Instituto de Estrategia Internacional LA SEGMENTACION DEL
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C.E.R.A. CÁMARA DE EXPORTADORES DE LA REPÚBLICA ARGENTINA Instituto de Estrategia Internacional LA SEGMENTACION DEL MERCADO DE TRABAJO COMO INDICADOR DE LA CRISIS PRODUCTIVA Ernesto Kritz Av. Roque Sáenz Peña 740, 1° Piso (1035) Buenos Aires - Argentina Telefax: (54 11) 4394-4351/4482 // 4328-1003/8556/9583 E-mail: [email protected] // Internet: http://www.cera.org.ar Buenos Aires, Mayo de 2003 ii INDICE Pág I. Introducción ………………………………………………………………………… iii II. Presentación ………………………………………………………………………… iv III. Agradecimiento …………………………………………………………………….. viii Notas ………………………………………………………………………………………. ix LA SEGMENTACIÓN DEL MERCADO DE TRABAJO COMO INDICADOR DE LA CRISIS PRODUCTIVA La dimensión del problema ocupacional ………………………………………………... 1 La segmentación del mercado de trabajo ……………………………………………….. 2 Informalidad y fragmentación de la estructura productiva …………………………… 3 El ajuste durante la crisis ………………………………………………………………… 3 Segmentación del mercado de trabajo y bienestar social ……………………………… 4 Crisis laboral y pobreza ………………………………………………………………….. 6 El papel del sector público ……………………………………………………………….. 7 TABLAS Y GRÁFICOS Segmentación de la población económicamente activa (en miles de personas) …………… 10 Segmentación de la población ocupada (en miles de personas) …………………………… 11 Desocupados por sector de origen (en miles de personas) ………………………………… 12 Segmentación de la población económicamente activa (en %) ……………………………. 13 Segmentación de la población ocupada (en %) ……………………………………………. 14 Distribución de la masa de ingresos del trabajo (en %) …………………………………… 15 Tasas específicas de desempleo 1998 y 2002 ……………………………………………… 16 i Composición del desempleo según sector de origen de los desocupados, 2002 …………... 17 Evolución de la población ocupada con y sin beneficiarios de planes públicos de empleo, 1998-2002 ………………………………………………………………………………….. 18 Evolución de la población ocupada en los sectores público, privado formal e informal, 1998-2002 ………………………………………………………………………………….. 19 Evolución de la tasa de desempleo 1998-2002 …………………………………………….. 20 Evolución de la tasa de desempleo por categorías 1998-2002 …………………………….. 21 Evolución del ingreso medio de la ocupación principal 1998-2002 ………………………. 22 Promedio de años de educación de la población ocupada, 2002 …………………………... 23 Segmentación de la población ocupada por quintiles de ingreso per cápita familiar ……… 24 Distribución de la ocupación según categorías ocupacionales por quintiles de ingreso per cápita familiar ……………………………………………………………………………… 25 Distribución de la población ocupada por estratos de tamaño, 1998 y 2002 ……………… 26 Composición de la población ocupada por estratos de tamaño, 2002 ……………………... 27 Distribución sectorial de la población ocupada no agrícola, 1998 y 2002 ………………… 29 Composición del empleo sectorial, 2002 …………………………………………………... 30 Pobreza por categoría de inserción en el mercado de trabajo, 2002 ……………………….. 33 Población económicamente activa por quintiles de ingreso per cápita familiar, según segmento de inserción, 2002 ……………………………………………………………… 33 Distribución del empleo público por quintiles de ingreso per cápita familiar, 1998-2002 ... 34 Distribución del ingreso entre los empleados públicos, 1998-2002 ……………………….. 34 Distribución del ingreso de la ocupación principal en los sectores público y privado, 2002. 35 Proporción de hogares que dependen del empleo público, por quintiles de ingreso per cápita familiar, 2002 ……………………………………………………………………….. ii 36 I. Introducción En 1943, hace 60 años, fue fundada la Cámara de Exportadores de la República Argentina (C.E.R.A.). Sus fundadores compartían un conjunto de valores como la democracia, libertad y justicia, el imperio de la ley y los derechos de las personas, un Estado que promueva la Sociedad Activa, así como los efectos beneficiosos de la economía de mercado, la propiedad privada, y el papel positivo de la ciencia y la tecnología en la creación de bienestar. Definieron como objetivo de la Institución el de mejorar en forma continua la competitividad de las exportaciones argentinas y la expansión del comercio internacional, por lo que una de las dimensiones de la actuación de la C.E.R.A. es concentrarse en "aportar la diferencia" a las empresas en materia de apoyo institucional, tecnología de gestión, servicios comerciales, investigación de mercados y contactos internacionales. En su visión, la C.E.R.A. vincula la competitividad externa, el bienestar social y la expansión del mercado interno, atendiendo a la redistribución del ingreso y la modernización tecnológica y administrativa. Por eso, porque es inclusiva, sus socios son productores de bienes y servicios que alinean sus intereses para cooperar explícitamente. Esta visión supera las tradicionales categorías de Colin Clark de producción primaria, secundaria y terciaria, al sumar a todos los sectores de la producción y los servicios que aspiran a lograr niveles de excelencia. En el año 1990, se creó el Instituto de Estrategia Internacional (IEI) con el propósito de fortalecer el soporte técnico de su Agenda Global que se desarrolla a lo largo de cuatro ejes: El Eje Institucional, el de Competitividad Sistémica, el de Inserción Internacional y el de Economía de la Información. La C.E.R.A. siempre ha realizado sus aportes con el convencimiento de que, en materia de exportaciones, la mejor política de corto plazo es tener una política de largo plazo y, se ha diferenciado de otras Instituciones empresarias al subrayar, para nuestro país, que sin una realidad productiva no habrá una realidad exportadora consistente. También ha insistido en que un Estado que actúe con eficiencia, una Sociedad Activa, una macroeconomía ordenada y una microeconomía flexible crean un ambiente favorable al redespliegue de inversiones en capital humano y físico para posibilitar un crecimiento sustentable que genere bienestar y oportunidades para todos. iii II. Presentación El hecho de que el Instituto de Estrategia Internacional (IEI) le haya solicitado al Lic. Ernesto Kritz un estudio sobre "La Segmentación del Mercado de Trabajo como Indicador de la Crisis Productiva" requiere realizar algunos comentarios. Después de la crisis 2001-2002, han aparecido libros1 y artículos que tratan de responder a las preguntas: ¿Qué ha sucedido?, ¿Por qué sucedió?, ¿Cómo ha podido suceder? ¿Qué hacer? Al reflexionar sobre la realidad socioeconómica y política de la Argentina, en ese período, la palabra "derrumbe" --que deriva de derrumbar, al aludir a la caída de una roca, al hecho de despeñar, de precipitar al vacío algo que estaba asentado-- ha sido utilizada como título de los mismos. La C.E.R.A., que utiliza un concepto de competitividad complejo2, recurriendo al ranking de Competitividad Mundial, constató que nuestro país pasó de estar en la posición 27 en 1994 a la posición 49 en el año 2001. En el índice del IMD, para 30 países seleccionados, la competitividad de Argentina declinó del puesto 15 en 1999 al 26 en 2002 y al 29 en 2003. Advirtiendo el deterioro de los distintos factores que hacen a la competitividad, la C.E.R.A. había ido presentando iniciativas tendientes a revertir ese proceso. Sin embargo, las mismas no fueron incorporadas en la política económica. Por lo expuesto, no nos debe extrañar que estemos atravesando un ciclo en el que la ambigüedad, como tono vital del país, sea la norma y no la excepción -a pesar de la ordenada transición de la Administración Gubernamental- y que, como resultado, la tasa de inversión no sea compatible con el crecimiento a largo plazo. Asimismo, el nivel de segmentación del mercado de trabajo evidenciado en el estudio del Lic. Ernesto Kritz que aquí presentamos, conspira contra el desarrollo económico. Esto se debe a que dicha estructura ocupacional, síntoma de la inadecuación del sistema económico social a una economía mundial de alta performance, magnifica los conflictos en la asignación adecuada de los recursos para el crecimiento. A la vez, también obstaculiza los acuerdos sociales y políticos necesarios para la asignación eficiente de recursos que permitan solucionar la actual situación económica y social. Y esta dificultad para una construcción positiva surge también, a nuestro juicio, si reflexionamos a partir del Esquema de la Estructura Social Argentina, según los análisis realizados por el Lic. Manuel Mora y Araujo3. Los mismos se realizaron en base a datos anteriores al del presente estudio y con un método de indicadores de “posición social” (Nivel educacional del principal sostén del hogar (PSH), Nivel ocupacional del PSH y Posesiones materiales del hogar). iv Esquema de la Estructura Social Argentina AFLUENTES 7% CULTURA DE LA AFLUENCIA 11% ASALARIADOS SINDICALIZADOS ASALARIADOS NO CUENTA PROPIA SINDICALIZADOS CULTURA DE LA CLASE MEDIA COMPETITIVA 22% 26% CULTURA DEL SINDICALISMO ACTIVO CLASES MEDIAS CULTURA DE LA CLASE MEDIA TRADICIONAL 29% POBRES CULTURA DE LA POBREZA 5% El mismo muestra un conjunto de subculturas inadecuadamente balanceadas, con demandas diferenciadas y contradictorias que, en una dinámica descendente, crean dificultades para la articulación política de la Agenda de Gobierno. v El estudio del Lic. Ernesto Kritz subraya un hecho significativo: "En una economía competitiva predominan las relaciones laborales asalariadas, registradas legalmente. En el mercado de trabajo argentino, ese núcleo capitalista es minoritario. Incluyendo los empleadores y también los independientes con capital o con contrato ("factureros") el sector privado formal comprende 43% de la ocupación. Los asalariados privados registrados –el empleo capitalista en un sentido precisorepresentan sólo el 25.3%". Y más adelante agrega: “Esto sugiere que, en una economía donde menos de la mitad de la fuerza de trabajo tiene un empleo formal y sólo un cuarto es asalariada privada registrada, uno de cada tres hogares (y más si se consideran los integrados por pasivos) depende del gasto público. Esto, desde luego, afecta el equilibrio fiscal, la capacidad de acumulación y la competitividad.” Si se analizan la estructura fiscal de fuerte sesgo antiexportador, las deudas del Estado con el sector exportador, así como el ineficiente control de cambios y la existencia de un sistema financiero en reconstrucción, está claro que hablar de una Estrategia Nacional Exportadora instalada es una contradicción. La superación del presente estado de cosas requiere renovar la visión y calidad en el liderazgo político, así como consensos sociales para lograr una acción colectiva efectiva y coherente. En la identificación de cuestiones relevantes, estimamos que es indispensable aspirar a que en la Agenda del nuevo gobierno figure la necesidad de definir una Estrategia Nacional Exportadora. Pero las dificultades son importantes pues existe, en muchos sectores, la creencia de que la exportación, además de proveer dólares a la economía (fuerte superávit comercial), sólo sirve para financiar al sector público y para ajustar las cuentas fiscales, sin tener en cuenta su papel clave en el crecimiento y en el desarrollo productivo y social. El Instituto de Estrategia Internacional, en recientes estudios, "La Nueva Coparticipación Federal: Competitividad, Responsabilidad Fiscal, Federalismo Genuino y Democracia Representativa" de Agosto 2001 y "El Financiamiento de las Exportaciones: Clave para la Reactivación y el Crecimiento" de Septiembre vi 2002, mostró en detalle la existencia de políticas públicas autocancelantes del desarrollo exportador y, por lo tanto, que afectaban la calidad de la producción y su contribución al crecimiento y a la creación de un círculo virtuoso socialmente inclusivo. Una de las formas en que pensamos se puede ayudar a que el nuevo gobierno incluya en su agenda el establecimiento de una Estrategia Nacional Exportadora es explicitar la dimensión social del empleo como un indicador del "derrumbe" que ha sido mencionado en párrafos anteriores. Las elites gobernantes deben tener en cuenta que ante la situación de alto desequilibrio social que enfrentamos, la respuesta para superarla es construir y acordar una agenda de gobierno de alta calidad. ¿Hay alguna alternativa posible para el crecimiento sustentable, teniendo en cuenta las múltiples restricciones que enfrentamos? Esa alternativa, que requiere altas dosis de eficiencia, ¿puede promover mayor equidad? La respuesta de la C.E.R.A. es sí a ambas preguntas, en la medida en que se reconozca el papel clave de la exportación para crear demanda agregada y su capacidad para inducir procesos de inversión en capital humano y físico. En el Resumen Ejecutivo del estudio "Componentes Macroeconómicos, sectoriales y microeconómicos para una estrategia nacional de desarrollo - Lineamientos para fortalecer las fuentes del crecimiento económico", coordinado por la Oficina de CEPAL en Buenos Aires, a pedido de la Secretaría de Política Económica del Ministerio de Economía, y financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que fuera publicado en Mayo de 2003, se afirma: "Atento a estas formulaciones, se desarrollaron escenarios del nivel de empleo, oferta laboral y desempleo para el período 2003-2008 consistentes con los escenarios macroeconómicos ya comentados. Por un lado, las funciones de demanda de trabajo se estimaron de acuerdo con lo observado en las dos décadas anteriores; la elasticidad empleo-producto de largo plazo estimada es de 0,42. Por otro, se efectuó una estimación econométrica relacionando las variaciones de la tasa de actividad con los cambios en la tasa de empleo y en las remuneraciones (más un término de tendencia). Se consideraron senderos alternativos de la tasa de actividad, adoptando una hipótesis de nivel constante y otra variable en función de la tendencia observada durante las décadas de los ochenta y los noventa. Definidos estos escenarios de la demanda y la oferta de trabajo, se calcularon las tasas de desempleo asociadas a cada uno de ellos. vii Bajo los supuestos señalados, las tasas de desempleo para el año 2008 correspondientes a las variantes que consideran un crecimiento anual del PBI del 3% resultan similares, e inclusive algo mayores, a las de fines del 2002. Un crecimiento del PBI del 4.5% se asocia a niveles de desocupación similares a los actuales, o sólo algo menores, y sólo con estimaciones de una expansión muy acelerada de la producción agregada se alcanza un descenso importante de los niveles de desocupación." Este pronóstico, a nuestro juicio, indicaría los límites de una política focalizada solamente en el mercado interno. Estamos convencidos de que la exportación es una de las palancas centrales para lograr la expansión de la producción y del empleo. Ésta, al contribuir a un mayor crecimiento de la productividad, al generar demanda agregada de manera sustantiva (por cada puesto directo exportador se crean 3,7 indirectos) y dinamizar al mercado interno, es una parte importante de la solución al problema del desempleo. Cabe agregar que la decisión estratégica del proyecto MERCOSUR ha cambiado potencialmente las fronteras de lo que en otras etapas históricas se consideraba el “mercado interno”. De allí la necesidad de incorporar políticas explícitas --que conformen una Estrategia Nacional Exportadora-- a la Agenda del nuevo gobierno, para favorecer un proceso inversor-exportador. III. Agradecimiento El IEI agradece al Lic. Ernesto Kritz por su estudio "La Segmentación del mercado de Trabajo como Indicador de la Crisis Productiva" que ayuda a comprender la urgencia con que movilizamos nuestras iniciativas y proponemos la adopción de una Estrategia Nacional Exportadora. Como siempre, todos los comentarios, sugerencias y críticas son bienvenidos. Cordialmente, Enrique S. Mantilla Presidente viii Notas 1 Kirchner, Néstor y Di Tella, Torcuato S. "Después del Derrumbe" Teoría y Práctica Política en la Argentina que viene. Editorial Galerna. Buenos Aires, Argentina 2003. Olarra Gimenez, Rafael y García Martínez, Luis. "El Derrumbe Argentino". Editorial Planeta. Buenos Aires, Argentina. 2003. 2 Departamento de Investigaciones del Banco Interamericano de Desarrollo "Competitividad. Motor del Crecimiento". Informe 2001. Progreso Económico y Social en América Latina. BID. Washington D.C. EE.UU., 2001. 3 Mora y Araujo, Manuel. "La Estructura Social de la Argentina: Evidencias y Conjeturas acerca de la estratificación actual". CEPAL N° 59. Chile, 2002. ix LA SEGMENTACION DEL MERCADO DE TRABAJO COMO INDICADOR DE LA CRISIS PRODUCTIVA La dimensión del problema ocupacional De los aproximadamente 14.5 millones de personas que integran la población económicamente activa argentina, menos de 12 millones tienen alguna ocupación1. El número de desocupados por consiguiente, es de unos 2.5 millones. Desde los inicios de la crisis, en el segundo semestre de 1998, la cantidad de desocupados aumentó en cerca de 1 millón, elevando la tasa de desempleo de 12.1% a 17.5%. Sin embargo, el aumento es de 1.8 millones si los beneficiarios de los planes públicos (antes el Plan Trabajar y ahora el Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados) se computan como desempleados que reciben un subsidio estatal2. En esta versión, que refleja con mayor precisión el desequilibrio entre la oferta de mano de obra y la capacidad de absorción del mercado de trabajo, el número de desocupados al término de la crisis era de 3.4 millones y la tasa de desempleo de 23.9%. Cualquiera sea la versión que se adopte, es claro que el desempleo es uno de los problemas más graves que afronta la Argentina. Por una parte, es la causa más importante de la pobreza y, recientemente, del aumento de la indigencia; por otro lado, es un factor principal subyacente al crecimiento de la inseguridad; finalmente, genera grandes costos para la economía, tanto por la pérdida de producto potencial, como por el desvío de fondos fiscales para fines asistenciales a que obliga. Este último punto ha adquirido una gran significación en la crisis, alterando el sistema de relaciones entre sociedad, Estado y mercado. En 1998, apenas 0.4% de las personas económicamente activas (ocupadas y desocupadas) eran beneficiarias de un plan público de empleo; a fines de 2002 esa proporción subió a 6.5% y a 7.8% -un aumento de 19 veces- si se la mide con relación a la población clasificada como ocupada. Esto, sin embargo, no alcanza a reflejar en toda su intensidad la dependencia de los recursos asistenciales del Estado. La cifra mencionada toma en cuenta sólo los beneficiarios que declaran realizar tareas de contrapartida. Su número a fines de 2002 (unos 926 mil para el total urbano) es sensiblemente inferior al del total de personas que, según los registros administrativos, reciben subsidios del Plan Jefes (1.734.000). Esto significa que uno de cada cinco hogares argentinos depende total o parcialmente de los recursos asistenciales. 1 2 Se refiere a la población urbana. Estimación correspondiente a octubre de 2002. Beneficiarios que realizan tareas de contrapartida. 1 La segmentación del mercado de trabajo Pero con ser muy serio, el desempleo no es el único problema laboral de la Argentina. Igualmente importante –y en el largo plazo tal vez más significativo- es la segmentación del mercado de trabajo y sobre todo el fuerte peso de los sectores de baja productividad. Este es un tema central en el examen de la competitividad de la economía argentina. En una economía competitiva predominan las relaciones laborales asalariadas, registradas legalmente. En el mercado de trabajo argentino, ese núcleo capitalista es minoritario. Incluyendo los empleadores y también los independientes con capital o con contrato (“factureros”) el sector privado formal comprende 43% de la ocupación. Los asalariados privados registrados -el empleo capitalista en un sentido preciso- representan sólo el 25.3%. En contraste, los trabajadores informales de baja productividad –la periferia del mercado laboral- constituyen el 34% de la ocupación, es decir 9 puntos porcentuales más que los asalariados privados registrados. Cualitativamente, además, entre ellos la categoría más extendida es la del trabajo intermitente, de altísima rotación y mínima productividad. Los trabajadores intermitentes, con una tasa de desempleo de 37% (el doble que la tasa promedio) son casi el 18% de la población económicamente activa. La informalidad penetra casi todos los sectores de actividad. No resulta sorprendente que tenga un peso muy fuerte en la construcción (75%) donde una buena parte de la actividad es no empresarial (refacciones menores en hogares) o es efectuada por pequeños subcontratistas semi-empresariales, muchas veces familiares. Tampoco sorprende la alta informalidad en los servicios personales (59%) y el comercio (41%) donde hay una mayoría de pequeñas unidades familiares, con frecuencia sin capacidad de acumulación; en los restaurantes y hoteles (44%) o el transporte (39%) donde es muy elevada proporción de microempresarios. Lo llamativo, sin embargo, es que también es extendida en un sector transable como la industria. Uno de cada tres empleos industriales es informal. A diferencia de las economías más competitivas, en la Argentina sólo el 44% de los ocupados en la industria es un asalariado registrado. Además de la obvia excepción del sector público, la formalidad laboral sólo es claramente mayoritaria en los servicios financieros y empresariales (79%) y en la salud y enseñanza privada (77%). Aún así, un quinto de los ocupados en estos sectores son informales. 2 Informalidad y fragmentación de la estructura productiva La alta extensión de la informalidad está asociada con la fragmentación de la estructura productiva. Casi la mitad de los ocupados trabaja en unidades de hasta 5 personas, en su mayoría de productividad muy baja, o en hogares particulares. En las microempresas, el 62% de los asalariados estables son no registrados; a estos hay que añadir los trabajadores informales intermitentes, muchos de los cuales trabajan para ellas, que cuentan por 26% de los ocupados en este estrato de tamaño. La correlación entre la informalidad y el tamaño de la unidad económica (que puede considerarse un proxy de la productividad) es muy alta: 69% de los ocupados en el sector informal no doméstico trabajan en microempresas de hasta 5 personas y 82% lo hace en firmas de no más de 15. Solamente el 6.5% de los informales no domésticos están empleados en unidades que superan la definición legal de pequeña empresa de 40 ocupados. Una desagregación por categorías muestra que cuanto más informal –y por lo tanto de peor calidad- es el empleo, mayor es la correlación con las unidades de muy pequeño tamaño y más baja productividad; así, el 80% de los intermitentes trabajan para unidades de hasta 5 ocupados. No sorprende, entonces, que ganen menos de la mitad del promedio de los ocupados y sólo la tercera parte de lo que perciben los asalariados registrados del sector formal. El ajuste durante la crisis Pero el sector privado formal no sólo es minoritario en el mercado de trabajo. También se ha reducido durante la crisis. Entre 1998 y 2002 su peso en el empleo total disminuyó 6 puntos, concentrándose casi toda la caída en los asalariados registrados. El número de éstos se redujo en más de medio millón, es decir casi 15%. Ninguna otra categoría ocupacional, con la excepción relativa -y consistente con este proceso- de los empleadores, tuvo una evolución semejante. Visto en perspectiva, la crisis produjo una deconstrucción del sector más competitivo del mercado laboral y una pérdida de los empleos de mejor calidad. El empleo informal, por el contrario, logró mantenerse; en parte como resultado de su mayor flexibilidad salarial, aunque con el correspondiente costo en términos de ingreso. Distinto de lo ocurrido en el empleo asalariado privado formal, más inflexible a la baja nominal, el ajuste de las remuneraciones de los informales no comenzó con la salida de la convertibilidad sino desde el inicio mismo de la crisis y en rigor antes aún. Entre el segundo semestre de 1998 y fines de 2001, el ingreso medio de la ocupación en el sector informal disminuyó 20% (comparado con un ajuste apenas marginal en el caso de los asalariados privados con contratos estables)3. 3 La flexibilidad salarial permitió también que los trabajadores independientes estables, que en un sentido amplio son parte del sector privado formal, mantuvieran su nivel de empleo. 3 La otra consecuencia significativa de la crisis es un crecimiento de cerca de 6 puntos en la población económicamente activa dependiente del sector público; en el empleo el aumento es de casi 8 puntos de por ciento. Ello es el resultado de una expansión moderada pero sugerente en el marco de la crisis (no se interrumpió aún en 2002) en la cantidad de asalariados públicos –sobre todo en provincias y municipios- y del acentuado incremento en el número de beneficiarios de planes públicos. Aunque desde luego de naturaleza diferente (la primera categoría incluye la administración del Estado, defensa y los servicios de salud y educación pública) en ambos casos derivan sus ingresos del fisco. En esta situación se encuentra ahora cerca del 20% de la población activa y el 23% de los ocupados. Este último porcentaje es muy cercano al de los asalariados privados formales. Los dependientes del sector público reciben aproximadamente 22% de la masa salarial total que se distribuye entre los ocupados. En 1998 la proporción era de 16.7%. El peso que recae sobre el sector público es todavía mayor si se incluyen los beneficiarios de planes que reciben subsidios pero no realizan contrapartida laboral (y por lo tanto no clasifican dentro de la población económicamente activa). En este supuesto, el total de personas dependientes del sector público (excluidos los jubilados y pensionados) supera los 3.5 millones. Esto es casi el doble de lo que había al comienzo de la crisis (poco más de 1.8 millones). Esto sugiere que, en una economía donde menos de la mitad de la fuerza de trabajo tiene un empleo formal y sólo un cuarto es asalariada privada registrada, uno de cada tres hogares (y más si se consideran los integrados por pasivos) depende del gasto público. Esto, desde luego, afecta el equilibrio fiscal, la capacidad de acumulación y la competitividad. Segmentación del mercado de trabajo y bienestar social La segmentación del mercado de trabajo afecta también el bienestar social. Ello en dos sentidos: por una parte, es un factor estructural de sesgo en la distribución del ingreso; por la otra, pone barreras de acceso a la protección legal y la seguridad social. Las diferencias de productividad se reflejan en las remuneraciones. No resulta sorprendente, entonces, que el ingreso medio de la ocupación en el sector informal sea apenas 43% del que obtienen los ocupados en el sector formal ($313 y $718 respectivamente). La brecha en el ingreso no resulta sólo de las disparidades en el capital humano; parece más bien una cuestión de productividad total de los factores. Los asalariados no registrados estables -la categoría más próxima a la formalidad entre los informales- tienen en promedio 1,6 años menos de educación que los asalariados registrados estables (10,6 y 12 años respectivamente); sin embargo, su ingreso es sólo 54% del de estos últimos. La tasa de retorno de la educación no puede ser tan alta como para justificar una diferencia tan marcada en el ingreso de la ocupación. 4 Aún en el caso de los trabajadores informales intermitentes, cuya educación promedio es de 9,3 años, parece difícil explicar la brecha de ingresos únicamente por el capital humano; comparados con los asalariados registrados no estables –una categoría formal con rotación equivalente- la educación es 2,5 años menor, pero la disparidad en el ingreso es de 55%. Resulta plausible, por lo tanto, que se trata de un problema de productividad total de factores, es decir de capital humano, y también de capital físico, tecnología y capacidad de gestión. Pero lo que es claro es que la inserción laboral marca el lugar en la distribución del ingreso. En los dos quintiles más bajos de la población ocupada ordenada según ingreso familiar per capita, hay muy pocos trabajadores formales y muchos informales, además de una proporción alta de beneficiarios de los planes públicos de empleo. En el primer quintil -que corresponde a población bajo la línea de indigencia- apenas 18% de los ocupados son formales (en su mayoría no asalariados) y 4% asalariados públicos, en tanto que 50% son informales (incluyendo 12% del servicio doméstico) y 28% son beneficiarios de los planes públicos. En cambio, en el quintil más alto, 58% de los ocupados son formales, además de un 25% de asalariados públicos, mientras que sólo 17% son informales y, desde luego, no hay beneficiarios de planes públicos. En otros términos, los perfiles de inserción laboral de los más pobres y los más ricos son casi exactamente opuestos. La distribución del ingreso, por consiguiente, está determinada en una medida significativa por esta segmentación del mercado de trabajo. La segmentación, además, incide diferencialmente sobre el desempleo y esto, a su turno, tiene un resultado directo sobre la distribución del ingreso. La probabilidad de quedar desempleado, en efecto, es mucho mayor entre los trabajadores informales que entre los formales del sector privado o los asalariados del sector público. El perfil de inserción en el mercado de los más pobres del primer quintil, con gran predominio de trabajo informal, explica que, no obstante los planes públicos de empleo, tengan una desocupación de 31.6%, casi el doble que el promedio de la población activa. En el quintil más alto, con un perfil de inserción opuesto, la tasa de desempleo es de 5.1%, menos de un tercio del promedio. Es sugerente que el empleo público tiende a acentuar el efecto distributivo de la segmentación del empleo privado. Como se deduce de lo señalado arriba, hay una concentración de los asalariados públicos en los quintiles más altos: seis de cada diez pertenecen a hogares del 40% más rico; por el contrario, menos de dos de cada diez son miembros del 40% más pobre. La tasa de desempleo entre los asalariados públicos, vale la pena señalarlo, es de 3.7%. La brecha distributiva todavía aumenta si se considera la protección legal y el acceso a la seguridad social. La informalidad no implica únicamente ingresos más bajos sino desprotección jurídica –hay exposición al incumplimiento de las normas que regulan la relación de trabajo- y privación de beneficios establecidos por la legislación o acordados por la negociación colectiva. Los informales, por ejemplo, carecen de obra social, pagos de asignaciones familiares, aguinaldo, licencia por maternidad, prestaciones de desempleo, seguro contra riesgos del trabajo, jubilación, etc. Todo esto, por supuesto, tiene implicaciones importantes para el ingreso de las personas, pero también para la salud del tejido so5 cial; un mercado de trabajo tan segmentado es un impedimento para una sociedad integrada. Crisis laboral y pobreza Detrás del crecimiento de la pobreza está esta mutación en el mercado de trabajo, en la que converge, por una parte, la contracción del sector formal de mayor productividad, y por la otra parte, la expansión del segmento más precario y atrasado del sector informal. Como es de imaginar, la incidencia de la pobreza (igual que el desempleo) tiene una relación inversa con la calidad de la inserción laboral. Cuánto más informal es esa inserción, mayor es la probabilidad de caer debajo de la línea de pobreza. Así, los trabajadores intermitentes tienen una incidencia de pobreza (68.5%) que más que duplica la de los asalariados privados registrados (30.9%). La informalidad y la intermitencia crecientes, desde luego, afectan mucho más a los sectores de bajos ingresos. Un examen de la inserción en el mercado de trabajo por quintiles de ingreso per cápita familiar, indica que en el 40% más bajo, no sólo el desempleo abierto es muy superior al promedio (26.3%) y una elevada proporción de los económicamente activos son beneficiarios de planes públicos (14.6%); también muestra que, de los que tienen algún trabajo de mercado (es decir neto de planes públicos) cerca del 60% son informales y de ellos, la mitad son trabajadores intermitentes. Solamente uno de cada cuatro tiene un empleo privado formal o es asalariado en el sector público. En estas condiciones, no sorprende que estos dos quintiles bajos concentren el 65% de los desocupados y el 88% de los beneficiarios de planes públicos de empleo. Pero los más pobres (o para ser más precisos, los pobres crónicos) no son los únicos que están afectados por los cambios en el mercado de trabajo. Entre las dos pinzas de este proceso convergente queda atrapada la clase media, que ha sido el eje del equilibrio social en la Argentina. Un indicador de ello es que entre octubre de 2001 y mayo de 2002, cuando la pobreza creció casi 15 puntos, el nivel educativo medio de la población en edad de trabajar de los hogares pobres aumentó de 8.7 a 9.2 años. Entre los no pobres, el promedio es de 12.4 años. Lo más sugerente, tal vez, es que el nivel de educación de los pobres en la Argentina es semejante al promedio de educación de la población (pobre y no pobre) de la mayoría de los países de la región. El indicador quizás más claro del deslizamiento hacia la pobreza de sectores tradicionalmente de clase media como resultado de los cambios en el mercado de trabajo, es el nivel educativo de los perceptores principales de ingreso en los hogares en esa condición. Para estar seguros, en los hogares pobres los perceptores principales tienen menos educación que sus homólogos de los hogares no pobres: 77% de aquellos (86% en los hogares indigentes) no completó la escuela secundaria, versus 42% en el caso de los últimos. Pero lo significativo es que uno de cada cuatro perceptores principales en los hogares 6 pobres (y uno de cada siete en los indigentes) tiene cuando menos educación secundaria completa; más de la mitad de ellos ha cursado estudios superiores y una proporción no despreciable (3.3%) los ha completado. Más significativo aún, entre octubre de 2001 y mayo de 2002, el porcentaje de perceptores principales en hogares pobres que posee al menos educación secundaria completa, aumentó 6 puntos (de 16.4% a 22.7%); en términos absolutos se duplicaron (y en el caso de los que tienen educación superior o universitaria completa, se triplicaron). Esto está en línea con la composición del crecimiento de la pobreza según la condición de actividad y el sector de inserción del perceptor principal. Tres de cada diez personas que en este período cayeron en la pobreza son miembros de hogares donde el perceptor principal pertenece al sector formal privado y una más a hogares donde es un asalariado público. Es en estos sectores donde la clase media tiene un peso importante. La estabilización del mercado de trabajo en el segundo semestre de 2002 (no obstante la cual la pobreza aumentó otros tres puntos) no modificó el cuadro descrito. El papel del sector público En un contexto de destrucción de empleos, y en especial de empleos formales, el sector público constituye una excepción. Desde el inicio de la crisis, en el segundo semestre de 1998, el empleo público creció poco más de 5%4. Entre octubre de 2001 y octubre de 2002, cuando el empleo de mercado total disminuyó 4.7%, el número de asalariados públicos aumentó 5.7%. El sector público (excluidos los beneficiarios de planes) provee empleo a 1.8 millones de personas5. Esto representa 15.2% de la ocupación principal y en las áreas urbanas del país. A esto debe agregarse los casos en que proporciona una ocupación secundaria (por ejemplo, médicos con ocupación principal en un consultorio privado pero que además tienen un cargo rentado en un hospital, o abogados que declaran como ocupación principal su estudio, pero también son docentes en un colegio). Esto hace que más de la quinta parte de los ocupados (sin incluir los beneficiarios de planes) perciban ingresos públicos. En las provincias esa proporción sube a un cuarto del total. El efecto sobre el ingreso familiar es significativo: 15% de los hogares urbanos dependen total o parcialmente del empleo en el sector público6. Para estos hogares, el ingreso de fuente presupuestaria representa cerca de dos tercios del ingreso total. En muchas provincias –en especial en las más pobres- la proporción es sensiblemente mayor. De la misma manera, y no menos importante en la crisis, el empleo público es mucho más estable que el empleo privado: de los 2.5 millones de desocupados de octubre de 4 Incluye administración pública y defensa, salud y educación pública. Excluye los beneficiarios de los planes de empleo. 5 Comprende el Gobierno nacional, las provincias y los municipios. La Nación ocupa unas 250.000 personas, de las cuales unas 150.000 corresponden a las fuerzas armadas y de seguridad. El resto, es decir más de 1. 5 millones, trabaja para los gobiernos provinciales y las municipalidades. 6 De nuevo, esta proporción no incluye los planes públicos. 7 2002, sólo 70.000 provenían del sector público; la tasa de desempleo entre los asalariados públicos es de apenas 3.8%7. Por último, e igualmente importante en una situación de pobreza extendida, los empleados públicos son los menos afectados. Entre ellos, la incidencia de la pobreza es de 22.4%, es decir menos de la mitad del promedio. Parece fuera de discusión que, en este contexto, un ajuste del gasto público afecta el empleo y los ingresos de una parte significativa de la sociedad. Pero hay otro argumento, que habitualmente se presenta unido, y es que los más perjudicados por un achicamiento del sector público son los pobres. La hipótesis es que en un mercado con alto desempleo – sobre todo en los segmentos de menor calificación- los pobres son los que menos posibilidades tienen de ganar la competencia por los escasos empleos privados. En otros términos, se sugiere que, en especial en las provincias, el empleo público juega un papel redistributivo y de seguro de desempleo implícito. Con independencia de cuán eficiente sea como mecanismo de protección social y de cómo influye tal asignación de recursos en la inversión y creación de empleo privado, la evidencia no parece avalar esta hipótesis: • La distribución del empleo público está fuertemente sesgada hacia los sectores de más alto ingreso familiar per cápita: sólo 5% de los empleados públicos pertenece a hogares del 20% más pobre. Por el contrario, en el quintil de mayor ingreso per cápita familiar se concentra el 35% del empleo público y si se consideran los dos quintiles más altos, la proporción se acerca al 62%. Esto muestra que los pobres tienen un acceso muy limitado al empleo público. • El gasto en remuneraciones del sector público está concentrado en el segmento superior de la pirámide ocupacional; consistente en parte con la distribución social del empleo público entre los hogares, el quintil más bajo de los perceptores capta menos del 8% del total de las remuneraciones pagadas por el sector, mientras que el quintil más alto obtiene el 42%8. • La distribución del ingreso del empleo público muestra una desigualdad no menor a la del ingreso de la ocupación principal de los asalariados registrados del sector privado: en el período 1998-2002, el coeficiente de Gini9 del ingreso de los empleados públicos es 0.36 (promedio anual); entre los asalariados privados registrados es de 0.3710. La distribución del ingreso del trabajo privado sólo es claramente más desigual si se inclu- 7 Esta es una medida estática. Con toda probabilidad, un estudio de panel para un período largo (por ejemplo la década de los noventa), mostraría una tasa de expulsión del sector público bastante mayor. Algunos de los cesantes que declararon como última ocupación una actividad privada, pueden haber estado antes en el sector público y perdido el empleo en el mismo como resultado de las privatizaciones y la primera reforma del Estado de los noventa. Sin embargo, es igualmente probable que, aún en términos dinámicos, la tasa de expulsión del sector público sea mucho más baja que la del sector privado reestructurado y sobre todo que la de las actividades informales de baja productividad. 8 La escasa participación del primer quintil tiene que ver con que incluye algunas categorías como soldados voluntarios cuyos salarios son extremadamente bajos; pero tal vez más importante, allí se concentran numerosos docentes con pocas horas de cátedra que no tienen otra ocupación rentada. Esta es una situación muy común en las universidades y también en la escuela media. Esto sugiere que la distribución del ingreso público no tiene una correlación estricta con las calificaciones. 9 Este coeficiente mide la desigualdad en la distribución del ingreso. Sus valores oscilan entre 0 (perfecta igualdad) y 1 (máxima desigualdad). 10 Debe observarse sin embargo que, como resultado de los ajustes salariales diferenciales (mayores para los niveles más altos, sobre todo en 2000) el coeficiente de Gini del sector público disminuyó de 0.375 en 1998 a 0.347 en mayo de 2002. 8 yen los trabajadores informales, los independientes con capital y los patrones. En este caso el valor medio del coeficiente de Gini para el período es de 0.46. • Finalmente, pero quizás lo más sugerente, el empleo público es mucho más importante como medio de vida para los sectores de ingreso medio-alto y alto, que para los más pobres. En el quintil más bajo de ingreso familiar per cápita, apenas 5 de cada 100 hogares dependen total o parcialmente del ingreso público; en el segundo quintil, es decir la clase media baja, la relación es 1 de cada 10. En cambio, en el quintil más alto, la proporción es de 1 de cada 4 hogares. Visto desde el otro ángulo, en el quintil más pobre, siete de cada diez hogares viven exclusivamente del empleo privado, mientras que en el quintil más alto esa proporción sólo alcanza a la mitad. Esto contradice el argumento habitual de que el empleo público es el refugio de los pobres. Distinto de ese razonamiento, el empleo público beneficia sobre todo a los sectores medio y medio-alto. 9
