Efectos de la crisis en Argentina. Las políticas del Estado y

Responsable Técnico
de UNICEF:
Javier Curcio,
Oficial de Inversión Social
Responsable Técnico
de CEPAL:
Oscar Cetrángolo,
Experto en politicas públicas
El presente trabajo se
enmarca en las actividades
establecidas en el convenio
de cooperación entre las
oficinas de UNICEF y CEPAL
en Buenos Aires.
Se agradece la colaboración
en el desarrollo de contenidos
brindada por Pedro Knaack
y los comentarios realizados
por Alberto Minujin.
Las opiniones expresadas
en este documento, que no
ha sido sometido a revisión
editorial, son de exclusiva
responsabilidad de los
responsables técnicos y
pueden no coincidir con
las de las organizaciones
involucradas.
ISBN:
Impreso en Argentina
Primera edición
Noviembre de 2006
2.000 ejemplares
Diseño de portada e interiores:
Alejandro Jobad
Revisión de Estilo:
Cecilia Pozzo
Foto de Portada:
UNICEF/HQ
Efectos de la crisis
en Argentina.
Las políticas del
Estado y sus
consecuencias
para la infancia.
DOCUMENTO DE DIFUSION
1.
Introducción
UNICEF / Maggie Iglesias
Las políticas macroeconómicas establecidas durante la década de los
noventa incluían la promesa de que Argentina dejaría atrás los tiempos
de crisis económica e hiperinflación para integrarse exitosamente en
las redes mundiales de generación de riqueza que crecieron velozmente en el marco de la globalización.
El contexto político de la época, en el que las instituciones financieras
internacionales desarrollaron una fuerte influencia en el país, favorecía
el impacto distorsivo que su accionar genera en los mercados.
El importante desempeño de la economía argentina en los primeros
años de la década en cuestión parecía ratificar aquel pronóstico: El
flujo masivo de capital extranjero hacia el país produjo un rápido crecimiento de la economía. Al mismo tiempo, el establecimiento del sistema de convertibilidad con un tipo de cambio real subvaluado proveyó
a muchas familias argentinas estabilidad de precios, mayores recursos
y oportunidades para la inversión y el consumo.
Pero paralelamente a este marco político económico favorable empezaron a establecerse crecientes dificultades sociales. Los niños y niñas
argentinos se vieron especialmente afectados por estas tendencias,
que en algunos casos se desarrollaron hacia niveles alarmantes ya
mucho antes de la crisis de 2001 que dejó a la mayoría de ellos en una
situación desoladora, privados de varios derechos.
A partir del año 2003, luego del proceso de default de la deuda pública y devaluación de la moneda, se experimentó una acelerada recuperación de las principales variables macroeconómicas que, acompañada con una serie de políticas sociales establecidas por el Estado
con destino a las familias más vulnerables, produjo una importante
mejora de los indicadores sociales en los últimos años.
Este documento sintetiza cómo se caracteriza el marco de las
principales políticas económicas y sociales de los últimos quince
años en la Argentina, y cuales son las consecuencias que ellas
implican para la infancia. En particular se busca fortalecer la
difusión y el debate de algunas consideraciones que surjen del
trabajo “Respuestas del Estado ante los efectos de la crisis en la
Argentina”. Desarrollado conjuntamente por CEPAL y UNICEF.
2
2.
2.
UNICEF / Cris Posada
El marco político
y económico de los años noventa
Durante la década de los 90 el Estado Argentino desarrolló una serie
de políticas económicas y sociales que tuvieron consecuencias directas e indirectas sobre las niñas, niños y adolescentes que viven en el
país. En los párrafos siguientes se describen los principales rasgos de
algunas de estas políticas, identificando su impacto sobre la infancia.
Apertura comercial con anclaje cambiario y
precarización del trabajo
La principal reforma del gobierno al inicio de los años 90, inspirada y
apoyada por las Instituciones Financieras Internacionales (IFI), estableció un tipo de cambio fijo entre el peso y el dólar estadounidense, que
fue acompañado por un proceso de apertura comercial y privatizaciones de empresas estatales, entre otros. Pero la simultánea eliminación
de la protección comercial y la apreciación cambiaria acentuaron la
pérdida de competitividad de la industria nacional.
UNICEF / HQ 050814
UNICEF / Cris Posada
UNICEF / Cris Posada
Como consecuencia, durante esa década se produjo un aumento sostenido de la tasa de desempleo, que se triplicó pasando de representar 6,3%
en 1992 a 18,3% en 2001, y superando el 21% en la eclosión de la crisis
económica. Si sumamos a este porcentaje el correspondiente a las personas subempleadas (con empleos cuyas dedicaciones son inferiores a las
deseadas), la proporción aumenta hasta llegar al 50% durante la crisis. En
otras palabras, al final de la década una de cada dos personas en condiciones de trabajar, experimentaba dificultades en la obtención de empleo.
La creciente inseguridad laboral estuvo acompañada por un retroceso significativo en la cobertura social. La porción de la población con derecho a
jubilaciones se redujo de 71% en 1992 a 56% diez años más tarde, y la
cobertura del seguro médico cayó de 68% a 55% en ese mismo período.
3
La erosión casi ininterrumpida de los ingresos reales es otro aspecto
del mismo desarrollo. Entre 1992 y 1996 se registró una reducción del
ingreso real de 7,1%. A partir de 1998 los hogares perdieron un 13%
adicional de sus ingresos reales hasta 2001, a lo que se suma un 30%
más durante la crisis que marcó el fin de la convertibilidad.
Las consecuencias para la infancia:
La precarización del trabajo tuvo consecuencias especialmente negativas para la infancia. En primer lugar, la tasa de desempleo para hogares con niños y adolescentes, sobre todo aquellos hogares pertenecientes a los estratos sociales más pobres que albergan a personas
menores de 18 años, fue significativamente más alta que el promedio.
De igual manera, el 60% de niñas y niños no tuvieron acceso a los servicios de salud en 2001, lo que amenazó directamente su derecho a la
salud y al pleno desarrollo personal.
Probablemente el impacto más fuerte para la infancia se explique a través de la reducción sustancial de los ingresos familiares: los hogares
con bajos recursos, en los cuales viven más niños por persona asalariada que en el promedio del país, experimentaron una caída especialmente grave de sus ingresos. Esto define gran parte del aumento dramático de la pobreza infantil por ingresos, desarrollado en el contexto
de la crisis.
Gráfico 1: Pobreza y crecimiento económico en Argentina, 1992-2005
75.0
12
Pobreza
Pobreza Infantil
Evolución del PIB (eje derecho)
62.5
10
8
6
50.0
4
2
37.5
0
-2
25.0
-4
-6
-8
12.5
-10
-12
0.0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Fuentes: Estimaciones de UNICEF en base a datos de la Encuesta Permanente de Hogares
(INDEC) y de la Dirección Nacional de Cuentas Nacionales.
Aclaraciones: Entre 1991 y 2000 los datos de pobreza corresponden sólo al Gran Buenos Aires
(GBA). A partir de 2001 se trata del total del país. Los datos de 2001 y 2002 corresponden a las ondas
de Octubre y desde el 2003 en adelante (relevamiento continuo) se trata de los segundos semestres.
UNICEF / Cris Posada
4
Descentralización de los servicios sociales
dirigidos a la infancia
Las reformas en las áreas de salud y educación de los años 90 apuntaron a profundizar la descentralización en la prestación de los servicios
y una mayor autonomía de los gobiernos subnacionales. Con el apoyo
técnico de las IFI, el gobierno nacional cedió responsabilidad para los
establecimientos de salud y educación a las provincias sin proveer las
transferencias de recursos específicos necesarios para su financiamiento y sin establecer mecanismos compensatorios suficientes.
En el área de salud, las reformas buscaron establecer una mayor autonomía hospitalaria y reforzar el rol de las obras sociales para mejorar la
cobertura y la calidad de servicio. Mientras los avances logrados en esta
materia fueron escasos, las reformas acentuaron la fragmentación de las
instituciones y la inequidad de los servicios, ya que se registró un crecimiento del subsector privado mientras se redujo la cobertura de las obras
sociales, dejando una red de servicios estatales con mayores deficiencias
para atender a la población más vulnerable, sin otra cobertura médica.
La Ley Federal de Educación, sancionada en 1993, pretendió ordenar
el proceso de descentralización del sistema educativo; sin embargo, la
falta de recursos para jurisdicciones con bajos rendimientos educativos y la ausencia de un efectivo mecanismo compensador a escala
nacional, contribuyeron a consolidar las inequidades preexistentes.
Las consecuencias para la infancia:
1 Fuente:
CETRÁNGOLO,
OSCAR Y GATTO,
FRANCISCO (2002):
Dinámica productiva
provincial a fines de
los años noventa,
Serie Estudios y
Perspectivas 14,
Oficina de la CEPAL
en Buenos Aires,
Buenos Aires.
Con el proceso de descentralización, la calidad de los servicios sociales depende más profundamente de los recursos económicos y fiscales
de cada jurisdicción. En consecuencia, se consolidan las desigualdades subnacionales entre las diferentes regiones. Las graves disparidades actuales tienen implicancias inmediatas para la salud y la educación de los niños. Por ejemplo, según datos de 1998, la tasa de mortalidad infantil en la Provincia del Chaco es casi tres veces más alta que
la de Tierra del Fuego, y los estudiantes de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires obtienen resultados significativamente mejores que los
alumnos de La Rioja.1
Además de desafiar el principio ético de igualdad de oportunidades,
esta inequidad significativa representa una amenaza al cumplimiento
de los derechos de la infancia relacionados con la salud y la educación, que se consagran en la Convención Internacional de los
Derechos del Niño. En Argentina, a partir de su reforma constitucional
del año 1994, dicha norma goza de rango constitucional.
UNICEF / Cris Posada
5
Política tributaria regresiva
Durante los primeros años de la década de los 90, las autoridades económicas fueron introduciendo sucesivas modificaciones en el sistema
tributario. En principio se siguió la orientación de concentrar la recaudación en dos tributos (Impuesto al Valor Agregado - IVA - e Impuesto
a las Ganancias). A medida que estos impuestos cobraron mayor
importancia, se fueron eliminando otros tributos que se consideraban
distorsivos. En el caso del IVA, por ejemplo, las modificaciones incluyeron una generalización paulatina hasta los máximos niveles conocidos internacionalmente.
Asimismo, la reforma impositiva estuvo sustentada por un programa de
fortalecimiento de la administración tributaria que incluyó la difusión del
sistema de facturación en ventas, el régimen penal tributario y un amplio
esquema de pagos a cuenta que facilitaron el control y mejoraron la
recaudación de los dos gravámenes antes mencionados hasta 1994. A
partir del primer trimestre de ese año, algunos factores macroeconómicos
operaron en sentido contrario frenando el aumento de la recaudación.
La profundización de la gravedad fiscal experimentada durante 1995
obligó al gobierno nacional a tomar medidas de emergencia que consistieron, fundamentalmente, en: un incremento de la alícuota del IVA
(que pasó de 18% a 21%), la reversión parcial de la rebaja de las contribuciones patronales, el aumento de aranceles de importación, la
reducción de los reintegros a las exportaciones y del subsidio a los
bienes de capital, y la ampliación de la base imponible de los impuestos a las ganancias y a los bienes personales.
UNICEF / Maggie Iglesias
UNICEF / Cris Posada
UNICEF / Cris Posada
Por último, la reforma tributaria de 1998 reforzó los ingresos públicos a través de la ampliación de la base imponible del IVA y de la creación de los
impuestos a la Ganancia Mínima Presunta, a los intereses pagados sobre
los automotores, motos, embarcaciones y aeronaves y el Monotributo.
La suma de estas modificaciones permitió llegar al final de la década
en cuestión con una presión tributaria (incluyendo los impuestos subnacionales y los recursos de la seguridad social) superior al 20% del
PIB y significativamente mayor a la de los primeros años de la década.
De todas formas, buena parte del incremento de la recaudación
se basó en el aumento del IVA que es aportado en mayor
proporción por los estratos sociales más pobres. Si bien,
existe cierta parte de ese aumento que corresponde al impuesto
a las ganancias, el componente “personas físicas” de este
tributo, que tiene mayores implicaciones progresivas, continua
siendo muy escaso.
6
Grafico 2: Recursos Tributarios totales (1990-2005)
30
en porcentaje del PBI
25
20
15
10
5
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
I.V.A. neto
Ganancias
Otros coparticipativos
Otros no coparticipativos
Seguridad social
Provinciales
Comercio exterior
Fuente: CEPAL – Oficina de Argentina
Las consecuencias para la infancia:
La política fiscal Argentina no logró reducir el importante aumento de
las brechas en materia de ingresos disponibles en las familias, desarrollado durante la década de los noventa. Entre 1992 y 2002 se incrementó la porción del ingreso nacional percibida por el 10% más rico de
la población, al tiempo que en el otro extremo, el 10% más pobre experimentaba una reducción en su participación.
La brecha entre ambos estratos se duplicó pasando de representar
alrededor de 20 veces a principios de la década, a alcanzar un
máximo superior a 40 veces durante el año 2002.
Gráfico 3: Desigualdad en Argentina, 1992-2004
45
35
40
30
35
25
porción del ingreso nacional
30
25
20
20
15
15
10
10
Porción del ingreso nacional para el
10% más pobre
5
5
10% más rico
ratio entre 10% más rico
y más pobre (eje derecho)
0
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
0
7
Fuente: CENTRO DE ESTUDIOS DISTRIBUTIVOS, LABORALES Y SOCIALES DE LA
UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA PLATA -CEDLAS- (2005): Monitoring SocioEconomic Conditions in Argentina, Chile, Paraguay and Uruguay, Argentina.
Gasto social insuficiente
2 Fuente:
CETRÁNGOLO,
OSCAR Y JIMÉNEZ,
JUAN PABLO (2003):
Política fiscal en
Argentina durante el
régimen de convertibilidad, Serie Gestión
Pública Número 108,
CEPAL, Santiago de
Chile.
3 Fuente:
CEPAL y UNICEF
(2006): Respuestas
del Estado ante los
efectos delas crisis en
la Argentina.
Aspectos macroeconómicos, fiscales y
sociales con especial
referencia a la situación de la infancia,
Buenos Aires.
4 Fuente :
CETRÁNGOLO,
OSCAR Y GATTO,
FRANCISCO (2002):
Dinámica productiva
provincial a fines de
los años noventa,
Serie Estudios y
Perspectivas 14,
Oficina de la CEPAL
en Buenos Aires,
Buenos Aires.
5 Fuente :
MINISTERIO DE
ECONOMÍA Y
PRODUCCIÓN y
UNICEF (2006):
Gasto Público dirigido a la Niñez en la
Argentina 19952005, Buenos Aires.
El gasto público social en Argentina aumentó en forma sostenida durante
los años 90. Sin embargo, las erogaciones tuvieron un claro comportamiento procíclico, subiendo en tiempos de expansión económica y bajando durante las fases recesivas2. Por lo tanto la población, particularmente
los sectores vulnerables, recibieron un menor apoyo por parte del Estado
en los años de recesión y crisis cuando más lo necesitaban.
El aumento del gasto social no logró frenar o revertir el crecimiento de
la desigualdad en el país. Las inversiones en algunos niveles educativos, en pensiones y en sectores de salud, por ejemplo, suelen representar en algunos casos gastos regresivos ya que los sectores más ricos
de la sociedad se benefician, en mayor proporción que los de bajos
recursos, a través de estos servicios.3
Finalmente, el gasto público social no resultó sustentable. La crónica
falta de ingresos necesarios para las erogaciones públicas llevó al
endeudamiento creciente a nivel provincial y, completando el círculo
vicioso, el subsiguiente aumento del gasto para el servicio de esta
deuda impuso nuevas restricciones al gasto público social.4 El déficit
fiscal llegó a su extremo con la crisis, y la administración se encontró
incapaz de mantener el nivel de inversión social tras el fin de la convertibilidad.
Las consecuencias para la infancia:
El gasto público dirigido a la niñez registró una caída drástica en el año
2002 como consecuencia de la eclosión de la crisis. Las erogaciones dirigidas a los niños se mantuvieron relativamente estables a nivel nacional,
debido en gran parte a la implementación del Plan Jefas y Jefes de Hogar
Desocupados y otros programas sociales de emergencia. En contraste, el
gasto público ejecutado por el nivel provincial de gobierno consolidado,
cayó un 35%, situación particularmente grave si se considera que los responsables de la provisión de los principales servicios dirigidos a la infancia
son las jurisdicciones provinciales.5
Gráfico 4: Gasto Público dirigido a la Niñez según nivel de gobierno, 2001-2003
Nación
2001
Provincias
2002
2003
Total
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
Gasto Público dirigido a la Niñez en $ de 2001 por niño
8
Fuente: MINISTERIO DE ECONOMÍA Y PRODUCCIÓN y UNICEF (2006):
Gasto Público dirigido a la Niñez en la Argentina 1995-2005, Buenos Aires.
3.
La recuperación
UNICEF / Cris Posada
Como consecuencia de una serie de políticas sociales orientadas
especialmente a los estratos más pobres y un proceso exitoso de recuperación económica nacional, durante los últimos años el país viene
experimentando una ostensible mejora de los indicadores sociales.
Aunque en 2005 los niveles de pobreza e indigencia tendieron a
volver a niveles pre-crisis, la pobreza todavía tiene cara de
infancia: 40% de los pobres en el país tienen menos de 18 años,
y más de la mitad de los argentinos que viven en condiciones de
indigencia son niños y adolescentes.
Reducción de pobreza
A partir de fines de 2002, las tasas de incidencia de pobreza e indigencia registraron una reducción continua. La pobreza infantil bajó alrededor de 25 puntos porcentuales y se calcula que unos 2,5 millones de
niños dejaron de ser pobres entre 2002 y 2005.6
UNICEF / Maggie Iglesias
UNICEF / Maggie Iglesias
UNICEF / Maggie Iglesias
Mayor empleo y cobertura de salud
La mencionada recuperación económica produjo una reducción del desempleo abierto en alrededor de 6 puntos porcentuales por año desde el
2003, alcanzando el 11.1% en 2005. Además se registra un aumento en
la cobertura del seguro médico a partir del mismo año. Sin embargo, casi
la mitad de los empleados no cuenta con acceso a los seguros de salud.
6 Fuente:
Estimaciones de
UNICEF en base a
datos de la Encuesta
Permanente de
Hogares,
INDEC/MECON.
9
Aumento de ingresos reales
La erosión de ingresos reales terminó en 2002 y desde entonces se
presenta un crecimiento continuo hasta la actualidad. Sin embargo, el
promedio de ingresos reales se ubicó en 2005 todavía 20% por debajo del nivel de 2000. Además los hogares con niños resultan menos
sensibles a las mejoras de ingresos que la población en general.
Reducción de desigualdad
Revirtiendo las tendencias previas a la crisis, son los estratos de menor
recursos en particular quienes se benefician a partir de la recuperación
económica. El nuevo patrón de integración en el comercio global y la
reindustrialización nacional resultan en una relativamente alta demanda de mano de obra de baja calificación. La consecuencia es una reintegración en el mercado laboral y un aumento salarial que actualmente favorece a los pobres, contribuyendo así a mejorar la situación distributiva de ingresos en el país. Aunque la desigualdad de ingresos
salariales volvió en 2004 a niveles pre-crisis, los ingresos no salariales
tienen una importancia creciente para el ingreso nacional. Por lo tanto,
es prematuro constatar que el país experimentó una definitiva reducción de la desigualdad económica.
UNICEF / Cris Posada
UNICEF / HQ 050396
UNICEF / Maggie Iglesias
Gasto social
Tras la fuerte caída en el gasto social con el fin de la convertibilidad, se
registró un desempeño desigual en los diferentes niveles del gobierno.
Mientras el gasto nacional dirigido a la niñez aumentó constantemente,
superando los niveles previos a la crisis, la inversión a nivel provincial
se estancó en términos reales y no experimentó un aumento significativo (a precios constantes) según los últimos datos disponibles correspondientes a 2004.
No obstante es posible que durante 2005 y 2006 el mayor gasto
en algunos sectores de las jurisdicciones subnacionales (en
particular el aumento dispuesto por la ley de financiamiento
educativo recientemente sancionada) mejoren la situación de
este indicador.
UNICEF / HQ
10
4.
Desafíos Pendientes
UNICEF / Cris Posada
Gracias al marco actual de políticas económicas y sociales y una coyuntura favorable de la economía mundial, la situación de una porción significativa de la infancia mejoró en los últimos años. Sin embargo, existe
una serie de desafíos importantes que el gobierno debe enfrentar para
poder garantizar el pleno desarrollo de todas las niñas y niños en el país.
Crecimiento económico estable y equitativo
La continuidad del crecimiento económico es una condición necesaria
para reducir las graves dificultades sociales que aún prevalecen. Una
responsabilidad del Estado es traducir este crecimiento en un aumento acelerado del empleo de buena calidad, con especial énfasis en la
ocupación de trabajadores de baja calificación. Además, ya que la
experiencia reciente muestra que son los niños los que más afectados
por las crisis económicas, no se puede subestimar la importancia de
políticas dirigidas a la estabilidad macroeconómica.
Acceso equitativo a servicios sociales de buena calidad
Para poder garantizar el acceso de la infancia a servicios de calidad relacionados con la salud y la educación, se requiere una fuerte presencia
del Estado tendiente a la reducción de las desigualdades prevalecientes,
tanto desde una perspectiva económica como de un enfoque territorial.
Gasto social suficiente y estable
Un incremento considerable del gasto social dirigido a la niñez es necesario sobre todo, en las jurisdicciones provinciales, para avanzar en términos reales. Además, los distintos niveles del gobierno deberían establecer un presupuesto de mayor previsibilidad para evitar interrupciones indeseadas y disponer recursos fiscales suficientes dirigidos a la
infancia, que garanticen el cumplimiento de todos sus derechos.
Una verdadera mejora del bienestar de los niños va más allá de
la recuperación del empleo y de las remuneraciones reales. El
Estado argentino debe aumentar la inversión en los servicios
públicos de educación y salud con especial énfasis en reducir
las desigualdades regionales existentes para garantizar que en
el futuro el pleno cumplimiento de sus derechos llegue a ser
una realidad para todos las niñas, niños y adolescentes del país.
11
Responsable Técnico
de UNICEF:
Javier Curcio,
Oficial de Inversión Social
Responsable Técnico
de CEPAL:
Oscar Cetrángolo,
Experto en politicas públicas
El presente trabajo se
enmarca en las actividades
establecidas en el convenio
de cooperación entre las
oficinas de UNICEF y CEPAL
en Buenos Aires.
Se agradece la colaboración
en el desarrollo de contenidos
brindada por Pedro Knaack
y los comentarios realizados
por Alberto Minujin.
Las opiniones expresadas
en este documento, que no
ha sido sometido a revisión
editorial, son de exclusiva
responsabilidad de los
responsables técnicos y
pueden no coincidir con
las de las organizaciones
involucradas.
ISBN:
Impreso en Argentina
Primera edición
Noviembre de 2006
2.000 ejemplares
Diseño de portada e interiores:
Alejandro Jobad
Revisión de Estilo:
Cecilia Pozzo
Foto de Portada:
UNICEF/HQ