RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACiÓN

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RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL
DE LA ADMINISTRACiÓN DERIVADA
DE LA ANULACiÓN DE UN REGLAMENTO
por
Gabriel DoménechPascual
,
SEPARATA DE
REVISTA ARAGONESA DE ADMINISTRACIÓN
NÚM. 22
2003
PÚBLICA
~
RESPONSABILIDADPATRIM
ONIAL
,
DE LA ADMINISTRACION DERIVADA
DE LA ANULACIÓN DE UN REGLAMENTO
GABRIEL
DOMÉNECH
PASCUAL
SUMARIO: - l. INTRODUCCIÓN
- 11.EL ARGUMENTODE LA ACfIO
NATA - 111.EL ARGUMENTO DE LA LITIGIOSIDAD DESMESURADA. -Iv. EL
ARGUMENTO DE LA NULIDAD DE LOS ACTOS DICTADOS EN APLICACIÓN
DE UN REGLAMENTO NULO. - v: LAANTIJURIDICIDAD
DEL DAÑO. - VI. LA
SEGURIDAD JURIDICA COMO FUNDAMENTO DE LA OBLIGACIÓN
DE
SOPORTAR CIERTOS DAÑOS CAUSADOS POR LA APLICACIÓN DE UNA
NORMA; ILEGAL. - VII. RECAPITULACIÓN
l. INTRODUCCiÓN
Ya es suficientemente
conocida la jurisprudencia
del Tribunal Supremo
que declara la responsabilidad civil de la Administración
por los daños derivados de una ley inconstitucional,
en concreto, por el pago indebido del gravamen complementario
de la tasa sobre el juego: aunque el contribuyente
no
pueda impugnar las resoluciones judiciales y administrativas
firmes dictadas
al amparo de la disposición anulada ni tampoco solicitar la devolución de los
ingresos tributarios indebidamente
efectuados, por haber prescrito el plazo
fijado al efecto, sí tiene derecho a exigir de la Administración
una indemnización por los perjuicios que la aplicación de la norma legal le haya causado, para lo cual dispone del plazo de un año contado desde el día siguiente
al de la publicación oficial de la sentencia anulatoria dictada por el Tribunal
Constitucional.
.
Estaimportantejurisprudenciaha sidoobjeto de comentariosvariados.Un
sectordoctrinal la ha elogiadosin reservasinvocandorazonesde «justicia»(1)
(1) SEGÜ VILLUENDAS,
«Responsabilidad
del Estado
legislador
corno consecuencia
de la
ley declarada inconstitucional»,
Revista Jurídica La Ley, 2001, t. 1, pp. 1778 Y ss. Vid. también
CoNCHEIRO DEL Rlo, Responsabilidad
patrimonial
del Estado por la declaración
de inconstitu-
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GABRIEL DOMÉNECH PASCUAL
y que se trata de una postura«lógica,coherentey de fácil explicacióny comprensiónpara el ciudadano»(2).
Algún autor la ha valorado muy positivamente, aunque estima desacertado «asociar de una manera automática la inconstitucionalidad de
una ley con la exigenciade responsabilidadcomo de forma poco meditada
hace el Tribunal Supremo»,pues «sólo pueden reputarse antijurídicos los
daños y perjuicios que sufran los particulares como consecuenciade la
aplicación de una ley inconstitucional o de una pasividad legislativa cuando hayan visto lesionadosel contenido de derechosmaterialmente protegidos por la Constitución». Por ello, se sostiene que el Supremo debía
haber desestimadolas reclamacionesde responsabilidad patrimonial, ya
que la inconstitucionalidad del tributo en cuestión «se basó en la infracción del principio de seguridadjurídica, principio que, aunque inspirador
de todo nuestro ordenamientojurídico, no atribuye directamente derechos
a los ciudadanos»(3).
Hay quien reconoceque estajurisprudencia,aunque«puedeservir para
poner remedio a algunassituacionesflagrantemente inequitativas»,«también tiene susriesgosy costesevidentes[fundamentalmentepara la seguridad jurídica], por lo que,«antesque como progreso,la aparición de estadoctrina debería tomarse como demostraciónde que algo no funciona bien en
nuestro sistemade control de constitucionalidad»(4).
Y, por último, están quienes la han criticado abiertamente por considerar que se basa en argumentos erróneos e incoherentes,vacía de sentido las disposiciones legales que dotan de una cierta estabilidad a las
situacionesjurídicas firmes nacidas de una ley inconstitucional, desatendiendo con ello casi completamente el valor de la seguridad jurídica, y
puede provocar graves distorsiones y problemas financieros a las
Administraciones públicas así como ralentizar la ejecución de las leyes y
favorecer que el Tribunal Constitucional no se atreva a declarar la
cionalidad de las leyes, Dijusa, Madrid, 2001, pp. 438 Y ss., Y La revisión de los actos nulos por
inconstitucionalidad de las leyes, Dijusa, Madrid, 2002.
(2) MONEDERO MONTERO DE ESPINOSA,en la obra colectiva Régimen jurfdico de las
Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo, Aranzadi, Elcano, 2002, p. 997.
(3) GALAN VIOQUE, «La indemnización de los daños y perjuicios producidos por una ley
inconstitucional: ¿Una rebelión del Tribunal Supremo frente al Tribunal Constitucional?, Revista
Andaluza de Administración Pública, 41, 2001, pp. 177 Y 178.
(4) AHUMADA RUIZ, «Responsabilidad patrimonial del Estado por las leyes inconstitucionales (o el derecho a no ser perjudicado por una ley inconstitucional»>, Revista Española de
Derecho Constitucional, 62, 2001, p. 350.
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inconstitucionalidad de algunas normas legales merecedoras de esta
declaración (5).
Era de esperar - o de temer, segúnse mire - que estajurisprudencia
acabaraaplicándosetambién respectode los dañoscausadospor reglamentos ilegales(6). Las prediccionesse han cumplido.
El 29 de diciembre de 1987la Junta de Andalucía aprobó la Revisión
del Plan General de Ordenación Urbana de Sevilla, estableciendoun sistema de reparcelacióneconómicadiscontinuaen suelo urbano:los titulares de
solaresquedabanobligadosa pagar el 23,07por 100de la edificabilidad permitida a fin de contribuir económicamentea la adquisiciónde terrenos destinados a equipamientosy dotaciones.Numerosospropietarios pagaron las
cantidadesexigidassin recurrir los actosliquidatorios dictadosen aplicación
de este reglamento; otros no se aquietaron y los impugnaron ante los
Tribunales,aunque sin éxito, quedando,pues,firmes las sentenciasdesestimatorias.
Tras la Sentenciadel Tribunal Supremo de 10 de noviembre de 1998
(Ar. 9329),que anuló los preceptosdel Plan que establecíandicho sistema
por considerarlo carente de fundamento legal, varios propietarios intentaron recuperar las cantidades indebidamente pagadas solicitando al
Ayuntamiento y/o a la Junta de Andalucía una indemnizaciónpor los daños
sufridos como consecuenciade la aplicación de las disposicionesanuladas.
Desestimadaslas solicitudes,los particulares interpusieron el correspondiente recursocontencioso-administrativo.
La SecciónSegundade la Sala de lo Contencioso-Administrativo del
Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla) ha desestimadolos
recursospresentados,aduciendoprincipalmente que el daño producido no
(5) Vid. M.a C. ALoNso GARCIA, «La reciente jurisprudencia sobre la responsabilidad
patrimonial del Estado legislador frente a dafios derivados de leyes inconstitucionales», RAP,
157, 2002, pp. 215 Y SS.; DOMÉNECH PASCUAL, «Responsabilidad
patrimonial
de la
Administración por daños derivados de una ley inconstitucional», REDA, 110,2001, pp. 275 Y
ss.; GARCIA LUENGO, El principio de protecci6n de la confianza en el Derecho administrativo,
Civitas, Madrid, 2002, p. 76, n. 79. GARCIA DE ENTERRIA, «El principio de la responsabilidad de
los poderes públicos» según el arto 9.3 de la Constitución y la responsabilidad patrimonial del
Estado legislador,., Revista Espaftola de Derecho Constitucional, 67,2003, pp. 19 Y ss.
(6) Vid. PALOMAR,«La exigencia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones
en las declaraciones de inconstitucionaiidad o nulidad de disposiciones de carácter general»,
Diario Jurídico Aranzadi, 22 de abril de 2002. Antes incluso de que hubiese surgido la jurisprudencia del TS referida, PÉREZ ANDRÉs, Los efectos de las Sentencias de la Jurisdicci6n
Contencioso-Administrativa, Aranzadi, Elcano, 2000, pp. 236 Y ss., ponía como ejemplo de responsabilidad patrimonial derivada de un reglamento nulo precisamente el caso que da pie a
nuestro comentario.
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DOMÉNECH
PASCUAL
era antijurídico,ya que la responsabilidadcivil de la Administración «sólose
produce...cuandoel daño patrimonial existentees objetivamente antijurídico, lo que,desdeluego,no aconteceen el presentecaso,puestoque la entrega de la sumareclamadase hizo en el legítimo y correcto ejercicio y aplicación de la normativa vigente en dicho momento,al punto que así fue expresamentereconocidopor sentenciafirme de esta Sala»(7).
La verdad es que este argumento es muy poco convincente,pues el
pagosehizo en virtud de una norma vigente [léasedotada de una cierta apariencia de validez], pero ilegal, inválida y nula de pleno derecho,de manera
que los ciudadanos en verdad no estaban obligados a cumplirla, la
Administración y los Tribunalesdebían haberla inaplicado (8) y, por consiguiente,el pago era indebido.
La SecciónPrimera de la Sala,en cambio,ha estimadolas pretensiones
de los propietarios, para lo cual aduce la arriba mencionadadoctrina del
Supremorelativa a las leyes inconstitucionales:«La doctrina citada es aplicable al casode autos,pues las liquidacionesabonadaspor la reparcelación
fueron exigidasen virtud de una disposicióngeneral declaradanula por el
Tribunal Supremo,de modo que causaronal recurrente unos perjuicios antijurídicos,por lo que al quedar firmes las liquidacionesen vía administrativa,
es ésta la única forma que tiene de resarcirsede los daños causadospor la
Administración por el incorrecto uso de su potestad reglamentaria,por lo
que el recursoha de ser estimado»(9).
Estas discrepanciashan dado lugar a que el Pleno de la Sala de lo
Contencioso-Administrativodel Tribunal Superior de Justiciade Andalucía
(Sevilla), a fin de unificar criterios, se haya pronunciado al respecto en su
Sentenciade 11 de junio de 2002,que niega la responsabilidadpatrimonial
de la Administración por considerar,de un lado, que la doctrina del Tribunal
Supremono era aplicable al casoy, de otro, que el actor no había utilizado
en plazo los caucesestablecidospara obtener la reparaciónde los dañoscausadospor la aplicación del reglamento,sin que pudiera ahora obviar tales
caucesy subvertir el sistemamediante la acciónde responsabilidad:
(7) SSTSJ de Andalucía (Sevilla) de 6 de enero de 2002 (rec. 324/00) y 9 de enero de 2002
(Ar.201).
(8) Sobre ello, vid. GARclA LUENGO,«La declaracion de nulidad en vía administrativa de
disposiciones generales», RAP, 154,2001, pp. 209 Y ss.; Y nuestros trabajos La invalidez de los
reglamentos, TJIant lo Blanch, Valencia, 2002, pp. 356 Y ss.; Y «La inaplicación administrativa de
reglamentos ilegales y leyes inconstitucionales», RAP, 155, 2001, pp. 59 Y ss.
(9) SSTSJ de Andalucía (Sevilla) de 30 de enero de 2002 (Ar. 384) y 12 de febrero de 2002
(rec. 154/00).
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c."',.
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«Mientras que en el casode los actosde aplicaciónde una ley vigente y
aplicable,la reaccióny el control judicial, en su caso,resulta inútil; en el caso
en concreto que nos ocupa,la actora ha tenido a su alcance,por los cauces
naturalesdispuestoslegalmenteal efecto,la facultad de impugnar las Normas
del PGOU, que no hizo, los actosde ejecucióno aplicación del mismo que le
afectaban,lo que no hizo, o incluso,la devolución de ingresosindebidos,lo
que no hizo. La acción de responsabilidadpatrimonial ni puede sustituir a
ninguna de las referidas accionesni procedimientosy susconsecuencias,
ni a
través de la misma cabe subvertir el sistema,como tal estructuradoarmónicamente,en el que la responsabilidadpatrimonial de la Administración posee
sustantividadpropia y para dar respuestaa toda lesión que sufran los administradosen cualquierade susbienessiempreque la lesión seaconsecuencia
del funcionamiento de los serviciospúblicos, y no para revisar actuaciones
administrativaso restablecersituacionesjurídicas,que como decimosencuentra dentro del sistemasu vía adecuadaa través de los procedimientosdispuestos al efecto y las potestadesotorgadas a cada órgano para entender,
enjuiciar y resolver las referidas actuaciones».
Al hilo de estas Sentencias y de las opiniones producidas sobre el
tema (10), trataremos de defender que los insostenibles argumentos aducidos para justificar la doctrina delllibunal Supremo sobre la responsabilidad
patrimonial derivada de leyes inconstitucionales son más insostenibles si cabe
cuando se pretende aplicar esa doctrina al caso de los reglamentos ilegales.
H. EL ARGUMENTO
DE LA ACTIO NATA
Para tratar de fundamentar su postura, el Tribunal Supremo aduce la
doctrina de la actio nata reflejada en el artículo 1969 del Código Civil: «El
tiempo para la prescripción de toda clase de acciones, cuando no haya disposición especial que otra cosa determine, se contará desde el día en que
pudieron ejercitarse».
El razonamiento parte de la premisa de que «los particulares no son
titulares de la acción de inconstitucionalidad de la ley, sino que únicamente
pueden solicitar del Tribunal que plantee la cuestión de inconstitucionalidad
con ocasión, entre otros supuestos, de la impugnación de una actuación
administrativa» (11).
(10) Vid. GALANVIOQUE,«La anulaciónde un plan urbanísticocomo fuente de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas»,RevistaAndaluza de Administración
Pública, 46, 2002, pp. 191-225.
(11) STS de 13 de junio de 2000 (Ar. 5939).
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De esta premisa indiscutible, el Supremo deduce equivocadamente que
los particulares carecen de la posibilidad efectiva de reaccionar contra los
perjuicios que les produzca la aplicación de una ley inconstitucional que
todavía no ha sido anulada, por lo que el plazo para exigir la reparación de
los daños causados por ella debe contarse desde la fecha en que se publique
la Sentencia que declare la invalidez de la misma, pues sólo a partir de ese
momento los afectados pueden recabar realmente la tutela de sus derechos:
«En materia de responsabilidadpatrimonial de las Administraciones
públicas,cuyo régimenesaplicablea la responsabilidaddel Estadolegislador,
rige exclusivamenteel plazo de prescripciónde un año...Este plazo,segúnha
declaradoreiteradamentela jurisprudencia,comienzaa computarsea partir
del momento en que se completanlos elementostácticosy jurídicos que permiten el ejercicio de la acción.Resulta evidente que el momento inicial del
cómputo,en el casocontempladono puedeser sino el de la publicación de la
sentenciadel TC que,al declarar la nulidad de la ley por estimarlacontraria
a la Constitución,permite por primera vez tener conocimientopleno de los
elementos que integran la pretensión indemnizatoria y, por consiguiente,
hacenposible el ejercicio de la acción»(STSde 13de junio de 2000,Ar. 5939).
Ya expusimos en otro trabajo anterior por qué la deducción del
Supremo nos parece equivocada (12). Aunque el particular carezca de legitimación para recurrir directamente las leyes, para pedir a los Tribunales
ordinarios su anulación, sí tiene la posibilidad efectiva de recabar la tutela
judicial frente a cualquier acto de ejecución de una ley inconstitucional que
lesione sus derechos o intereses legítimos, y ello desde el mismo momento
en que se produzca o se le comunique el acto lesivo. El que los Tribunales
ordinarios puedan equivocarse, considerar la ley ajustada a la Constitución
y desestimar las pretensiones del actor no implica que éste careciese de la
posibilidad de reaccionar contra los daños que la aplicación de la norma
legal le hubiese causado. ¿O es que acaso hemos de considerar que los ciudadanos no tienen la posibilidad efectiva de reaccionar y obtener la tutela
judicial contra los actos dictados en aplicación de una norma consuetudinaria o reglamentaria inválida por el mero hecho hipotético de que el Tribunal
que conoce del «recurso indirecto» contra ésta pueda equivocarse y considerarla válida?
De todas maneras, lo que está muy claro es que el argumento de la actio
nata no vale cuando se trata de reglamentos ilegales. Como señala la
Sentencia del Tribunal Superior de Andalucía de 11 de junio de 2002, «mien-
(12) Ob. cit. (n.5).
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RESPONSABIUDAD PAtRIMONIAL DE LA ADMINISTRAOÓN DERIVADA DE LA ANULAOÓN DE UN...
tras que en el casode los actosde aplicación de una ley vigente y aplicable,
la reacción y el control judicial, en su caso,resulta inútil [afirmación con la
que no estamosde acuerdo];en el casoen concreto que nos ocupa,la actora ha tenido a su alcance,por los caucesnaturalesdispuestoslegalmenteal
efecto,la facultad de impugnar las Normas del PGOU, que no hizo, los actos
de ejecucióno aplicacióndel mismo que le afectaban,lo que no hizo, o incluso,la devolución de ingresosindebidos,lo que no hizo».
Los propietarios habían tenido la oportunidad efectiva de impugnar
ante los Tribunales las liquidaciones giradas en aplicación del reglamento
ilegal desde el mismo día en que éstasles fueron notificadas,estando los
Tribunales indiscutiblemente obligados a inaplicar el reglamento (art. 6
LOPJ) y, por consiguiente,a estimar los correspondientesrecursos.
Para criticar esta Sentenciade 11 de junio de 2002,seha dicho que «la
antijuridicidad del daño nacía con la anulación de la norma» reglamentaria (13). A nuestro juicio, el daño -el decrementopatrimonial sufrido por
los propietarios como consecuenciade la aplicación del plan ilegal- era
antijurídico desde que se produjo, aunque luego eventualmentedejara de
serIopor el transcursodel tiempo.Desdeesemomento,el perjudicadopodía
pretender y obtener su reparación a través de los cauceslegalmente establecidos.Y los Tribunales,si considerabanque el reglamentoera ilegal, debían estimar las pretensionesde reparación,aunqueésteno hubiesesido anulado por el órgano jurisdiccional competente o no hubiese sido recurrido
directamente.
Conviene dejar claro que las citadaspalabrasdel Tribunal Superior de
Andalucía no han entenderseen el sentido de que, para obtener la reparación del daño,el perjudicado debe haber recurrido «directamente»el reglamento (14). Como es sabido,la falta de impugnacióndirecta de una disposición generalno impide la estimaciónde los recursosinterpuestoscontra los
actosdictadosa su amparo (art. 26.2UCA) ni, por consiguiente,la declaración de la obligación de restablecerlos derechoslastimadosdel recurrente
(art. 71.1UCA).
(13) GALAN VIOQUE, ob. cit. (n. 10), p. 224.
(14) Ésta parece ser la interpretación que de esta Sentencia hace GALAN VIOQUE, ob. cit.
(n. 10), p. 223: «Resulta desproporcionado que para poder exigir una indemnización, en estos
supuestos, se imponga a los particulares la obligación de recurrir ante la jurisdicción contencioso-administrativa el reglamento y ejercitar en vía administrativa cuantas acciones puedan existir
para evitar o reparar los daños». «Es absurdo que se le obligue al particular, para poder exigir
indemnización, recurrir un PGOU».
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GABRlEL DOMÉNECH PASCUAL
lB. EL ARGUMENTO
DE LA LmGIOSmAD
DESMESURADA
El Tribunal Supremo y los defensores de su doctrina aducen para justificarla que la postura contraria -la que nosotros mantenemos- fomenta la
litigiosidad, pues según esta última el único camino que les queda a los perjudicados por la aplicación de una norma inválida para obtener la restauración de sus derechos lesionados es impugnar primero en vía administrativa
y luego eventualmente en la judicial los actos aplicativos. En palabras de la
Sentencia del Supremo de 13 de junio de 2000 (Ar. 5939):
«No puede considerarseuna carga exigible al particular con el fin de
eximirse de soportar los efectos de la inconstitucionalidadde una ley la de
recurrir un acto adecuadoa la misma fundado en que ésta es inconstitucionaL..
La interpretación contraria supondría imponer a los particulares que
pueden verse afectadospor una ley que reputen inconstitucional la carga de
impugnar,primero en vía administrativa...y luego ante la jurisdicción contencioso-administrativa,agotandotodaslas instanciasy gradossi fuera menester,
todos los actosdictadosen aplicaciónde dicha ley,para agotar las posibilidades de que el tribunal planteasela cuestión de inconstitucionalidad.Basta
este enunciadopara advertir lo absurdode las consecuenciasque resultarían
de dicha interpretación,cuyo mantenimientoequivalea sostenerla necesidad
jurídica de una situaciónde litigiosidad desproporcionaday por ello inaceptable».
En esta línea, a la citada Sentencia del Tribunal Superior de Andalucía
de 11 de junio de 2002 se le ha reprochado que «resulta desproporcionado
que para poder exigir una indemnización, en estos supuestos, se imponga a
los particulares la obligación de recurrir ante la jurisdicción contenciosoadministrativa el reglamento y ejercitar en vía administrativa cuantas acciones puedan existir para evitar los daños» (15).
Bien mirado, este argumento es falaz. Si el perjudicado quiere obtener
de la Administración la reparación de sus derechos lesionados, no le queda
otro camino que formular la correspondiente solicitud y, si ésta resulta desestimada, no le quedará más remedio que interponer un recurso contencioso-administrativo. Así son las cosas,tanto si el particular utiliza la posibilidad
abierta por la doctrina del Tribunal Supremo como si impugna dentro de
plazo los actos aplicativos de la norma. En el primer caso, los litigios se inician después de la anulación de la norma; en el segundo, antes.
(15) GALAN V¡OQUE. ob. cit. (n. 10). p. 223.
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Es más,resulta probable que la jurisprudencia del Tribunal Supremo
propicie un aumento de la litigiosidad, ya que es perfectamenteimaginable
que detrás de cada anulación de una ley o de una disposición general se
levante una ola de reclamacionesde los perjudicados,de manera que a los
pleitos entabladosantesde la anulación se unirían los posteriores.Pero ahí
no acabatodo, ya que puedeocurrir que la Administración autora del reglamento entable diversasaccionesde regresocontra las Administracionesque
lo aplicaron y obtuvieron de los particulares los correspondientesingresos
indebidos.
y debe notarse que la litigiosidad generadapor la jurisprudencia del
Supremo tiene una peculiaridad que la hace especialmenteindeseable:se
concentra en los órganos superiores del orden jurisdiccional contenciosoadministrativo, que son pocos y muy ocupados,contribuyendo a su saturación.
Pongamospor ejemplo el casodel gravamencomplementariode la tasa
sobre el juego. Segúnla tesispor nosotrosdefendida,para obtener la devolución de los ingresosindebidos los contribuyentesdebían solicitarla en vía
administrativa y luego interponer el correspondienterecurso contenciosoadministrativo contra la eventual resolución denegatoria.Aquí, el proceso
debíadetenerseante los TribunalesSuperioresde Justicia,puesel recursode
casaciónera inadmisible (16). En cambio,segúnla jurisprudencia que criticamos,todos los perjudicados por la aplicación de la ley anulada pueden
solicitar al Consejode Ministros la correspondienteindemnizacióny, posteriormente, recurrir contra las resolucionesdesestimatoriasente el Tribunal
Supremo (art.12.1.c UCA). Es decir, la competenciapara tutelar los derechoslesionadosde los contribuyentesseconcentraen un único órganojurisdiccional,en vez de quedar distribuida entre diecisiete.
Algo similar ocurre cuando se trata de disposicionesreglamentarias,
especialmenteen el caso de las dictadaspor la Administración del Estado
que sin embargo han sido aplicadas por Comunidades Autónomas o
Entidades locales.Aquí, la competenciapara conocer de los recursoscontencioso-administrativosinterpuestoscontra los actos de la Administración
estatal denegatoriosde las indemnizacionescorresponderáa la Audiencia
Nacional o al Tribunal Supremo, según haya resuelto un Ministro o el
Consejo de Ministros (17). En cambio,los procesosde impugnación de los
(16) Vid., entre otras muchas, las SSTS de 19 de diciembre de 1998 (Ar. 9933 Y 10434),23
de noviembre de 1998 (Ar.10700) y 18 de enero de 1999 (Ar.1751).
(17) Vid. los arts.142.2 de la Ley 30/1992 Y U.1.a) y 12.1.a) de la UCA.
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actos administrativos aplicativos de la disposición ilegal finalizarán muchas
veces ante los Tribunales Superiores de Justicia.
Esa concentración de la litigiosidad en la Audiencia Nacional y, sobre
todo, en el Tribunal Supremo merece una valoración muy negativa.
Recuérdese que uno de los objetivos de las reformas procesales introducidas
por las Leyes 10/1992 y 29/1998 fue tratar de «reducir la abrumadora carga
de trabajo que pesa sobre la Sala de lo Contencioso-Administrativo
del
Tribunal Supremo» y que dificulta «su importantísima función objetiva de
fijar la doctrina jurisprudencia!» (18).
IV. EL ARGUMENTO
DE LA NULmAD
DE LOS ACTOS DICTADOS EN APLICACIÓN DE UN REGLAMENTO
NULO
El Tribunal Supremo también ha esgrimido que «si la disposición a cuyo
amparo se dicta o ejecuta el acto es nula de pleno derecho, éstos quedan
afectados por idéntico vicio invalidante y, por consiguiente, son también
radicalmente nulos de pleno derecho» (19). Con ello parece indicarse que el
perjuicio impuesto por tales actos es perpetuamente antijurídico.
Como ya hemos expuesto en otro lugar, esta categórica afirmación
queda desmentida por la jurisprudencia mayoritaria del propio Tribunal
Supremo producida en relación con los actos dictados en aplicación de disposiciones legales y reglamentarias anuladas (20).
Precisamente, este Tribunal ha declarado reiteradamente con ocasión
de varios recursos de casación para la unificación de doctrina la improcedencia de revisar y declarar la nulidad de las liquidaciones firmes giradas en
aplicación de las disposiciones reglamentarias aprobadas por los
Ayuntamientos de Sevilla y Madrid que habían establecido sistemas de
reparcelación económica discontinua y que luego fueron anuladas (21).
(18) Ap. VI de la Exposición de Motivos de la UCA.
(19) Vid., entre otras muchas, las SSTS de 15 de julio de 2000 (Ar. 7423) Y 18 de abril de
2002 (Ar. 4078).
(20) Vid. nuestro trabajo La invalidez de los reglamentos, cit (n. 8), pp. 310 Y ss.
(21) Vid. las SSTS de 30 de octubre de 2000 (Ar. 9032), 31 de octubre de 2000 (Ar. 9042),
23 de julio de 2001 (Ar.6259),24 de julio de 2001 (Ar. 6261,6263 y 6264), 15 de abril de 2002 (Ar.
4832) Y 16 de abril de 2002 (Ar. 4833). Vid. también la STS de 26 de abril de 1996 (Ar. 5282), que
resuelve un resuelve un recurso de casación en interés de la ley, y las SSTS de 25 de octubre de
2000 (Ar. 8371), 27 de octubre de 2002 (Ar. 9030) y 4 de junio de 2002 (Ar. 7255), que resuelven
recursos de casación.
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Segúnlo vemos nosotros,estasliquidacionesno incurrían en causade
nulidad de pleno derecho por la sola circunstanciade haberse dictado al
amparo de tales disposiciones.Desde luego, no encajabanen el supuesto
«haberse dictado por órgano manifiestamente incompetente». Como el
Tribunal Supremoy el Consejode Estadohan declarado,no incurren en este
vicio los actos dictados al amparo de una norma vigente [aparentemente
válida] luego anulada(22).Aunque aquí hay que distinguir: las liquidaciones
practicadasantes de la anulación de un reglamento «encontrabanen [éste]
una aparienciajurídica que les servíade cobertura y por razonesde seguridad jurídica... sólo pueden...quedar privadas de efectos si hubieran sido
impugnadasen los plazoslegales,siendoen otro casoinatacablespor haber
adquirido firmeza»; mientras que las practicadas después «son nulas de
pleno derechoy ademáspuedenser impugnadassin sujecióna plazo,porque
perdieron el único soporte jurídico que tenían quedando al descubiertosu
ilegalidad» (23).
Tampocopuedesostenerseque las liquidacionesfuesennulaspor lesionar algún derecho susceptiblede amparo constitucional,aunque la alusión
que la Sentenciadel Tribunal Supremo de 10 de noviembre de 1998 (Ar.
9329) hace al carácter discriminatorio del sistemade reparcelacióneconómica discontinuapuedadar la impresión contraria. En primer lugar, porque
la desigualdadproscrita por el artículo 14 de la Constitución es sólo aquella
que se basa en circunstanciasde índole subjetiva -v. gr., raza, sexo,religión- y no la fundada en elementosobjetivos (24). En segundolugar, la
citada Sentenciaconsideraincluso que dicha reparcelación «constituye de
legeferenda un interesantey eficaz sistemade gestión urbanísticadel suelo
urbano». Por último, el Tribunal Constitucional ha tenido oportuIiidad de
juzgar dicho sistemay ni siquiera seha planteado la hipótesisde que vulnerara el derecho fundamental a la igualdad reconocido en el artículo 14 del
texto constitucional (25).
(22) Vid. las SSTS de 2 de octubre de 1999 (Ar. 1037/2000), 23 de octubre de 1999 (Ar.
1038/2000),25 de noviembre de 1999 (Ar. 8659), 3 de diciembre de 1999 (Ar. 1039/2000), 13 de
enero de 2000 (Ar. 41) Y 17 de enero de 2000 (Ar. 257); y los Dictámenes del Consejo de Estado
de 30 de enero de 1997 (Recopilación de Doctrina Legal 49), 8 de julio de 1999 (nl1m. 1.541 y
1.758/1999) Y 21 de marzo de 2002 (nl1m. 562/2002).
,.
(23) STS de 19 de diciembre de 1997 (Ar. 519/1998). En sentido similar, vid. las SSTS de
7 de febrero de 1998 (Ar. 1368),18 de junio de 1998 (Ar. 4515), 4 de enero de 1'J99 (Ar. 52),
25 de febrero de 1999 (Ar. 1976),24 de abril de 1999 (Ar. 3589) y 19 de julio de 1999 (Ar.
6382).
(24) Vid. la STC 46/2000, de 17 de febrero (FJ 4).
(25) Vid. las SSTC 164/2001, de 11 de julio (FJ 20), Y 54/2002, de 27 de febrero (FJ 4).
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GABRlELDOMÉNECH
PASCUAL
V. LA ANTUURmICmAD
DEL DAÑO
Desechados los anteriores argumentos, queda por ver si el daño cuya
reparación reclamaban los propietarios era antijurídico, es decir, si éstos no
estaban obligados a soportarlo de acuerdo con la ley y, por consiguiente, era
indemnizable (art. 141.1 Ley 30/1992).
Ya sabemos que el Tribunal Supremo considera antijurídico el daño
causado por la aplicación de una ley inconstitucional aun cuando las resoluciones administrativas y judiciales aplicativas hayan alcanzado firmeza. La
razón esgrimida es que ni la eficacia jurídica ni la firmeza de las mismas
impiden que el daño causado por ellas sea antijurídico:
«El deber de soportar los dañosy perjuicios padecidospor la ley declarada inconstitucional no puede tampoco deducirsedel hecho de que puedan
o no haber transcurrido los plazos de prescripción establecidopara el derecho a reclamarlos ingresosindebidos o para el ejercicio de las accionesencaminadas a lograr la nulidad del acto tributario de liquidación. En efecto, la
reclamaciónpresentadaes ajena a dichos actos,en la medida en que no pretende la nulidad de la liquidación ni la devolución de ingresosindebidos por
parte de la Administración que ha percibido la cantidad ingresada,sino la
exigencia de responsabilidad patrimonial del Estado por funcionamiento
anormal en el ejercicio de la potestad legislativa» (STS de 13 de junio de
2000,Ar. 5939).
«La acción de responsabilidadejercitada es ajena al ámbito de la cosa
juzgada derivada de la sentencia.El resarcimientodel perjuicio causadopor
el poder legislativo no implica dejar sin efecto la confirmación de la autoliquidación practicada,que sigue manteniendotodos sus efectos,sino el reconocimiento de que ha existido un perjuicio...producido por el abono de unas
cantidadesque resultaron ser indebidaspor estarfundado aquél en la directa
aplicaciónpor los órganosadministrativosencargadosde la gestióntributaria
de una disposiciónde carácterinconstitucionalno consentidapor la interesada...La firmeza de la sentencia,así ganada,no legitimó el perjuicio padecido
por la recurrente,directamenteocasionadopor la disposiciónlegal e indirectamente por la aplicación administrativa de la norma inconstitucional»(STS
de 29 de febrero de 2000,Ar. 2730).
Esta tesis, ya se predique en relación con leyes inconstitucionales o
reglamentos ilegales, nos parece igualmente inaceptable. El único efecto
jurídico establecido por las resoluciones administrativas y judiciales firmes
que aplicaron la norma luego anulada fue declarar la obligación del correspondiente propietario de pagar determinadas cantidades en concepto de
reparcelación económica discontinua. Decir que tales resoluciones subsisten, son firmes y sus efectos jurídicos quedan intactos implica necesaria-
588
RESPONSABIUDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN DERN ADA DE LA ANULACIÓN DE UN...
mente la afirmación de que el particular estájurídicamente obligado a realizar y soportar el pago impuestopor ellas.
Todavíano hemoslogrado comprenderen qué consistenla «subsistencia» de esasresolucionesfirmes y el «mantenimientode todos sus efectos»
cuando el único -o al menos el principal- efecto jurídico por ellas establecido, la obligación de efectuar un pago y de soportar el correlativo
decrementopatrimonial, se considera antijurídico. ¿Quiere decir con esas
palabrasel Tribunal Supremoque nos seguimosacordandomucho de tales
actos?¿Esla memoria el lugar dondepersistenellos y susefectos?Eso parece ser.Lo que desdeluego está claro es que si afirmamos la antijuridicidad
del pago resulta un contrasentidodecir que aquellosefectossubsistenen el
mundo del Derecho,del deber,de las obligaciones.
Los particulares tenían a su disposición un cauce específico para
obtener la reparación de los daños antijurídicos que les había causadola
aplicación del reglamento ilegal: la impugnación de los actos aplicativos.
Si no se impugnaron estos actos dentro de los plazos legalmente establecidos, la seguridad jurídica exige que ya no pueda cuestionarse la antijuridicidad del daño. Y las sentenciasfirmes que declararon lícitos y ajustados a Derecho los pagos son inatacables por las mismas razones de
seguridad.
En suma,el particular tiene la obligación de soportar esosdecrementos
patrimoniales impuestospor resolucionesjurídicamente eficacesy firmes.
Tan inexorable le ha debido parecer al Consejo de Estado esta conclusión
que la ha mantenido incluso despuésde haber conocidola referida jurisprudenciadel Tribunal Supremo(26).
Considerarantijurídicosesosdecrementospatrimonialesimpuestospor
resolucionesfirmes supondríaun contrasentido,una subversióndel sistema,
como bien dice la Sentenciadel Tribunal Superior de Justiciade Andalucía
de 11 de junio de 2002.Por estarazón los Tribunalesde Primera Instanciay
de Justicia de la Unión Europea han declarado reiteradamente que las
accionesde anulacióny de responsabilidadno son totalmente independientes la una de la otra: «El Tribunal no puede,por medio de un recursode responsabilidad,adoptar medidasque aniquilarían los efectosjurídicos de una
decisión que no ha sido anulada»(27). No cabe estimar un recurso de responsabilidadque «tiendeal pago de una sumacuyo montante secorrespon-
(26) Vid. los Dictámenes del Consejo de Estado de 12 de marzo de 1998 (núm. 6.487/1997;
Recopilación de Doctrina Legal 160) y 8 de noviembre de 2001 (núm. 2.289/2001).
(27) STJCE de 15 de julio de 1963 (Plaumann, C.25/62).
589
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GABRIEL DOMÉNECH PASCUAL
de exactamentecon el de los derechospagadospor el recurrente en ejecución de una decisiónindividual y en el que, por lo tanto, el recurso de responsabilidadtiende,en realidad,a la retirada de esadecisiónindividual» (28).
Si el perjudicado ha podido evitar el perjuicio atacandoen tiempo hábil los
actosde que se trata y no lo ha hecho,luego no puede reparar esta omisión
y procurarseun nuevo recurso por la vía de una demandade responsabilidad (29).
El Tribunal Supremo y algunos autores esgrimen no obstante lo dispuesto en el artículo 102.4de la Ley 30/1992:«LasAdministracionespúblicas,al declararla nulidad de una disposicióno acto,podrán establecer,en la
misma resolución,las indemnizacionesque proceda reconocer a los interesados,si se dan las circunstanciasprevistasen los artículos 139.2y 141.1de
esta Ley; sin perjuicio de que, tratándose de una disposición,subsistanlos
actos firmes dictados en aplicación de la misma».En este precepto se ha
visto una «prueba»de que la subsistenciade los actos firmes dictados en
aplicación de un reglamento ilegal no es óbice para que proceda la reparación, por vía de responsabilidadpatrimonial, de los daños y perjuicios que
esosactosaplicativoshayan causado(30).
A nuestro juicio, este precepto no justifica en modo alguno la tesis
expuesta.En él no se afirma la procedenciade indemnizar los dañoscausados por actosfirmes dictadosen aplicaciónde una disposiciónreglamentaria
anulada,sino la posible responsabilidadpor daños causadospor la aplicación en general de esta disposición.Ello no implica que deban repararse
todos dañosderivadosde esaaplicación,incluidos los ocasionadospor actos
aplicativos firmes. El inciso final del artículo 102.4indica más bien lo contrario. Además,este artículo deja muy claro que la indemnizaciónsólo procede si se dan determinadascircunstancias,entre las cualesdestacala antijuridicidad del daño: que el perjudicado no tuviese la obligación de soportarlo (art. 141.1Ley 30/1992).Y ya hemosvisto lo absurdo que resulta sostener que el pago efectuado en virtud de un acto jurídicamente eficaz e
inatacablees antijurídico.
(28) STJCE de 26 de febrero de 1986 (Krohn, C-175/84, §§ 32 Y 33).
(29) STJCE de 12 de diciembre de 1967 (Collignon, C-4/67). Vid., también,las SSTJCE de
15 de diciembre de 1966 (Schreckenberg, C-59/65), 12 de noviembre de 1981 (Birke, C-543n9, §
28) Y 14 de septiembre de 1999 (AssiDomiin Kraft Products, C-310/97, § 59), el Auto del TJCE de
26 de octubre de 1995 (Pevasa e lnpesca, C-l99 y 200/94, §§ 27 Y 28) Y las Sentencias del Tribunal
de Primera Instancia de 15 de marzo de 1995 (Cobrecafy otros, T-514/93, § 59),24 de octubre de
2000 (Fresh Marine, T-178/98, § 42) Y 17 de octubre de 2002 (Astipesca, T-l80/00, § 139).
(30) GALAN V¡OQUE,ob. cit. (n. 10), pp. 206 Y 207; PÉREZANDRÉs, ob. cit. (n. 6), p. 241.
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RESPONSABIUDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN DERIVADA DE LA ANULACIÓN DE UN...
VI. LA SEGURIDAD JURÍDICA COMO FUNDAMENTO DE LA
OBLIGACIÓN DE SOPORTAR CIERTOS DAÑOS CAUSADOS
POR LA APLICACIÓN DE UNA NORMA ILEGAL
Segúnnuestraopinión y la de otros autoresmucho másautorizadosque
nosotros,la referida doctrina del Tribunal Supremo supone un grave quebranto para la seguridadjurídica (31). El mismo juicio nos merecesu aplicación al casode los reglamentosilegales.
Con arreglo a estajurisprudencia,la Administración autora del reglamento respondede todos los perjuicios ocasionadosdurante la vigencia del
mismo, sin importar el tiempo transcurrido - un año, diez, cien o másdesdela adquisiciónde firmeza de los actos aplicativos que causaroninmediatamentelos perjuicios.
Téngaseen cuenta que una disposicióngeneral puede haber sido aplicadadurante largo tiempo cientos,miles o incluso millones de vecesantesde
ser anulada.Sirvan como botón de muestralas numerosasresolucionesdel
Tribunal Supremopublicadasa lo largo del año 2002que anulan o admiten
cuestionesde ilegalidad contra preceptosreglamentariosdictadoshacebastante más de una década(32).
Puedesucederincluso que los Tribunalescambien de opinión sobre la
legalidad de una disposicióny la inapliquen o la anulen despuésde haberla
consideradolegal durante mucho tiempo. El Tribunal Supremoha llegado a
inaplicar reglamentos dictados veinte años atrás cuya conformidad a
Derecho habíasido declaradapor esemismo órganojurisdiccional al desestimar recursosdirectos interpuestoscontra los mismos(33). A nosotrosnos
(31) Vid. los autores citados supra (n.5).
(32) Vid. las Providencias de 20 de febrero (BOE núm. 78, de 1 de abril), 26 de junio (BOE
núm. 168, de 15 de julio) y 5 de noviembre de 2002 (BOE núm. 285, de 28 de noviembre), en relación con un reglamento dictado en 1990; 20 de febrero (BOE núm. 78, de 1 de abril) y 25 de abril
de 2002 (BOE núm. 120, de 20 de mayo), en relación con un reglamento dictado en 1989 y modificado en 1991;4 de junio de 2002 (BOE núm. 144,de 17 de junio), en relación con un reglamento
dictado en 1970 y modificado en 1986; 14 de junio de 2002 (BOE núm. 162, de 8 de julio), en relación con un reglamento dictado en 1989; 17 de septiembre de 2002 (BOE núm. 255, de 24 de octubre), en relación con un reglamento dictado en 1992; 15 de octubre de 2002 (BOE núm. 270, de
11 de noviembre), en relación con un reglamento dictado en 1991; y 5 de noviembre de 2002
(BOE núm. 285, de 28 de noviembre), en relación con un reglamento dictado en 1986. Vid. las
Sentencias de 8 de octubre de 2001 (BOE núm. 24, de 28 de enero de 2002), en relación con un
reglamento dictado en 1989; y 12 Y 15 de marzo de 2002 (BOE núm. 99. de 25 de abril), en relación con un reglamento dictado en 1989.
(33) La STS de 26 de febrero de 1998 (Ar. 1413) inaplica un reglamento promulgado en
1979 cuya legalidad había sido declarada por la STS de 13 de febrero de 1984 (Ar. 805). Las SSTS
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GABRIEL DOMÉNECH PASCUAL
pareceque la Administración puederazonablementeconfiar en no devolver
las cantidadescuyo pago se declaró ajustado a Derecho por resoluciones
administrativaso judiciales que adquirieron firmeza haceveinte años.
Esta responsabilidadpuedetener consecuencias
financierasmuy graves
para la Administración autora de la disposicióngeneral anulada,sobre todo
en el casorelativamente frecuente de que hayan sido otros sujetos quienes
aplicaron la disposicióny obtuvieron los ingresosindebidos (34).
Como ha dictaminado el Consejode Estado,la Administración que ha
satisfecholas indemnizacionesen estoscasospodría ejercitar en principio la
llamada acción de regreso contra quienes se beneficiaron indebidamente
aplicando la norma ilegal (35). Sin embargo,esta solución no deja de suscitar reparos,principalmente porque es probable que estos últimos sujetos
tengantodavía másdificultades que la autora de la disposiciónanuladapara
cargarsúbitamentecon el costede la reparaciónde los daños.Recuérdeselo
dicho en este sentido por la Sentenciadel Tribunal Constitucional 54/2002,
de 27 de febrero (FJ 9), acerca de las graves consecuenciasque para los
Ayuntamientosvascoshubiesetenido la revisión de los actosfirmes dictados
en aplicación de un precepto legal que establecíainconstitucionalmenteun
sistemade reparcelacióneconómicadiscontinua.La solución podría consistir en la distribución del coste de las reparacionesentre todos quienescontribuyeron a la producción del daño.El problema es que resulta verdaderamente difícil encontrar un criterio racional y seguro que indique cuál es la
cuota de responsabilidadque debe asumir cadauno de los causantes(36).
de 10 de julio de 1986 (Ar. 4536) y 3 de octubre de 1986 (Ar. 5296) inaplican un reglamento dictado en 1964 a pesar de que la STS de 7 de junio de 1982 (Ar. 3616) había desestimado un recurso directo interpuesto contra el mismo.
(34) En el asunto del gravamen complementario de la tasa sobre el juego, ha sido necesario conceder un crédito extraordinario ampliable de 28.087.101,17 euros (4.340.528.415 pesetas)
para atender el pago de las indemnizaciones (vid. la Ley 9/2002, de 24 de abril).
(35) El Dictamen del Consejo de Estado de 29 de noviembre de 2001 (núm. 3.172/2001),
relativo a la concesión del crédito extraordinario mencionado en la nota al pie anterior, considera «posible jurídicamente que la Administración
del Estado pueda repetir contra las
Administraciones Autonómicas que tuvieran cedidos los tributos sobre el juego, el importe de lo
efectivamente cobrado por ellas en concepto de gravamen complementario, exclusión hecha,
obviamente, de los intereses legales que por mandato jurisdiccional también han de abonarse. En
este aspecto es adecuada la advertencia... de que, de llevarse a cabo tal repetición, se tenga en
cuenta previamente la posibilidad de que el Estado esté en la obligación de compensar a las
Comunidades Autónomas en las mismas cantidades, de acuerdo con los compromisos adquiridos
en materia de financiación autonómica».
(36) Sobre ello, vid. MOROTE SARRIÓN, «La
Administraciones públicas», RAP, 154, 2001, pp. 111 Y ss.
592
responsabilidad
solidaria
de las
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRAOÓN DERIVADA DE LA ANULAOÓN DE UN...
La jurisprudenciadel Tribunal Supremoproporciona a los perjudicados
por la aplicaciónde una norma ilegal amplísimasposibilidadesde obtener la
reparación de los perjuicios causados,pues otorga una generosasegunda
oportunidad a quienesno utilizaron en su momento los medios de impugnación contra la aplicacióndel reglamentoy a quienesobtuvieron una sentencia firme desestimatoriaequivocada.Empero a nuestrojuicio estasrazones de «justicia material» no tienen el suficiente peso como para justificar
una merma tan acusadade la seguridadjurídica. No lo tienen, desdeluego,
si los perjudicados desaprovecharonya la posibilidad efectiva que se les
brindaba de obtener la íntegra reparaciónde los dañossufridos mediantela
impugnaciónde los actosdictadosen aplicación del reglamento.El casode
las personasque utilizaron todos los mediosde impugnacióndisponiblesy al
final lograron una sentenciafirme desfavorablenos parecemásproblemático y dudoso,sobretodo si aquéllasaleg~ronen el procesola ilegalidad de la
norma reglamentaria(37),pero creemosque aquí todavía pesanmáslas exigenciasde la seguridadjurídica que subyacenen la intangibilidad de las
situacionescubiertaspor el valor de la cosajuzgada.
Claro que otros autores juzgan muy positivamente la doctrina del
Tribunal Supremoal atribuir un mayor peso a las mencionadasrazonesde
justicia material.
Lo relevante,sin embargo,no es la ponderaciónsubjetivaque cadauno
de nosotrospueda hacerde los principios jurídicos en juego, sino la efectuada por los sujetoslegitimadospara ello, principalmente,la llevadaa cabopor
el legislador.En virtud de su superior legitimidad democrática,éstees elllamado en primer lugar a ponderary,por consiguiente,susponderacionesconstituyen el marcoque han de respetarlasde los restantespoderespúblicos.Así,
en la legislaciónespañolahay diversospreceptosque regulanel problema de
la validez de las situacionesjurídicas surgidasde la aplicaciónde una norma
anulada,intentandolograr un equilibrio entre la restauraciónde la legalidad
y el mantenimientode ciertosefectosjurídicos,entre legalidady seguridad.La
regla generalesque subsistenlasresolucionesadministrativasy judicialesque
adquirieron firmeza antesde la anulaciónde la norma ilegal (38).
Pues bien, la jurisprudencia analizadaes objetivamente criticable por
vaciar de sentidotalespreceptosy desconocerla ponderaciónlegislativaque
(37) El Magistrado Xiol Ríos, en su voto particular a la STS de 13 de junio de 2000 (Ar.
5939), consideraba que sólo en este supuesto debía responder la Administración.
(38) Vid. los arts. 73 de la UCA,l02.4
de la Ley 30/1992,158 de la Ley General Tributaria
y 40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
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GABRIEL
DOMÉNECH
PASCUAL
subyace en ellos, al aniquilar totalmente los efectos jurídicos de los actos firmes dictados durante la vigencia de la norma ilegal.
El propio llibunal Supremo reconoce en su jurisprudencia que «razones de seguridad jurídica, correcta y debidamente apreciadas, aconsejan
mantener los efectos» jurídicos de las resoluciones firmes dictadas en aplicación de una ley anulada (39). Elllibunal
Constitucional, en su Sentencia
54/2002,de 27 de febrero (FJ 9), que precisamente anula por invadir las competencias estatales un precepto legal emanado por la Comunidad autónoma
vasca que establecía un sistema de reparcelación económica discontinua
similar al del Ayuntamiento de Sevilla, señala que:
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11
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«En el asuntoque nos ocupadebemostraer a colación,a la hora de precisarel alcanceen el tiempo de nuestradeclaraciónde nulidad, el principio de
seguridadjurídica (art. 9.3 CE), al que respondela previsión contenida en el
arto40.1LOTC, segúnel cual las sentenciasdeclaratoriasde la inconstitucionalidad de leyes"no permitirán revisarprocesosfenecidosmediantesentencia
con fuerza de cosajuzgada" en los que se haya hecho aplicación de las leyes
inconstitucionales.Ahora bien, la modulación del alcancede nuestradeclaración de inconstitucionalidadno se limita a preservarla cosajuzgada.Más allá
de esemínimo impuestopor el arto40.1LOTC debemosdeclarar que el principio constitucionalde seguridadjurídica (art. 9.3CE) tambiénreclamaque en el asuntoque nosocupa- estadeclaraciónde inconstitucionalidadsólo sea
eficazpro futuro, esto es,en relación con nuevossupuestoso con los procedimientos administrativosy procesosjudiciales donde aún no haya recaídouna
resoluciónfirme. En efecto,al igual que dijimos en las SSTC45/1989,de 20 de
febrero (FJ 11), 180/2000,
de 29 de junio (FJ 7), sobrela Ley riojana 2/1993,de
presupuestos,
y 289/2000,de 30 de noviembre (FJ 7), sobre Ley balear reguladora del impuestosobreinstalacionesque incidan en el medio ambiente,entre
otras,el principio de seguridadjurídica (art. 9.3 CE) reclamala intangibilidad
de las situacionesjurídicas consolidadas;no sólo las decididascon fuerza de
cosajuzgada,sino también las situacionesadministrativasfirmes.Esta conclusión se refuerza si se tiene en cuenta,además,que dotar de eficaciaex tunc a
nuestradeclaraciónde nulidad distorsionaríagravementela actividad de ges-
tión urbanística
desarrollada
al amparodela normaquesedeclarainconstitucional, tanto por los Municipios vascoscomo por los particulares,transcendiendo,incluso,las previsiblesconsecuencias
económicasadversasque la revisión de las cesionesobligatoriasya firmes supondríanpara los Municipios,con
el consiguienteriesgode quiebra del principio de suficienciafinanciera de las
Haciendaslocalesa que se refiere el arto142CE» (40).
(39) Vid. la STS de 18 de abril de 2002 (Ar.4078).
(40) Según GARdA DE ENTERRIAfFERNANDEZRODRlGUEZ,Curso de Derecho administrativo, Civitas, Madrid, 2002, t. II, p. 392, esta Sentencia «parece censurar directamente la amplísima
doctrina del 1ribunal Supremo [analizada en el presente trabajo], a nuestro juicio fundadamente».
594
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RESPONSABIUDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN DERIVADA DE LA ANULACIÓN DE UN...
Como esobvio, las razonesde seguridadjurídica que reclamanla intangibilidad de las situacionesjurídicas consolidadas,por haber sido decididas
mediante resolucionesfirmes,exigen asimismoque la Administración no se
vea obligada a reparar los decrementospatrimoniales impuestospor tales
resoluciones,puesel resultado es idéntico en amboscasos.
VD. RECAPITULACIÓN
r
'
Las SeccionesPrimera y Segunda de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justiciade Andalucía han emanado
una jurisprudencia contradictoria acerca de si la doctrina del Tribunal
Supremo relativa a la responsabilidadpatrimonial de la Administración
derivada de leyes inconstitucionaleses aplicable a las disposicionesreglamentarias,es decir, acercade la posibilidad de que los perjudicadospor la
aplicaciónde un reglamentoilegal reclamendentro del plazo de un año contado desdela publicación oficial de la sentenciaque lo anule una indemnización por los dañosque la aplicación del mismo les haya causado,aunque
los actos aplicativosya seanfirmes e inatacables.El Pleno de aquella Sala,
sin embargo,ha querido acabarcon las discrepanciasmediante su Sentencia
de 11 de junio de 2002,que niega dicha posibilidad.
Los inaceptablesargumentosaducidos para justificar la doctrina del
Supremo
vados
,,
relativa
de
leyes
a la
responsabilidad
inconstitucionales
de
son
la
todavía
Administración
más
inaceptables
por
daños
cuando
deride
reglamentosilegalesse trata.
El Tribunal Supremoaduceque el plazo para reclamaruna indemnización por los dañosderivadosde una ley inconstitucionaldebe contarsedesde
que se publica la sentenciaanulatoria de ésta en el correspondientediario
oficial, puessólo desdeesemomentotienen los perjudicadosla posibilidad de
defendersecontra los perjuicioscausadospor la disposiciónlegislativa.Como
es evidente,estediscutible razonamientono vale para el supuestode las disposicionesreglamentariasilegales,pueslos ciudadanosafectadosen susderechoso intereseslegítimospor ellas pueden pretender ante los Tribunalessu
anulacióny,en sucaso,una indemnizacióndentro del plazo de dosmesescontados desdeel día siguienteal de la publicación oficial del reglamento,así
como también tienen la posibilidad efectiva de recurrir los actosdictadosen
aplicacióndel mismo desdeel momento en que éstosse les notifican y obtener por estavía la reparaciónde los dañoscausados.
El que los perjudicadospor la aplicaciónde un reglamentoilegal, para
obtener la reparaciónde los dañosocasionadospor las resolucionesaplicati595
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GABRlEL DOMÉNECH PASCUAL
vas,se vean obligados a recurrirlas dentro de los dos meses siguientes a la notificación de éstasno genera una litigiosidad desproporcionada, pues la solución
defendida por el Tribunal Supremo -que los perjudicados también puedan
reclamar dentro del año siguiente al de la publicación oficial de la sentencia
que anule el reglamento- es muy probable que propicie el surgimiento de un
número de pleitos todavía mayor, con el agravante de que el conocimiento de
estos últimos no se distribuye entre varios órganos jurisdiccionales, sino que se
concentra en la Audiencia Nacional y sobre todo en el Thbunal Supremo, lo
que contribuye a la indeseable saturación de estos órganos jurisdiccionales.
El Thbunal Supremo ha esgrimido que los actos dictados en aplicación
de una ley inconstitucional son nulos de pleno derecho, pero esta afirmación
queda desmentida por la reiterada jurisprudencia de ese mismo Tribunal.
Pues bien, si los actos aplicativos de una ley que infringe la Constitución por
regla general no son nulos, mucho menos justificado estará que lo sean los
actos dictados en aplicación de un reglamento ilegal, pues la infracción de
una simple disposición reglamentaria [jerárquicamente superior a la anulada] o de una ley no es tan grave como la infracción de la norma suprema de
nuestro ordenamiento jurídico.
Si el daño sufrido por los particulares ha sido causado directamente por
resoluciones administrativas o judiciales cuyo único -o al menos principal- efecto jurídico fue el de declarar expresamente ajustado a Derecho
ese daño y que son jurídicamente eficaces e inatacables, resulta un auténtico contrasentido sostener la antijuridicidad de ese daño y, por consiguiente,
la obligación de la Administración de repararlo.
El principio de legalidad o de «justicia materia!», como gustan llamar
algunos, demanda prima facie la revisión de todas situaciones jurídicas surgidas de la aplicación de un reglamento ilegal, así como la reparación de
todos los perjuicios causados por ellas. Empero la seguridad jurídica demanda justo lo contrario: la conservación de algunas de esas situaciones -principalmente de las que adquirieron firmeza antes de la anulación del reglamento- y, por lo tanto, que la Administración no quede obligada a restablecer las situaciones patrimoniales originarias.
El legislador, en virtud de su superior legitimidad democrática, es el llamado en primer lugar a ponderar estos principios y encontrar una solución equilibrada, lo cual ha hecho estableciendo que por regla general subsisten las situacionesjurídicas que alcanzaron firmeza antes de la anulación del reglamento. La
jurisprudencia del Tribunal Supremo es criticable no sólo por desconocer la ponderación efectuada por el legislador, vaciando de sentido sus disposiciones,sino
también por romper el equilibrio entre ambos principios sacrificando casi totalmente la seguridad en el altar de una mal entendida «justicia material».
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