Bibliografías. Vías Pecuarias - Gobierno

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BIBLIOGRAFÍA
JOSÉ FRANCISCO ALENZA GARCÍA, Vías pecuarias, editan: Civitas ediciones y Gobierno
de Navarra (Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y
Vivienda), Madrid, 2001, 522 páginas.
La parte especial del Derecho administrativo siempre nos da sorpresas, pues
forma un complejo entramado de relaciones y hechos jurídicos de enorme riqueza conceptual y que abarca, como puede apreciarse, una enorme cantidad de materias dignas
de ser estudiadas. Si a ello se le une la inquietud intelectual de los jóvenes profesores
universitarios como el profesor Alenza García, entonces la combinación no puede ser
más perfecta. Este es el caso del reciente libro que ahora se comenta. Una cuestión que
tiene mucho de histórica y que, parece, quiere transformarse en algo nuevo pero que,
en todo caso, constituye uno de los caminos para estudiar la historia de España y, por
supuesto, una materia de enorme riqueza jurídica. Pastores y ganados, transhumancia,
honrados mesteños, agricultores agraviados, y, ahora, paseantes, peregrinos y excursionistas, transitan por esas vías pecuarias. Esta es la novedad y el interés, enorme en
mi opinión, de este estudio. Estudio que, por todo ello, va mucho más allá que del simple análisis –aunque éste ya sería bastante- del régimen legal de las vías pecuarias. Al
lector le garantizo, por lo menos, un entretenimiento asegurado. Por eso no hace falta
que nos demos la enhorabuena, como suele ser típico en las recensiones. Enhorabuena,
mejor, para el autor porque este libro constituye un libro imprescindible y único, como
lo fueron –por cierto– los anteriores.
I. El tema objeto de estudio en el libro, las vías pecuarias, es un tema polifacético. Las vías pecuarias se definen legalmente como «las rutas o itinerarios por donde
discurre o ha venido discurriendo tradicionalmente el tránsito pecuario». Son las cañadas, cordeles, veredas y demás caminos pecuarios que en su larga existencia han sido
objeto de una constante y elevada protección jurídica. A pesar de ello las ocupaciones,
usurpaciones, e incluso las enajenaciones de vías pecuarias estaban conduciendo al
desmantelamiento de la red cañadiega. Con todo han logrado sobrevivir 125.000 kms.
de vías pecuarias que ocupan una superficie aproximada de 420.000 hectáreas. Estos
caminos pecuarios continúan sirviendo al tránsito pecuario ya sea trashumante (que es
mucho más elevado de lo que suele creerse) o transterminante. Pero además la Ley de
Vías Pecuarias de 1995 y las disposiciones autonómicas que la han desarrollado han
otorgado a las vías pecuarias otras funciones públicas, que posibilitan la realización de
nuevos usos en las mismas. Es decir, que las vías pecuarias conservan como función
prioritaria el tránsito pecuario, al que acompañan nuevas funciones y usos agrarios,
ecológicos, recreativos y culturales.
De ahí que sean muchas las facetas que presenta el tema de las vías pecuarias
(ganadería, medio ambiente, cultura, turismo, etc.). Pero todas ellas están presididas,
desde el punto de vista jurídico, por tratarse de bienes de dominio público de las
Comunidades Autónomas.
El carácter polifacético de las vías pecuarias explica que su bloque normativo
sea muy complejo. Por un lado, se encuentran las normas directamente reguladoras de
las vías pecuarias: la Ley básica estatal de vías pecuarias de 1995 ha sido desarrollada
por cinco Comunidades Autónomas, mediante normas legales (Navarra y Madrid) o
reglamentarias (Extremadura, La Rioja y Andalucía). Pero además existe una variopinta legislación sectorial que puede afectar a las vías pecuarias en algún aspecto de su
protección o de su utilización: legislación de sanidad animal, legislación de tráfico y
de carreteras; reglamentos sobre circulación de vehículos motorizados en el medio
natural; legislación urbanística y de ordenación del territorio; legislación de espacios
naturales; leyes de caza, de concentración parcelaria, etc.
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II. Entrando ya en el contenido del libro, en él cabe apreciar dos partes bien
diferenciadas: los antecedentes históricos y el régimen vigente de las vías pecuarias.
Los antecedentes históricos ocupan una parte importante del libro (páginas 59 a 263).
La importancia y necesidad de partir del estudio histórico lo señala el autor en los
siguientes términos:
«La red de vías pecuarias que existe en España es única en el mundo. Siendo la
trashumancia un fenómeno conocido en otros países, que únicamente se haya conservado en nuestro país sólo puede explicarse por la concurrencia de unas particulares circunstancias históricas. Pero además de conocer el origen y fundamento
de la pervivencia de las cañadas, los antecedentes históricos resultan absolutamente necesarios para comprender algunas de las instituciones propias de las vías
pecuarias. Si el deslinde o la recuperación de oficio son potestades administrativas bien conocidas por ser de aplicación en todos los sectores del dominio público, no ocurre lo mismo con la potestad de clasificación. Ésta es una actuación que
se efectúa exclusivamente en relación con las vías pecuarias bienes públicos, por
lo que su eficacia y significado pueden no ser bien comprendidos sin el conocimiento de su origen y evolución» (pág. 53).
El estudio histórico se centra en la regulación de la Mesta y de las cañadas castellanas. El propio autor explica que la restricción del estudio al ámbito castellano se
debe a su preponderancia y a la continuidad de la misma, que ha pervivido hasta nuestra época. No obstante, se echa de menos alguna referencia al régimen histórico de las
cañadas en Navarra, sobre todo teniendo en cuenta donde realiza su investigación el
autor.
Para el estudio de los antecedentes históricos el autor distingue tres períodos
–que estudia en tres capítulos distintos–, de acuerdo con la entidad, pública o privada,
que se ocupaba de la conservación y aprovechamiento de la red de cañadas:
– El primer período, protagonizado por el Honrado Concejo de la Mesta abarca
de 1273 a 1836. El Capítulo II, titulado «Las cañadas de la Mesta» (págs. 59
a 154), se ocupa no sólo de la regulación jurídica de dichas cañadas, sino que
como paso previo se expone la peculiar institución de la Mesta y sus privilegios, como su jurisdicción privativa de jueces itinerantes (los Alcaldes entregadores), o su peculiar ordenamiento originado a partir de los acuerdos y avenencias de los propios ganaderos, pero dotado de eficacia erga omnes.
– El segundo período (1836 a 1931) es el protagonizado por la sucesora de la
Mesta: la Asociación General de Ganaderos (Capítulo III, págs. 155 a 220),
que logró salvaguardar las cañadas del agitado siglo XIX español a pesar del
desmantelamiento de Antiguo Régimen (y de sus instituciones como la
Mesta) y de la instauración de un nuevo régimen de la propiedad, y logró que
las vías pecuarias salieran del período calificadas como bienes de dominio
público.
– Finalmente, en el tercer período desaparecen las corporaciones privadas con
potestades sobre las vías pecuarias y es el Ministerio de Agricultura el que
toma las riendas de su gestión (Capítulo IV, págs. 221-264).
III. La segunda parte del libro, dedicada al estudio del régimen vigente, se
estructura en cuatro capítulos. En el primero de ellos (Capítulo V, págs. 265 a 337) se
estudia lo que el autor denomina el nuevo paradigma de las vías pecuarias consistente,
básicamente, en la diversidad funcional y de usos de las vías pecuarias: éstas quedan
desintadas al tránsito pecuario de manera prioritaria, pero además se reconocen nuevas
funciones públicas (la ecológica, la recreativa y la cultural), y como consecuencia de
ello, nuevos usos compatibles (de carácter agrario) y complementarios (de carácter
recreativo, deportivo y turístico). También se estudia el régimen de distribución de
competencias en esta materia (la Ley de Vías Pecuarias atribuye la titularidad de las
vías pecuarias a las Comunidades Autónomas), se describe la normativa vigente que
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puede afectar de alguna manera a las vías pecuarias y se analiza el tipo de bienes de
dominio público que constituye la red de vías pecuarias.
El Capítulo VI (págs. 338 a 382) se titula, muy gráficamente, «Inicio y fin del
dominio público cañariego», y en él se examinan los actos o hechos por los cuales
unos determinados terrenos pasan a ser considerados como bienes de dominio público
cañadiego y los que implican su desafectación o abandono de la condición demanial.
En este capítulo, además de los tradicionales actos de afectación y desafectación del
dominio público, llaman la atención dos actuaciones peculiares y privativas de este
sector del demanio: la clasificación de las vías pecuarias –que determinan las características físicas generales de las vías pecuarias, concretando con ello en unos precisos
terrenos la declaración legal de dominio público de las vías pecuarias–, y las modificaciones de trazado, que quedan sometidas a unas estrictos requisitos tanto formales o
procedimentales, como materiales (la superficie desafectada debe tener la misma
extensión que los terrenos del nuevo trazado; idoneidad de los itinerarios y de los trazados; y continuidad del tránsito ganadero) y respecto de los demás usos compatibles y
complementarios con aquél.
En el Capítulo VII (págs. 383 a 460) se estudian los distintos dispositivos previstos para la protección de las vías pecuarias, tanto en la propia legislación de vías
pecuarias, como en otras normativas (como la ordenación territorial, la legislación
ambiental y la cultural). La primera de ellas recoge las técnicas clásicas de protección
del dominio público, destacando la regulación del deslinde que –como el deslinde de
las costas y ahora también el del dominio público hidráulico–, «declara la posesión y
la titularidad demanial a favor de la Comunidad Autónoma» de las vías deslindadas,
«sin que las inscripciones del Registro de la Propiedad puedan prevalecer frente a la
naturaleza demanial de los bienes deslindados». Además la resolución de aprobación
del deslinde será título suficiente para rectificar, «las situaciones jurídicas registrales
contradictorias con el deslinde» (art. 8 de la Ley de Vías Pecuarias). Una regulación
que el autor reputa de innecesaria (por la eficacia del acto de clasificación de las vías
pecuarias) y de dudosa constitucionalidad, salvo que se entienda que el nuevo deslinde
sólo pueda afectar a inscripciones registrales realizadas después de la entrada en vigor
de la Ley de Vías Pecuarias de 1995.
En el último capítulo (págs. 461-504) expone el autor la regulación de los diversos usos que se pueden practicar sobre las vías pecuarias. Usos que la ley denomina
como compatibles o complementarios, según los casos, pero que a la postre pueden
reconducirse, como hace el autor, a la clasificación tradicional de usos del dominio
público. De manera que resultan posibles unos usos comunes generales (tránsito ganadero, usos agrarios y usos turístico-recreativos), usos comunes especiales (usos recreativos colectivos y organizados e instalaciones desmontables sobre vías pecuarias) y
usos privativos (aprovechamientos).
Finalmente, se acompaña un índice de jurisprudencia sobre vías pecuarias y una
bibliografía muy completa «sobre trashumancia y vías pecuarias», cuya utilización
viene facilitada por la distinción entre la bibliografía jurídica y las fuentes bibliográficas no jurídicas, pertenecientes a otros campos científicos como la Historia, la Economía, la Sociología o la Etnografía.
IV. El libro que aquí se presenta, en definitiva, se ocupa de todos los aspectos
jurídicos de esos bienes de dominio público que son las vías pecuarias. Su carácter
eminentemente jurídico no obsta, sin embargo, para que pueda ser leído por personas
ajenas al Derecho pero que estén interesadas en el tema. Un tema, el de la trashumancia y las vías pecuarias, que por su raigambre histórica y, al mismo tiempo, por su
potencialidad futura para las nuevas formas de turismo activo resulta sumamente atractivo. El propio autor no pudo sustraerse a la fuerza atrayente de las vías pecuarias y
hoy, más allá de sus ocupaciones docentes e investigadoras, se ocupa también de la
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conservación y restauración de las vías pecuarias, desde la presidencia de la Asociación de Amigos de las Cañadas de Navarra.
En fin, no queda sino confiar en que la nueva concepción legal de las vías
pecuarias rompa con una de las características tradicionales de su legislación: la ineficacia de la protección legal. Pero, como advierte el autor, ésta es una labor que nos
compete a todos: Administraciones públicas, propietarios colindantes de las vías
pecuarias y usuarios de las mismas.
Para acabar no queda sino insistir en la importancia del volumen, por mucho
que esto suene a reiterativo. No encontrará el lector otro libro tan completo y tan
excelente para la cuestión. Y, como decía antes, además es un libro más que jurídico
por cuanto estudia, con envidiable profundidad, las bases históricas de las vías pecuarias. Por todo ello, reitero, quien se dedique al Derecho ambiental no puede omitir su
lectura.
JUAN CRUZ ALLI TURRILLAS
Doctor en Derecho. UNED
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