, en el fondo, con la
improcedencia a su solicitud en base al decreto precitado.
En base a todo lo expuesto en los párrafos que anteceden y a las disposiciones legales
mencionadas, esta Sala RESUELVE: (a) Sobreséese en el presente proceso; (b) condénase
en constas procesales al demandante; y (c) notifíquese a las partes y demás intervinientes.--J. E. TENORIO---HERNANDEZ VALIENTE---M. SOLANO---O. BAÑOS---E.
ARGUMEDO---PROVEIDO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO
SUSCRIBEN---J ALBERT ORTIZ---RUBRICADAS.