PRESTACIONES INTEGRALES Y NO MÁS PAQUETES BASICOS

 PRESTACIONES INTEGRALES Y NO MÁS PAQUETES BASICOS
PARA LA SALUD Y LA SEGURIDAD SOCIAL. CINCO GRANDES
INTERROGANTES
Gustavo Leal F.
UNIVERSIDAD AUTONOMA METROPOLITANA –
XOCHIMILCO
SEMANA NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL
COMISION DE SEGURIDAD SOCIAL
LXII LEGISLATURA
CAMARA DE SENADORES
MEXICO, D.F 23 DE ABRIL, 2013
Señoras y señores Legisladores
Señoras y señores Invitados
Compañeros de Mesa
Amable Auditorio
Amigos Todos
Es un alto honor haber sido convocado a este relevante Foro.
Uno. ¿Las reformas recuperarán algo de lo perdido?
En el marco laboral mexicano priva una honda disminución salarial y
que ni sindicatos, patrones y gobierno disponen de un proyecto para
revertirla.
El crecimiento del PIB por habitante en el período 2000-2009 es
mediocre: apenas un incremento de 1.5 por ciento anual. Entre 1980 y ese
2009, el salario mínimo perdió 68.4 por ciento. En la contratación colectiva
la disminución fue de casi la mitad: 50.5 por ciento. Los trabajadores
1 sindicalizados sumaban, en 2010, apenas 10 por ciento de la PEA. Casi 66
por ciento de la población ocupada no dispone de protección social.
El sector patronal no es ajeno a la creciente precarización y
flexibilización de la fuerza de trabajo. Tampoco del nivel del salario
mínimo.
Según el secretario Videgaray, el gran lastre de nuestro crecimiento
es la baja productividad “desde hace 30 años”. En su opinión, entre 1981 y
2011, Chile, Irlanda y Corea del Sur crecieron en promedio entre 4 y 6 por
ciento. México sólo alcanzó 2.4.
Revertir esa tendencia es el “objetivo” y de ahí la agenda de
reformas.
Incluso el presidente Peña Nieto celebra el tránsito de un
sindicalismo de “defensa” laboral, a otro “promotor” de la productividad.
Aún comprometiendo el futuro local de los jóvenes -como sucede
con las repercusiones de la reforma laboral de noviembre 2012- la clave de
esa agenda reformista en curso (educativa, telecomunicaciones, energética
y fiscal), se ubica en el mundo global y emite el siguiente mensaje:
comparativamente, el país exhibe bajos costos laborales (la mitad de los
europeos, al decir de la OCDE) y es un espacio económico menos regulado
que otros. Bienvenida la inversión. Con ella, detonaremos el crecimiento!
El analista Mauro Leos de la agencia Moody’s lo expresa así: “China
está orientada al mercado interno y Brasil tiene un gobierno muy
intervencionista”, mientras Roberto Torres, director del banco BNP
Paribas, puntualiza: “no es una burbuja”. México es una de las economías
más abiertas del continente.
Pero ¿cómo “democratizar” la productividad (como quiere la
COPARMEX) si el mundo del trabajo está mudo, carece de horizontes
certeros de seguridad social y vive acosado por la precarización,
subcontrataciones y los contratos de protección? En el inmediato mañana
sólo se dibuja “más de lo mismo”: menos prestaciones y menos protección.
¿Detonarán realmente el crecimiento las reformas? ¿Operarán en el
corto o mediano plazo sobre el bienestar efectivo de la población? ¿Pesa
2 “el poco espacio que la sociedad civil ocupa en ellas”, como también
manifiesta la COPARMEX, así como su tramitación sin incorporar del todo
la actual pluralidad que anima al Congreso de la Unión? Por supuesto que,
por sí mismas, las reformas no crean empleo.
Por lo pronto, la reforma laboral comporta muy severos impactos
sobre la seguridad social. Primero, por los nuevos tipos de contratación,
(entre ellos el pago por hora y por compensación variable) que confirman
una ruta franca de precarización. Segundo, por el efecto devastador de la
subcontratación (cuyo Reglamento aún esperamos) sobre la masa salarial
cotizable y la elusión-evasión de las cuotas obrero patronales. Tercero, por
la desaparición de las Tablas de Enfermedades de Trabajo y de Valuación
de Incapacidades Permanentes del cuerpo principal del nuevo
ordenamiento, por señalar sólo algunos.
¿Qué seguro de desempleo repondrá la estabilidad que cercenó la
reforma 2012? ¿Una adaptación mexicana del modelo canadiense de
Vancouver, acaso? Y si así fuera ¿cuándo?
Dos. ¿Servicios “esenciales” como los del Seguro Popular?
Frente a este escenario la Dirección Regional de la OIT para
América Latina calcula que en la región “más de 70 por ciento de la
población en edad de trabajar no contribuye con ningún sistema de
pensión”. Y advierte que “tenemos el reto de avanzar hacia un cambio de
paradigmas cuando hablamos de la seguridad social del presente y del
futuro”.
¿Y cuál es él? Un primer paso, sostiene, “tiene que ver con entender
que los sistemas de seguridad social basados exclusivamente en regímenes
contributivos son ideales pero pertenecen al pasado, y ahora es necesario
generar opciones no contributivas también”.
Pero, en verdad ¿están en el pasado? Porque la OIT parece estar
convencida de que “la iniciativa del Piso de Protección Social busca
combinar la garantía de un ingreso básico para todas las personas con la
prestación de servicios esenciales, por ejemplo en salud”.
Lamentablemente la prestación de esos servicios “esenciales” en
salud es precisamente lo que, en el México de los últimos doce años, se ha
3 ensayado con el Seguro Popular sin que las condiciones de la salud y, sobre
todo, la oportunidad de la atención médica hayan mejorado.
Tanto así, que el nuevo equipo de gobierno de Peña Nieto documenta
que, con ese Seguro, sus antecesores se preocuparon más por “afiliar” que
por atender a la par su infraestructura; que para la cobertura universal
“todavía falta mucho”; que ese Seguro es sólo “una compañía de seguros”
sin médicos y hospitales, dotada de una “póliza y un catálogo de
enfermedades que atiende en un reducido número de clínicas” y que con el
Fondo de Gastos Catastróficos se cubren apenas “20 enfermedades caras”.
La afiliación “desmedida” al Seguro Popular, insisten, “saturó los
servicios por falta de planeación”; forzó edificaciones hospitalarias “que
operan al 60 por ciento” y generó un “problema laboral” (hasta ahora
irresuelto): cerca de 70 mil médicos y enfermeras sin las debidas y
regulares contrataciones.
Este primer diagnóstico del nuevo gobierno, aún no se ocupa de las
fallas de fondo en el diseño del Seguro Popular vinculadas con la ejecución
de un programa federalista en extremo centralizador (que explica los más
que frecuentes episodios de corrupción que acompañan su operación
consuetudinaria); la implantación de un catálogo de beneficios que, por
“esencial”, no se ajusta a lo que enferma y mata a los asegurados; que se
impone indiscriminadamente sin considerar el perfil de daños local de las
diferentes patologías estatales, al tiempo que inhibe la libertad diagnóstica
propia del juicio médico-clínico al sólo restringirla a las “intervenciones”
que contempla el catálogo “esencial”.
El diseño del Seguro Popular y su paquetería “esencial” es el
problema y no su operación, que deriva justamente de ese diseño. Las
reformas 2013 a la Ley 100 colombiana, confirman que la suerte del
Seguro Popular no podrá será muy diferente.
Tampoco es muy probable que el Seguro Popular pueda “ganar”
calidad sobre la base de un diseño minado desde su punto de partida. A
menos que por “mejora” en la calidad se entienda seguir sumando
afiliaciones.
4 La interrogante es, más bien, si el gobierno de Peña Nieto resistirá la
tentación se seguirlo usando electoralmente.
Así que la seguridad social vista con la mirada más moderna que
ahora invoca la Dirección Regional de la OIT para América Latina, tal vez
podría aún beneficiarse de seguir escrutando el comportamiento de los
regímenes contributivos que, a pesar de las difíciles condiciones
económicas que los envuelven, siguen operando con evidentes ventajas.
Una de ellas es que garantizan paquetes integrales de atención y no
sólo servicios “esenciales”. Y como bien muestra el caso mexicano
reciente, los paquetes esenciales no cumplen con las necesidades de
cobertura que hoy requieren los ciudadanos globales del Siglo XXI,
particularmente los jóvenes, adultos y adultos mayores.
Esas necesidades se agrupan en torno a catálogos de prestaciones
vinculadas con su ciclo vital, sus consecuentes perfiles de morbimortalidad y los nuevos seguros (como el de desempleo) que brotan de la
dinámica de economías nacionales globalizadas.
Tres. ¿Universalidad o piso básico?
Con el nuevo ordenamiento en materia del trabajo y su entorno
global, hoy por hoy, será preciso trabajar mucho más para alcanzar
menores prestaciones; trabajar más para disponer apenas del “derecho” a
esos paquetes básicos “esenciales” que, ciertamente, no son ni con mucho
integrales.
Esta es la encrucijada de fondo en que se ubica la máxima de
Seguridad Social para Todos (Declaración de Guatemala, 2009). Se trata
sin duda de una contradicción porque el piso básico del paquete es
“esencial” y no puede aspirar a la universalidad que contienen los catálogos
de prestaciones integrales. Paradójicamente se trata de un “nuevo”
universalismo que no es universal. La única novedad es que, ahora, el
paquete “esencial” se promociona como “derecho”.
El ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN),
José Ramón Cossío captó certeramente la contradicción al referirse a la
“judicialización” del nuevo concepto constitucional de derecho humano a
5 la salud (por las reformas al Artículo Primero Constitucional del 10 de
junio 2011) y el imparable flujo de demandas por su incumplimiento.
Lo expresa así: “el cambio en materia de derechos humanos tuvo una
primera dimensión semántica. La expresión ‘garantías individuales’ fue
sustituida por la de ‘derechos humanos’. El cambio no es sólo semántico.
La cantidad de reivindicaciones que pueden hacerse por la vía
constitucional del cumplimiento de derecho es enorme y mucho muy
compleja. ¿Hasta dónde pueden llegar los jueces en su tarea de protección a
partir de los reclamos litigiosos? La verdad, muy lejos. Pueden ordenar el
otorgamiento de prestaciones en favor de determinadas personas, lo que
obliga a la asignación de los recursos presupuestales”.
Ese cambio alude al contenido del Artículo 1 Constitucional: “en los
Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos
humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales
de los que el Estado mexicano sea parte, así como de las garantías para su
protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los
casos y bajo las condiciones que esta constitución establece”.
En un sentido similar al de Cossío se pronunció el mismo presidente
de la SCJN, Juan N. Silva Meza, quién sostuvo que los jueces, magistrados
y ministros del Poder Judicial de la Federación “estamos preparados para
enfrentar” la problemática derivada de la exigencia de justiciabilidad del
derecho a la salud, el cual está previsto en la Constitución y en el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de ONU. Las
implicaciones jurídicas del derecho humano a la salud “exigen de los
juzgadores gran capacidad de reflexión y la disposición intelectual para
echar mano de todos los conocimientos en la materia”, porque de acuerdo
con los citados ordenamientos “toda persona tiene derecho al disfrute del
más alto nivel posible de salud”.
Frente a este cambio -y con el nuevo marco laboral adoptado en
noviembre 2012 a cuestas- queda claro que la implantación, primero, del
Seguro Popular (2004) y, después, la propuesta del -entonces- candidato a
la Presidencia, Peña Nieto (2011) para reformar la red de seguridad social
con la orientación de un sistema “universal” (originariamente propuesta por
Santiago Levy), no ofrezca más alternativa que seguir achicando ese
6 derecho humano a la seguridad social y a la salud, por la vía de los
paquetes “esenciales” o “universales”, ambos básicos.
Achicamiento de esos dos “derechos” a sus verdaderos mínimos,
para evitar que se le exija al Estado lo que no podría cumplir. Ese
acotamiento de los “derechos”, vía racionamientos tecnocráticos, se
presentó, primero, como “ampliación” de los derechos sociales en el caso
del Seguro Popular (Julio Frenk) y, después, como derechos “exigibles”, en
el caso del seguro “universal” de Levy.
Así, la “universalidad” de Levy quedó compactada en sólo cuatro
“derechos” o prestaciones “básicas” (por cierto muy pobremente
definidas): atención médica “de calidad”, seguro de desempleo temporal,
seguro contra riesgos de trabajo y pensión para la vejez. Algunas de ellas
reaparecieron -transformadas- en los primeros cinco compromisos del
Pacto por México.
Pero todas ellas constituyen un minimalismo de la protección social
que no resiste comparación con la integralidad del cuadro de titularidades
contenidos en las vastas legislaciones de la seguridad social. Son
“derechos” acotados vía priorizaciones o racionamientos tecnocráticos
como las 13 intervenciones del componente de salud del Programa
PROGRESA-OPORTUNIDADES; las 284 intervenciones del Catálogo
Universal de Servicios Esenciales (CAUSES), las 58 del Fondo de
Protección Contra Gastos Catastróficos (FPCGF) del Seguro Popular y las
131 del Seguro Médico para una Nueva Generación, rebautizado por la
administración Peña Nieto como Seguro Médico Siglo XXI.
Cuatro. ¿Qué universalidad?¿Dos grandes sistemas?
En el equipo de gobierno de Peña Nieto tampoco se advierte una
versión única de la “universalidad”. Los encargados de despacho afirman
cosas distintas.
Para la secretaria de Salud todo se resuelve extendiendo el Seguro
Popular, mientras que el titular de Economía declara justamente lo
contrario: porque “fomenta la informalidad”. El propio Peña Nieto se ha
pronunciado por consolidación de la “cobertura del Seguro Popular”.
7 Por su parte, el responsable de la cartera de Trabajo y Previsión
Social, Alfonso Navarrete Prida, perfila el horizonte de la intervención
pública que más parece ajustarse a las tendencias en curso: el previsible
nacimiento del Instituto Mexicano de la Protección Social que, después de
la reforma laboral, ofreciera al menos algo a los jóvenes. ¿Con un paquete
de beneficios compactado a la baja?
Para Navarrete, está claro que “si este país de instituciones de la
última centuria logró constituir un sistema formal de seguridad social, por
qué no pensar en un sistema de protección que pueda, a toda la parte de
informalidad, dar protección en seguridad social. El gobierno analiza
conformar un esquema de seguridad social universal y así tener dos grandes
sistemas, uno de seguridad social, que lo representan muy bien IMSS e
ISSSTE y uno mexicano de protección social. Se trata de un nuevo
esquema de protección social que pueda absorber a todas aquellas personas
que están en la informalidad y que tienen necesidad de tener servicios de
salud, para acceder al seguro del desempleo”.
Cinco. ¿Cómo ofrecer un auténtico universalismo?
Si el puñado de reformas emprendidas desatara el círculo virtuoso
que de ellas se aguarda, tal vez resultara del todo prudente montar sobre el
deseado crecimiento del empleo formal, un fortalecimiento y ampliación de acuerdo a los requerimientos de la ciudadanía del Siglo XXI- del
conjunto de programas integrales que, ya tendidos, operan en la red de
seguridad social.
Y, entonces, estaríamos, probablemente, ante una estrategia de
crecimiento económico ligada estructuralmente al bienestar social.
Pero para ello, ciertamente, habría que superar la oferta limitada de
“universalismos” de paquetes básicos, evitando simultáneamente recurrir al
manido argumento de que la “mejora” de la seguridad social es el objetivo
de una reforma “hacendaria” que requiere gravar el consumo (IVA).
Habría pues que, sobre la base del crecimiento del empleo formal,
reformar las reformas al IMSS (1995), a la Ley General de Salud (2004,
Seguro Popular), e ISSSTE (2007) para armonizar los requerimientos de
8 todos los ciudadanos del Siglo XXI con sus necesidades reales en materia
pensionaria, de salud y prestaciones económicas.
Habría pues que, no quitar, sino ajustar ordenadamente de acuerdo a
lo que la contribución fiscal ciudadana espera que le sea devuelta por una
intervención pública eficaz en el transformado marco local laboral vigente
que es, a la vez, global.
Entonces podría aludirse rectamente a la presencia de un auténtico
universalismo integral.
Aunque por supuesto, integralidad no significa ofrecerlo “todo”. Pero
es que, pronunciarse sólo por un sistema universal sin definirlo, dice mucho
y dice nada. Actualizar el catalogo de prestaciones contempladas en él, es
el reto de ese universalismo.
Final. Alternativas
Para garantizar un auténtico universalismo, lo que sigue es reformar
las reformas. En el ejemplar que recibirán ustedes de esta ponencia,
encontrarán una agenda mínima para el refinanciamiento estratégico de la
red pública de salud y seguridad social, cuyos servicios -especialmente los
médicos- se encuentran penosamente abatidos y bajo una presión inédita;
situación anómala y del todo reversible si brota la voluntad política.
Hay que reformar esas reformas porque la evidencia muestra que, 16
años después de la reforma del IMSS, un trabajador con vida laboral de 40
años cotizando 22, apenas aspirará a una pensión del 25 por ciento del
último salario devengado. ¿Por qué? Sencillo: la tasa de densidad de su
cotización sólo sumaría 56 por ciento. Entre otras fallas, la reforma soslayó
la precariedad laboral, los bajos sueldos, el empleo informal y los períodos
de desempleo que impiden a los trabajadores cumplimentar los aportes
indispensables para alcanzar una pensión digna. No vinculó adecuadamente
el sistema de ahorro con la realidad del empleo que incluye trabajadores
que al ganar poco, pueden aportar poco y, por tanto, no alcanzarán esa
“dignidad” en su pensión.
El modelo-Afore, al no incorporar el impacto negativo de la densidad
de la cotización, ni su efecto en la carrera salarial, proyecta a sus afiliados
9 saldos inexactos: que en el mediano y largo plazo, están fuera de lo real y
posible.
El sistema, extendido al Apartado B y también a los de nuevo
ingreso del IMSS y CFE, no garantiza ni el 20 por ciento del último salario
devengado: cuatro salarios mínimos, incluso considerando las aportaciones
del SAR92. Ello resulta de los supuestos irreales del modelo: la movilidad
salarial, el efecto de las comisiones, las tasas de interés y el nivel de los
rendimientos.
El problema son, claramente, esos supuestos. A lo cual hay que
sumar, la propia naturaleza de las cuentas individuales, su estructura de
comisiones y la intermediación financiera innecesaria que representan.
En suma, el problema es esa modalidad mexicana de la
“capitalización individual” que, a diferencia de otras como, por ejemplo la
sueca, representa un riesgo patente que se concretará en no proveer siquiera
un nivel de pensión digno. Es un hecho que no habrá nivel pensionario
“digno” sin la dilatación del empleo formal. Lo que sigue es reformar esas
reformas. ¿Cómo?
Dado el cuadro de hegemonía financiera que caracteriza a la
economía global, cualquier propuesta seria de reforma de debe tener como
supuesto un crecimiento económico con vocación distributiva para las
mayorías, capaz de generar empleo formal de calidad.
Sólo entonces se podrá incursionar estratégicamente al “cuarto de
máquinas” en que se produce el servicio y establecer las líneas para atender
la primera demanda ciudadana: mejorar servicios, mejorando las
condiciones de quienes son los responsables finales de la calidad: los
equipos nacionales que brindan la salud y la seguridad social.
Muchas Gracias!
10 Hacia una agenda mínima
Ajustar el actual esquema de capitalización a un modelo emergente
dotado de un pilar público obligatorio amparado fiscalmente por el Estado.
El se acompañaría de otro pilar voluntario que incluya el ahorro individual
complementario. Un tercer pilar garantizaría, también por vía fiscal, una
pensión mínima.
El modelo debe contener un nuevo dispositivo regulatorio ajustado a
su triple estructura.
Antes de emprender cualquier reforma del actual SAR, el Congreso
de la Unión debe levantar sendas auditorías (vía la Auditoría Superior de la
Federación) a los fondos de retiro que administró el IMSS hasta 1995 y el
ISSSTE hasta 2007 con vistas a deslindar responsabilidades.
Antes de emprender cualquier reforma del actual SAR, el Congreso
de la Unión debe contratar un estudio que evalúe el desempeño de ambas
entidades en la administración de los recursos pensionarios de los
trabajadores mexicanos a partir de julio de 1997.
Mientras, en consonancia con el mencionado ajuste al esquema
pensionario, se establece una nueva política de salud ajustada al perfil de
morbi-mortalidad que enferma y mata a los mexicanos; mientras esa nueva
política sustituye los paquetes básicos por actualizaciones integrales de los
catálogos de prestaciones médicas que establecen las leyes del IMSS e
ISSSTE, absolutamente todos los recursos de que se sirve el Sistema
Nacional de Protección Social en Salud, su brazo operativo: el Seguro
Popular, así como los del Seguro Médico Siglo XXI (antes para una Nueva
Generación), todos ellos deben ser integrados a las bolsas del SEM del
IMSS y del Seguro de Salud del ISSSTE.
Por su parte, la SSA y los Sistemas Estatales de Salud (SESAS)
deben ajustar sus actuales catálogos de prestaciones médicas a lo que
establece la Ley del IMSS.
Todos los recursos de que se sirve el programa de la SSA Caravanas
de la Salud, deben ser integrados al programa federal IMSS-Oportunidades.
11 Todos los recursos que opera la SEDESO bajo el programa de
Estancias Infantiles, deben ser integrados a las bolsas de las direcciones de
prestaciones sociales del IMSS y del ISSSTE que operan esquemas
integrales de guarderías propiamente dichas de acuerdo a la Ley General de
Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Infantil
(Ley 5 de junio, DOF 24.10.2011) y su Reglamento (DOF 22.8.2012).
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