Particularidades de la negociación colectiva en el sector público

Particularidades de la negociación colectiva en el
sector público
Oxal Víctor ÁVALOS JARA(*)
1. La negociación colectiva como definición
En términos de la Organización Internacional del Trabajo, “la negociación
colectiva es entendida como cualquier forma de discusión o diálogo
destinada a lograr un acuerdo, y tiene por objeto reglamentar, por medio
de acuerdos, contratos o convenios colectivos las condiciones del empleo”1.
En este sentido, “la negociación colectiva tiene lugar entre un empleador,
un grupo de empleadores, una o más organizaciones de empleadores, por
un lado, y una o más organizaciones de trabajadores, por el otro. Puede
tener lugar en diferentes planos de manera que uno de ellos complemente
a otros, a saber, en una unidad dentro de la empresa, en la empresa, en el
sector, en la región o bien en el plano nacional”2.
Asimismo, se ha señalado que: “mediante ella se persiguen dos objetivos.
Por una parte, sirve para determinar las remuneraciones y las condiciones
de trabajo de aquellos trabajadores a los cuales se aplica un acuerdo que
se ha alcanzado mediante negociaciones entre dos partes que han actuado
libre, voluntaria e independientemente. Por otra parte, hace posible que
empleadores y trabajadores definan, mediante acuerdo, las normas que
regirán sus relaciones recíprocas. Estos dos aspectos del proceso de
negociación se hallan íntimamente vinculados”3.
El colofón del proceso de negociación colectiva es el convenio colectivo. Al
respecto, se ha indicado que este “el acuerdo colectivo adoptado en el
curso de una negociación [...] con el objeto de reglamentar las relaciones
jurídicas en el ámbito de su autonomía, de conformidad con las normas
especificas de la legislación laboral”4. El convenio colectivo es, pues, el
acuerdo al que arriban el empleador o el conjunto de ellos con una
organización sindical luego del procedimiento de negociación colectiva, a
fin de co-regular las relaciones laborales en la empresa, del sector, de la
rama de actividad o de cualquier otro nivel en el que se pueda normar.
(*)Abogado
por la Universidad de Lima. Especialista el Derecho laboral, procesal laboral y Derecho empresarial. Con
estudios completos de maestría con mención en Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Asesor del Despacho
Ministerial en el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. Secretario Técnico y Jefe de la Asesoría Técnica del
Consejo Nacional del Trabajo y Promoción del Empleo. Árbitro perteneciente al Registro Nacional de Árbitros del Sector
Privado del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. Miembro del Consejo Especial creado por el Decreto
Supremo N° 009-2012-TR, encargado de la designación de los presidentes de tribunales arbitrales en los conflictos en
donde participen entidades del sector público. Procurador público ad-hoc para ejercer la defensa del Estado peruano
conforme a la Resolución Suprema Nº 140-2013-JUS. Autor de diversos libros y artículos sobre la especialidad.
1 Artículo 4° del Convenio número 98 de la OIT.
2 Artículo 2° del Convenio número 154 de la OIT.
3 Loc. cit.
4 OJEDA AVILÉS, Antonio, Derecho sindical, 5ª ed., Tecnos, Madrid, 1990, p. 667.
En nuestro país, en razón de los distintos regímenes laborales existentes,
la negociación colectiva se lleva a cabo de manera diferenciada en tres
ámbitos: en el régimen laboral de la actividad privada, en el régimen
laboral de la actividad pública, y en el régimen especial de contratación
administrativa de servicios5.
En el primer caso, la negociación colectiva se lleva a cabo básicamente a la
luz del Texto Único Ordenado de la Ley de Relaciones Colectivas de
Trabajo, aprobado por el Decreto Supremo N° 010-2003-TR, u su
Reglamento, aprobado por el Decreto Supremo N° 011-92-TR.
En el segundo caso, son de aplicación el Decreto Supremo Nº 003-82-PCM
y otras normas reglamentarias y complementarias, los que se han
encargado de regular lo concerniente a las condiciones de empleo en la
Administración Pública, precisando esta disposición que no están
comprendidos en los alcances de este Decreto Supremo, los magistrado del
Poder Judicial, los funcionarios del Estado con poder de decisión o que
desempeñan cargos de confianza, así como el personal militar y el personal
civil que de acuerdo a las disposiciones sobre la materia, forman parte de
las Fuerzas Armadas y Fuerzas Policiales6. Asimismo, debe tenerse en
cuenta la restricción contenida en el artículo 44°7 del Decreto Legislativo
N° 276. En este caso, cabe recalcar que las disposiciones del Texto Único
Ordenado de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo son aplicables
residual y supletoriamente.
Finalmente, en el caso del régimen especial de contratación administrativa
de servicios, es de precisar que el artículo 6° del Decreto Legislativo N°
1057, modificado por el artículo 2° de la Ley Nº 29849, le establece que los
trabajadores sujetos a este régimen tienen derecho a la libertad sindical,
ejercitada conforme a lo establecido en el Texto Único Ordenado de la Ley
de Relaciones Colectivas de Trabajo, aprobado por Decreto Supremo 0102003-TR, y normas reglamentarias.
2. El derecho de los trabajadores a la negociación colectiva
Es de precisar que en el sector privado solo es posible aplicar las normas correspondientes del régimen laboral de la
actividad privada; sin embargo, en el sector público, además de la aplicación del indicado régimen laboral de la actividad
privada, también son de aplicación las normas pertenecientes al régimen laboral de la actividad pública, y las del régimen
especial de contratación administrativa de servicios.
6 El régimen especial de contratación administrativa de servicios se inserta en este ámbito. Inicialmente en el Decreto
Legislativo N° 1057 y su Reglamento, aprobado por el Decreto Supremo N° 075-2008-PCM, no habían regulado lo
referente a la libertad sindical, a la negociación colectiva y el derecho de huelga; no obstante, estos derechos han sido
incorporado estos derechos a partir de lo anotado por el Tribunal Constitucional en su sentencia recaída en el
Expediente N° 0002-2010-PI/TC y con la vigencia de la Ley Nº 29849, esto es, desde el 7 de abril de 2012.
7 “Artículo 44°.- Las Entidades públicas están prohibidas de negociar con sus servidores, directamente o a través de sus
organizaciones sindicales, condiciones de trabajo o beneficios que impliquen incrementos remunerativos o que
modifiquen el Sistema Único de Remuneraciones que se establece por la presente Ley, en armonía con lo que dispone
el artículo 60° de la Constitución Política del Perú.
Es nula toda estipulación en contrario”.
5
Son los artículos 28° y 42° de la Constitución los que definen a los
beneficiarios de este derecho.
En aplicación del primero de ellos, es indudable que los trabajadores
sujetos al régimen laboral privado tienen el derecho a la libertad sindical
(sindicación, negociación colectiva y huelga). Sin embargo, lo que podría
generar duda es si los trabajadores que no se encuentran adscritos al
mencionado régimen gozan de este derecho en igual magnitud y alcance.
En principio, pareciera que no, pues el referido artículo 42° establece que:
“se reconocen los derechos de sindicación y huelga de los servidores
públicos. No están comprendidos los funcionarios del Estado con poder de
decisión y los que desempeñan cargos de confianza o de dirección, así
como los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional”.
Entonces, al no mencionarse expresamente el derecho a la negociación
colectiva, este no les correspondería a los servidores públicos.
Sin embargo, al haber suscrito el Estado peruano el Convenio N° 151 de la
Organización Internacional del Trabajo, que reconoce precisamente este
derecho para los trabajadores de la Administración Pública, este se
incorpora a nuestra normativa por virtud de la Cuarta Disposición Final y
Transitoria de nuestra Constitución.
3. La negociación colectiva en el sector público
La negociación colectiva en el sector público tiene una naturaleza especial,
pues no solo debe observar rígidamente las normas imperativas de
carácter laboral, el orden público y las buenas costumbres; además, debe
observar las normas presupuestales y otras normas especiales acordes con
la especial naturaleza de negociación colectiva en el sector público8.
Y esto último resulta legítimo, pues tanto nuestra Constitución, los
Tratados Internacionales ratificados por nuestro país van en esa línea.
Así, por ejemplo, si bien es cierto que nuestra Norma Fundamental
reconoce el derecho de negociación colectiva, no es menos cierto que el
propio Tribunal Constitucional se ha encargado de precisar que ningún
derecho fundamental es ilimitado9, señalando que estos “límites se
En la Casación Nº 4169-2008-Lambayeque, publicada en el diario oficial El Peruano el 2 de mayo de 2012, se ha
señalado lo siguiente: “que la Negociación Colectiva en el sector público no puede ser examinada con la amplitud que sí
es posible en el ámbito del sector privado, pues mientras que en este último no existen limitaciones para otorgar
beneficios económicos superiores y/o adicionales a los establecidos en la legislación laboral respectiva, por primar la
autonomía de la voluntad para decidir sobre incrementos y condiciones de trabajo, en el primero concurren
estipulaciones legales que restringen y determinan específicamente el ámbito sobre el cual es posible concertar un
Convenio Colectivo” (el resaltado es nuestro).
9 En la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente Nº 00684-2010-PA/TC, el Tribunal Constitucional
señaló lo siguiente: “En forma constante y regular este Tribunal Constitucional ha establecido que los derechos
fundamentales no son ilimitados o absolutos. Estos pueden ser regulados en forma legítima por el Estado a fin de tutelar
otros derechos fundamentales, así como también bienes constitucionales, tales como el orden público o el bienestar
8
encuentran establecidos expresamente por la Constitución, mientras que
en otros derechos el límite deriva de manera mediata o indirecta de tal
norma, justificándose en la necesidad de proteger o preservar no solo otros
derechos fundamentales, sino también otros bienes constitucionales
protegidos”10, como sería, por ejemplo, el presupuesto estatal11.
El propio Tribunal Constitucional reconoce esto cuando señala que: “[e]n el
caso de las negociaciones colectivas de los servidores públicos, estas
deberán efectuarse considerando el límite constitucional que impone un
presupuesto equilibrado y equitativo, cuya aprobación corresponde al
Congreso de la República, ya que las condiciones de empleo en la
administración pública se financian con recursos de los contribuyentes y
de la Nación. […] una negociación colectiva en el ámbito laboral implica
contraponer posiciones, negociar y llegar a un acuerdo real que ambas
partes puedan cumplir. En tal sentido, no porque la ley disponga que todo
acto relativo al empleo público que tenga incidencia presupuestaria debe
estar debidamente autorizado y presupuestado se vulnera el derecho a la
negociación colectiva y a la libertad sindical. En efecto, precisamente
después de los acuerdos logrados mediante la negociación colectiva,
conforme a la legislación vigente para los servidores públicos, los que
tengan incidencia económica se podrán autorizar y programar en el
presupuesto”.
El Perú ha ratificado los Convenios sobre la libertad sindical y la
protección del derecho de sindicación (número 87), sobre el derecho de
sindicación y de negociación colectiva (número 98) y sobre las relaciones
de trabajo en la administración pública (número 151), y de la revisión de
estos instrumentos internacionales se puede advertir que si bien es cierto
se establece el plexo de derechos relacionados con la libertad sindical y la
negociación colectiva, no es menos cierto que no se le suprime al Estado el
derecho a fijar las condiciones y restricciones a tales derechos; es más, el
artículo 8º del Convenio número 151 de la Organización Internacional del
Trabajo referido a las relaciones de trabajo en la administración pública
pone énfasis en que “la solución de los conflictos que se planteen con
motivo de la determinación de las condiciones de empleo se deberá tratar
de lograr, de manera apropiada a las condiciones nacionales, por medio de
la negociación entre las partes o mediante procedimientos independientes
general, logrando con ello un equilibrio entre la libertad individual y la convivencia social. En tal sentido, las
intervenciones estatales se podrán realizar siempre que se pretenda racionalizar el orden público en favor de la libertad
de los individuos. Evidentemente, tal limitación de los derechos solo podrá ser efectuada si las medidas legales son
racionales y justas”.
10 Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente Nº 03816-2009-PA/TC.
11 Deben tenerse en consideración los artículos 77° y 78° de nuestra carta magna. Así, el artículo 77º de la Constitución
prevé que: “El presupuesto asigna equitativamente los recursos públicos, su programación y ejecución responden a los
criterios de eficiencia de necesidades sociales básicas y de descentralización. Corresponden a las respectivas
circunscripciones, conforme a ley, recibir una participación adecuada del total de los ingresos y rentas obtenidos por el
Estado en la explotación de los recursos naturales en cada zona en calidad de canon”. Por su parte, el artículo 78º de
nuestra Constitución señala que: “El Presidente de la República envía al Congreso el proyecto de Ley de Presupuesto
dentro de un plazo que vence el 30 de agosto de cada año”, y que: “El proyecto presupuestal debe estar efectivamente
equilibrado”.
e imparciales, tales como la mediación, la conciliación y el arbitraje,
establecidos de modo que inspiren la confianza de los interesados”.
De ello queda evidenciado precisamente que los derechos de libertad
sindical y negociación colectiva no son absolutos, sino que deben
delimitarse a la luz de otros derechos y normas imperativas establecidas
por el Estado.
A este respecto, es importante traer a colación que en el Informe Definitivo
Caso Nº 2934 sobre la queja interpuesta por el Gobierno del Perú por la
Federación de Trabajadores de Luz y Fuerza del Perú emitido en el mes de
noviembre de 2012 por el Consejo de Administración de la Organización
Internacional del Trabajo, se deja claramente establecido que las
restricciones presupuestales establecidas para los casos de las
negociaciones colectivas en entidades o empresas del Estado a la luz de los
artículos 77º y 78º de nuestra Constitución son plenamente legítimas,
empero se hace la precisión que ello no sería así en el caso de las
empresas estatales cuyos ingresos provienen en todo o en parte por
recursos recaudados directamente.
Más aún, es importante tener en consideración lo señalado por el Comité
de Libertad Sindical, el que ha expresado que: “Si en virtud de una política
de estabilización un gobierno considerara que las tasas de salarios no
pueden fijarse libremente por negociación colectiva, tal restricción debería
aplicarse como medida de excepción, limitarse a lo necesario, no exceder de
un período razonable e ir acompañada de garantías adecuadas para
proteger el nivel de vida de los trabajadores”12.
De manera complementaria, se ha señalado que: “aun cuando el principio
de la autonomía de las partes en la negociación colectiva conserva su
validez por lo que se refiere a funcionarios y empleados públicos
amparados por el Convenio número 151 de la Organización Internacional
del Trabajo, esta ha aplicarse con cierto grado de flexibilidad, dadas las
características particulares de la administración pública. Por esta razón, a
juicio de la Comisión son compatibles con el Convenio las disposiciones
legislativas que habilitan al parlamente o al órgano competente en
materias presupuestarias, para fijar un ‘abanico’ salarial que sirva de base
a las negociaciones o establecer una ‘asignación presupuestaria global fija,
en cuyo marco las partes pueden negociar las cláusulas de índole
pecuniaria y normativa […]”13.
De lo expuesto a esta parte, queda claro que –tal como lo ha reafirmado el
Comité de Libertad Sindical de la Organización Internacional del Trabajo–
las restricciones a la negociación colectiva en el sector público son
plenamente legítimas, pero es necesario además que estas restricciones
12
13
Véase Recopilación del Comité de Libertad Sindical de 1996, párrafo 882.
Véase Recopilación del Comité de Libertad Sindical de 1996, párrafo 1039.
sean de naturaleza excepcional y temporal, es decir, que no se conviertan
en una regla general para la negociación colectiva en nuestro Estado, y
que tengan una vigencia limitada.
4. Las limitaciones presupuestales de orden legal y su legitimidad
presupuestal
En el sector público coexisten diversos regímenes laborales; no obstante,
esta diversidad tiene un punto en común: las restricciones
presupuestales14 que en el marco de la negociación colectiva y en el
arbitraje impiden el otorgamiento de condiciones económicas de cualquier
tipo en favor de las organizaciones sindicales.
En el caso particular del régimen laboral público, se tiene al artículo 44°
del Decreto Legislativo N° 276, que establece que: “Las Entidades públicas
están prohibidas de negociar con sus servidores, directamente o a través de
sus organizaciones sindicales, condiciones de trabajo o beneficios que
impliquen incrementos remunerativos o que modifiquen el Sistema Único
de Remuneraciones que se establece por la presente Ley, en armonía con
lo que dispone el artículo 60° de la Constitución Política del Perú. Es nula
toda estipulación en contrario”. Esta disposición rige desde el 25 de marzo
de 1984, día siguiente de su publicación, y desde esa fecha los
trabajadores sujetos a ese régimen no han tenido la posibilidad de
negociar colectivamente.
Por otro lado, en el caso del régimen especial de contratación
administrativa de servicios, cabe señalar que el artículo 6º del Decreto
Legislativo Nº 1057 se ha encargado de precisar que: “los derechos
reconocidos […] se financian con cargo al presupuesto institucional de cada
entidad o pliego institucional, sin demandar recursos adicionales al Tesoro
Público”. Igualmente, el artículo 11º-C del Reglamento del Decreto
Legislativo Nº 1057 establece que: “el ejercicio de los derechos colectivos se
sujeta a los límites impuestos por normas imperativas, entre las que se
encuentran, cuando corresponda, las presupuestales, que deben ser
cumplidas en todos los ámbitos del Estado”.
Sin perjuicio de lo indicado, también constituyen limitaciones
presupuestales de orden general, el artículo 6º y la Quincuagésima Octava
Disposición Complementaria y Final de la Ley Nº 29951, Ley de
Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013.
La primera de ellas establece: “Prohíbese en las entidades del Gobierno
Nacional, gobiernos regionales y gobiernos locales, el reajuste o incremento
de remuneraciones, bonificaciones, dietas, asignaciones, retribuciones,
estímulos, incentivos y beneficios de toda índole, cualquiera sea su forma,
Es preciso considerar que las normas que rigen el presupuesto público en el Estado tienen por propósito ordenar y
hacer equitativo los gastos del Estado, dado que se trata de recursos de naturaleza pública al ser producto de la
contribución de todos los ciudadanos y con los cuales deben cumplirse distintas finalidades que corresponden al Estado.
14
modalidad, periodicidad, mecanismo y fuente de financiamiento.
Asimismo, queda prohibida la aprobación de nuevas bonificaciones,
asignaciones, incentivos, estímulos, retribuciones, dietas y beneficios de
toda índole con las mismas características señaladas anteriormente. Los
arbitrajes en materia laboral se sujetan a las limitaciones legales
establecidas por la presente norma y disposiciones legales vigentes. La
prohibición incluye el incremento de remuneraciones que pudiera
efectuarse dentro del rango o tope fijado para cada cargo en las escalas
remunerativas respectivas”.
Por su parte, la segunda prevé: “Los procedimientos de negociación
colectiva o arbitraje en materia laboral de entidades y empresas del Estado
se desarrollan con sujeción a las normas de derecho respectivas vigentes,
debiendo contar con el respectivo dictamen económico financiero, a que se
hace referencia el artículo 56º del Texto Único Ordenado de la Ley de
Relaciones Colectivas de Trabajo, aprobado mediante Decreto Supremo Nº
010-2003-TR, y que debe tener en cuenta lo establecido por la presente
disposición”.
Señala también que: “Los procedimientos de negociación o arbitraje laboral
solo podrán contener condiciones de trabajo. Para el caso de las entidades
que cuenten con un crédito presupuestario aprobado en la Ley Anual de
Presupuesto del Sector Público, dichas condiciones se financian con cargo
a la disponibilidad presupuestaria de cada entidad sin demandar recursos
adicionales al Tesoro Público”.
Asimismo, indica que “[…] son nulos de pleno derecho los acuerdos,
resoluciones o los laudos arbitrales que se adopten en violación de lo
dispuesto por la presente disposición. Los árbitros que incumplan lo
dispuesto en la presente disposición no podrán ser elegidos en procesos
arbitrales de negociaciones colectivas en el Sector Público de conformidad
con las disposiciones que, mediante Decreto Supremo, establecerá el
Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, en coordinación con el
Ministerio de Economía y Finanzas, a través de la Dirección General de
Gestión de Recursos Públicos”.
Finalmente, se señala que: “La presente disposición entra en vigencia a
partir del día siguiente de la publicación de la presente Ley, se aplica a las
negociaciones y procesos arbitrales en trámite y, es de carácter
permanente en el tiempo”.
Adicionalmente, es de particular interés lo expresado en la
Disposición Complementaria Final de la Ley Nº 30057, Ley del
Civil, que establece que: “Los derechos colectivos de quienes
servicios al Estado bajo el régimen del Decreto Legislativo Nº
interpretan de conformidad con las disposiciones del Convenio
151 de la Organización Internacional del Trabajo y consideran las
presupuesto”.
Tercera
Servicio
prestan
728, se
número
leyes de
Pues bien, la negociación colectiva en el Sector Público puede encontrarse
legítimamente limitada si es que estas limitaciones se asientan en
preceptos constitucionales, pues si bien es cierto que la negociación
colectiva es un derecho fundamental, no es menos cierto que este no es
ilimitado, ya que debe observar otros derechos. Por ello, y en tanto la
negociación colectiva sostenida aplicada en empleadores privados no es
objetivamente igual a la negociación colectiva en el sector público15, no
puede afirmarse que existen diferencias injustificadas que colisionarían,
por un lado, con el derecho a la igualdad de trato y, por otro lado, con el
derecho a la negociación colectiva.
Justamente, las limitaciones para la negociación colectiva en el Sector
Público se respaldan en los artículos 59º16, 62º17, 77º18 y 78º19 de nuestra
Constitución, y –en tanto un convenio colectivo se inserta dentro de la
categoría de contrato según el artículo 1351º20 del Código Civil– en los
artículos 1354º21 y 1355º22 del Código Civil, los que a su vez resultan
compatibles con los Convenios de la Organización Internacional del
Trabajo números 87, 98 y 151.
Por otro lado, debe mencionarse también que el artículo 8º del Convenio de
número 151 de la Organización Internacional del Trabajo, referido a las
Esto ha sido reconoció por la misma OIT, la que, con relación a los Convenios números 151 y 154, ha señalado que:
“Mientras que el sector privado las empresas persiguen intereses particulares y se caracterizan en general por la
búsqueda de beneficios económicos, el Estado y la administración pública tienen la obligación de velar por el interés
general” (ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO, La negociación colectiva en la administración pública: un camino a
seguir, Conferencia Internacional del Trabajo, 102ª reunión, OIT, Ginebra, 2013, p. 85).
16 Artículo 59º.- El Estado estimula la creación de riqueza y garantiza la libertad de trabajo y la libertad de empresa,
comercio e industria. El ejercicio de estas libertades no debe ser lesivo a la moral, ni a la salud, ni a la seguridad pública.
El Estado brinda oportunidades de superación a los sectores que sufren cualquier desigualdad; en tal sentido, promueve
las pequeñas empresas en todas sus modalidades.
17 Artículo 62º.- La libertad de contratar garantiza que las partes pueden pactar válidamente según las normas vigentes
al tiempo del contrato. Los términos contractuales no pueden ser modificados por leyes u otras disposiciones de
cualquier clase. Los conflictos derivados de la relación contractual sólo se solucionan en la vía arbitral o en la judicial,
según los mecanismos de protección previstos en el contrato o contemplados en la ley.
18 Artículo 77º.- La administración económica y financiera del Estado se rige por el presupuesto que anualmente
aprueba el Congreso. La estructura del presupuesto del sector público contiene dos secciones: gobierno central e
instancias descentralizadas.
El presupuesto asigna equitativamente los recursos públicos, su programación y ejecución responden a los criterios de
eficiencia de necesidades sociales básicas y de descentralización. Corresponden a las respectivas circunscripciones,
conforme a ley, recibir una participación adecuada del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado en la
explotación de los recursos naturales en cada zona en calidad de canon.
19 Artículo 78º.[…].
El proyecto presupuestal debe estar efectivamente equilibrado.
[…]”.
20 Artículo 1351º.- El contrato es el acuerdo de dos o más partes para crear, regular, modificar o extinguir una relación
jurídica patrimonial”.
21 Artículo 1354º.- Las partes pueden determinar libremente el contenido del contrato, siempre que no sea contrario a
norma legal de carácter imperativo.
22 Artículo 1355º.- La ley, por consideraciones de interés social, público o ético puede imponer reglas o establecer
limitaciones al contenido de los contratos.
15
relaciones de trabajo en la administración pública pone énfasis en que “la
solución de los conflictos que se planteen con motivo de la determinación
de las condiciones de empleo se deberá tratar de lograr, de manera
apropiada a las condiciones nacionales, por medio de la negociación entre
las partes o mediante procedimientos independientes e imparciales, tales
como la mediación, la conciliación y el arbitraje, establecidos de modo que
inspiren la confianza de los interesados”.
Pues bien, ello es concordante con la línea jurisprudencial expuesta por
nuestro Tribunal Constitucional y Corte Suprema de Justicia de la
República quienes se han pronunciado al respecto aunque no de manera
específica.
En un primer momento, en la sentencia recaída en el Expediente Nº 00082005-AI/TC, se ha señalado lo siguiente:
“En el caso de las negociaciones colectivas de los servidores públicos, estas deberán efectuarse
considerando el límite constitucional que impone un presupuesto equilibrado y equitativo, cuya
aprobación corresponde al Congreso de la República, ya que las condiciones de empleo en la
administración pública se financian con recursos de los contribuyentes y de la Nación. […] una
negociación colectiva en el ámbito laboral implica contraponer posiciones, negociar y llegar a un
acuerdo real que ambas partes puedan cumplir. En tal sentido, no porque la ley disponga que todo
acto relativo al empleo público que tenga incidencia presupuestaria debe estar debidamente
autorizado y presupuestado se vulnera el derecho a la negociación colectiva y a la libertad sindical.
En efecto, precisamente después de los acuerdos logrados mediante la negociación colectiva,
conforme a la legislación vigente para los servidores públicos, los que tengan incidencia económica
se podrán autorizar y programar en el presupuesto”.
Por otra parte, en la sentencia recaída en el Expediente Nº 02566-2012PA/TC, el supremo intérprete de nuestra Constitución ha tenido la
oportunidad de pronunciarse sobre el derecho a la negociación colectiva y
la prohibición de realizar cualquier tipo de aumentos al personal de la
administración pública, inclusive si el mismo proviene de arbitrajes en
materia laboral, a propósito de lo establecido por el artículo 6º de la Ley de
Presupuesto del año 2012, Ley Nº 2928923. De esta manera, el Tribunal
Constitucional ha manifestado lo siguiente:
“A juicio de este Colegiado, la mencionada previsión normativa traduce, en el ámbito legal, el
principio de equilibrio presupuestario establecido en el artículo 77º de la Constitución, en su
condición de límite legítimo a la negociación colectiva (y al arbitraje potestativo resultante de dicho
procedimiento) entre organizaciones sindicales y entidades del Estado. En ese sentido, dicha
disposición normativa resulta plenamente constitucional y, por ende, vinculante para todos los
poderes públicos y privados, en el marco de cualquier negociación colectiva que reúna estas
características.
Sin embargo, con el mismo énfasis, considera este Tribunal que, para armonizar dicho precepto
normativo con el artículo 28º de la Constitución, resulta preciso entender que cualquier eventual
incremento y/o beneficio económico resultante de una negociación colectiva llevada a cabo con
entidades del Estado, debe ser cubierto con recursos provenientes de ingresos propios, previamente
El artículo 6º de la Ley Nº 29289, Ley del Presupuesto del 2012 es esencialmente idéntico al recogido en la Ley Nº
29951, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013.
23
incluidos en el presupuesto de la entidad, y de ninguna manera financiados por ingresos que tengan
como origen otras fuentes [STC Nº 01035-2001-AC/TC, fundamentos 10 y 11], En cualquier caso,
estima este colegiado que todo incremento deberá estar previstos oportunamente en el presupuesto
de la entidad al momento de la negociación, en efecto de lo cual, deberá estarlo en el presupuesto
subsiguiente, a fin de no limitar irrazonablemente el principio de buena fe que debe presidir todo
procedimiento de negociación colectiva”.
A similar conclusión ha arribado la Corte Suprema de la Justicia de la
República en la Casación Nº 4169-2008-Lambayeque, publicada en el
diario oficial El Peruano el 2 de mayo de 2012, en la que estableció lo
siguiente:
“En principio, es menester precisar que la negociación colectiva en el sector público no puede ser
examinada con la amplitud que sí es posible en el ámbito del sector privado, pues mientras que en
este último no existen limitaciones para otorgar beneficios económicos superiores y/o adicionales a
los establecidos en la legislación laboral respectiva, por primar la autonomía de la voluntad para
decidir sobre incrementos y condiciones de trabajo, en el primero concurren estipulaciones legales
que restringen y determinan específicamente el ámbito sobre el cual es posible concertar un
convenio colectivo. […] asimismo, debe considerarse que esta Corte Suprema de Justicia viene
sosteniendo de manera uniforme que el artículo 44º del Decreto Legislativo Nº 276, Ley de Bases de
la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público, prohíbe que las entidades
públicas negocien con sus servidores, directamente o a través de sus organizaciones sindicales,
condiciones de trabajo o beneficios que impliquen incrementos remunerativos o que modifiquen el
Sistema Único de Remuneraciones establecido en dicho dispositivo, sancionando incluso con nulidad
toda estipulación en contrario; en consecuencia, la negociación colectiva en el sector público debe
realizarse en el contexto de dicha regulación normativa y teniendo en cuenta las Leyes de
Presupuesto de la República que también delimitan el ámbito de negociación en dichos términos,
especificando en cada año el procedimiento a observar y los conceptos sobre los cuales los
Gobiernos Locales pueden otorgar beneficios económicos, con cargo a sus recursos directamente
recaudados”.
Pues bien, de lo expuesto queda ratificado que los derechos fundamentales
de libertad sindical y, concretamente, de negociación colectiva no son
absolutos24, sino que deben delimitarse a la luz de otros derechos
fundamentales y normas imperativas establecidas por el Estado.
5. Conclusiones
El derecho a la negociación colectiva es un derecho de orden fundamental
que debe ser fomentado como un mecanismo de solución pacífica de los
conflictos laborales. Y si bien en sentido amplio puede expresarse en la
fijación de las condiciones de trabajo y empleo, en la regulación de las
relaciones entre empleadores y trabajadores, y en la regulación de las
relaciones entre empleadores o sus organizaciones y una organización o
varias organizaciones de trabajadores, o lograr todos estos fines a la vez,
El Tribunal Constitucional ya se había pronunciado al respecto sobre este particular. En la sentencia recaída en el
Expediente Nº 05975-2008-PHC/TC señaló lo siguiente: “Este Tribunal Constitucional debe reiterar que ningún derecho
fundamental tiene carácter absoluto, sino que por el contrario, se encuentran limitados, no solo por su propio contenido,
sino por su relación con otros bienes constitucionales (Cfr. Expediente Nº 1091-2002-HC/TC). Es así que en ciertas
situaciones de conflicto y, de acuerdo a las circunstancias del caso concreto, un derecho fundamental puede ceder ante
otro bien de relevancia constitucional. En tales casos, el conflicto deberá resolverse a través de una ponderación”.
24
no es menos cierto que no se trata de un derecho de carácter absoluto,
sino que por el contrario, se encuentra limitado, no solo por su propio
contenido, sino por su relación con otros bienes constitucionales.
Por otra parte, existen otros derechos constitucionales que deben ser
tutelados, tales como el presupuesto público, que rige a la administración
económica y financiera del Estado, y que debe responder a criterios de
eficiencia de necesidades sociales básicas y de descentralización, es decir,
debe ser asignado de manera equilibrada, equilibrio que no puede
soslayarse, pues ello tendería a la desprotección de otras necesidades e
intereses.
En su enfrentamiento, debe buscarse una ponderación, y en esa medida es
importante recurrir a los criterios de los órganos jurisdiccionales
nacionales y a los órganos de control de la Organización Internacional del
Trabajo. Así, como ya hemos visto, tanto el Tribunal Constitucional, la
Corte Suprema de Justicia de la República como la propia Organización
Internacional del Trabajo han sido enfáticos en señalar que el derecho de
libertad sindical no es irresoluto sino que encuentra sus límites en la
aplicación de otros derechos. Y ese entendimiento aplicado al sector
público conlleva a colegir a que las limitaciones o restricciones
presupuestales son legítimas y, por lo tanto, deben ser observadas por
quienes administran justicia.