REGLAS FISCALES

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POR MIGUEL A. BOLÍVAR
1. Reglas Fijas
S
e tiende a considerar que las
reglas son mejores que la discreción. Los responsables de la
política económica (fiscal) que
gocen de discreción pueden actuar de manera incoherente.
Aquellos pueden ser excesivamente influidos por la opinión
del momento, reaccionar de una manera impredecible y causar inestabilidad económica.
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Las autoridades económicas (fiscales) deberían actuar de acuerdo a reglas anunciadas de antemano. De este modo se ayuda a los particulares
a predecir la futura política económica (fiscal).
1. Objetivos de las Reglas de Política Fiscal
o de Política Presupuestaria:
• evitar la discrecionalidad,
• fortalecer la disciplina fiscal,
• eliminar el déficit fiscal,
• lograr la consolidación fiscal mediante
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políticas solventes, estableciendo restricciones fijas o con retroalimentación cualitativas u objetivos cuantitativos,
• ordenar los procedimientos presupuestarios,
• lograr la transparencia fiscal.
2. Causas del establecimiento de Reglas Fiscales:
• los déficit fiscales elevados. En particular,
en los EE.UU. el déficit fiscal creció significativamente en los años 80 como consecuencia de tres
razones: 1º por la modificación de procesos legislativos que disminuyeron el poder de los Comités
de Presupuesto de ambas Cámaras Legislativas; 2º
por la política del Presidente Reagan de reducir
impuestos en el entendimiento de que aumentaría
la recaudación (curva de Laffer); 3º por los gastos
crecientes en Defensa;
• la dificultad de explicar los déficit con variables puramente económicas, por lo que se analiza el rol de las instituciones presupuestarias (reglas, procedimientos, prácticas sobre preparación,
elaboración e implementación presupuestaria);
• se tiende a ubicar las reglas fiscales como
parte del tema de instituciones fiscales, planteándose incluso la constitución de organismos autónomos que orienten la política fiscal (al estilo de
los Bancos Centrales independientes) como el
"Consejo Nacional de Asuntos Fiscales".
3. Clasificación de las Reglas Presupuestarias
• Restricciones numéricas: Cualitativas.
Cuantitativas.
• Reglas de procedimiento: Jerárquicas, impuestas desde el más alto nivel o colegiadas, fruto
del debate y el acuerdo.
• Reglas de transparencia: evitando lo extrapresupuestario, perfeccionando las estimaciones y brindando información.
4. Reglas Fijas (R.F.) y Reglas con Retroalimentación (R.R.)
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Se plantean dos alternativas:
• R.F.: políticas específicas que deben seguirse con prescindencia de lo que ocurre en la
economía (presupuesto equilibrado).
• R.R.: pueden cambiar las políticas al cambiar el estado de la economía, pero de conformidad a una fórmula preestablecida (presupuesto cíclicamente equilibrado).
5. Reglas Cualitativas
• Regla de oro: restringe el endeudamiento
por encima de la inversión pública (Alemania).
• Regla del equilibrio (varios estados de
EE.UU.)
6. Reglas Cuantitativas
• Ley Gramm - Rudman - Hollings (1985 y
1987, a nivel federal de EE.UU.) previó la reducción del déficit fiscal en 5 años.
• Tratado de Maastricht: estableció condiciones fiscales para entrar en la Unión Europea.
Déficit público: no más de 3% del PBI.
Deuda pública: no más de 60% del PBI.
7. Debilidades
Las reglas fiscales presentan debilidades:
• No hay un óptimo fiscal con indiscutible
fundamento.
• Es un proceso político con criterio fiscal,
difícil de aprobar.
• La realidad es cambiante, con pocas probabilidades de prever en una norma general y permanente.
• Las dificultades aparecen y se evita la estricta aplicación de la norma, recurriéndose a la
"contabilidad creativa".
8. Fortalezas
Asimismo, las reglas en consideración presentan fortalezas tales como:
• Fortalecen la credibilidad en los presupuestos públicos.
• Dan base a los presupuestos a mediano
plazo.
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• Asocian la política fiscal al proceso político.
• Fortalecen la transparencia y responsabilidad de las instituciones presupuestarias.
2. Contenido de la
Ley Nº 25.152,
denominada de
solvencia fiscal
En agosto - setiembre de 1999 se sancionó
y promulgó la Ley Nº 25.152 denominada alternativamente de Solvencia Fiscal, de Administración
de Recursos Públicos, de Responsabilidad Fiscal.
Fue promulgada, con observaciones, por el Decreto Nº 1017/99.
Por ella se establecen Reglas Fiscales y su
contenido temático es el siguiente:
• Ámbito de aplicación (artículos 1º y 10).
• Reglas fiscales (artículos 2º, 3º y 4º).
• El presupuesto plurianual (artículo 6º).
• Fondo anticíclico fiscal (artículo 9º).
• Eficiencia y calidad de la gestión pública
(artículo 5º).
• Transparencia (artículos 7º y 8º).
1. Ámbito de aplicación:
• Está conformado por los tres poderes del
estado nacional, en su administración de recursos
públicos.
• Se invita a provincias y gobierno de la
Ciudad de Buenos Aires, a dictar normas legales
en concordancia.
Si bien esta invitación es declarativa, pone
de manifiesto la necesidad de efectuar la consideración global de las finanzas públicas del Sector
Público Argentino.
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2. Reglas Fiscales
• La Ley establece el contenido del presupuesto nacional:
• todos los gastos corrientes y de capital,
• a ser financiados con recursos públicos,
• incluidos los flujos financieros por la
constitución y uso de fondos fiduciarios (hasta
ahora no incluidos o sólo parcialmente en el Presupuesto Nacional).
• Déficit Fiscal:
• Se lo define como la diferencia entre gastos corrientes y de capital devengados menos recursos corrientes y de capital del sector público
nacional no financiero (esto es Administración
Nacional y Empresas Públicas).
• No deberá superar en 1999: 1,90% del PBI.
• Dicho déficit se reestimará excluyendo:
• ingresos por venta de activos,
• determinándose el déficit base.
• Ese déficit base deberá reducirse, como
mínimo, en:
• un 0,4% del PBI en el 2000,
• un 0,5% del PBI en el 2001,
• un 0,6% del PBI en el 2002,
• para llegar al equilibrio en el 2003.
• Gasto público:
• Gasto público primario: se lo define por
los gastos corrientes más de capital menos los intereses de la deuda.
• Tasa de aumento: no deberá superar la tasa de aumento real del PBI. Este criterio puede chocar con el relativo al déficit, para cuyo logro difícilmente el gasto pueda crecer en esa proporción.
• Excepción: el gasto primario podrá permanecer constante, en moneda corriente, cuando
el PBI disminuya.
• Deuda pública del Estado Nacional:
• No podrá aumentar más que la suma de:
• el déficit del sector público nacional no financiero,
• la capitalización de intereses,
• el pase de monedas,
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• los préstamos que el estado nacional pase
a las provincias,
• el pago establecido en diversas leyes.
• Excepción: endeudamiento para cancelar
deuda del primer trimestre del año siguiente.
• Fondo Anticíclico Fiscal:
• Se destinará al mismo:
• De los recursos del tesoro nacional no menos de:
• 1% en el 2000,
• 1,5% en el 2001,
• 2% en el 2002 y en adelante,
• los superávit fiscales,
• el 50% de la venta de activos (el otro 50%
no puede destinarse a gastos corrientes).
• Presupuesto Plurianual:
• El Poder Ejecutivo elaborará un presupuesto de al menos tres años.
• Criterios de administración presupuestaria:
• No podrán incluirse como aplicación financiera gastos corrientes y de capital que no se
hayan devengado presupuestariamente en ejercicios anteriores.
• En el caso de comprometerse gastos por
encima de los autorizados, la Secretaría de Hacienda y la Auditoría General de la Nación informarán a la Procuración General de la Nación para promover acciones legales por violación al Código Penal.
• Gastos extrapresupuestarios:
• No podrán crearse fondos u organismos
que los impliquen.
3. Eficiencia y Calidad de la Gestión Pública
Para lograrla se prevé que:
• La creación de organismos descentralizados o empresas públicas será por ley.
• Las jurisdicciones y entidades que ejecuten programas con la finalidad de servicios sociales deberán estar sujetos, antes del 31/12/01, a mecanismos de gestión y control comunitario.
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• El Jefe de Gabinete podrá celebrar acuerdos-programas con unidades ejecutoras de programas, a efecto de lograr mayor eficiencia, eficacia
y calidad en su gestión, por períodos de hasta 4
años, incluyendo:
• Compromiso de la unidad ejecutora de alcanzar objetivos y metas.
• Niveles de gasto a asignarse.
• Régimen especial de modificaciones presupuestarias.
• Régimen especial de contrataciones.
• Facultad para establecer premios por productividad al personal.
• Atribución para modificar estructuras y
cargos de personal.
• Sanciones por incumplimiento de compromisos asumidos.
• Se llevará a cabo el programa de evaluación de la calidad del gasto para incrementar la
calidad de los servicios mediante:
• La evaluación de costos y resultados.
• El mejor desempeño gerencial.
• El aumento de la eficiencia.
• Optimizando la utilización de los recursos
humanos.
• El programa se localiza en la Jefatura de
Gabinete con la participación de la Secretaría de
Hacienda.
4. Presupuesto Plurianual
• Con relación al tema la Ley prevé que el
Poder Ejecutivo Nacional incorporará en el mensaje de elevación del presupuesto general de la administración nacional, un presupuesto plurianual
de por lo menos 3 años.
• Dicho presupuesto contendrá, como mínimo, lo siguiente:
• Proyecciones de recursos por rubros.
• Proyecciones de gastos por finalidades,
funciones y por naturaleza económica.
• Programa de inversiones del período.
• Programación de operaciones de crédito
provenientes de organismos multilaterales.
• Criterios generales de captación de otras
fuentes de financiamiento.
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• Acuerdos-programas celebrados y sus respectivos montos.
• Descripción de las políticas presupuestarias que sustentan las proyecciones y los resultados económicos y financieros previstos.
5. Transparencia
• Al respecto establece la información del
Jefe de Gabinete y el Ministro de Economía a las
Comisiones de Presupuesto de las Cámaras del
Congreso, después de enviar la Cuenta de Inversión y antes de la remisión del Presupuesto, sobre:
• Evaluación del cumplimiento del presupuesto anterior.
• Situación de la ejecución del presupuesto
del año.
• Medidas por desvíos.
• Evolución del programa evaluación de la
calidad del gasto. El Jefe de Gabinete informará
periódicamente de este tema, de la ejecución de
presupuesto y de la aplicación de recursos del fondo anticíclico.
• la Secretaría de Hacienda suministrará la
información correspondiente.
• Asimismo, habrá documentación de carácter físico-financiero que tendrá carácter de información pública:
• Estado de ejecución de presupuesto.
• Órdenes de compra y contratos.
• Órdenes de pago.
• Pagos.
• Beneficiarios de jubilaciones.
• Deuda pública y sus vencimientos.
• Cuentas a cobrar.
• Bienes inmuebles e inversiones financieras.
• Estado de cumplimiento de obligaciones
tributarias.
• Información sobre regulación y control de
servicios públicos.
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6. Fondo Anticíclico Fiscal
Se crea el fondo anticíclico fiscal. El mismo
se constituye con:
• 50% de los recursos de capital (con excepciones).
• Superávit financieros.
• 1% de los recursos corrientes del Tesoro en
el 2000, 1,5% en el 2001, 2% en el 2002.
• Se integrará hasta alcanzar el 3% del PBI.
• Los recursos asignados se incluirán en el
presupuesto como aplicación financiera.
• Se utilizará cuando se verifique una reversión del ciclo económico:
• la utilización en un año no deberá exceder el 50% del fondo acumulado.
• no podrá destinarse a financiar aumentos
de gastos primarios.
3. Consideraciones
sobre la Ley de
solvencia fiscal
La Ley intenta establecer un marco a las discusiones presupuestarias, conducente a la solvencia
del estado; incorpora el presupuesto plurianual, favorece la reforma del estado y la transparencia.
La denominación más adecuada y abarcativa sería la de Ley de Responsabilidad Fiscal y no
de Convertibilidad Fiscal como se la denominó al
principio.
La norma legal sería insuficiente para resolver los problemas fiscales originados en:
• Alta relación deuda/PBI, con:
• Débil mercado interno de capitales.
• Alta proporción de deuda externa.
• Presión impositiva legal alta, con alta
evasión.
Ello trae como consecuencia elevado riesgo
país. Se genera una suerte de círculo vicioso: altas
tasas de interés, menores niveles de inversión,
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consumo y producción, menor recaudación, mayor déficit fiscal, mayor tasa de interés por mayor
riesgo país, etc.
Hay, en nuestro país, un comportamiento
procíclico hacia arriba:
• Mejora la economía, aumentan los recursos públicos, aumentan los gastos públicos.
• Cuando cae la economía, se reducen los
recursos públicos, los gastos públicos se presentan
rígidos (inflexibles a la baja), aumenta el endeudamiento y los impuestos (legalmente).
• Este comportamiento también se da a nivel provincial y municipal.
Se requeriría quebrar la prociclicidad hacia
arriba del gasto público. Sin embargo, la ley de
solvencia fiscal sería procíclica hacia arriba:
• Aumenta el gasto primario como el PBI,
cuando los recursos públicos aumenten y baje el
déficit.
• Como los intereses de la deuda crecen más
que el PBI, el gasto total podrá crecer más que el
PBI.
• En realidad el gasto público primario ha
venido decreciendo en los últimos años, en términos del PBI.
Se proyecta un presupuesto equilibrado en
el 2003, de modo de ir bajando la relación deuda/PBI, pero:
• No se requiere un superávit cuando haya
expansión macroeconómica (sesgo al déficit).
• Se debería hablar del déficit estructural o
sea aquel déficit que se verificaría cuando se esté
en pleno empleo, de modo de no computar el impacto del comportamiento cíclico de la economía
sobre el déficit efectivo.
• El límite del déficit debería establecerse en
relación a la tasa tendencial de crecimiento del
PBI y aceptar desvíos hacia el déficit o superávit
en caso de que la tasa de crecimiento efectiva difiera de la tendencial, permitiendo que operen los
estabilizadores automáticos.
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• El Fondo Anticíclico debería financiar los
desvíos permitidos en el déficit.
• Deberían efectuarse estudios para establecer el límite del déficit estructural para nuestro
país y sobre la elasticidad renta de la recaudación
y del gasto público.
• Si la economía mejora debería irse a un
superávit, y rápida reducción de la relación deuda/PBI.
• Además se prevén excepciones que pueden hacer aumentar esa relación, por encima del
déficit.
• La constitución del fondo anticíclico es un
intento muy débil para hacer política fiscal anticíclica.
• Se requeriría una pauta más estricta con el
comportamiento del gasto primario y una más rápida constitución del fondo anticíclico.
• Así, el crecimiento de los recursos públicos por mayor actividad económica y menor evasión reduciría el déficit, conduciría a un superávit
y produciría una rápida y significativa reducción
de la relación deuda/PBI.
• Es necesario que los gobiernos provinciales apliquen mecanismos semejantes, en un contexto más amplio que considere las relaciones fiscales gubernamentales.
Bibliografía
• Informe Económico del Ministerio de Economía
Nº 30 - Octubre 1999.
• Reglas Macro - Fiscales, Instituciones e Instrumentos Presupuestarios Plurianuales. Ministerio
de Economía. Secretaría de Hacienda - Abril de
2000.
• Dornbusch y Fischer. Macroeconomía. Mc. Graw
Hill.
• Sachs y Larrain. Macroeconomía. Prentice Hall.
• Sturzenegger. Para convencer a los mercados
hay que cambiar la convertibilidad fiscal. Diario El
Cronista. 23-08-99.
• Ley Nº 25.152
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