1 1 TEMA 2 LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

1
TEMA 2
LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES
CONSIDERACIONES GENERALES
Las Organizaciones internacionales (OI en adelante) constituyen uno de los signos de
identidad más característico de la sociedad internacional contemporánea. Nacidas de la
voluntad soberana de los Estados, que son sus principales –y generalmente exclusivosmiembros, responden a la necesidad de hacer frente de modo permanente a los problemas
que plantea la coexistencia y, más aún, la cooperación exigida por la creciente
interdependencia. Las OI son creadas por los Estados mediante tratados, se las dota de
órganos permanentes, con voluntad propia, jurídicamente distinta de la de los Estados
miembros, en el marco de competencias atribuidas para la consecución de los objetivos
convenidos.
Las primeras Organizaciones Internacionales tienen su origen en el siglo XIX debido a la
necesidad de los Estados de cooperar en la gestión de ciertos espacios naturales y en ámbitos
científico-técnicos abiertos a la actividad humana por la segunda revolución industrial. Se
trató inicialmente de Organizaciones con una estructura orgánica modesta, caso de las
Comisiones fluviales, destinadas a regular el ejercicio de la libre navegación por los ríos
internacionales proclamada en el Congreso de Viena, y de las llamadas Uniones
Administrativas concebidas para cooperar en sectores como las comunicaciones y el
transporte, entre otros.
Al término de la Primera Guerra Mundial el fenómeno de la organización internacional
recibió un fuerte impulso con la creación de la Sociedad de Naciones (1919), la primera
Organización de vocación universal y competencias generales que pretendía “fomentar la
cooperación entre las naciones y... garantizar la paz”. El fracaso de la Sociedad, que no pudo
ser universal ni impedir el estallido de la Segunda Guerra Mundial, avivó, no obstante, la
necesidad de alumbrar una nueva Organización que, aprovechando la experiencia vivida,
salvaguardara la coexistencia y sirviera a la cooperación pacífica entre todos los Estados. El
resultado fue la creación de la ONU, cuya Carta constitutiva fue firmada en San Francisco el
26 de junio de 1945 y entró en vigor el 24 de octubre del mismo año. La ONU constituye
hoy la columna vertebral del sistema de seguridad colectiva y el centro solar del
multilateralismo cooperativo –a través de Programas y Fondos y de una amplia familia de
Organismos especializados- en muy diferentes órdenes. (OIT, OACI, UNESCO, FACO,
OMS, FMI, Banco Mundial…)
Se produjo al tiempo una espectacular creación de Organizaciones regionales, debiendo
destacarse ahora las dotadas de competencias generales, que también han gestado su propia
familia de organismos especializados a imagen de la ONU, en particular la OEA. Sea su
ámbito universal o regional y sus fines generales o específicos, lo cierto es que las
Organizaciones Internacionales cubren hoy prácticamente todo el espectro de las relaciones
humanas. Haciendo números, gracias a su rápido crecimiento en los últimos sesenta años
estas Organizaciones son hoy alrededor de cuatrocientas, algo más del doble de Estados
existentes.
Ahora bien, las Organizaciones no han transformado la estructura interestatal de la sociedad
internacional; antes al contrario, la presuponen y hasta cierto punto la salvaguardan, en la
medida que han sido concebidas por los Estados para ordenar y regular sus actividades
colectivas y no como centros de poder superiores a ellos o como un «super-Estado».
1
2
No cabe duda, sin embargo, que las Organizaciones han venido a institucionalizar
parcialmente la sociedad internacional. Su mera existencia propicia una dinámica de
actuaciones colectivas y suscita hábitos de negociación y acuerdo que a la larga provocan
una evolución expansiva de las competencias e intereses comunes y una marginación de los
Estados que no están dispuestos a implicarse en el sistema. Por esta vía las Organizaciones
han sido el instrumento que más decididamente ha servido a la evolución y cambio del DI
contemporáneo, tanto por lo que hace a su elaboración y aplicación como a la realización y
desarrollo de sus funciones y valores.
Las Organizaciones han enriquecido, en fin, el perfil del DI contemporáneo al introducir en
él ciertas dosis de: 1) democratización, consintiendo la participación de todos los Estados en
los procesos de elaboración y aplicación de las normas internacionales; 2) socialización,
potenciando la actuación en la escena internacional de otros actores sociales y acentuando al
tiempo el polimorfismo de la subjetividad internacional, y 3) humanización, siendo el
claustro materno de afirmación de los derechos y libertades fundamentales y de los
mecanismos para su garantía y control y confiriendo dimensión internacional a todo el
espectro de relaciones humanas que se instrumentan mediante la cooperación (del transporte
a la sanidad, de la cultura al trabajo, de la alimentación al mercado financiero...).
LA PERSONALIDAD JURÍDICA PARTICULAR DE LAS OI (diferente de la de los
Estados)
Las Organizaciones Internacionales son sujetos bien diferentes de los Estados: 1) por su acto
constitutivo, generalmente un tratado celebrado entre Estados, y 2) por el carácter
secundario y funcional de su subjetividad. Examinemos estos elementos.
El acto constitutivo: un tratado (fundacional, constitutucional y unitario)
Las Organizaciones son creadas mediante tratados entre Estados. Las formas de cooperación
entre Estados sin base convencional sustentan efectividades (observatorios,
paternariados...), o agrupaciones de facto de sinergia y dimensión diversas (G-7/8, G-4, G20, Grupo de Río…), pero no Organizaciones Internacionales.
Conviene sin embargo precisar que para la creación de una Organización Internacional es
imprescindible identificar en el tratado (o en el instrumento internacional que haga sus
veces) la voluntad de las partes al respecto. Ejemplo paradigmático fue el Tratado de la
Unión Europea (TUE) que, a pesar de su cabecera, no concibió la Unión en 1992 como una
Organización dotada por sí misma de personalidad jurídica internacional hasta la entrada en
vigor del Tratado de Lisboa (2009).
Los tratados constitutivos o fundacionales de las Organizaciones Internacionales están
sometidos a las reglas generales del Derecho de los Tratados (que examinaremos en su
momento). Ahora bien, el tratado por el que se que crea una Organización Internacional no
es un tratado cualquiera. Su objeto vivificador de un sujeto de Derecho Internacional dotado
de permanencia y voluntad propia alumbra reglas especiales dirigidas, en particular, a
salvaguardar la naturaleza constitucional y la integridad del instrumento fundacional.
1) El tratado que crea una Organización Internacional tiene carácter constitucional, lo que
a veces se advierte en la misma cabecera del instrumento. Así la veterana OIT llamó a su
tratado fundacional Constitución, y lo mismo hacen los tratados constitutivos de otros
organismos especializados de la familia de Naciones Unidas (FAO, UNESCO, OMS…); el
título Carta (de la ONU, de la OEA…) evoca la misma idea.
2
3
Sea cual sea el nomen iuris del tratado en él se encuentran las reglas básicas, esenciales, que
han de regir su funcionamiento (proclama principios y propósitos, instituye órganos,
atribuye competencias, dispone procedimientos de deliberación y toma de decisiones,
enuncia criterios y directrices de actuación); en definitiva, encarna el Derecho originario o
primario de la Organización.
El carácter constitucional del tratado constitutivo de una Organización (su condición de
Derecho originario o primario) se manifiesta en la primacía de sus estipulaciones sobre las
decisiones, resoluciones y otros actos de la misma Organización realizados en el ejercicio de
sus competencias, es decir, su Derecho secundario o derivado. La eficaz protección del
bloque de constitucionalidad representado por el tratado fundacional de una Organización
dependerá en gran medida de que se hayan dispuesto o no medios jurisdiccionales para su
control. Ese control existe, por ejemplo, en el ámbito de la Unión Europea pero no en el de
las Naciones Unidas, con las salvedades que se harán oportunamente.
2) El tratado por el que se crea una Organización Internacional conforma una unidad que
ha de ser aceptada en su integridad. Ello afecta en particular a la entrada en vigor de la
enmienda o revisión de estos tratados que, separándose de la regla general, produce efectos
para todos los Estados miembros de la Organización una vez satisfechas las condiciones
establecidas.
Esta consideración puede ser intrascendente cuando, como ocurre en la Unión Europea
(TUE, art. 48), se condiciona la entrada en vigor de la enmienda a la ratificación unánime de
los Estados miembros de conformidad con sus respectivas normas constitucionales; pero no
lo es cuando la entrada en vigor se produce por mayoría (dos tercios es habitual). Algunas
Organizaciones modulan la mayoría prescrita exigiendo que la misma cuente con
determinados Estados miembros, como hace la Carta de Naciones Unidas (arts. 108 y 109.2)
al requerir que en los dos tercios exigidos se cuenten los cinco miembros permanentes del
Consejo de Seguridad. La minoría reacia a la enmienda se ve así en la disyuntiva de
aceptarla o retirarse del tratado. Cabe, no obstante, encontrar algún caso, como el de la OEA,
que prefiere la disfuncionalidad antes que colocar a sus miembros ante semejante dilema
(Carta de la OEA, arts. 140, 142).
Una subjetividad secundaria y funcional
Las Organizaciones Internacionales son sujetos de Derecho Internacional dotados de
personalidad jurídica propia, distinta de la de sus miembros. Como tales, tienen capacidad
para ser titulares de derechos, de los que pueden prevalerse, y obligaciones internacionales,
de cuyo (in)cumplimiento habrán de responder.
Sin embargo, “mientras que un Estado posee, en su totalidad, los derechos y obligaciones
internacionales reconocidos por el DI, los derechos y obligaciones de una entidad como la
Organización dependen de sus fines y funciones, enunciados o implícitos en su instrumento
constitutivo y desarrollados en la práctica”. Decimos por eso que la personalidad
internacional de las Organizaciones es de carácter funcional, porque frente a la plenitud de
competencias de los Estados soberanos, las Organizaciones se rigen por “el principio de
especialidad, es decir, están dotadas por los Estados que las crean de competencias de
atribución cuyos límites dependen de los intereses comunes cuya promoción esos Estados
les han encomendado”, según las reglas de cada Organización (CIJ, Legalidad del empleo
de armas nucleares por un Estado en un conflicto armado, 1996).
Las competencias de una Organización pueden ser expresas o implícitas. Las competencias
de las Organizaciones Internacionales son normalmente objeto de una formulación expresa
en el instrumento constitutivo. Sin embargo, las necesidades de la vida internacional pueden
3
4
conducir a que, para la consecución de sus fines, las Organizaciones cuenten con
competencias no expresamente previstas en los instrumentos básicos que resultan de una
práctica consentida que deviene consuetudinaria y pasa a formar parte de las reglas de la
Organización.
La doctrina de las competencias implícitas, desarrollada por la jurisprudencia internacional
sobre el modelo de los Estados de estructura federal, pretende contribuir al dinamismo y
autonomía de la Organización, facilitando la realización de los objetivos convenidos en el
tratado constitutivo en función de nuevos desafíos no expresamente previstos en él, sin tener
que recurrir para ello al procedimiento de su revisión, lento y engorroso por lo general. Se
trata sin embargo de un camino no exento de dificultades y riesgos, en la medida en que es
preciso encontrar el equilibrio entre la flexibilidad que permite adaptarse a nuevas
circunstancias y el respeto de la legalidad definido en el instrumento fundacional.
Las Organizaciones Internacionales disponen de una capacidad jurídica desigual, tanto por
lo que hace al número y diversidad de derechos y obligaciones definidos en las reglas que
les son propias como por lo que se refiere a la intensidad de su ejercicio, dependiente de las
funciones y propósitos asignados, lo que requiere una consideración caso por caso. En
términos generales puede decirse que los poderes de una Organización decrecen a medida
que se hace más universal en su composición y más general en sus objetivos.
CLASES DE OI
Tributarias de su naturaleza secundaria y funcional, las Organizaciones Internacionales son
sujetos originales sobre los que es difícil —si no imposible— elaborar una teoría general.
No obstante, recurrir a algunos criterios clasificatorios es útil para la mejor comprensión y
sistematización del plural estatuto jurídico de las Organizaciones y de sus miembros. Así,
con ánimo descriptivo, podemos distinguir las Organizaciones atendiendo a su composición
(abiertas y cerradas), objetivos (generales y sectoriales), y competencias (de cooperación y
de integración).
Organizaciones abiertas y cerradas
Las Organizaciones genuinamente abiertas aspiran a contar entre sus miembros a todos los
Estados de un universo determinado; de ahí las facilidades de sus tratados constitutivos para
la admisión de nuevos miembros, lo que no es óbice para que los que ya lo son ejerzan un
control sobre la admisión, y que sus objetivos —generales o específicos— afecten o
interesen virtualmente a la sociedad internacional en su conjunto. El más claro ejemplo de
Organización planetaria es la ONU, con 193 Estados miembros. La inevitable
heterogeneidad de los miembros de una Organización de esta clase dificulta, no obstante, el
progreso institucional y de sus capacidades decisorias.
También son abiertas las Organizaciones regionales si entendemos que en ellas prevalece la
vocación de incluir a todos los Estados localizados en una región determinada (sea
continental, intercontinental o subcontinental). La Organización de Estados Americanos
(OEA), la Unión Africana (UA) o la Liga Árabe pueden ser mencionadas como ejemplos.
Las Organizaciones cerradas (o restringidas) expresan solidaridades específicas propias de
la división de la sociedad internacional. Son Organizaciones particulares, que tienden a
confundirse con las regionales cuando esas solidaridades confluyen en un espacio
geográfico determinado. Esas solidaridades pueden ser variadísimas; así, por ejemplo,
estratégicas y de seguridad (OTAN), políticas y de defensa de los derechos humanos
(Consejo de Europa), económica y financiera (OCDE), religiosa (Organización de la
4
5
Conferencia Islámica)... A diferencia de las anteriores, las Organizaciones Internacionales
restringidas se caracterizan por las condiciones excluyentes, más o menos estrictas,
impuestas a la admisión de quienes pretenden ser sus (nuevos) miembros. De los casi cuatro
centenares de Organizaciones interestatales existentes, tres cuartas partes son de carácter
restringido o cerrado.
Organizaciones generales y sectoriales
Las Organizaciones de fines generales abarcan potencialmente todos los ámbitos en que se
producen relaciones interestatales, sea sobre una base universal (ONU) o regional (OEA,
UA, Liga Árabe), si bien es el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales su
propósito más característico, alrededor del cual giran los demás. Es raro que una
Organización cerrada o restringida sea de fines generales; de serlo, cabe pronosticar que se
trata de una Organización con vocación federalizante.
Las Organizaciones sectoriales o de fines específicos ven en cambio estatutariamente
constreñidas sus funciones a un determinado sector material, que a su vez puede
identificarse en Organizaciones abiertas o cerradas, regionales o universales. Piénsese, en un
plano universal, en los organismos especializados de la familia de Naciones Unidas y, en el
regional, en los organismos similares auspiciados por Organizaciones de fines generales,
como la OEA, la UA o la Liga Árabe.
Las Organizaciones particulares, cerradas o restringidas, suelen ser de fines específicos.
Estas son idóneas para pasar de la cooperación a la integración dentro de la política de
evolución gradual y permanente que asume la llamada concepción funcionalista.
Organizaciones de cooperación y de integración
La consideración del alcance y contenido de sus competencias lleva, por último, a distinguir
entre Organizaciones de cooperación y de integración.
Las primeras desempeñan un papel de concertación en el ámbito de las competencias
atribuidas, mediante: 1) la adopción de decisiones (que genéricamente denominamos
resoluciones), meramente recomendatorias por lo general; y 2) auspiciando y preparando
proyectos de tratados finalmente sometidos a los miembros de la Organización (o incluso a
terceros), llamados a ser contratantes.
Las Organizaciones de integración (o supranacionales) representan un modelo avanzado
caracterizado por la transferencia de competencias estatales (soberanas) a los órganos de la
Organización, a los que se dota de poder normativo con capacidad de producir efectos
jurídicos vinculantes de manera automática y uniforme en los ordenamientos internos de los
Estados miembros, primando sobre las disposiciones nacionales. El carácter gradual de todo
proceso de integración somete a estas Organizaciones a una evolución continua. La
integración avanza no sólo en función de las competencias que se van transfiriendo a la
Organización (y de su carácter, exclusivo o no), sino también –o incluso más- en la medida
en que el poder normativo de la Organización no está sólo en manos de órganos de
composición gubernamental, se ejerce por mayoría (cualificada) y se controla
jurisdiccionalmente. La Unión Europea es el arquetipo de esta clase de Organizaciones.
No hay que desdeñar por eso el papel que, frente al modelo de integración, desempeña el
muchísimo más frecuente de la cooperación interestatal. Ajustado como un guante a los
caracteres de la sociedad internacional, permite ir creando solidaridades de base sobre las
que sustentar y desarrollar las relaciones entre los miembros que, a la postre, constituirán un
condicionante del ejercicio de su soberanía.
5
6
LOS MIEMBROS DE LA ORGANIZACIÓN
Quienes pueden ser miembros
Los tratados constitutivos de las Organizaciones Internacionales suelen reservar el status de
miembro a los Estados soberanos. Pero la regla admite excepciones.
En unos casos se trata de apreciar la condición estatal y soberana de una entidad con
evidente manga ancha por consideraciones de índole política. Así se explica, por ejemplo,
que en 1945 se admitiera a Bielorrusia y Ucrania, entonces Repúblicas Federadas de la
URSS, como miembros originarios de la ONU, o que Filipinas y la India se sumaran a la
Organización en 1947, sin haber alcanzado aún su independencia, Fuera del marco de la
ONU, Palestina (representada inicialmente por la OLP) y la República Democrática Árabe
Saharaui (representada por el Frente Polisario) han sido admitidos como miembros en
Organizaciones afines a sus reivindicaciones, la Liga Árabe y la UA, cuando su territorio
está en su mayor parte bajo ocupación y administración extranjera…
En otros casos se trata de extender a ciertas Organizaciones la posibilidad de ser miembros
de otras OI, Así, por ejemplo, la UE, es miembro de Organizaciones de cooperación, como
la OMC y la FAO (concurriendo con los Estados miembros).
Cómo se adquiere el status de miembro
El status de miembro se adquiere mediante la manifestación del consentimiento en obligarse
por el tratado constitutivo de la Organización. Se es miembro de la Organización porque se
es parte contratante del tratado constitutivo.
Ahora bien, mientras la mera expresión del consentimiento basta a los sujetos que
concibieron y fundaron la Organización (miembros originarios o fundadores), para los
candidatos posteriores (miembros admitidos o subsecuentes) la adhesión al tratado
constitutivo será el último eslabón de un proceso, más o menos tortuoso y complejo, en el
que los órganos competentes de la Organización –es decir, los miembros en ellos
representados- verificarán el cumplimiento de ciertas condiciones de admisión de
conformidad con las reglas de procedimiento previstas en el instrumento fundacional, lo que
les brindará ocasión de lubricar su juicio con consideraciones de oportunidad política e
interés según las circunstancias.
Las condiciones y el procedimiento de admisión varían de una Organización a otra en
atención a sus propósitos y funciones. Característica de las Organizaciones abiertas es la
sumisión de los candidatos a condiciones genéricas y no excluyentes, contrastadas por
decisión o acuerdo mayoritario –simple o reforzado- del órgano u órganos competentes de la
Organización. La vocación universal o regional de la Organización –sean sus fines generales
o específicos- será elemento determinante.
No obstante, si consideramos la ONU como arquetipo de OI abierta de vocación universal
advertiremos que las condiciones de la Carta para la adquisición del status de miembro no
son formalmente tan livianas. La Carta, en efecto (art. 4.1), impone: 1) ser Estado; 2) amante
de la paz; 3) que acepte las obligaciones de la Carta; y 4) esté capacitado para cumplirlas,
condiciones que se someten al “juicio de la Organización” y juicio que se atribuye (art. 4.2)
a la Asamblea General, que decide por el voto de dos tercios de los miembros presentes y
votantes (art. 18.2), previa recomendación del Consejo de Seguridad, susceptible de veto por
sus miembros permanentes.
6
7
En lo peor de la guerra fría, los miembros permanentes del C. de S. bloquearon la admisión
de candidatos alineados con el adversario so pretexto de condiciones no previstas en el
artículo 4.1 de la Carta. Consultada al respecto, la CIJ sólo pudo constatar que si bien no
había más condiciones que las de la Carta, su apreciación era competencia discrecional de
los miembros (Condiciones de admisión de Estados como miembros de NU, 1948).
Únicamente el acuerdo político permitió superar la situación con la admisión simultánea de
todos los candidatos retenidos (España entre ellos). Aunque hoy prevalece la política de
puertas abiertas siempre habrá casos problemáticos, especialmente cuando los candidatos
tienen su origen en la separación de un Estado miembro no consentida por éste. Piénsese, en
la actualidad, en las candidaturas de Taiwán o de Kosovo.
Organizaciones regionales de fines generales, como la OEA o la UA, también pueden
incluirse en esta categoría si entendemos que en ellas prevalece su apertura a todos los
Estados de la región. El Estado americano independiente que quiera ser miembro habrá de
someterse a condiciones y reglas de procedimiento similares a la previstas en la Carta de la
ONU.
Más difícil aún es someter a moldes los criterios que rigen la admisión de miembros en las
Organizaciones cerradas o de participación restringida a ciertos Estados. Baste decir que
procedimientos más lentos y complejos –cuya apertura formal a menudo depende de que el
aspirante sea invitado por acuerdo unánime de los miembros (por ejemplo, la OTAN o el
Consejo de Europa), servirán de filtro a la verificación de condiciones marcadas por las
funciones atribuidas a la Organización, de manera que el candidato deberá certificar, por
ejemplo, sus prioridades en materia de seguridad y defensa (art. 10 OTAN), sus aptitudes
económico-financieras (a los miembros de la OPEP se les exige que su principal fuente de
recursos provenga de las exportaciones de petróleo), su filiación religiosa (art. 8 del Tratado
constitutivo de la Conferencia Islámica), su virtud en la observancia de los derechos
humanos bajo un régimen democrático (arts. 3 y 4 del Estatuto del Consejo de Europa).
Otra es la situación de la Unión Europea, pese a que se proclame abierta a “cualquier Estado
europeo” democrático, que respete la libertad, la igualdad, el estado de derecho y los
derechos humanos, incluidos los de las personas pertenecientes a minorías, comunes a los
Estados miembros (arts. 2 y 49 TUE). En este caso la aprobación unánime de una solicitud
de admisión es sólo el prólogo a una durísima negociación de condiciones que habrá de
conducir a un acuerdo entre los miembros y el solicitante sometido a la ratificación de todos
ellos.
Derechos y obligaciones de los miembros
Ser miembro de una Organización Internacional significa ser titular de un conjunto de
derechos y obligaciones que habilitan para participar en las actividades de la Organización
según sus reglas, en primer lugar las del tratado constitutivo. La representación de los
Estados miembros se hace efectiva mediante el ejercicio del derecho de legación ante la
Organización, esto es, a través del envío de delegaciones a órganos y Conferencias y, sobre
todo, del establecimiento de Misiones o Representaciones permanentes.
El status de miembro se basa en el principio de igualdad jurídica. Los miembros cuentan con
los derechos de representación en los órganos plenarios, elegibilidad en los restringidos de
composición intergubernamental, participación en la adopción de decisiones con voz y voto,
que expresan a través de sus delegados. Ello no siempre implica una total y absoluta
equiparación y reciprocidad de derechos y de obligaciones, pues la igualdad soberana
supone, llegado el caso, la libertad de consentir un tratamiento desigual o no paritario en la
representación orgánica y en la calidad de voto, a fin de hacer viable o, en el mejor de los
casos, más efectiva la cooperación en el ámbito de la Organización de que se trate.
7
8
Las obligaciones de los miembros derivan del compromiso general de cooperar al logro de
los objetivos propuestos. En particular, deberán: a) prestar toda clase de ayuda y facilidades
a las acciones emprendidas por la Organización de conformidad con su instrumento
fundacional (v., por ejemplo, art. 2.5 de la Carta de Naciones Unidas); b) adoptar las
medidas tendentes a asegurar el cumplimiento de las decisiones de la Organización según
los efectos jurídicos dispuestos en las reglas que le son propias, desde los más limitados de
apreciar de buena fe lo recomendado a ejecutar directamente en su orden interno lo decidido
institucionalmente; y, c) contribuir a la financiación de la Organización.
La financiación de las Organizaciones Internacionales
La actividad de las Organizaciones genera costes: 1) administrativos (mantenimiento de
locales, equipamiento, salarios, gastos de viaje, publicación y traducción de documentos…);
y, 2) operacionales, derivados del ejercicio de las funciones atribuidas a la Organización.
Para atender estos costes son excepción las Organizaciones que disponen de recursos
propios (como el Banco Mundial y el FMI o las Comunidades Europeas). La gran mayoría
se financia a través de las contribuciones obligatorias de los miembros, sea mediante cuotas
iguales (sistema que apenas se aplica en la actualidad, por ejemplo, en la OPEP) o
ponderadas en virtud de una escala que puede atender diversos baremos: renta per cápita
(por ejemplo. en Naciones Unidas), población del Estado (en el Consejo de Europa), tonelaje
marítimo (en la OMI)…; y para cuya distribución se puede, asimismo, haber acordado
contribuciones máximas y mínimas. En Naciones Unidas la cuota máxima es la de Estados
Unidos (22%), mientras que la cuota de más de cuarenta Estados se sitúa en el 0’001%. Los
mayores contribuyentes pueden caer en la tentación de probar que quien paga, manda,
socavando la autonomía de la Organización.
El incumplimiento de las obligaciones financieras suele acarrear, como sanción específica,
la suspensión del ejercicio del derecho de voto en determinados órganos de la Organización.
Por ejemplo, el artículo 19 de la Carta de Naciones Unidas prevé que el Estado que esté en
mora en el pago de sus cuotas no tendrá voto en la Asamblea General “cuando la suma
adeudada sea igual o superior al total de las cuotas adeudadas por los dos años anteriores
completos”. El artículo 19 permite, no obstante, que la Asamblea levante la limitación del
derecho de voto “si llegare a la conclusión de que la mora se debe a circunstancias ajenas a
la voluntad de dicho Miembro”, lo que en general aplica a Estados sumidos en graves crisis
humanitarias y/o alimentarías.
Pérdida del status de miembro
La condición de miembro puede perderse por su retirada de la Organización o por su
expulsión como sanción por infracciones particularmente graves de sus obligaciones. Una
alternativa a la expulsión, menos traumática y más práctica, es la suspensión o la limitación
temporal del ejercicio de ciertos derechos. Obviamente el status de miembro también se
pierde por la desaparición de éste o de la misma Organización, pero estos supuestos suelen
ir unidos a procesos de sucesión
a) El derecho de retirada
Se ha discutido en el pasado si la retirada de una Organización es un derecho que se infiere
de la misma condición de miembro o si, por el contrario, ese derecho sólo existe cuando ha
sido expresamente previsto en el tratado constitutivo de la Organización; o dicho en otros
términos, si es posible denunciar estos tratados sin cláusula expresa que prevea la denuncia.
8
9
Hoy es pacífica la opinión de que los miembros de las Organizaciones Internacionales son
titulares de un derecho de retirada, haya sido o no previsto en el tratado constitutivo, como
expresión cabal del principio de soberanía y una traducción realista de la inoportunidad de
retener a un Estado en una Organización contra su voluntad. Su ejercicio implica la denuncia
del tratado.
En todo caso, la práctica revela que un número creciente de Organizaciones prevé en sus
tratados constitutivos la retirada voluntaria de sus miembros, condicionada habitualmente a
su notificación a los órganos competentes, con efectos aplazados, a fin de dar una
oportunidad a la reconsideración de la medida y permitir a la Organización adoptar las
disposiciones necesarias para su reestructuración orgánica y presupuestaria.
Aunque la Carta de Naciones Unidas omitió toda referencia al derecho de retirada, una
declaración en la Conferencia de San Francisco (1945) justificaba su ejercicio del derecho en
al menos dos situaciones extremas: la modificación de los derechos y obligaciones de los
miembros en virtud de la enmienda de la Carta adoptada sin su consentimiento y las
dificultades para lograr los propósitos de la Organización (el mantenimiento de la paz y la
justicia internacionales) por la falta de colaboración de los reluctantes a permanecer en ella.
En todo caso, Indonesia se retiró de la ONU en enero de 1965. Antes, en 1949, la Unión
Soviética y otros países socialistas se habían retirado de la OMS y de la UNESCO por
considerarlas instrumentos capitalistas, lo que condujo a la reforma de la Constitución de la
UNESCO (1954) para regular la retirada, un derecho que Estados Unidos ejerció en 1984,
seguido (1985) por Gran Bretaña y Singapur, disconformes con la política de la
Organización para promover la libertad de información. Gran Bretaña (1997), Estados
Unidos (2003) y Singapur (2007) han vuelto a la UNESCO.
b) Expulsión (y suspensión)
La violación de las obligaciones que incumben a los miembros de una Organización puede
ocasionar la pérdida de la membresía o la suspensión de sus derechos. Se trata de sanciones
que podrá imponer la Organización en función, por lo general, de la gravedad y/o del tipo de
infracción cometida.
La Carta de Naciones Unidas, por ejemplo, cuenta con dos preceptos previendo, uno (art. 6),
la expulsión del miembro que viole repetidamente los principios de la Carta, y otro (art. 5),
la suspensión del ejercicio de los derechos y privilegios inherentes a la calidad de miembro
caso de haber sido objeto de acción preventiva o coercitiva por el Consejo de Seguridad. En
ambos supuestos la decisión será tomada siguiendo el procedimiento previsto para la
admisión; sin embargo, compete sólo al Consejo restituir al Estado suspendido en el
ejercicio de sus derechos y privilegios (art. 5, in fine).
La práctica muestra, sin embargo, que las Organizaciones no suelen recurrir a la expulsión
de sus miembros, aun contando con razones estatutarias para ello. El detrimento
presupuestario que supone la cesación de la calidad de miembro –máxime si se trata de un
contribuyente principal- y, sobre todo, la pérdida de acción institucional ulterior con
respecto al expulsado son, entre otras, contraindicaciones de peso.
La suspensión del status de miembro en todos o en determinados órganos de la Organización
puede ser una medida más atractiva y un buen número de tratados no contempla otra, incluso
para supuestos de violación grave de los principios de la Organización. La defensa del orden
democrático se ha convertido hoy en una causa de suspensión del ejercicio de los derechos
de participación y voto del Estado que lo infringe. Así lo hace un número creciente de
tratados constitutivos de OI, que no obstante advierten que el miembro objeto de suspensión
ha de seguir observando el cumplimiento de sus obligaciones, incluidas las financieras.
9
10
Obviamente manda la política. Así se explica, por ej., que la reiterada y unánime condena
de África del Sur durante cerca de dos décadas por su política de apartheid y colonización
de Namibia, en clara contravención de los principios de la Carta, sólo implicase la
suspensión de su participación en algunos órganos subsidiarios de la ONU y determinados
organismos especializados del sistema (FMI, BIRD, UPU, UIT). En América, en cambio, la
imprevisión de la Carta de la OEA no evitó la expulsión de Cuba (decidida en 1962 con las
abstenciones de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador y México), si bien se interpretó
que no era el Estado en su condición de miembro el expulsado, sino el gobierno castrista por
su alineamiento con el bloque comunista y siempre alegando su injerencia en los asuntos de
otros países latinoamericanos.
c) Desaparición (y sucesión)
La sucesión en calidad de miembro de una Organización no deja de constituir un supuesto
de sucesión en materia de tratados, pero los tratados constitutivos de Organizaciones
Internacionales están sometido a reglas propias, lo que de nuevo nos aboca a la casuística.
La clave parece estar en determinar la continuidad de la personalidad internacional del
Estado miembro implicado en la sucesión.
La práctica de Naciones Unidas es de particular interés al haber inspirado la de otras
Organizaciones. La Carta no dispone de reglas expresas y fue la Asamblea General la que, a
raíz del desmembramiento (1947) del Imperio Británico de la India (miembro originario de
la ONU) en dos Estados soberanos, India y Pakistán, fijó los criterios que podían servir en el
futuro para resolver esta cuestión. A tales efectos la Asamblea consideró que:
1) Por regla general, el Estado que es miembro de Naciones Unidas no deja de serlo por el
simple hecho de que su constitución o sus fronteras sufran modificaciones, y sus derechos y
obligaciones no terminan sino con su extinción como persona jurídica reconocida como tal
en el DI;
2) Cuando se crea un nuevo Estado, cualesquiera que sean su territorio y población, haya
formado parte o no anteriormente de un Estado miembro de las NU (en este caso Pakistán),
el nuevo Estado no puede reclamar el estatuto de miembro de la Organización, a no ser que
sea admitido oficialmente como tal con arreglo a las disposiciones de la Carta;
3) Por lo demás, cada caso debe ser juzgado con arreglo a sus propias circunstancias. (Un as
en la manga que ha servido a la Organización para resolver a discreción las situaciones más
problemáticas y conflictivas).
No tienen por qué serlo, sin embargo, los casos de unificación o fusión de Estados
miembros, como tampoco los de cesión territorial que supongan una mera alteración de
fronteras, conservando las partes su respectiva personalidad, pues en ellos se da el elemento
de continuidad de la personalidad internacional del Estado o de los Estados miembro(s)
implicados.
La práctica de NU confirma que, en los casos de unificación, el Estado resultante no ha
solicitado su admisión cuando los antecesores ya eran miembros. Así ocurrió con la
República Árabe Unida (RAU), constituida por breve tiempo (1958-1961) entre Egipto y
Siria; con Tanzania (Tanganica y Zanzíbar, 1961); y, más recientemente, con Alemania (R.F
de Alemania y R.D. Alemana, 1990) y Yemen (del Norte y del Sur, 1990).
Tampoco son problemáticos los casos de secesión y de disolución cuando estas
calificaciones son pacíficas, pues está claro que los nuevos Estados han de acudir a las reglas
10
11
de la Organización para adquirir el status de miembro, y no ha de hacerlo el Estado que
continúa con la identidad del que ya lo es.
Así, por ejemplo, Bangladesh, separado de Pakistán, fue admitido en Naciones Unidas en
1974, y Eritrea, separada de Etiopía, en 1993. En ese mismo año la aplicación de esta regla a
la República Checa y a Eslovaquia tampoco planteó problema, al no pretender ninguna de
ellas ser continuadora de Checoslovaquia (miembro originario de Naciones Unidas). Más
recientemente (2006) Montenegro, separado de Serbia, fue admitido como nuevo miembro.
Tratándose de la disolución de la Unión Soviética, hubiera sido más coherente jurídicamente
que las nuevas Repúblicas, salvo las que ya eran miembros originarios (Ucrania y
Bielorrusia), se postularan como candidatos a la admisión. Pero los problemas que hubiera
generado esta situación, sobre todo respecto de la composición del Consejo de Seguridad y
el temor a la reforma de la Carta que hubiera requerido, hicieron que, con el acuerdo de los
interesados y la aquiescencia de los miembros de la Organización, Rusia sucediera a la
Unión Soviética, sin que se modificara el artículo 23 de la Carta, siendo las otras doce
Repúblicas admitidas como nuevos miembros (1991 y 1992).
La cuestión se complica si la calificación (disolución, secesión) es controvertida y las partes
interesadas no se ponen de acuerdo acerca de la continuación de la personalidad del Estado
causante por una de ellas. Así, la pretensión de la RFY (Serbia y Montenegro) de ser
continuadora de la RFS de Yugoslavia (miembro originario de Naciones Unidas), chocó con
la fuerte oposición de otras entidades segregadas (Croacia, Eslovenia y Bosnia y
Herzegovina), que habían postulado su admisión y devenido nuevos miembros (1992). La
Asamblea General (res. 47/1, de 1992, y 47/229, de 1993) entendió, siguiendo la
recomendación del Consejo de Seguridad (res. 777, de 1992, y 821, de 1993), que la RFY
debía, como las demás repúblicas ex yugoslavas, solicitar y obtener su ingreso como nuevo
miembro (lo que se produjo en noviembre de 2000).
Otras modalidades de participación en las Organizaciones Internacionales
Las Organizaciones se muestran cada vez más receptivas a la regulación de modalidades de
participación con derechos (y obligaciones) limitados. La denominación y status varían de
una Organización a otra, pero es general la regla que limita los derechos a intervenir con voz
y sin voto en todos o en ciertos órganos de la Organización de que se trate. La condición de
observador es la manifestación más socorrida de esta tropa.
La condición de observador se fija normalmente sobre bases ad hoc; de ahí que incluso en el
seno de una misma Organización dispongan de este status entidades de diversa naturaleza y
que sus derechos y obligaciones puedan también diferir. La práctica de Naciones Unidas es
reveladora. Así, la condición de observador se ha conferido a Estados no miembros o sujetos
asimilados (como la Santa Sede o Palestina), movimientos de liberación nacional
reconocidos por la UA (como el SWAPO, hasta el ingreso de Namibia como miembro,
1990), otras Organizaciones Internacionales (como la OEA, la UA, el Consejo de Europa,
la UE o la Organización de la Conferencia Islámica) y algunas ONG (como el Comité
Internacional de la Cruz Roja, 1990, o la Orden Soberana y Militar de Malta, 1994). Las
reticencias de ciertos Estados (encabezados por Estados Unidos) a una ampliación excesiva
de la condición de observador hizo que Asamblea decidiera (res. 46/496, de 1994) que, en
adelante, sólo podrían gozar de esta condición sujetos de Derecho Internacional, Estados y
Organizaciones Internacionales.
11
12
ESTRUCTURA ORGÁNICA
A diferencia de las Conferencias internacionales, las Organizaciones Internacionales
cuentan con un sistema de órganos permanentes mediante los que expresan una voluntad
independiente de la de los Estados miembros. Los órganos son por tanto los medios de
acción para el ejercicio de las funciones y la consecución de los fines de la Organización, no
existiendo por eso un modelo orgánico uniforme, sino extremadamente diverso y
frecuentemente variable en el tiempo en atención a la naturaleza de las actividades y las
circunstancias a las que cada Organización ha de hacer frente. No obstante, haciendo
abstracción de las peculiaridades de cada Organización, clasificaremos los órgano
atendiendo a su modo de creación (principales y subsidiarios) y a su composición
(intergubernamental o no y mixta) y consideraremos los métodos de formación de su
voluntad orgánica (la adopción de decisiones).
Clases de Órganos
a) Órganos principales y órganos subsidiarios
Los órganos principales son los previstos como tales, expresa o implícitamente, en el tratado
constitutivo de la Organización. Por ejemplo, el artículo 7.1 de la Carta de Naciones Unidas
cita como tales: una Asamblea General, un Consejo de Seguridad, un Consejo Económico y
Social, un Consejo de Administración Fiduciaria, una Corte Internacional Justicia y una
Secretaría.
Ahora bien, no todos los órganos mencionados en el tratado constitutivo son necesariamente
principales. Puede tratarse de órganos consultivos o de apoyo a los principales o, incluso,
con funciones específicas en áreas concretas de la Organización, a los que se quiere dotar de
mayor consistencia y visibilidad sin por ello incorporarlos al núcleo duro de la estructura
orgánica. Así en la UE, junto a los órganos principales, denominados Instituciones (en la
actualidad, el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo, el Consejo, la Comisión, el Tribunal
de Justicia, el Banco Central Europeo y el Tribunal de Cuentas), se regulan otros que no son
tales, como el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones, órganos auxiliares
con funciones consultivas (art.13 TUE).
Los órganos principales están facultados para crear órganos subsidiarios, destinados a
prestarles asistencia en el desempeño de sus actividades y subordinados a su dirección y
control. Se trata de una facultad habitualmente prevista en el tratado constitutivo, sea con
carácter general (por ejemplo, arts. 7.2 de la Carta de Naciones Unidas y 53 de la Carta de la
OEA) y/o específico (por ejemplo, art. 29 de la Carta de Naciones Unidas en relación con el
Consejo de Seguridad, 69 para el Consejo Económico y Social); pero de no ser así ha de
entenderse que se trata de una competencia implícita de los órganos principales exigida para
el desempeño de sus funciones. El organigrama de las OI se complica en la medida en que
los órganos subsidiarios están, por la misma razón, implícitamente capacitados para crear
sus propios órganos subsidiarios, y así sucesivamente…
El origen y denominación de los órganos subsidiarios (se les llama también auxiliares,
secundarios, subordinados…) no debe llevar al error de menospreciar su importancia real e,
incluso, su frecuente autonomía. Sirva como ejemplo la ONU donde pululan cientos de órganos
subsidiarios. Entre los establecidos por el Consejo de Seguridad figuran los Tribunales penales
para el enjuiciamiento de los presuntos responsables de violaciones graves del DI humanitario
cometidas en la ex Yugoslavia y en Ruanda (res. 808 y 827 de 1993 y 955, de 1994)..
12
13
b) Órganos intergubernamentales,
Los órganos, principales o subsidiarios, pueden en función de su composición ser, a su vez,
intergubernamentales, no gubernamentales y mixtos.
Los órganos intergubernamentales están compuestos por representantes de los gobiernos de
los Estados miembros, cuyas instrucciones han de seguir; de ahí su consideración de órganos
políticos. He aquí una de las manifestaciones más palpables del carácter sustancialmente
interestatal de las OI, al punto que son de composición gubernamental la mayoría de sus
órganos principales o, al menos, aquéllos a los que el tratado fundacional ha atribuido
mayores y/o decisivas competencias.
Entre los órganos intergubernamentales puede haberlos de composición plenaria y
(s)electiva. Con el fin de satisfacer el principio de igualdad soberana entre los miembros
todas las Organizaciones poseen al menos un órgano principal de composición plenaria
(Asamblea General se denomina en la ONU); pero pueden ser más, sobre todo en las
Organizaciones regionales y cerradas, si el número de sus miembros y/o sus funciones lo
permitan.
Los órganos plenarios desempeñan funciones de distinta naturaleza y alcance según la
Organización de que se trate, si bien suele ser el órgano deliberante por excelencia al que se
atribuyen competencias generales a tono con su plena representatividad. Cuestión distinta es
la de los efectos jurídicos de sus decisiones, a menudo meramente recomendatorias en el
ámbito de sus competencias materiales. Es el caso en Naciones Unidas de la Asamblea
General, a la que no obstante corresponde aprobar, con efectos obligatorios, el presupuesto
de la Organización (que normalmente prepara el Secretario o Director General), así como la
designación de los miembros que componen los órganos electivos ( arts. 17 y 18 de la Carta
de Naciones Unidas).
La generalidad de competencias desempeñadas por los órganos plenarios y el hecho de que,
al menos en las Organizaciones universales, el número de sus miembros aconseje espaciar
sus sesiones ordinarias (por ejemplo, la Asamblea General de Naciones Unidas se reúne en
sesión plenaria una vez al año, a partir del segundo martes de septiembre), propicia la
creación de comisiones o grupos de trabajo permanentes que, al modo de las comisiones de
las asambleas nacionales, desbrozan el camino de las decisiones a tomar por el pleno; así,
por ejemplo, en la Asamblea General funcionan seis comisiones (la Sexta se ocupa de las
cuestiones jurídicas y desempeña una labor no despreciable en la codificación y desarrollo
progresivo del Derecho Internacional.
Asimismo, todas las Organizaciones universales y la mayoría de las regionales cuentan entre
sus órganos principales con uno o más órganos restringidos, órganos (s)electivos, a menudo
dotados de competencias ejecutivas y de gestión. Cómo proceder a la designación de quienes
han de formar parte de ellos es una importante cuestión, con frecuencia polémica.
Los criterios que regulan la (s)elección (por el órgano plenario) de los miembros de los
órganos restringidos son, de nuevo, heterogéneos en virtud de las funciones a desempeñar.
Así, por ejemplo, en las Organizaciones de cooperación financiera (como el FMI y el Banco
Mundial) se atiende al número de acciones o participaciones suscritas, en las de cooperación
comercial (como la OMC) a la importancia del miembro en el comercio mundial, en las de
cooperación marítima (OMI) al tonelaje de la flota matriculado…; criterios que podrán
aplicarse en estado puro o combinados con la regla de la distribución geográfica equitativa,
que es la que en general rige en Naciones Unidas mediante el reparto de los Estados
miembros en cinco grupos regionales: África, Asia, Latinoamérica-Caribe, Europa
occidental (y otros) y Europa oriental.
13
14
Mención especial merece la composición del Consejo de Seguridad, órgano (s)electivo al
que la Carta atribuye la responsabilidad primordial en el mantenimiento de la paz y la
seguridad internacionales (art. 24). El Consejo se compone de quince miembros, de los que
cinco (China, Estados Unidos, Francia, Gran Bretaña y Rusia) tienen asiento permanente
(art. 23.1). Los diez restantes son elegidos por la Asamblea General por dos años, estando
prohibida la reelección para el período subsiguiente (art. 23.2). La Carta ha establecido dos
criterios para su elección (art. 23.1), a saber, la contribución al mantenimiento de la paz y la
seguridad internacionales, lógica directriz a tenor de la responsabilidad primordial atribuida
al Consejo, y el reparto geográfico, que es el que a la postre ha primado.
El aumento del número de miembros de las Organizaciones, particularmente en las
universales (los miembros de Naciones Unidas, 51 en origen, son ahora 192) tiende a
proyectarse en el de sus órganos selectivos. Cuando no es así surge un problema de
representatividad. Pero no se trata sólo de una cuestión de número, también de cambio en la
distribución del poder atendiendo a nuevas circunstancias. Una vez más, las dificultades
propias de la reforma de los tratados constitutivos hace anacrónicos órganos inconmovibles
sobre el papel con el que un día se harán pajaritas. Es el caso del Consejo de Seguridad.
Hasta ahora ninguna propuesta de reforma cuenta con el respaldo necesario para prosperar
c) Órganos no gubernamentales y de composición mixta
Los órganos no gubernamentales, que pueden ser colegiados y unipersonales, se integran
con personas que ejercen sus funciones a título individual, formalmente independientes de
los Estados miembros de la Organización o de cualesquiera otros. Los órganos no
gubernamentales pueden estar compuestos de agentes internacionales o representar fuerzas
políticas y sociales de los Estados miembros.
Agente internacional es “cualquier persona a través de la cual la Organización actúa”. Esta
amplia caracterización incluye desde los funcionarios internacionales al servicio continuo y
exclusivo de la Organización –cuya selección por lo general se realiza mediante concurso- a
los cargos electivos de determinados órganos (como los jueces de la CIJ), y a los expertos
contratados por la Organización para cumplir una misión determinada (como los relatores
designados por el Consejo de Derechos Humanos).
Los órganos no gubernamentales electivos, que son los que particularmente nos interesan a
los efectos de dibujar el organigrama de las Organizaciones, son de muy distinta naturaleza
y función. Limitándonos a los más significativos podemos citar:
1) Los órganos unipersonales (Secretario General, Director General), llamados a desempeñar
funciones administrativas como principal funcionario de la Organización y jefe de la
Secretaría. A estas funciones pueden venir añadidas las político-diplomáticas y de
representación de la Organización. Así, el Secretario General de Naciones Unidas es elegido
por la Asamblea General a recomendación del Consejo de Seguridad (art. 97 de la Carta),
susceptible de veto de sus miembros permanentes (el más reciente fue el de Estados Unidos
en catorce rondas sucesivas para impedir la reelección del egipcio B. Boutros-Ghali, 1997).
La Carta (art. 99) confiere al Secretario General el crucial cometido de llamar la atención del
Consejo respecto de cualquier asunto que en su opinión pueda poner en peligro la paz y
seguridad internacionales, debiendo por otro lado desempeñar en este u otros ámbitos las
funciones que le encomienden los órganos políticos de la Organización (art. 98).
2) Los órganos colegiados con funciones de decisión, gestión y ejecución, particularmente
importantes en Organizaciones de integración. Mención especial merece la Comisión de la
UE, que encarna el interés general y cuyos miembros (comisarios) son estatutariamente
14
15
independientes. Entre sus competencias destaca su (casi) monopolio de la iniciativa
legislativa. El nombramiento del Presidente y de los miembros de la Comisión –que
responden colegiadamente ante el Parlamento Europeo- resulta de un procedimiento
relativamente complejo (arts. 17 y 18 TUE).
3) Los tribunales internacionales, que pueden ejercer un abanico de competencias:
contenciosas, por las que resuelven controversias entre Estados miembros a través de
decisiones vinculantes; consultivas, mediante las que emiten dictámenes sobre las cuestiones
jurídicas que le sometan los órganos autorizados de la Organización; constitucionales,
relativas al control del respeto del Derecho originario en la adopción de decisiones por la
Organización; y administrativas para dirimir los litigios entre la Organización y sus
funcionarios. Emblemática es la Corte Internacional de Justicia, órgano judicial principal de
NU (arts. 7 y 92 de la Carta), con competencias contenciosas y consultivas. Pero son las
Organizaciones de integración las que se distinguen por contar con tribunales de justicia con
amplias competencias (caso del Tribunal de Justicia de la UE).
4) Los órganos parlamentarios compuestos con representantes de los pueblos de los Estados
miembros que, o bien son reclutados por y entre los miembros de las Asambleas y Cámaras
legislativas nacionales (caso de la Asamblea del Consejo de Europa), o bien son elegidos por
sufragio universal y directo, procedimiento que desde 1979 se aplica para la designación de
los miembros del Parlamento Europeo. Las competencias atribuidas a los órganos
parlamentarios de las Organizaciones Internacionales pueden oscilar entre un modesto papel
consultivo y un poder de codecisión en la formación de normas, lo que los acerca, aunque
sin identificarlos, con las funciones legislativas desempeñadas por sus congéneres en los
ordenamientos internos, como paso a paso se viene reconocido al PE, a través de las
sucesivas reformas de los Tratados constitutivos, mediante la ampliación de los ámbitos
materiales de codecisión con el Consejo (calificado en el Tratado de Lisboa proceso
legislativo ordinario).
Métodos de adopción de decisiones
En el ámbito de sus competencias todas las OI tienen la facultad de expresar mediante actos
de sus órganos una voluntad propia, distinta desde el punto de vista jurídico de la de sus
miembros. Tales actos resultan de procedimientos y métodos de votación diversos:
unanimidad, mayorías –simple, absoluta o cualificada- consenso…Su examen adquiere
particular interés en relación con los órganos intergubernamentales.
La regla de la unanimidad es en la actualidad minoritaria, prevista sólo en los tratados
constitutivos de algunas Organizaciones regionales y/o de fines específicos (por ejemplo,
OCDE, OTAN). Su ventaja: asegurar la igualdad formal entre todos los Estados miembros y
garantizar que ninguno de ellos quedará vinculado por una decisión adoptada sin su
consentimiento, lo que al tiempo propicia su observancia voluntaria. Pero aquí reside
igualmente su principal lastre, el veto de facto que tiene cada Estado miembro y el bloqueo
del proceso decisorio que su ejercicio puede implicar. Esto explica que la mayoría de
Organizaciones que mantienen la unanimidad en sus tratados constitutivos modere su efecto
paralizador –advertido en el mismo tratado o deducido de su práctica establecidaimpidiendo que la abstención impida la decisión. Lo normal en este caso es que los efectos
vinculantes del acto –si los tiene- se circunscriban a quienes votaron a favor (principio de
unanimidad fraccionada)
De conformidad con las previsiones de los tratados, la regla de las mayorías es el método
más frecuente de adopción de decisiones, pudiendo graduarse en función de la importancia
de la cuestión. Así, la Asamblea General distingue entre cuestiones importantes, sometidas a
15
16
una mayoría de dos tercios de los miembros presentes y votantes (cuestiones entre las que se
enumeran las relativas al mantenimiento de la paz, la admisión de nuevos Estados
miembros, la elección de los representados en los órganos selectivos… art. 18.2 de la Carta)
y otras cuestiones (incluida la determinación de cuáles son importantes) que se deciden por
mayoría de miembros presentes y votantes.
El sistema de mayorías facilita la adopción de decisiones proporcionando dinamismo y
autonomía a la Organización frente a los Estados miembros. Su mayor inconveniente estriba
en que la minoría reluctante pueda impedir en la práctica la aplicación eficaz de la decisión
si entre los reticentes se encuentran quienes por su poder y recursos deberían asegurar su
cumplimiento. Es por eso que, para evitar la frustración con un rimero de victorias pírricas,
se confiere a veces distinto valor al voto de los miembros, bien acudiendo al voto ponderado
(procedimiento adoptado en la UE para la formación de la voluntad del Consejo por mayoría
cualificada), bien confiriendo a determinados miembros el derecho de veto, del que
disfrutan, por ejemplo, los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad, cuyo
voto afirmativo se requiere para la adopción de decisiones en asuntos que no sean de
procedimiento, si bien, según una práctica establecida que ha hecho costumbre, su
abstención no equivale a veto.
El consenso es el procedimiento de adopción de decisiones sin voto, que supone la búsqueda
de un compromiso o acuerdo general mediante una concertación de los miembros que evite
la objeción dirimente. Son excepción los tratados que lo prevén como método de adopción
de decisiones (por ejemplo, el Acuerdo OMC, 1994, art. 9). Sin embargo, su práctica se
extendió a partir de la década de los sesenta, particularmente en las Organizaciones
universales, a fin de lograr decisiones aceptadas por todos los grupos de Estados,
renunciando los países en desarrollo a prevalerse de su mayoría en los órganos plenarios
(donde un Estado es un voto), a cambio de lograr el apoyo de los más poderosos. De esta
manera se extrema la condición residual de las mayorías previstas en los instrumentos
constitutivos para la adopción de decisiones que, no obstante, podrán activarse caso de no
lograrse el ansiado consenso.
Si evitar las minorías discrepantes es la ventaja del consenso, su mayor inconveniente puede
estar en la ambigüedad e imprecisión de los compromisos asumidos. Buena prueba de ello
son los problemas de interpretación que presentan a menudo las decisiones o resoluciones
adoptadas sin votación.
***************************
16