“Relanzamiento de las Negociaciones MERCOSUR

EL RELANZAMIENTO DE LAS NEGOCIACIONES MERCOSUR-UNIÓN EUROPEA: LOS DESAFIOS Y
OPORTUNIDADES DE LA ASOCIACIÓN ECONÓMICA BIRRREGIONAL
Antonio Donizeti
Especialista Regional en Políticas y Comercio
Después de 6 años de estancamiento fueran finalmente retomadas las negociaciones de un
acuerdo de asociación económica entre la Unión Europea (UE) y el MERCOSUR (MS). Esto fue
unos de los resultados de la última cumbre entre la UE y América Latina y el Caribe (ALC),
llevada a cabo en último mes de mayo en Madrid. Esto seguramente es uno los acuerdos más
largamente negociados entre dos bloques regionales, pues las conversaciones bilaterales sobre
el tema ya llevan casi 15 años, aun que formalmente se hayan iniciado recién en el año 2000.
La Ronda Doha de negociaciones multilaterales de la OMC que es bastante criticada por su
larga duración de 8 años, es casi una niña comparada con su homóloga adolescente
birregional. Es importante subrayar los diferentes contextos en que se iniciaron las
negociaciones, su paralización en 2004 y su reinicio ahora.
1. El inicio de las Negociaciones
Las negociaciones del Acuerdo UE-MS empezaron formalmente en 2000 y su inicio estuvo
condicionado por dos grupos de factores. Primero, por la falta de avances de las negociaciones
a nivel multilateral. Hay que mencionar que después de la conclusión de la Ronda Uruguay en
1994 y partiendo de la evaluación de que los resultados del primero y hasta ahora el único
acuerdo de OMC fueron muy modestos, los países habían intentado iniciar una nueva ronda
de negociaciones ya en 1999 en la conferencia Ministerial de la OMC en Seattle. Pero la
conferencia fue un fracaso y no se logró éxito en el lanzamiento de un nuevo ciclo de
negociaciones multilaterales. Esto solamente fue posible después del 11 de septiembre en
Estados Unidos que generó la energía política necesaria para en 2002, en Doha, impulsar
nuevas negociaciones multilaterales.
En este interregno entre la conclusión de la Ronda Uruguaya y el lanzamiento de la nueva
Ronda, los Estados Unidos impulsaron fuertemente a nivel regional las negociaciones para la
formación del Área de Libre Comercio de las Américas – ALCA, una osada propuesta de
integración continental de los 34 países del hemisferio, con excepción de Cuba. La UE,
temerosa de perder espacio económico y político a favor de los Estados Unidos en los
mercados latinos americanos en caso de concretización del acuerdo hemisférico, hizo en julio
de 2000 en la 5ª. Reunión del Comité de Negociaciones Bi-regionales UE-MS una propuesta
concreta de desgravación arancelaria que dio inicio formalmente al proceso de intercambio de
listas de ofertas. La propuesta de la UE en esta ocasión era la formación también de un área de
libre comercio.
Sin embargo, las negociaciones del ALCA fracasaron en 2002 después que Brasil y EUA
asumieron la copresidencia del proceso negociador. Ambos países fueron incapaces de liderar
a los demás países del hemisferio en función de un proyecto mínimo de integración. Los
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cambios políticos en Brasil y Argentina jugaron un papel importante en la paralización de
proceso negociador. El fracaso de las negociaciones del ALCA también impactó en las
negociaciones del MS con la UE. Sin la presión de las negociaciones del ALCA y con una nueva
ronda de negociaciones multilaterales ya en andamiento – la Ronda Doha fue finalmente
lanzada en 2002 en Doha – los negociadores europeos perdieron el sentido de urgencia.
Además, la adhesión en este periodo de 10 nuevos miembros del este europeo al mercado
comunitario, algunos con fuerte base agrícola, introdujeron nuevos obstáculos a las ya difíciles
negociaciones para la ampliación del acceso a los mercados de los productos agropecuarios
del MS, la principal demanda del bloque.
2. El Estancamiento en 2004
A partir del 2003 la UE ya había reducido su grado de ambición con el acuerdo y ya no hablaba
más de un acuerdo de libre comercio con el MS, sino de un acuerdo de asociación
económica. Esto quitaba a los europeos la obligación de incluir en su lista de desgravación
arancelaria con el MS el grueso del volumen del comercio, representado por
aproximadamente el 90% de las líneas arancelarias. Además, con el avance de las
negociaciones en la Ronda Doha, la UE siempre mencionaba que las eventuales concesiones
agrícolas a los países del MS tendrían que ser descontadas en su oferta agrícola multilateral,
ya que no podrían pagar dos veces por sus concesiones agrícolas. O sea, la oferta europea
estaba basada en el principio del single pocket.
Por otro lado, además de exigir de los europeos una liberalización más amplia y rápida para el
acceso de los productos primarios y procesados, el Mercosur pasó a demandar la eliminación
de los subsidios a la exportación y los subsidios domésticos. Esta exigencia, la misma hecha en
las negociaciones del ALCA, fue prontamente rechazada por la UE, que solo admitía estos
temas, llamados sistémicos, en un contexto multilateral, donde podría negociar con Estados
Unidos. El propio sector privado agrícola del Mercosur había manifestado que el objetivo
principal del acuerdo era el acceso a los mercados, y que los subsidios a las exportaciones y la
producción doméstica podrían perfectamente considerarse en el contexto negociador
multilateral.
En el proceso de intercambio de sus listas de ofertas, la UE requería una mayor apertura en
materia industrial, de servicios y de compras gubernamentales por parte del MERCOSUR, en
especial en el sector automotriz. En cierta medida, la mayor reticencia del MERCOSUR para
liberalizar estos sectores se explica por la mayor complejidad y desarrollo de esas actividades
respecto de otras economías de ALC que ya suscribieron acuerdos con la UE. Además, la
incapacidad demostrada por el MERCOSUR para firmar acuerdos relevantes con otros socios
comerciales, incluyendo el área industrial, ha perjudicado considerablemente una mayor
inserción internacional competitiva del bloque. Al no haber negociado el MERCOSUR un TLC
con Estados Unidos u otras economías donde estos sectores son altamente competitivos –
como sí es el caso de Chile, México y los países andinos y centroamericanos - el costo de la
apertura es potencialmente más elevado.
Hasta ese entonces, el MS proponía desgravar 77% de las importaciones desde la UE
excluyendo entre otros sectores a la industria automotriz. La oferta europea incluía la
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liberalización de 93% de las compras al bloque sudamericano, pero muchos productos donde
el MERCOSUR tiene mayores ventajas comparativas (productos agroalimentarios primarios y
procesados) quedaban al margen. La falta de flexibilidad de ambos bloques en mejorar sus
ofertas hizo con que las negociaciones fuesen suspendidas en 2004.
3. El Relanzamiento en 2010 en una Nueva Modalidad
En 2010, sin embargo, se reactivaron una vez más las negociaciones birregionales y en la
Cumbre de Madrid del último mes de mayo se relanzaron formalmente las negociaciones. El
contexto ahora es otro. Este nuevo impulso se inserta en un contexto en que debido al
completo estancamiento de las negociaciones de la Ronda Doha, han proliferado los acuerdos
bilaterales de alcance más limitado. La UE ha sido protagónica en estos tipos de acuerdo.
Solamente en la Cumbre de Madrid la UE anunció la conclusión de negociaciones con el
Mercado Común Centro Americano-MCCA (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y
Nicaragua) y con Colombia y Perú. El acuerdo con el MCCA fue el primero firmado por los 27
países de la UE con una región.
Estos acuerdos firmados en la Cumbre de Madrid inauguran un nuevo paradigma de acuerdos
por parte de la UE. Son parte de una nueva modalidad europea de inserción internacional
caracterizada por un progresivo abandono del trato especial que ofrecía unilateralmente a sus
ex colonias. Este trato unilateral siempre ha sido bastante criticado por la demás países de
ALC que han sido discriminados por las preferencias unilaterales que han sido otorgadas por la
UE a los países del Caribe, que junto con otras economías de África y el Pacífico, integran el
grupo ACP, y las demás economías latino americanas que no gozan de estas preferencias. Esto,
incluso, ha generado un conflicto de posiciones entre los países caribeños y demás países
latinoamericanos en las negociaciones de la OMC. Los países caribeños siguen defendiendo su
acceso preferencial al mercado europeo y alegan que la extensión de esas concesiones podría
provocar una erosión de sus preferencias y afectar sus economías. Los demás países
latinoamericanos han argumentado que esas preferencias unilaterales son discriminatorias
respecto a terceros países.
Lo que se ve es que la UE viene gradualmente abandonando el esquema de preferencias
unilaterales y las reemplaza por sistemas de concesiones recíprocas en nuevos Acuerdos de
Asociación Económica (EPA, por su siglas en inglés). En este nuevo marco planteado por la UE,
los acuerdos firmados o en negociación entre economías latinoamericanas y la UE exceden el
ámbito económico y comercial e incluyen un capítulo político y otro de cooperación.
En el campo comercial, la apertura es recíproca y se establecen derechos y obligaciones para
ambas partes. El objetivo principal en este ámbito es alcanzar la liberalización progresiva y
recíproca del acceso a los mercados para los bienes (agrícolas e industriales), servicios y
compras gubernamentales.
Además, los EPA están basados en esquemas regionales
preexistentes (MCCA, CARIFORUM, etc.), en lugar de hacerlo individualmente con cada uno de
los países. Esta modalidad ha presentado numerosas dificultades a los bloques
latinoamericanos, en parte por las limitaciones propias de la integración de cada uno de ellos,
que impiden encarar de manera conjunta una negociación de esa envergadura.
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Vale la pena comentar dos ejemplos sobre esto. El primero se refiere al MS. La UE siempre ha
insistido que quiere negociar con el bloque sudamericano en una condición de espacio
económico común, donde las preferencias eventualmente otorgadas por el bloque permitan
que los bienes importados de la UE transiten libremente en todos los países de la región, como
sería lógico.
Sin embargo, el MS no solucionó hasta ahora el tema de doble imposición del Arancel Externo
Común – AEC. Los países del bloque no se han puesto de acuerdo sobre este tema y tampoco
sobre la distribución de la renta aduanera.
Otro ejemplo es el caso de la Comunidad Andina de Naciones, donde las diferencias llegaron a
tal punto que la UE accedió a negociar individualmente con Colombia y Perú debido al hecho
de que el conjunto de los países del bloque andino no lograron un acuerdo sobre una
propuesta común a la UE. En el ámbito político, estos acuerdos buscan fortalecer el diálogo a
través de los valores democráticos, el respecto de los derechos humanos, la libertad de las
personas y los principios del estado de derecho.
El relanzamiento de la negociación UE-MS, además de las tradicionales declaraciones de
ambos bloques sobre el interés reciproco en profundizar los lazos históricos de amistad y
cooperación que unen a los dos socios, responden actualmente a dos imperativos económicos.
El primero se vincula a las dificultades de avanzar en las negociaciones en el ámbito
multilateral con el estancamiento de la Ronda Doha. Debido a falta de avances en el contexto
multilateral, la UE, que ya tiene dos Acuerdos de Asociación en la región (Chile y México),
viene impulsando iniciativas de asociación comerciales con todos los bloques regionales en
ALC. Se destacan en particular los acuerdos con el CARIFORUM, firmado en 2008 pero con su
implementación aun pendiente, con la CAN, cuyos primeros acuerdos fueron firmados con
Colombia y Perú, con MCCA, cuyas negociaciones fueron concluidas en la última cumbre y
ahora siguen para aprobación legislativa, y con el MS.
El segundo imperativo se vincula con el hecho de que la importancia relativa de la UE se
encuentra amenazada por el peso creciente de China en la economía regional. El país asiático
ha ganado relevancia cono socio comercial de ALC (recientemente China se ha convertido en
uno de los tres principales socios comerciales de Chile, Brasil, Argentina, Perú, Colombia y
Venezuela) y ha firmado tratados de libre comercio con Costa Rica, Chile y Perú y se encuentra
negociando un Acuerdo similar con Colombia.
4. Importancia del Comercio Birregional
Sin embargo, la UE sigue siendo el principal socio comercial de MS, siendo responsable por
22,2% del total de las exportaciones y por 20,2% de las importaciones de la UE (ver Cuadro). El
flujo de comercio (exportaciones e importaciones) del MS está por encima del promedio de
ALC y las cifran indican que el MS, a pesar de no tener aun un acuerdo de liberalización
comercial en marcha con la UE, es su mayor socio comercial en ALC, tanto en términos
relativos como absolutos. En 2008 las exportaciones del MS a la UE representaron 47,3% de
las exportaciones totales de ALC y las importaciones desde la UE un 34,4% de las
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importaciones totales de ALC. En 2008, el MS registraba un superávit con la UE de US$ 13.000
millones, resultante de exportaciones por US$ 61.000 e importaciones de US$ 48.000 millones.
Estos datos muestran que la UE es un socio clave para los países del MERCOSUR, no solamente
como destino para las exportaciones y proveedor de las importaciones, sino también como
origen de inversiones. Vale la pena mencionar que las inversiones europeas en el MERCOSUR
suman 165.000 millones y sobrepasan las inversiones europeas en China, India y Rusia juntas.
Es importante mencionar que este flujo de comercio podría ser incrementado como resultado
de un futuro acuerdo y la experiencia de otros países que ya firmaron acuerdos con la UE lo ha
demostrado. En el caso del México, que fue el primer país de ALC que firmó un acuerdo con la
UE, desde la implementación del Acuerdo en 1998, hasta 2008, sus exportaciones crecieron,
en promedio un 15,6% a.a., en tanto que las importaciones aumentaron un 12,6% a.a. Otro
ejemplo es Chile, cuyas exportaciones aumentaron a un ritmo anual promedio de 25,9% entre
2003 y 2008 y las importaciones aumentaron a razón de 15,6% a.a. En ambos los casos el flujo
de comercio se incrementó fuertemente.
Intercambio Comercial entre América Latina y el Caribe y la UE
(Datos de 2008)
Bloque
América Latina
CAN
Centroamérica
Chile
MERCOSUR
México
Caribe
Valor del comercio
(en millones de US$)
Exportaciones
128.687
12.638
2.884
16.871
60.911
17.167
7.886
Importaciones
133.568
10.870
3.485
7.162
47.951
39.244
8.724
Participación de la UE
(en %)
Saldo
-4.881
1.768
-601
9.710
12.960
-22.077
-838
Exportaciones
14.6%
15.6%
16.1%
22.4%
22.2%
6.8%
20.9%
Importaciones
14.5%
12.6%
7.5%
12.6%
20.2%
12.0%
12.6%
Fuente: BID/INTAL
5. Perspectivas de una Conclusión Exitosa del Acuerdo
Sin duda, en medio del agravamiento de la crisis económica en la zona del euro y en un
entorno internacional poco propicio para movimientos de liberalización, el anuncio del
relanzamiento de las negociaciones no dejó de ser sorprendente, en especial después que un
grupo de diez países europeos, liderados por Francia, divulgaron un manifiesto contrario al
reinicio de las negociaciones. El argumento esgrimido por estos países es que ese movimiento
enviaría una señal muy negativa para la agricultura europea, que ya viene enfrentando
grandes desafíos.
La posición de este grupo de países europeos contrarios a concesiones en el área agrícola
introdujo mucho pesimismo en la posibilidad de una conclusión exitosa de la negociación,
pues lo que los países del MS esperan con el relanzamiento de las negociaciones es
precisamente mayores avances de UE en el capítulo agrícola del Acuerdo.
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Por el lado europeo, la demanda será por mayor apertura en el sector industrial de los países
del MERCOSUR, así como en el sector de servicios y compras gubernamentales. La falta de
flexibilidad de la UE para ampliar sus concesiones en el área agrícola y la del MERCOSUR para
ampliar sus ofertas de apertura en bienes industriales y servicios fueron la razón para la
suspensión de las negociaciones en 2004. La pregunta es si hay razones en la presente
coyuntura para suponer que los dos bloques irán a flexibilizar sus posiciones en esos temas y
viabilizar un acuerdo equilibrado de asociación económica.
Los acuerdos firmados en la VI Cumbre de Madrid entre la UE y Centroamérica y con Colombia
y Perú puede ser un indicador de las concesiones y de las demandas que la UE hará en esta
nueva ronda de negociaciones con el MS. En esos acuerdos, el sector industrial será
completamente liberalizado en ambas direcciones, favoreciendo las exportaciones europeas.
Además el sector automotriz será liberalizado progresivamente en un período de 10 años. En
el sector de servicios las empresas europeas tendrán un mejor acceso a la región andina y
centroamericana y la completa protección de denominaciones de origen europeas. Como
contraparte para estas concesiones la UE mejoró el acceso a productos agrícolas de la región,
como banano, carne, arroz, azúcar, café. Además, el nuevo acuerdo convierte en permanentes
las ventajas comerciales que otorgaban los europeos a la región a través del Sistema General
de Preferencias (SGP). Es importante señalar que las principales concesiones agrícolas hechas
por la UE incluyen principalmente productos tropicales (banano, café), no producidos por los
países europeos, y cuotas en dimensiones tales que no afectan demasiado los productores
europeos, siendo 10 mil t de carne, 20 mil t de arroz y 12 mil t de azúcar.
La realidad de los países del MERCOSUR es diferente. Estos países, en especial Brasil y
Argentina, tienen una economía más diversificada, contando con una base industrial ya
consolidada. El sector automotriz, al contrario de otras economías latinoamericanas, está
bastante desarrollado y emplea cantidades significativas de mano de obra. Por ejemplo,
algunas marcas europeas como la italiana Fiat y la Alemana Volkswagen producen más
automóviles en sus plantas de Brasil que en las matrices. Difícilmente el Mercosur va a estar
de acuerdo con una liberalización completa del sector automotriz en un plazo de 10 años como
aceptaron
las demás economías latinoamericanas. En el tema de las compras
gubernamentales, hay resistencias del MERCOSUR a conferir trato nacional a las empresas
europeas, debido a que existen políticas en el bloque para privilegiar a las empresas nacionales
en las compras públicas. A veces, incluso, se compra más caro para asegurar una reserva de
mercado para proveedores nacionales.
Por el lado agrícola, donde el bloque sudamericano tiene ventajas competitivas, la propuesta
de los europeos prevee un acceso limitado por medio de cuotas en los productos de interés
del MS. Las cuotas ofrecidas por la UE en 20041, distribuidas por etapas2, fueron consideradas
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Carne de vacuno - 100 mil t, porcina – 11 mil t, aves – 75 mil t, etanol – 1 millón de litros, maíz – 700
mil t, trigo – 200 mil t, arroz – 40 mil t, leche em polvo, Banano – 30 mil t, Queso – 20 mil t y ajo – 10 mil
t.
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La primera etapa (60% de la cuota) seria desde que el acuerdo entrara en vigencia y el 40% restante en
la segunda etapa seria otorgado cuando se concluyera la Ronda Doha.
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insuficientes por el MERCOSUR para compensar r las concesiones industriales, en servicios y
en compras gubernamentales. Además, como no existía seguridad sobre la efectiva conclusión
de la Ronda Doha, 40% de la cuota quedaría en la incertidumbre. No hay duda de que la
oferta fue muy modesta y, sin embargo, no hay indiccios ahora de que la UE esté dispuesta a
mejorarla. Del lado del MERCOSUR hay pocas señales de una mejora substancial de la oferta
en la parte industrial. Las restricciones a las importaciones de productos industriales que
tienen una oferta nacional similar han sido frecuentemente adoptadas por socios del MS, lo
que es una señal de que el MS quizás tampoco está preparado para mejorar su oferta en esta
área.
El riesgo que el MS puede enfrentar nuevamente es la incapacidad de sus socios para
coordinar una posición común que pueda ser considerada mínimamente atrayente para lograr
un acuerdo con la UE. Los niveles de desarrollo asimétricos entre sus miembros que han
dificultado consensuar posiciones negociadoras conjuntas aceptables para terceros países han
imposibilitado que el bloque sudamericano lograra acuerdos económicos relevantes. La falta
de acuerdos comerciales con otros bloques ha contribuido a estancar el proceso de avances en
la integración regional. La eliminación de las trabas internas para la libre circulación de bienes
y servicios exigida por la UE, sería una importante contribución para la profundización de la
integración regional.
Lo que se quiere decir es que en el Acuerdo con la UE, además de los impactos estrictamente
comerciales, hay que considerar otros aspectos, como el impulso que se puede generar para
avanzar en el proceso de integración y la construcción de un espacio económico más atractivo
para atraer inversiones extranjeras. Para ello se requeriría avanzar en la definición de reglas
más claras y previsibles en el capítulo de inversiones, como ha sido práctica corriente en los
acuerdos patrocinados por la UE.
Es fundamental llamar la atención sobre la importancia de un acuerdo de inversiones con la
UE. La UE ya es la principal fuente de inversiones externas para el MERCOSUR, con un monto
actual que asciende a US$ 165.000 millones. Se estima que este monto deberá aumentar si el
acuerdo birregional fija condiciones regulatorias más transparentes y estables para los
inversionistas. El MS es un gran demandante por inversiones en infraestructura y logística de
transporte, energía, comunicaciones, etc. El acuerdo con la UE podría facilitar el ingreso de
parte de los recursos necesarios para superar estas deficiencias. Por fin, el acuerdo birregional
fortalecería el proceso de integración regional, forzando cambios institucionales y reduciendo
las arbitrariedades ad-hoc que se han multiplicado en los últimos tiempos.
En estos últimos seis años en que las negociaciones estuvieron estancadas el mundo cambió
mucho. Un acuerdo comercial ambicioso, con una agenda actualizada, que contribuya para la
liberalización del comercio y la creación de un entorno con previsibilidad de reglas para el
desarrollo de los dos bloques con la dimensión económica y grado de complementariedad del
MS y UE sería sin duda una buena noticia. Pero la coyuntura económica y la falta de flexibilidad
de ambos bloques pueden impedir que se logre un acuerdo ambicioso. Solamente una fuerte
voluntad política podría superar esas dificultades.
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Para concluir, se puede decir que en caso de que la negociación sea exitosa, el acuerdo de
asociación económica UE-MERCOSUR conformaría el mayor bloque comercial del planeta, con
una población de casi 600 millones y un PIB estimado de US$10,0 billones, aunque con
profundas asimetrías en el desarrollo socio-económico de sus participantes. Sin embargo, una
asociación equilibrada entre los dos bloques solamente será exitosa, con beneficios para
todos, si la liberalización de los flujos de bienes, servicios y demás reglas ocurre en ambas
direcciones, permitiendo que cada bloque ejercite sus ventajas comparativas y competitivas.
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