El desafío del siglo XXI es controlar a los gobernantes

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El desafío del siglo
XXI es controlar a
los gobernantes
ugo Quintana, el secretario
general de la Asociación del
Personal de los Organismos de
Control (APOC), tiene una obsesión que
es a la vez, un sueño y un desafío personal: que una de las bases de la calidad
institucional sea el control a las autoridades. Este tozudo gremialista opina
que “el control es esencial ya que un
gobierno es legítimo si está efectivamente controlado”. Pero la realidad golpea fuerte. Las víctimas en el infierno de
Cromañón, las veinte muertes diarias
H
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por accidentes de tránsito, la crisis de
Aerolíneas Argentinas, el trabajo que
hacen los niños a pesar de su prohibición, el trabajo “esclavo” de inmigrantes
y los millones de personas que viven y
mueren entre la contaminación que desparraman las aguas del Riachuelo, son,
para él, ejemplos del descontrol que
existe en la Argentina. Los decretos de
Necesidad y Urgencia, aprobados por el
Congreso sin discusión, son otro ejemplo de descontrol.
Su principal preocupación es transmitir
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un mensaje fuerte y claro: una característica esencial del régimen político
basado en la democracia es que existan
diversas formas de control de los gobiernos. Y el control a los gobiernos es lo
que diferencia la democracia de las dictaduras o regímenes autoritarios. Una
definición menos ortodoxa, pero más
directa de Hugo Quintana es que una
democracia sin control, es una “mascarada”. Profundizando la idea, opina que
inclusive “una posible definición de
democracia es que se trata del régimen
político donde los gobernantes deben
rendir cuenta de sus actos de gobierno”.
Lo que sigue es una síntesis del reportaje que hizo la Revista Competencia al
secretario general de APOC.
En un sistema democrático verdadero,
¿a quienes hay que controlar y quienes
deben ejercer ese control?
-El control no debe ser sólo sobre los
entes oficiales del Estado nacional, sino
que debe extenderse a las provincias y
municipios. El ciudadano debe tener
más conciencia que su voto es una
forma de control que aprueba o desaprueba la gestión de un gobierno.
Además el control debe ser ejercido con
más responsabilidad por parte del
Congreso Nacional, por parte de los
congresos provinciales, de los concejos
deliberantes de las municipalidades, de
las asociaciones comunitarias y de la
prensa. El cumplimiento de los derechos
ciudadanos también debe ser vigilado
por los Defensores del Pueblo y debe
haber un cuidado de la ética pública a
cargo de las Oficinas Anticorrupción. Y
por supuesto tiene que existir un control
profesional de la ejecución del gasto
público hecho por los Tribunales de
Cuentas, Contralorías o Auditorias.
¿Cuál es el grado de eficiencia del control en la Argentina?
-Tal vez el mayor problema del sistema
de control del Estado es que los organismos oficiales, incluyendo al Poder
Ejecutivo Nacional, tienen un bajo nivel
de receptividad de los informes realizados
por la Sindicatura General de la Nación
(SIGEN) y por la Auditoría General de la
“Una característica esencial de la democracia es que
existan diversas formas de control del gobierno”
Nación (AGN). Esta última estima que las
dependencias auditadas implementan
menos del 25 por ciento de sus recomendaciones. En la evaluación advierten que
los informes repiten las mismas recomendaciones año tras año, ya que los responsables no toman las medidas correctivas
correspondientes. Las observaciones más
reiteradas tienen que ver con el incumplimiento de las normas en materia de control interno y compras.
¿Cuál es un ejemplo concreto del desconocimiento que hacen los funcionarios de los informes de los organismos
de control?
-Los casi 200 muertos, decenas de heridos y enfermos mentales que provocó el
incendio de Cromañón del 30 de
diciembre de 2004, pudieron evitarse si
las autoridades municipales hubiesen
leído los informes que en varias ocasiones hizo la Auditoría General de la
Ciudad de Buenos Aires y la Defensoría
de la Ciudad de Buenos Aires. Pero en
vez de leerlos, conocer las malas condiciones de los boliches y tomar las medidas de corrección, tiraron esos informes
al cesto de la basura
¿Puede ser que haya diferentes criterios de aplicación entre los que elaboran los informes y los funcionarios que
deben aplicar las recomendaciones?
-Es probable que haya diferencias de
criterios entre la administración y el
auditor respecto al realismo, la dimensión del problema que está mostrando
un informe y la mejor manera de resolverlo. Pero me parece que la diferencia
debe ser mínima. Yo opino que el grueso de la inacción se explica por la indiferencia, incomprensión, indolencia y
mala disposición que se encuadran dentro del concepto amplio de irresponsabilidad. Esta actitud está alentada porque
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perfil
“La realidad es que no hay sanciones para
quienes no acepten las observaciones de los
organismos de control”
la desatención de las observaciones y
recomendaciones de los organismos de
control no tiene consecuencias políticas,
legales o patrimoniales. La realidad es
que no hay sanciones para quienes no
acepten las observaciones de los organismos de control.
¿De qué forma se puede avanzar en
esta problemática?
-Entre las funciones clásicas de los organismos se encuentra realizar trabajos
que contribuyan a mejorar el ambiente
del control de las organizaciones públicas. Los destinatarios son las máximas
autoridades de las reparticiones auditadas y son las responsables de adoptar las
medidas necesarias para garantizar la
vigencia de un adecuado ambiente de
control interno. El ambiente de control
interno será tan fuerte como buena sea
la actitud de la autoridad superior para
crear un “clima” de respeto a las normas
y procedimientos establecidos. Si los
organismos de control sienten realmente
el mandato de conseguir valor social por
sus actividades, frente a la evidencia de
esta notoria y persistente “desconsideración política” de sus informes, deberían
meditar sobre la conveniencia de tender
puentes más amplios de comunicación
con la sociedad. Hay que procurar que
día tras día sea mayor el número de las
personas que se interesan por conocer,
comprender y criticar la forma en que
sus agentes gestionan los recursos que se
confiaron a su administración.
El debilitamiento de las funciones del
Estado, provocado por la tesis que se
necesita un Estado mínimo, ¿tiene que
ver con la desaprensión de los funcionarios por los informes profesionales
de los organismos de control?
-Sin duda alguna el contexto no ayuda.
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El Estado, en todos sus niveles registra
un marcado déficit de gestión. Está debilitada su capacidad como planificador,
como realizador, como controlador. En
este último orden los ejemplos abundan:
el Estado no puede hacer que se cumpla
razonablemente la ley de tránsito, desde
usar el cinturón de seguridad y que los
motociclistas lleven puesto como corresponde el casco de seguridad, hasta respetar el límite de velocidad máxima,
para evitar la abrumadora y lamentable
accidentalidad. Tampoco supo imponer a
las empresas beneficiarias de las privatizaciones el cumplimiento de sus obligaciones de inversión, de continuidad y
calidad del servicio. Basta tomar como
ejemplo el desquicio en que se ha convertido Aerolíneas Argentinas.
¿No hace falta crear una Escuela de
Administración Pública como tienen
los franceses?
-Sin duda una causa importante de esta
falta de capacidad para aceptar las recomendaciones de las auditorías es el persistente deterioro o languidecimiento del sistema que tenemos como servicio civil del
Estado. Pero no toda la culpa de esta sangría cabe atribuirla al proceso de “ahuecamiento” del Estado que se vivió a partir del
inicio de la década del noventa. Ya antes
de ello, y aún después, es evidente la
incomprensión de la esfera política respecto del papel que cumple o del valor que
tiene un régimen de la carrera administrativa para el buen gobierno. Sin embargo
hay ejemplos que muestran acertados
mecanismos de algunas carreras dentro de
la Administración Pública como son la
carrera judicial y la carrera diplomática del
Ministerio de Relaciones Exteriores.
¿Hay que crear nuevos organismos de
control?
Argentino de 57 años, casado, dos
hijos, dos nietos, abogado graduado
en la Universidad de Belgrano. Y
sufriente hincha de Racing. Nadie es
perfecto. Se trata de Hugo
Quintana, quien luego del golpe
militar de 1976 perdió el empleo en
el Ministerio del Interior por su condición de militante en el peronismo,
pero aún en esas épocas difíciles
pudo ingresar al Tribunal de
Cuentas. De esa forma se relacionó
con el mundo del control y comprendió que su vocación estaba en
desarrollar una labor gremial en los
organismos del Estado. Y desde
hace más de veinte años, transita
ese sendero.
Quintana se siente complacido al
recordar su gran afición a leer libros
sobre obras clásicas argentinas,
españolas, francesas y rusas, aunque
admite que últimamente siente una
fuerte atracción por las novelas. Y
este no es un detalle menor. Jorge L.
Borges decía que se sentía más
orgulloso de los libros que había
leído, que por las obras que había
escrito
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-No. La realidad muestra que no faltan
organismos de control, ni que esos organismos son indolentes. Todo lo contrario. Hay ciento de actuaciones de éstos
con observaciones. Existen como ejemplo los documentos generados por la
Auditoría General de la Nación y por el
Defensor del Pueblo de la Nación exponiendo las deficiencias que presenta la
prestación del servicio público de transporte de pasajeros de tren. En nuestra
página web “www.el auditor.info” hay
decenas de informes de auditoría con
recomendaciones sobre el Riachuelo,
sobre el mecanismo de control del
Presupuesto Nacional, deficiencias en el
Hospital Gutiérrez, la evolución de la
crisis de Aerolíneas Argentinas, la creación de la empresa de aviación estatal
“fantasma” LAFSA, la crisis energética,
deficiencias en el ANSES o en la ex
Superintendencia de las AFJP. De lo que
parece haber poca o ninguna evidencia
es que, como consecuencia de las irregularidades que se señalan en los informes,
tenga lugar el deslinde de responsabilidades y la aplicación de correctivos.
Estos procesos no los puedan sustanciar
por sí los organismos de control. O son
materia de una instancia política, o
corresponden a la esfera judicial.
Por lo visto el Estado, o sean todos los
ciudadanos, siempre pierde por un
motivo u otro. ¿No es así?
-El Estado y todos nosotros perdemos y
mucho, por acción directa o por omisión.
En su momento una asociación civil hizo
un inventario de las causas judiciales en
las que estaban comprometidos funcionarios públicos y ese estudio le permitió
estimar en 10.000 millones de pesos el
monto total del perjuicio que se le habría
provocado al Estado en 10 años que es el
tiempo promedio que se tardaba para
“El ciudadano debe tener más conciencia que su voto
es una forma de control que aprueba o desaprueba
la gestión de un gobierno”
poner el caso en condiciones de llevarlo
a la instancia del juicio oral. Y cuando
llegaba la hora, muchas responsabilidades habían prescripto.
Usted dijo que uno de los defectos del
sistema es la falta de sanciones.
Realmente, ¿es tan así?
-Si. La ausencia total de sanciones en
resonados escándalos públicos va
extendiendo como una mancha de aceite la sensación de impunidad que tiene
la sociedad. Si no hay sanciones, o éstas
son tardías o invisibles, la impunidad
contagia y seduce; ni siquiera hay riesgos de costos en términos de reputación.
La impunidad es el gran portal de entrada a la corrupción sistemática cuando
“todo está a la venta”, como en Roma
en el siglo I Antes de Cristo. La corrupción y su consecuencia que es la decadencia como sistema, es un proceso y
no es instantánea. Hay delitos e ilícitos
puntuales contra la administración
pública que no tienen castigo. Inclusive
los “beneficiarios” se jactan de ellos y
hacen exhibición obscena de los bienes
mal habidos. La práctica se ha generalizado hasta desembocar en una completa descomposición del valor servicio
público. La sanción de las irregularidades e incumplimientos, y el castigo justo
de los crímenes juegan un papel instructivo. No hay nada peor para moldear el carácter moral de una sociedad que
ésta verifique que la impunidad ganó la
batalla. Aquí es donde tiene que hacer
bien su parte el órgano jurisdiccional.
Para que las faltas, las irregularidades
sean sancionadas, primero es necesario
detectarlas y documentarlas. Luego las
funciones sancionatorias deberían ser
parte de las capacidades de los sistemas
de control interno, de las agencias anticorrupción y, eventualmente, de las oficinas de auditoría pública externa.
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“Se implementan menos del 25 por ciento de las
recomendaciones de los organismos de control por
parte de las dependencias auditadas”
hacer cumplir la ley y de sancionar sus
incumplimientos a través de los órganos
pertinentes. Tener buenos gobiernos y
una sociedad abierta, progresista y cohesionada es responsabilidad de todos. Para
esto trabaja APOC.
Uno de los temas más polémicos de
estos últimos días ha sido la modificación de le reglas de juego con relación
al sistema de previsión social. ¿Qué
piensa al respecto?
-Hace quince años formulé una opinión
crítica respecto del proyecto de reforma
previsional, que entonces comenzaba a
diseñarse, y que, terminó siendo la Ley
Nº 24.241. Advertí que se trataba de la
mayor privatización de esa época y que
las AFJP, como concesionarios, no
corrían riesgos y sobre los cuales se
establecían controles mínimos y relajados. Como una organización independiente de los gobiernos de turno también ahora tengo un juicio sobre el proyecto de “re estatización” de la administración de las jubilaciones y pensiones.
El sistema previsional debe ser necesariamente público. La importancia del
tema ameritaba una discusión diferente,
más técnica y menos político-ideológica. Siempre el apuro conspira contra la
eficacia y la seguridad jurídica.-
Todo esto, ¿no significa que los ciudadanos debemos cambiar algunos de
nuestros puntos de vista sobre nuestras conductas?
-Los ciudadanos debemos realizar nuestro aporte en la forma de un cambio de
actitud. Nuestra práctica de vida es hacer
uso y elogio de la irreverencia a la norma,
cualquiera que esta sea; por eso tampoco
tenemos buenas instituciones. No exigi-
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mos de nuestros gobernantes obediencia
a la ley porque nosotros mismos no la
practicamos ni la apreciamos como valor
social. En la Argentina no nos faltan
leyes en casi ningún aspecto vital para la
convivencia social. Las leyes son buenas
en cuanto a diseño normativo. En cambio, necesitamos, desesperadamente, una
nueva conducta ciudadana de cumplimiento de la norma y conducta estatal de
Muchas personas fueron al sistema de
las AFJP debido a la mala administración que había en el sistema oficial y
porque era evidente la falta de controles
de ese sistema. ¿Qué opina al respecto?
-La iniciativa del proyecto fue del Poder
Ejecutivo y tiene como gran desafío que
el Estado debe ser un administrador eficaz y honesto en el manejo de los recursos de la seguridad social. Y para que
esto suceda es necesario que existan controles. Algunas opiniones oficiales intentan llevar tranquilidad al respecto señalando que el régimen previsional y la
gestión de sus fondos van a tener numerosos controles, y hacen la enumeración
de los organismos que se encargarán de
esa tarea, como la creación de una comi-
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Algo para
recordar
sión bicameral. Pero si queremos hablar
en serio de controles, es mejor no mencionar a las comisiones bicamerales. Su
aporte en materia de control no se puede
tomar ni con beneficio de inventario.
Esto es lo que enseñan la historia y la
experiencia recientes, y no creo que vez
esta vez vaya a ser distinta.
De todas maneras el control de los
fondos es muy importante para manejarlos en forma correcta o ya sea,
como algunos dicen, para que sea una
“caja” más de los gobiernos.¿Cómo
visualiza el diseño de esos controles?
-Se está hablando de muchos controles,
pero más que muchos, se necesitan buenos controles. Esto quiere decir controles independientes, oportunos y coordinados: Independientes significa que
actúan sin recibir instrucciones de ninguna autoridad; con libertad determina
la dirección de sus actividades y con
libertad informa sus hallazgos. Sin
independencia la función de control
público se degradará hasta convertirse
en un títere de los gobiernos.
¿A que le llama control oportuno?
-Es oportuno cuando interviene cerca del
origen del acto administrativo; porque
cuando los controles se hacen demasiado
tiempo después del hecho no le agrega
ningún valor a la gestión y en esos casos,
también, los daños suelen ser irreparables. Cuando el control se realiza mucho
tiempo después de producido el hecho, se
convierte en una autopsia o en una pieza
arqueológica. Que haya muchos controles
no quiere decir necesariamente que haya
más y mejores controles. La paradoja del
control es que cuando proliferan los
organismos de control y la actuación de
éstos es segmentada y aislada entonces lo
más probable es que no haya ninguna
clase de control. No es tan importante la
cantidad como que estén coordinados.
Además de independientes, oportunos y
coordinados, los controles tienen que ser
integrales, es decir que abarquen los
aspectos financieros, legales y de gestión.
En el debate sobre el traspaso de las AFJP
al sistema estatal se dijo que los fondos
no son estrictamente intangibles, sino
específicos. ¿Cómo se pueden implementar los controles según esa idea?
-Si como dijeron algunos diputados del
oficialismo los fondos del régimen emergente no son estrictamente “intangibles”
sino específicos, entonces nada mejor que
haya un control específico. Por eso desde
APOC proponemos que el control de la
gestión del patrimonio del Sistema
Integrado Previsional Argentino se realice
en forma conjunta por la Auditoría
General de la Nación, por la Defensoría
del Pueblo de la Nación y por la
Defensoría de la Tercera Edad. Se trataría
de una unidad de control que se generaría
a partir de la coordinación de los recursos
y esfuerzos de entidades ya existentes.
Cada una de esas autoridades concurrirá a
la unidad con un equipo de expertos, en
un número adecuado que acordarán. Eso
si, la ley debe reconocerles facultades para
planificar y realizar controles amplios,
integrales, y en las oportunidades que
crean conveniente. Asimismo diseñarán y
habilitarán canales para la participación
de los contribuyentes y beneficiarios del
régimen. La inmediatez del control es muy
importante; tiene poco sentido que sea
dentro de dos años. Por el contrario, la
unidad de control que propone APOC
debe implementar procesos de intervención muy cerca del suceso, en función del
riesgo o monto de la operación.
El pasado 12 de noviembre es una fecha
para recordar por los miembros de APOC.
Ese día Hugo Quintana, en nombre de la
entidad, se dio el gusto de firmar con la
gobernadora de Tierra del Fuego, Fabiana
Ríos, un convenio para elevar los índices de
responsabilidad pública, garantizar la transparencia en los actos de gobierno y mejorar
la calidad institucional. “Este convenio significa la posibilidad de monitorear las acciones
públicas en relación al presupuesto, y apostar fuertemente al mejoramiento de la calidad institucional”, dijo la gobernadora.
Fabiana Ríos se convirtió en la primer titular
de un Ejecutivo en someterse al control de
gestión. “Poner todas las herramientas administrativas y contables del Estado a disposición de este monitoreo significa ver cuales
son nuestros errores, cuales son los porcentajes de desempeño en la responsabilidad
pública y como se hace para corregir y para
mejorar la gestión”, agregó Fabiana Ríos.
La gobernadora tiene una visión de un
Estado diferente y moderno; por eso, cree
que es necesario mejorar las herramientas
de control. Cuando asumió planteó la modificación de la ley de ministerios con una
Secretaría de Fortalecimiento del Estado y a
partir de ese momento las autoridades de
Tierra del Fuego empezaron a pensar y a
reunirse con distintas organizaciones civiles
La historia se escribe minuto a minuto
y todos los días. En términos políticos,
cuál es una de las prioridades de los
argentinos?
-Es tiempo de recuperar las instituciones. Primero respetándolas, acatando sus
normas y luego haciéndolas coherentes,
creíbles y útiles. Pero para construir esas
instituciones debemos integrarlas con
personas coherentes, confiables y capaces. Y es necesario hacer una reflexión:
cada argentino tiene que sumar y para
ello hay que sumarse.
y de control, dentro y fuera de la provincia,
para que ejerzan esa auditoria. A su vez
Quintana señaló que el acuerdo servirá para
“controlar la ejecución presupuestaria de
como se contrata, como se paga, como se
licita y como se ingresa al Estado”. Por otra
parte adelantó que tiene la esperanza que
esta decisión sea imitada por los demás
mandatarios argentinos y que existe el compromiso de varios gobernadores para que en
el 2010 todas las provincias adhieran a este
sistema.
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