Mujeres y pobreza: el presupuesto del gasto social focalizado visto

MUJERES Y POBREZA:
EL PRESUPUESTO DEL GASTO SOCIAL
FOCALIZADO VISTO DESDE LA
PERSPECTIVA DE GÉNERO
Claudia Vinay Rojas, Helena Hofbauer Balmori,
Lucía Pérez Fragoso y Ma. Concepción Martínez Medina
México, D.F., noviembre 2001
1
INDICE
I. INTRODUCCION..............................................................................................................2
II. EL PRESUPUESTO DEL GASTO SOCIAL FOCALIZADO VISTO DESDE LA
PERSPECTIVA DE GÉNERO...........................................................................................3
¿Por qué es importante analizar el presupuesto público desde la perspectiva de
género? ..............................................................................................................................3
El Contexto: diseño y recursos asignados al combate a la pobreza .......................4
La estrategia de combate a la pobreza: ¿eficiencia vs. calidad? ...........................13
III. LA EQUIDAD DE GÉNERO EN LOS PROGRAMAS DE COMBATE A LA
POBREZA...........................................................................................................................17
La estrategia de combate a la pobreza desde la perspectiva de género..............18
Algunos resultados iniciales .........................................................................................21
IV. CONSIDERACIONES FINALES...............................................................................25
V. ANEXOS
Anexo 1: Instrumento utilizado para evaluar los programas de combate a la
pobreza ...............................................................................................................................28
Anexo 2: Matriz de evaluación de los programas ........................................................29
VI. BIBLIOGRAFÍA: ..........................................................................................................32
El presente documento tiene como objetivo aportar nuevos elementos a la
discusión sobre los programas de combate a la pobreza del gobierno federal.
Forma parte de los resultados del proyecto "Fortaleciendo la incidencia de mujeres
líderes en presupuestos públicos con enfoque de género", un proyecto
colaborativo entre Equidad de Género: Ciudadanía, Trabajo y Familia, A.C. y
Fundar: Centro de Análisis e Investigación, A.C., que cuenta con el apoyo de la
Fundación Ford.
2
I. INTRODUCCION
Sin lugar a dudas, una de las principales consecuencias sociales de las políticas
de ajuste y reestructuración económicas es el aumento en los niveles de pobreza
y la polarización de los ingresos de la población mexicana. Según datos oficiales,
en México la población que vive en pobreza y pobreza extrema son 26 millones de
mexicanas y mexicanos 1.
Se cuenta con numerosos estudios que tienen como objetivo el análisis del
fenómeno de la pobreza desde distintas perspectivas. Los especialistas han
desarrollado diferentes metodologías para medirla, otros se han enfocado a
examinar las causas estructurales que la provocan y otros tantos, han estudiado
las condiciones en las que viven las personas que la sufren.
Este trabajo se orienta hacia el estudio de los programas de combate a la pobreza
que el gobierno ha implementado, analizando sus lineamientos de operación
desde la perspectiva de género e integrando como herramienta el análisis del
presup uesto público. De tal forma que no pretendemos abordar el problema en su
conjunto, sino que desde una perspectiva muy específica.
La pobreza aparece como resultado de procesos macrosociales de naturaleza
económica y política que expresan conflictos de intereses entre las clases, pero
que también se encuentra permeada por relaciones interétnicas,
intergeneracionales y entre los géneros.
En el presente trabajo partimos de la hipótesis de que las desigualdades de
género, socialmente construidas, se expresan en la asignación de identidades y
actividades, así como en la separación de ámbitos de acción a los que
corresponde una designación distinta de valor simbólico, donde lo masculino cobra
preeminencia sobre lo femenino. De esta valoración superior de lo masculino se
deriva un acceso desigual al poder y a los recursos materiales, sociales y
simbólicos que existen en la sociedad.
Desde este punto de vista, si las mujeres tenemos más limitado el acceso a dichos
recursos y nos cuesta más trabajo acceder a ellos, no resulta aventurado señalar
que las mujeres somos más pobres que los hombres.
Utilizamos como herramienta el análisis de presupuestos públicos (“Evaluación de
la política con enfoque de Género en el Gasto Público”) 2 para identificar cómo los
programas de combate a la pobreza, su estructura, los montos asignados, las
reglas de operación, sus indicadores de gestión y su componente de género,
pueden o no mejorar las condiciones de vida de las mujeres y, por lo tanto, si los
1
Declaración del Diputado Francisco Javier Cantú, en M. Vega, “Pobreza: dos cifras oficiales”,
Reforma, 21 de enero del 2001, sección A, p. 6.
2
S. Esim, Iniciativas de presupuestos para América Latina y El Caribe con enfoque de género: Una
herramiento para mejorar la fiscalización y lograr la implementación efectiva de políticas, UNIFEM,
febrero del 2000.
3
programas pueden considerarse como exitosos en el sentido más amplio de
fortalecer la posición social de las mujeres.
II. EL PRESUPUESTO DEL GASTO SOCIAL FOCALIZADO VISTO DESDE LA
PERSPECTIVA DE GÉNERO
El tema de la pobreza se ha convertido en uno de los más controversiales de los
últimos años. Diversas disciplinas se interesan por analizar sus causas y sus
efectos. También los diseñadores de políticas públicas y los tomadores de
decisiones comparten la preocupación por entender el problema de la pobreza
para plantear estrategias que la aminoren.
Un hecho fundamental es que la pobreza golpea a casi la mitad de la población
de nuestro país—la mayor parte mujeres, niñas y niños—por lo que se vuelve
indispensable profundizar en el análisis de las respuestas que nuestras
instituciones están dando a este problema, a través del estudio de los Programas
de Combate a la Pobreza.
Una veta de análisis poco explorada hasta el momento, es el estudio de los
programas de combate a la pobreza a través del análisis de sus asignaciones
presupuestarias desde una perspectiva de género. Esta será la óptica desde la
cual el presente documento abordará el problema.
Por qué es importante analizar el presupuesto público desde la perspectiva
de género?
El análisis de presupuestos desde la perspectiva de género busca evaluar los
impactos que el gasto público tiene en los distintos grupos poblacionales de
mujeres y hombres. Las diferencias y desventajas que viven las mujeres a nivel
microeconómico han sido estudiadas y reconocidas en la bibliografía feminista y
en estudios con perspectiva de género desde hace tiempo; la idea de que las
políticas macroeconómicas—entre ellas la política fiscal y, por ende, el gasto
público—tienen impactos diferenciados en mujeres y hombres es relativamente
nueva. Si “género” significa la construcción social de las relaciones entre los
hombres y las mujeres, entonces el género es una de las dimensiones sociales a
tomarse en cuenta en el análisis macroeconómico.
Desde el momento de la formulación de los presupuestos públicos generalmente
se ignoran los roles, responsabilidades y capacidades diferentes y socialmente
determinadas que predominan para mujeres, hombres, niñas y niños. Estas
diferencias están estructuradas de tal manera que dejan a las mujeres y a las
niñas en posición de desventaja frente a los hombres, con menos recursos
económicos, prestaciones sociales y poder político.
Dentro de la sociedad, algunos de los roles o papeles que desempeña cada sexo
tienen más valor que otros: por lo general, aquéllos a los que se les atribuye
4
menor importancia tienden a ser invisibles para los arquitectos de políticas. Por
ejemplo, el trabajo de las mujeres en la esfera reproductiva no es reconocido
como un valor, ya que se parte del supuesto de que estará siempre disponible.
Estas diferencias en el valor de los papeles desempeñados por mujeres y
hombres, que están integradas a las estructuras sociales y económicas, también
se reproducen en las políticas, los programas y la asignación de recursos.
Como resultado de lo anterior, los presupuestos públicos— instrumento en donde
se plasman las políticas públicas—son mecanismos de transmisión y reproducción
de la desigualdad entre los géneros. Al asignar recursos sin reconocer e incluso
invisibilizando las desigualdades existentes entre diferentes sujetos sociales, se
asume una neutralidad que no es acorde con el impacto diferenciado de las
políticas públicas en los grupos de población.
Siendo así, la lectura del presupuesto desde una mirada de género es una
herramienta que contribuye a una mayor eficacia en el uso de los recursos
públicos. Este ejercicio resalta las diferencias entre los diversos grupos de
población objetivo, con el fin de tener impacto en los problemas específicos de
cada grupo.
El Contexto: diseño y recursos asignados al combate a la pobreza
Los procesos de ajuste macroeconómico implementados en nuestro país por el
modelo neoliberal a partir de la década de los años ochenta, han provocado
impactos negativos en las condiciones de vida en la mayor parte de la población.
El fenómeno no sólo ha tocado a los sectores más vulnerables, sino también a la
clase media en su conjunto, gran parte de la cual ha ingresado a los rangos de
pobreza.
La situación puede ser resumida de la siguiente manera 3 :
§
§
§
§
§
3
La pobreza ha aumentado en términos absolutos.
Existe un recrudecimiento en la concentración del ingreso y por lo tanto, una
profundización de las desigualdades.
Se detecta una mayor incidencia de la pobreza en áreas rurales, aunque
también ha aumentado de manera significativa en áreas urbanas.
La pobreza extrema se concentra en estados tradicionalmente marginados,
como Chiapas, Oaxaca, Zacatecas, Guerrero y Puebla.
Aparece la llamada “feminización de la pobreza” debido a que las mujeres
sufren una desigualdad económica, la cual sumada a la desigualdad de
género, las convierte en uno de los grupos más marginados de la sociedad.
S. Gordon, “Pobreza y programas de política social en México”, en Revista Trabajo Social, núm.
23, p.16-19.
5
Por lo tanto, “el análisis de los programas de combate a la pobreza se inserta en
un marco de crisis económica y al mismo tiempo, en un modelo económico regido
por el mercado que trata de consolidarse a toda costa. En este marco, se delimita
el área de acción de las políticas a favor del desarrollo social a planos micro con el
objetivo de hacer un uso óptimo del gasto social, lo cual implica establecer
prioridades claras, reducir costos administrativos, incrementar la productividad de
la inversión, adecuar la oferta a los consumos masivos esenciales y suprimir
filtraciones de recursos”. 4
En el modelo neoliberal, la política económica no tiene vinculación con la política
social. La política social prevaleciente en México corresponde de manera muy
estrecha a los lineamientos señalados por los organismos financieros
internacionales 5 : la tendencia general es hacia el adelgazamiento del estado y la
búsqueda de la eficiencia en el uso de los recursos públicos. De lo anterior se
desprende una forma diferente de diseño de las políticas que ha implicado, entre
otras cosas, la transferencia de la responsabilidad del bienestar al ámbito de lo
privado.
Ante esta realidad, la estrategia de desarrollo social que se ha seguido en el país
a partir de la década de los años ochenta tiene dos vertientes (Cuadro 1). Por un
lado, las acciones amplias están diseñadas para beneficiar a la población en
general y, de esta manera, satisfacer la demanda en materia de educación, salud
y vivienda, entre otros. Por otro lado, las acciones dirigidas o focalizadas están
orientadas hacia la población en condiciones de pobreza extrema. Son éstas
últimas las que analizaremos con mayor detalle en el presente documento.
La estrategia de combate a la pobreza se estructura siguiendo los principios
rectores de focalización, corresponsabilidad, descentralización, coordinación y
complementariedad. El objetivo expreso es tener criterios que permitan destinar
los recursos exclusivamente a aquellos sectores de la población que están más
necesitados, pero que, sin embargo, muestren potencial para romper el círculo
vicioso de la pobreza.6 Se parte de la premisa de que el gasto se usará de manera
más eficiente si se ejerce a nivel local, ya que es el nivel de gobierno más cercano
a los problemas de la población.
4
5
Ibid. p.17.
Banco Mundial, Informe sobre Desarrollo Mundial: Pobreza, Banco Mundial, Washington, D.C., 1990, y S.
Levy, "La Pobreza en México", en F. Vélez, La pobreza en México: Causas y políticas para combatirla, ITAMCFE, México, 1994, p. 15-112.
6
S. Javed Burki y G. E. Perry, La larga marcha: Una agenda de reformas para la próxima década en América
Latina y el Caribe, Estudios del Banco Mundial sobre America Latina y el Caribe, Washington D.C., 1998, p.
112.
6
Cuadro 1: Estrategia de Desarrollo Social
Política Social (2001)
Total: 565,656.7 millones de pesos del 2001
•
•
•
•
•
Acciones Amplias
Acciones Dirigidas
(Población en general)
(Población en pobreza extrema)
•
Desarrollo humano
(salud, nutrición,
educación, seguridad social)
• Productividad y empleo
(empleo y proyectos
productivos)
• Infraestructura Social Básica
(infraestructura social básica)
Total: 62,539.2 millones de
pesos del 2001
Educación
Salud
Seguridad social
Capacitación laboral
Vivienda
Total: 503,117.5millones de
pesos del 2001
FUENTE: Exposición de Motivos e Iniciativa de Decreto para el Presupuesto de Egresos de la
Federación, 2001, p lll.7, lll.73, lll.75.
Para 2001, el gasto que se sometió a aprobación de la Cámara de Diputados para
el combate a la pobreza representa el 11.6 por ciento del gasto social. Esta
proporción significa únicamente el 6.77 por ciento del gasto programable, y un
4.67 por ciento del gasto neto total, como puede apreciarse en el Cuadro 2.
Cuadro 2: Participación porcentual del gasto para combate a la pobreza
con respecto al gasto social, programable y neto total
Gasto social
Gasto programable
4.67
4.45
4.38
2001 proyecto
4.37
6.77
2000 proyecto
6.53
6.52
1999 proyecto
6.22
11.06
10.77
11.02
10.82
1998 proyecto
Gasto neto total
Fuente: FUNDAR, Centro de Análisis e Investigación, El ABC del Presupuesto de Egresos de la Fedearción:
El combate a la Pobreza, México, 2001, p. 25.
7
Por su parte, la estrategia de combate a la pobreza se estructura en tres
vertientes, que son7:
•
•
•
7
Desarrollo humano 8 : busca incidir de manera favorable en las situaciones que
reproducen el círculo vicioso de extrema pobreza de generación en
generación, como son la morbilidad, la alimentación deficiente, la falta de
atención a la salud, la asistencia irregular a la escuela, y el bajo nivel de
atención y aprovechamiento escolar.
Infraestructura social básica9 : tiene el objetivo de asegurar que la población
atendida cuente con servicios adecuados de agua potable, drenaje,
electricidad y caminos, entre otros, a fin de que los esfuerzos en materia de
salud y educación—así como los encaminados a fortalecer las actividades
productivas—tengan un mayor beneficio.
Productividad y Empleo 10 : busca generar condiciones favorables para la
inserción productiva de las familias de escasos recursos en la vida nacional,
así como reforzar la promoción de acciones dirigidas a elevar las capacidades
productivas y las oportunidades de ingreso de la población pobre.
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Exposición de Motivos e Iniciativa de Decreto del Presupuesto de
Egresos de la Federación 2001, pp. Lll.77, lll.83 y lll.99.
8
Antes desarrollo de capital humano.
9
Antes desarrollo de capital físico.
10
Antes desarrollo de oportunidades de ingreso.
8
Cuadro 3: Programas del combate a la pobreza por vertiente
GASTO SOCIAL DIRIGIDO
Desarrollo Humano
Secretaría de Salud
Programa de Educación, Salud y Alimentación
(PROGRESA)
Programa de Ampliación de Cobertura (PAC)
IMSS-Solidaridad
Programa Salud para Todos
Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de
la Familia (DIF Nacional)/a
Secretaría de Desarrollo SocialPrograma de
Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA)
Productividad y Empleo
Secretaría de Agricultura, Ganadería,
Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
Programa de Empleo Temporal (PET)
Programa de la Alianza para el Campo
Secretaría de Desarrollo Social
Programa de Empleo Temporal (PET)
Programa de Crédito a la Palabra
Programa de Desarrollo de los Pueblos
Indios (INI)/a
Participación de la Mujer en Proyectos
Productivos
Programa de Atención a Zonas Áridas Programa
de Atención a productores agrícolas de bajos
ingresos
Programa Nacional con Jornaleros Agrícolas
(PRONJAG)
Infrestructura Social Básica
Secretaría de Comunicaciones y Transportes
Telefonía Rural/b
Caminos Rurales
Desarrollo del Sureste (infraestructura
carretera)/d
Secretaría de Desarrollo Social
Programa de Ahorro y Subsidios para la
Vivienda Progresiva (VIVAH)
Infraestructura social básica de la CONAZA/a
Infraestructura social básica del Instituto
Nacional Indigenista/a
Programa de Maestros Jubilados Programa
de Servicio Social Comunitario
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos
Naturales
Programa para la Construcción y Rehabilitación
de Agua Potable y Saneamiento en Zonas
Rurales
Programa de Dersarrollo de los Pueblos Indios
(INI)/a
Programa de Capacitación y Fortalecimiento
Institucional
Programa de Coinversión Social
Programa de Investigación y Desarrollo de
Proyectos Regionales
Desarrollo del Sureste (Hidroagrícola)/d
Programa de Agua Potable, Alcantarillado y
Saneamiento en Zonas Urbanas (APAZU)
Programa de Investigación y Proyectos
Regionales
Fondo Nacional para el Fomento de las
Artesanías (Fonart)
Fondo de Aportaciones para Infrestructura
Social (FAIS, Ramo 33)
Comisión Nacional de Zonas Áridas
(CONAZA)/a
Secretaría de Comunicaciones y
Transportes
Fondo de Infraestructura Social Municipal
(FISM)
Secretaría de Educación Pública
Programa de Educación, Salud y Alimentación
(PROGRESA)
Programa para la Infraestructura en Educación
Básica (Escuelas de Calidad)
Programa de Empleo Temporal (PET)
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos
Naturales
Programa de Abasto Rural (DICONSA)
Programa de Abasto de Leche (LICONSA)
Programa Tortilla (LICONSA)
Programa Educación Apoyada en Tecnologías
de la Información y las Comunicaciones
Dirección General de Educación Indígena
Consejo Nacional de Fomento Educativo
(CONAFE)/a
Fondo de Aportaciones Múltiples (Ramo 33)
Abasto y Asistencia Social (DIF estatales)
Fondo de Infraestructura Social Estatal (FISE)
Programa de Empleo Temporal (PET)
Secretaría de Economía
Programa de Marcha hacia el Sur
(maquiladoras)/d
Fondo de Apoyo a la Micro, Pequeña y
Mediana Empresa (FMPYME)/d
Fondo Nacional de Apoyo para Empresas en
Solidaridad (Fonaes)/c
Fuente: Fundar, Centro de Análisis e Investigación, El ABC del Presupuesto de Egresos de la
federación: el combate a la pobreza, México, 2001, p. 27
/a Unidades responsables que llevan a cabo una serie de proyectos específicos.
/b Programas que en el 2001 no aparecen, o bien no tienen monto asignado.
/c Antes en la Secretaría de Desarrollo Social, y en el Ramo 26.
/d Programas que aparecen por primera vez en el 2001.
9
El cuadro 3 se integró con el objetivo de proporcionar una visión general del
combate a la pobreza y las dependencias que dedican parte de sus recursos al
mismo. Lo que aparecen no son solamente programas, sino instituciones,
proyectos y programas que integran esta estrategia.
Una primera conclusión a partir del Cuadro 3, es que la política social que se está
implementando representa un esfuerzo de coordinación institucional para tratar de
contrarrestar las manifestaciones y dimensiones de la pobreza desde varios
frentes; sin embargo, como señala Sara Gordon, “para instrumentar [las políticas]
adecuadamente se requieren logros en el funcionamiento de la administración
pública en las entidades estatales y municipales... al igual que la coordinación y la
complementariedad de las acciones con otros programas comunitarios a fin de
lograr mayor calidad en los servicios y eficiencia en las políticas instrumentadas”.11
Visto en términos de asignación de recursos (Cuadro 4), resalta que el desarrollo
humano y la infraestructura social básica son las vertientes más importantes.
Cuadro 4: Evolución del Gasto por Vertiente de Combate a la
pobreza 1998-2001 (Miles de pesos constantes de 1993)
Productividad y
Empleo
1998 proyecto
1999 proyecto
2000 proyecto
8,607,039.2
5,765,899.8
2,756,395.5
7,577,136.8
5,312,116.1
2,580,354.5
6,977,490.3
5,235,033.5
2,596,541.3
7,371,570.5
4,708,282.3
2,263,603.0
Infraestructura
Social Básica
Desarrollo
Humano
2001 proyecto
Fuente: Fundar, Centro de Análisis e Investigación, El ABC del Presupuesto de Egresos de la
Federación: el combate a la pobreza, México, 2001, p. 28.
Vale la pena mencionar que el grueso de los recursos está concentrado en un
fondo y dos programas: el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social
(FAIS, del Ramo 33), el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa)
y el Programa de Empleo Temporal (PET). Esta concentración se puede apreciar
en las siguientes tablas (I, II y III), donde se detallan los montos asignados a
programas por vertiente. Cabe resaltar que por tratarse de montos del
presupuesto aprobado para el 2001, los totales no concuerdan con cifras globales
del combate a la pobreza extraídas de la Exposición de Motivos que acompaña al
Decreto del Presupuesto.
11
S. Gordon, art. cit., p.22.
10
Tabla I: Gasto dirigido a superar la pobreza 2001
Vertiente de Desarrollo Humano
PEF 2001
Pesos corrientes Participación
en la vertiente
Secretaria de Salud
Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa), componente de salud
Programa de Ampliación de la Cobertura (PAC)
Programa IMSS-Solidaridad
Programa Salud para Todos
Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF nacional)
2,099,805,302
1,185,500,031
3,890,800,000
250,000,000
970,870,000
6.98
3.94
12.92
0.83
3.22
Secretaría de Desarrollo Social
Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa), componente alimenticio
Programa de Abasto Rural de Diconsa
Programa de Abasto Social de Leche de Liconsa
Programa Tortilla de Liconsa
Instituto Nacional Indigenista (INI)
Programa de Capacitación y Fortalecimiento Institucional
Programa de Investigación y Desarrollo de Proyectos Regionales
Comisión Nacional de Zonas Áridas (CONAZA)
5,317,691,900
515,000,000
150,000,000
1,429,229,000
447,645,163
30,500,000
23,500,000
21,225,805
17.67
1.71
0.50
4.75
1.49
0.10
0.08
0.07
Secretaría de Educación Pública
Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa), componente educativo
Programa para la Infraestructura en Educación Básica (Escuelas de Calidad)
Programa Educación Apoyada en Tecnologías de Información y las Comunicaciones
Educación Indígena a cargo de la Dirección General de Educación Indígena
Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE)
5,584,800,000
350,000,000
399,000,000
182,123,681
4,426,336,384
18.55
1.16
1.33
0.60
14.70
Fondo de Aportaciones Múltiples del Ramo 33
Abasto y Asistencia Social (DIF estatales)
2,830,508,505
9.40
30,104,535,771
100
Total de la vertiente Desarrollo Humano
FUNDAR, Centro de Análisis e Investigación, El ABC del Presupuesto de Egresos de la Federación: el combate a la pobreza, México, 2001, p. 55.
11
Tabla II: Gasto dirigido a superar la pobreza 2001
Vertiente de Productividad y Empleo
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación
Alianza para el Campo
Empleo Temporal
PEF 2001
Pesos corrientes
Participación en la
vertiente
1,888,760,000
21.28
693,500,000
7.82
Secretaría de Desarrollo Social
Crédito a la Palabra
Instituto Nacional Indigenista
Empleo Temporal
Nacional de Jornaleros Agrícolas
Maestros Jubilados
Servicio Social Comunitario
Atención a Zonas Áridas
Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanías
Coinversión Social
550,000,000
447,176,030
1,795,000,000
223,000,000
68,400,000
160,000,000
79,229,855
24,973,900
102,000,000
6.20
5.04
20.23
2.51
0.77
1.80
0.89
0.28
1.15
Secretaría de Comunicaciones y Transportes
Empleo Temporal
1,315,785,799
14.83
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales
Empleo Temporal
117,701,035
1.33
Secretaría de Economía
Fondo Nacional de Apoyo a Empresas en Solidaridad
Marcha hacia el Sur
Fondo de Apoyo a la Micro, Pequeña y Mediana Empresa
818,100,000
175,089,100
415,111,500
9.22
1.97
4.68
8,873,827,219
100
Total de la vertiente Productividad y Empleo
FUNDAR, Centro de Análisis e Investigación, El ABC del Presupuesto de Egresos de la Federación: el combate a la pobreza, México, 2001, p. 56.
12
Tabla III: Gasto social dirigido a superar la pobreza 2001
Vertiente de Infraestructura Social Básica
PEF 2001
Pesos corrientes
Participación en la
vertiente
Secretaría de Comunicaciones y Transportes
Caminos Rurales
Desarrollo del Sureste (Infraestructura carretera)
823,800,000
1,998,400,000
3.18
7.70
801,200,000
19,337,720
68,351,060
3.09
0.08
0.26
713,058,107
2.75
654,254,958
1,798,329,810
2.52
6.93
Fondo de Aportaciones para Infraestructura Social (FAIS, RAMO 33)
Fondo de Infraestructura Social Municipal (FISM)
Fondo de Infraestructura Social Estatal (FISE)
16,753,489,337
2,310,563,163
64.58
8.91
Total de la vertiente Infraestructura Social Básica
25,940,784,155
100
Secretaría de Desarrollo Social
Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda progresiva (VIVAH)
Infraestructura social básica de la CONAZA
Infraestructura social básica del INI
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales
Programa para la Construcción y Rehabilitación de Agua Potable y
Saneamiento en Zonas Rurales
Desarrollo del Sureste (Hidroagrícola)
Programa de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento en Zonas Urbanas
(APAZU)
FUNDAR, Centro de Análisis e Investigación, El ABC del Presupuesto de Egresos de la Federación: el combate a la pobreza, México, 2001, p. 57.
13
Lo primero que salta a la vista en las tablas anteriores es la fuerte concentración
de recursos en programas de desarrollo humano y de infraestructura social básica.
Ambas vertientes conforman un poco más del 86 por ciento del gasto total de
combate a la pobreza, con una fuerte concentración en el Progresa y el FAIS.
Esto contrasta con la escasa participación relativa de los programas productivos,
que apenas representan el 13.67 por ciento del combate a la pobreza en el 2001.
La estrategia de combate a la pobreza: ¿eficiencia vs. calidad?
En el año 2001 se aprobaron 64,919.1 12 millones de pesos para el combate a la
pobreza extrema. Esto significa que, según las cifras oficiales de estimación de la
población en pobreza extrema—que corresponde a 26 millones de personas—se
destinan 6.84 pesos al día por cada habitante que vive en estas condiciones. Si
retomamos la estimación de Julio Boltvinik, de 40.9 millones de personas en
pobreza extrema 13, la asignación diaria por persona desciende a 4.35 pesos.
Los anteriores datos son el resultado de la asignación costo-eficiente de recursos,
que, como se viene planteando, implica la transferencia de gran parte del trabajo
operativo de los programas a los beneficiarios y, sobre todo, a las beneficiarias.
Como ejemplo, en el caso del Progresa se fomenta la participación activa de la
madre en la atención a la salud y la educación de sus hijos. Con esto se refuerza,
por una parte, la división sexual del trabajo que asigna a las mujeres el grueso de
las tareas domésticas de reproducir y mantener a las generaciones y las excluye
del ejercicio del poder; por el otro lado, el programa contribuye a generar ejercicios
de autonomía, a través del manejo de los recursos económicos que llegan a las
mujeres de la familia.
La eficiencia en el uso de los recursos es un principio que corre a lo largo de los
ejes de los programas de combate a la pobreza. La estrategia implantada en
dichos programas se rige por los criterios que analizaremos a continuación.
1. Focalización:
La focalización es el criterio de selección utilizado para identificar a los grupos de
población a quienes se destinarán los recursos. Se desprende de la identificación
de las regiones más marginadas y que, por lo tanto, requieren de atención
urgente.
Uno de los problemas más serios en cuanto a la focalización son justamente los
parámetros utilizados para identificar a los grupos a quienes se dirigirán los
12
Esta cifra difiere de la que aparece en el Cuadro 1, debido a que aquélla corresponde al monto de la
Exposición de Motivos e Iniciativa del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2001, mientras
que ésta engloba el total de los recursos aprobados por la Cámara de Diputados para el combate a la
pobreza.
13
J. Boltvinik, “IVA y Pobreza!”, en La Jornada, 9 de febrero del 2001, www.jornada.unam.mx
14
recursos. ¿Quiénes entran a la selección?, y más importante aún, ¿quiénes
quedan fuera?
Dentro de las propuestas generadas por el Banco Mundial para América Latina se
establece una diferencia entre pobres crónicos y pobres transitorios o
coyunturales 14 . Los programas focalizados se dirigen hacia los pobres transitorios,
es decir aquéllos que han sido especialmente "vulnerables debido a
acontecimientos o impactos temporales que afectan su capacidad de trabajo o de
ingresos." 15 Si bien esta estrategia parte de la idea de que los pobres transitorios
pueden mejorar su situación gracias a los recursos destinados a ellos, cabe
destacar que los programas orientados a restituir sus capacidades de generación
de ingresos son mínimos—como ya quedó ilustrado en la tabla II.
En comparación con los pobres transitorios, los pobres crónicos son los que
"sufren de incapacidad física o mental, largas enfermedades o son ancianos"16 .
Aparentemente, se considera que este grupo no podrá mejorar su condición
mediante los beneficios de los programas focalizados, y que no podrán participar
productivamente en la economía. Al hacer esta distinción se desatienden las
causas estructurales de la pobreza, enfocando sólo aquellas manifestaciones que
se consideran como no permanentes.
Un ejemplo claro de la operacionalización de estos conceptos es el Programa de
Educación, Salud y Alimentación (Progresa), que establece criterios de cercanía a
servicios de salud y escuelas como determinantes para recibir los beneficios del
programa: el Progresa solamente opera en localidades que tienen una escuela y
un centro de salud a máximo 5 y 10 kilómetros respectivamente. Si bien estos
criterios son entendibles, debido a que el Progresa justamente busca reducir el
rezago y la deserción escolar de las niñas y los niños en condiciones de pobreza
extrema, a la vez de asegurarles mejores condiciones de salud, tienen el efecto
negativo de excluir a las localidades más marginadas, que se localizan más allá de
las distancias establecidas. Por otro lado, hay familias que a pesar de tener un
grado menor de carencia que las que viven en estas comunidades apartadas, sí
pueden acceder al Progresa. Si bien los errores de inclusión que puede haber en
este sentido son importantes, los errores de e xclusión son graves.
Otro aspecto relevante de la focalización es la identificación geográfica de las
zonas marginadas, la cuál determina la distribución regional de los recursos del
combate a la pobreza. En 1998 se identificaron 91 regiones prioritarias en 31
estados del país, en las que se encuentran 768 municipios de alta y muy alta
marginalidad. De las 91 regiones prioritarias, 36 se clasificaron como de atención
inmediata. En esta regionalización quedaron fuera 81 municipios de alta y muy alta
marginalidad.
14
S. Javed Burki y G. E. Perry, op. cit., p. 112.
Ibid., p.112.
16
Ibid., p.112.
15
15
2. Corresponsabilidad:
En teoría, la estrategia de corresponsabilidad pretende que beneficiarios y
beneficiarias se apropien de los programas y se interesen en su operación y
control. Se parte de la idea de que la participación de la sociedad permite
aumentar la capacidad distributiva de la inversión y el gasto, al mismo tiempo de
asegurar un mínimo de representatividad de la acción comunal.
El principal problema, desde nuestro punto de vista, reside en que se les exige
participar en la operación de los programas, más no en su diseño. Por
consiguiente, la corresponsabilidad se traduce en una medida para lograr la
eficiencia en costos, al transferir parte de los mismos a la población objetivo.
Si bien esto aligera la carga de los organismos públicos—que se dedican a
funcionar como nodos coordinadores y supervisores—, la exigencia de participar
en la operación de los programas impone una carga extra de trabajo a
beneficiarias y beneficiarios, que compite con otras alternativas de generación de
ingresos. Por ejemplo, las madres de familias beneficiarias de Progresa tienen que
asistir a reuniones periódicas para "capacitarse" sobre su papel y sobre el
cumplimiento de los requisitos del programa; también tienen que asistir a
reuniones en las escuelas para evaluar el progreso de sus hijos, llevar a sus hijos
a las clínicas de salud para sus revisiones e, incluso pagar "cuotas" por estos
servicios, que se supone deben ser gratuitos 17. Dichas actividades dificultan a las
mujeres la realización de trabajos remunerados.
El ejemplo más claro de la corresponsabilidad como transferencia de costos es el
de las "promotoras voluntarias" del Progresa, quienes dedican en promedio 29
horas al mes de trabajo gratuito para la operación del programa 18 . Considerando
que hay 46,521 promotoras dispersas a lo largo y ancho de la república, si su
trabajo se pagara con el salario mínimo de la zona A (equivalente a $1,210.5
pesos mensuales) el gobierno tendría que destinar $6,757,640.5 para cubrir sus
servicios. Esto equivale aproximadamente a los apoyos monetarios de los
componentes alimentario y educativo para las familias beneficiarias del estado de
Baja California Sur. Si bien esto es un ahorro considerable, que apunta hacia la
“eficiencia” del programa, descansa en el trabajo no pagado de mujeres a nivel
comunitario.
17
Red de Promotoras y Asesoras Rurales, "Ejercicio de la revisión de la perspectiva de género en el
Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa)", mayo 2000, mimeo, p. 10.
18
Ibid, p. 13
16
3. Descentralización:
La descentralización busca la eficiencia al transferir recursos a donde se tiene
conocimiento de primera mano de los problemas y necesidades a cubrir. No
obstante, los criterios, la normatividad y la mayor parte del financiamiento se
establecen de manera centralizada.
Uno de los principales problemas que encontramos a nivel estatal y municipal, es
que la falta de transparencia en el manejo de los recursos descentralizados para el
combate a la pobreza es frecuente. Los Convenios de Desarrollo Social
establecen solamente un acuerdo de voluntades entre la Federación y cada
estado, lo que obstaculiza el seguimiento cabal de los programas.
En el caso de recursos descentralizados, como los
para Infraestructura Social (FAIS) del Ramo 33,
discrecionalidad y vacíos normativos que dificultan el
la participación ciudadana en la aplicación de los
claramente establecida en el marco legal vigente.19
del Fondo de Aportaciones
hay también espacios de
seguimiento de los fondos y
recursos, a pesar de estar
Otros programas que se ejercen de manera descentralizada, como los de
saneamiento y alcantarillado urbano y rural, ejemplifican deficiencias adicionales
en la estrategia de descentralización. Dichos programas funcionan bajo un criterio
de focalización en los estados y municipios más desfavorecidos; sin embargo
establecen un tope del 50 por ciento a la aportación federal, que debe ser
completada con recursos propios. Esto es paradójico ya que, dado que son
municipios muy pobres, sus posibilidades de generación de ingresos propios y de
reorientación del gasto son extremadamente limitadas.
4. Coordinación y complementariedad:
Por último, la coordinación y complementariedad entre programas y dependencias,
busca evitar la duplicidad de esfuerzos, a la vez de potenciar el efecto total del
combate a la pobreza. El objetivo central de la complementariedad es asegurar
que los programas se refuercen mutuamente, en vez de aplicarse de manera
dispersa y, por lo tanto, con posibilidades reducidas de impacto.
Sin embargo, esta vinculación entre la aplicación de diversos programas puede
reforzar el efecto negativo de los errores de exclusión que se desprenden de la
focalización.
El Programa de Empleo Temporal (PET)—uno de los más importantes en cuanto a
asignación de recursos, y definitivamente el eje central de la vertiente de
oportunidades de ingreso—establece que se dará prioridad a aquellas
comunidades donde opere el Progresa. Esto quiere decir que, dados los criterios
19
Art. 33, Ley de Coordinación Fiscal, texto vigente 2001.
17
antes mencionados de cercanía a carreteras e infraestructura, nuevamente son las
comunidades más marginadas y necesitadas quienes se quedan fuera de los
beneficios de este programa. De esta manera, si bien se busca vincular los
programas para lograr una estrategia más integral de combate a la pobreza, esta
vinculación excluye aún más a aquellas comunidades que no cumplen con los
“requisitos básicos” para acceder a la ayuda que les es esencial. Por consiguiente,
son las comunidades más desfavorecidas las que se quedan al margen de la
políticas de combate a la pobreza.
III. LA EQUIDAD DE GÉNERO EN LOS PROGRAMAS DE COMBATE A LA
POBREZA
Los lineamientos arriba mencionados apuntan a promover el uso más eficiente de
los recursos, buscando realizar acciones de alto impacto y bajo costo y dirigiendo
los fondos a grupos que participen en la instrumentación de acciones. Sin
embargo, existe otra dimensión, la de equidad de género, que debe incorporarse a
los programas de combate a la pobreza.
Aunque algunos de programas—como se verá más adelante—contienen la
leyenda “Enfoque de Género”, éste se presenta como un sinónimo de condición de
la mujer. Por lo tanto, en su normatividad no se reflejan las razones estructurales
que permiten explicar por qué las mujeres tienen menor escolaridad, menores
habilidades para el trabajo, menos posesiones económicas y menor acceso al
crédito, entre otros.
Se requiere de precisión y claridad de los elementos sociales que generan la
desigualdad entre hombres y mujeres, niños y niñas, ancianos y ancianas para
poder generar mecanismos adecuados para que exista un acceso más igualitario
a los recursos públicos. Los diagnósticos elaborados desde la perspectiva de
género permiten dar cuenta de las asimetrías que existen entre hombres y
mujeres en los terrenos económico, social, político y cultural. Por lo tanto, se tiene
que partir del reconocimiento de la desigualdad entre los géneros.
Hemos desarrollado los siguientes elementos para que los Programas de
Combate a la Pobreza tengan un enfoque de género:
w Partir de un diagnóstico que permita visualizar la desigualdad entre los géneros
y las causas estructurales que la propician.
w Al implementarse los programas, éstos deben mejorar las necesidades básicas
e inmediatas de las mujeres, tomando en cuenta sus características
específicas.
w Reconocer e involucrar a las mujeres en los proyectos como agentes de
desarrollo, potenciando sus habilidades y reconociendo su aporte a la
comunidad.
w Fortalecer la capacidad organizativa de las mujeres; promover su acceso al
poder y a la toma de decisiones, a la vez de fortalecer su liderazgo.
18
w El fin último de los programas debe enfocarse al desarrollo de una cultura
equitativa y la concepción de que el trabajo doméstico debe ser compartido
entre hombres y mujeres.
w Permitir a hombres y mujeres desarrollar sus capacidades personales y de
toma de decisiones, sin las limitaciones impuestas por los roles tradicionales.
En términos del impacto que los recursos de los programas de combate a la
pobreza tienen en mujeres y hombres, niñas y niños, podemos señalar que la
situación es poco clara ya que todavía no se cuenta con un diagnóstico de la
representatividad de los grupos de población en pobreza; tampoco existen datos
desagregados por sexo y edad sobre los destinatarios finales de los recursos. De
tal suerte, que a primera vista es imposible saber en qué medida están llegando
los recursos a los diferentes grupos en condición de pobreza.
La gravedad de la carencia de información desagregada se hace patente cuando
se toma en cuenta que, desde 1999, la Secretaría de Desarrollo Social dio un
paso muy importante por la equidad entre hombres y mujeres, al establecer que
todos los programas deben incluir la perspectiva de género y procurar que el 50
por ciento de los recursos se destinen a atender las necesidades y demandas de
las mujeres en pobreza. Aunque esa misma institución reconoció que “la
incorporación de la perspectiva de género requiere de acciones concretas en
aspectos conceptuales y operativos que permitan que esta nueva normatividad
efectivamente se traduzca en beneficios reales en la vida de las mujeres más
pobres del país”20, esto no se ha concretado en la práctica.
La estrategia de combate a la pobreza desde la perspectiva de género
Para determinar de qué manera se concreta la perspectiva de género en los
programas de combate a la pobreza de 2000 y 2001 se desarrolló un instrumento
de análisis que permite evaluar con base a su normatividad (lineamientos de
operación), cada uno de los programas que tiene beneficiarios directos e
identificables (ver anexos).
Se analizaron solamente aquellos programas que llegan directamente a
beneficiarios como personas, familia o grupo organizado, más no como comunidad
en general. Los programas de infraestructura, que caen bajo esta última categoría,
indudablemente tienen un impacto diferenciado en hombres y mujeres, pero su
normatividad no permite ver estas diferencias.
Bajo este criterio se evaluaron 21 programas señalados en la tabla IV:
20
SEDESOL, Conclusiones y propuestas sobre la incorporación del enfoque de género en los Programas de
SEDESOL, México, nov. 26 de 1999.
19
TABLA IV
ASIGNACIONES PRESUPUESTALES A 21 PROGRAMAS
DEL COMBATE A LA POBREZA
(miles de pesos de 1993)
Programa
Fondo Nacional para el
Fomento de las Artesanías
(FONART)
Abasto Rural (DICONSA)
Abasto Social de Leche
(LICONSA)
Mujeres en Desarrollo Rural
Fondo
de
Microfinanciamientos
a
Mujeres Rurales (FONMUR)
Participación de la Mujer en
Proyectos Productivos
Atención
a
Productores
Agrícolas de Bajos Ingresos
Investigación y Desarrollo de
Proyectos Regionales
Zonas Áridas
Ahorro y Subsidios para la
Vivienda Progresiva (VIVAH)
Programa de Educación,
Salud
y
Alimentación
(PROGRESA)
Maestros Jubilados
Servicios Social Comunitario
Coinversión Social
Empleo Temporal
Programa Mujer Campesina
Programa Tortilla
Fondo Nacional de Apoyo a
Empresas en Solidaridad
(FONAES)
Programa
Nacional
con
Jornaleros Agrícolas
Programa de Ampliación de
Cobertura (PAC)
Crédito a la Palabra
Asignación
2000
Asignación
2001
Variación
porcentual
(20002001)
Participación del
programa en el total del
combate a la pobreza
2001
4,592.52
6,840.29
48.94
0.038
209,413.21
131,925.35
141,057.24
41,084.63
- 32.64
- 68.86
0.79
0.23
33,826.33
19,083.84
57,012.87
n.d.
68.55
-
0.32
-
25,449.01
n.d.
-
-
12,724.51
6,852.92
- 46.14
0.038
5,809.40
6,436.59
10.80
0.036
14,677.06
245,974.38
21,700.86
219,446.73
47.86
- 10.78
0.12
1.23
2,818,404.90
3,561,297.51
26.36
20.03
20,008.19
48,850.41
28,052.42
1,129,242.96
n.d.
498,303.4
237,108.76
18,734.59
43,823.61
27,937.55
1,074,222.62
n.d.
391,462.34
224,075.60
- 6.37
- 10.29
- 0.41
- 4.87
- 21.44
- 5.50
0.10
0.25
0.16
6.04
2.20
1.26
47,417.07
61,079.16
28.81
0.34
315,810.86
324,705.56
2.82
1.83
155,399.87
150,643.66
3.06
0.85
20
A su vez, estos 21 programas se agruparon en tres tipos de proyectos:
1. Productivos: Son aquéllos orientados a elevar y diversificar el ingreso
permanente de los y las beneficiarias. Al mismo tiempo, buscan fortalecer
procesos organizativos en las regiones prioritarias.
2. De desarrollo de la comunidad: Promueven acciones de desarrollo
comunitario que buscan incidir en la superación de la pobreza, el mejoramiento
de las condiciones de vida y la rehabilitación y mejoramiento de la
infraestructura productiva y social básica en beneficio de la comunidad.
3. De desarrollo de capacidades humanas: Buscan potenciar las capacidades
y ampliar las oportunidades de la población para elevar las condiciones de
vida, mejorando el acceso a la educación, la salud, la alimentación, los
servicios básicos (drenaje, vivienda, agua y electricidad).
Se determinó si cada uno de los programas contienen un enunciado respecto al
“enfoque de género” y si hacen explícito el porcentaje de mujeres beneficiarias.
También se estableció si los proyectos parten de un diagnóstico que refleje las
necesidades y demandas específicas de las mujeres y la forma de involucramiento
de las mismas.
La manera en que se convoca a las mujeres a involucrarse (individual o
colectivamente) en los programas es importante, ya que los proyectos que
promueven la organización y capacitación de las mujeres, también fortalecen la
percepción que éstas tienen de sí mismas y generan liderazgos.
En cuanto a su tipo de participación, se diferenció entre:
a) Instrumental: Utiliza los roles tradicionales de la mujer dentro de la
alimentación, salud y reproducción de la familia.
b) Invisibilizada: La mujer no es convocada, no participa y no recibe beneficios.
c) Trabajadora: Generadora de ingresos mediante proyectos productivos.
d) Gestoras Comunales: Extensión de su rol femenino como proveedora de
servicios comunales.
e) Agente de cambios: Atacan la subordinación y redistribución de los roles de
género.
Finalmente se evaluaron los posibles efectos, tanto positivos como negativos, que
los lineamiento de operación permitieron visualizar—ya que para mayor precisión
es necesario llevar a cabo estudios de caso que permitan analizar la vida cotidiana
de las mujeres.
21
Algunos resultados iniciales
1. De 2000 a 2001 las asignaciones presupuestales de la mitad de los programas
disminuyeron. Este es el caso de FONAES, Abasto Rural (Diconsa), Abasto Social
de Leche (Liconsa), el Programa Tortilla, Atención a Productores Agrícolas de
Bajo Ingreso, Programa de Ahorros y Subsidios para la Vivienda Progresiva
(Vivah), Maestros Jubilados, Servicio Social, Coinversión Social, el Programa de
Crédito a la Palabra y el de Empleo Temporal. Dentro de este grupo, llama
particularmente la atención la disminución registrada en los programas de Abasto
Rural, Abasto Social de Leche, el programa Tortilla y Atención a Productores
Agrícolas de Bajos Ingresos, que en términos porcentuales corresponde al –32.64,
-68.86, -21.44 y –46.14 por ciento, respectivamente.
Progresa se destaca de todos los demás programas por el monto que tiene
asignado: 9,635 millones de pesos en el 2000 y 13,002 millones de pesos en el
2001. Este programa por si sólo absorbe alrededor del 20 por ciento del total del
gasto asignado a pobreza.
2. Sólo 4 de los 21 programas analizados están etiquetados para mujeres:
a)
b)
c)
d)
Mujeres en Desarrollo Rural
Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales (FOMMUR)
Programa de Desarrollo Productivo de la Mujer
Mujer Campesina.
El primero se encuentra en la SAGARPA y los tres restantes forman parte del
Fondo para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa de la Secretaría de Economía.
Es importante señalar que únicamente para el caso de Mujeres en Desarrollo
Rural podemos conocer el monto total asignado (0.32 por ciento del total de los
recursos destinados al combate a la pobreza), ya que los demás programas no
aparecen con presupuesto desglosado.
3. De los 21 programas analizados, tan sólo 8 contenían el enunciado “enfoque de
género” en los lineamientos operativos del 2000; esta tendencia empeora, ya que
en el 2001 tan sólo 6 incluyen una leyenda de este tipo.
2000
2001
Programa Nacional de Apoyo para las Empresas en Solidaridad (FONAES)
Programa de Atención a Productores de Bajos Ingresos
Programa de Investigación de Proyectos Regionales
Programa de Atención a Zonas Aridas
Programa de Educación, Salud y Alimentación
Programa de Integración de Profesores Jubilados
Programa de Crédito a la Palabra
Programa de Servicio Social
Comunitario
22
La leyenda de “Enfoque de Género” es diferente para cada uno de los programas,
oscilando entre los que señalan que “los proyectos solicitantes, deben incluir en
sus acciones un enfoque de género” 21, a los que buscan promover la participación
activa de las mujeres en procesos organizativos y en la toma de decisiones22,
pasando por los que buscan fortalecer la economía familiar mediante proyectos
ejecutados por mujeres 23. Los más deficientes son aquéllos que parten de la
creencia de que tienen incorporada la perspectiva de género por el hecho de tener
más beneficiarias mujeres, como es el caso del Programa de Integración de
Profesores Jubilados.
Vale la pena señalar que el PROGRESA en su leyenda de Género reconoce el
papel central de las mujeres dentro de la familia y su compromiso y
responsabilidad para hacer el mejor uso de estos apoyos. También las becas son
ligeramente más elevadas para las niñas, al ser éstas las que interrumpen sus
estudios más tempranamente que los niños.
4. Los programas que fijan un porcentaje para mujeres (100 por ciento, en estos
casos), son aquéllos que están expresamente dirigidos hacia ellas (señalados en
el punto número 2). Hay dos programas adicionales con porcentaje establecido, en
los cuales sí se conoce la asignación presupuestal: Programa de Integración de
Profesores Jubilados y Atención a Productores Agrícolas de Bajos Ingresos. En
ambos casos los recursos asignados han disminuido, siendo el segundo caso
mucho más drástico (-46.14 por ciento). Cabe mencionar que el enfoque de
género del programa dirigido a Maestros Jubilados deja mucho que desear, ya que
asume que la mayor parte del magisterio está compuesto por mujeres y que, por lo
tanto, el enfoque de género del programa es automático.
Por consiguiente, en lo que se refiere a porcentaje y leyenda de enfoque de
género, no hay nada que apunte a que la estrategia de combate a la pobreza está
integrando, de manera consistente, el género como uno de sus criterios de
operación y diseño de los programas.
5. Si este panorama se complementa con la existencia de un diagnóstico que tome
en cuenta la situación específica de las mujeres, el panorama se vuelve todavía
más sombrío: de los 21 programas, sólo tres incluyen en su diagnóstico las
necesidades específicas de las mujeres: en el 2000, estos programas son el
Programa Nacional con Jornaleros Agrícolas (PRONJAG) y el Fondo de
Microfinanciamiento a Mujeres Rurales (FOMMUR). En el 2001 sólo el
PROGRESA incluye las necesidades de las mujeres en su diagnóstico.
21
FONAES.
Programa de Atención a Productores Agrícolas de Bajos Ingresos y el Programa de Investigación y
Desarrollo de Proyectos Regionales.
23
Programa de Atención a Zonas Aridas.
22
23
Este hecho parece apuntar a que la ausencia de porcentajes y leyendas de género
tampoco se ve subsanada por un diseño programático sensible al género: las
necesidades de las mujeres no se toman en cuenta y, por consiguiente, los
lineamientos y especificidades de los programas probablemente no están
orientados hacia ellas.
6. En cuanto al tipo de involucramiento de las mujeres en los programas, nos
llama la atención que se sigue considerando y promoviendo la asociación colectiva
para participar. Este hecho, desde nuestro punto de vista favorece y promueve el
reconocimiento, fortalecimiento, capacitación y desarrollo de las mujeres
participantes.
En los programas etiquetados para mujeres destaca su
generadoras de ingresos mediante proyectos productivos.
participación como
Dentro del rubro de participación instrumental—es decir, donde los roles
tradicionales de las mujeres dentro de la alimentación, salud y la reproducción
familiar se refuerzan—encontramos los siguientes programas: Diconsa, Liconsa,
Programa Tortilla, el Programa de Ampliación de Cobertura y el PROGRESA.
Este dato es importante, debido a que uno de estos programas es el Progresa,
que por sí sólo concentra el 20.28 por ciento del total del gasto destinado al
combate de la pobreza. En total, es el 24.7 por ciento de los recursos del combate
a al pobreza el que se opera tomando a la mujer en su papel instrumental. En el
caso del Progresa vale la pena destacar que también toma a la mujer en su papel
de gestora comunitaria, es decir, extendiendo su papel tradicional a la comunidad,
si bien también busca incidir en la redistribución de los papeles. Esto apunta a que
hay contradicciones implícitas en el programa que atrae la mayor parte de los
recursos (después del FAIS), porque si bien en el discurso y mediante ciertas
medidas busca romper con la subordinación tradicional de las mujeres, descansa
sobre su papel tradicional para su operación.
Cabe destacar que en el 2001, en 6 de los 21 programas analizados no se puede
identificar el tipo de participación que está contemplado para las mujeres. Cabe
resaltar que dos de estos programas tienen leyenda de género (Atención a
Productores Agrícolas de Bajos Ingresos e Integración de Profesores Jubilados) y
porcentaje asignado a las mujeres (sólo en el primer caso, para el 2001). Esto
puede ser indicativo de falta de consistencia entre la leyenda, el porcentaje y el
papel que se le asigna a las mujeres.
Por su parte, el Programa Nacional de Jornaleros Agrícolas invisibiliza a las
mujeres; es decir, explícitamente no se les convoca, no participan y no reciben
beneficio. Esto, a pesar de que el programa parte de un buen diagnóstico de la
problemática específica de la población jornalera de nuestro país.
En 8 de los 21 programas se contempla a la mujer en su papel de generadora de
ingresos mediante proyectos productivos. A estos programas les corresponde,
24
para el 2001, el 7.22 por ciento del total de recursos, siendo que de este total la
mayor parte proviene del Programa de Empleo Temporal (6.24 por ciento).
7. Entre los efectos positivos que los programas tienen para las mujeres, podemos
inferir que el más recurrente es “mejorar sus niveles de vida”, que se puede
identificar en por lo menos 16 de los 21 programas.
Sólo dos programas fortalecen la posición de las mujeres dentro de la familia:
FONAES y Mujeres en Desarrollo Rural, al señalar en sus reglas de operación la
existencia de mecanismos explícitos que promueven el desarrollo de las
capacidades emprendedoras y técnicas de las beneficiarias. A dichos programas
les corresponden 1.26 y el 0.32 por ciento del combate a la pobreza,
respectivamente.
En el 2001, sólo tres programas fortalecen su posición dentro de la comunidad:
Servicio Social (0.25 por ciento del total de recursos destinados al combate a la
pobreza, sin porcentaje establecido para mujeres), Progresa (20.28 del total de
recursos, sin porcentaje establecido para mujeres) y Mujeres en Desarrollo Rural
(0.32 por ciento del total de los recursos).
En 7 de los 21 programas se promueve la organización de las mujeres: Mujer
Campesina (monto no disponible), Zonas Aridas (0.04 por ciento del total),
Progresa (20.28 por ciento del total), Fonart (0.04por ciento del total), FONAES
(1.26 por ciento del total), Mujeres en Desarrollo Rural (0.32 por ciento del total), y
Participación de la Mujer en Proyectos Productivos (no disponible). Tres de estos
programas son los que están específicamente dirigidos a mujeres.
Por otro lado, en sólo uno de los programas se reconoce a las mujeres como
sujetas de derecho: Mujeres en Desarrollo Rural. Y en sólo dos programas se
fomenta la igualdad de oportunidades—al menos a nivel declarativo dentro de su
normatividad: Inversión para el Desarrollo Regional y FONAES.
De los 21 programas identificados, 9 fomentan la capacitación técnica de las
mujeres, lo cual es un adelanto: Empleo Temporal, Mujer Campesina, Progresa,
Servicio Social Comunitario, Coinversión Social, Fonart, Mujeres en Desarrollo
Rural, Fonmur y Participación de la Mujer en Proyectos Productivos. De estos 9
programas 4 son los que están focalizados a mujeres, mientras que los otros 5
fomentan la capacitación técnica de las mujeres a pesar de no establecer un
porcentaje de aplicación para las mujeres.
8. Vale la pena destacar que de los 21 programas analizados, sólo tres tienen
efectos negativos evidentes, desde las inferencias que se pueden hacer con base
en los lineamientos operativos:
Progresa y PAC, que aumentan la carga de trabajo de las muje res, refuerzan los
roles tradicionales y no reconoce su aportación económica mediante el trabajo
aportado. Si bien estos efectos negativos se corroboran con importantes estudios
25
de caso elaborados por grupos que trabajan directamente con la población
beneficiaria de dichos proyectos 24, es importante hacer énfasis en que,
particularmente para el caso del Progresa también destacan efectos positivos,
algunos de los cuales ya se mencionaron en el apartado anterior. El hecho de que
este programa promueve acciones afirmativas, que se expresan mediante el
otorgamiento de becas con montos más altos para las niñas, no debe ser pasado
por alto.
El otro programa es Crédito a la Palabra, que aumenta la carga de trabajo y
refuerza los roles tradicionales de las mujeres.
IV. CONSIDERACIONES FINALES
La investigación aquí presentada resume los hallazgos de un primer intento por
analizar el concepto de género que permea en los programas de combate a la
pobreza, utilizando el análisis de presupuestos públicos como herramienta. Como
tal, refleja un esfuerzo concreto por entender las implicaciones explícitas e
implícitas de una serie de programas—sin limitarse a aquéllos que están
expresamente etiquetados para las mujeres—a la vez de contrastarlos con la
asignación presupuestal que les corresponde. A manera de conclusión es
importante resaltar varios aspectos.
En primer lugar, es relevante destacar la profunda dificultad que enfrentamos para
dar seguimiento a los programas que integran el combate a la pobreza, a lo largo
de varios años. Aún tratándose de un mismo sexenio, se identificaron variaciones
importantes en la manera de clasificar los programas, agruparlos e, incluso,
especificar su presupuesto. Particularmente en el caso de los programas
etiquetados para las mujeres, la tendencia ha sido a integrar sus recursos a
programas más amplios, haciendo imposible la identificación de los montos que se
les destina.
Estas variaciones hacen sumamente difícil, y en algunos casos imposible, el
monitoreo de los recursos por parte de la sociedad civil. Ejemplos de lo anterior
son el Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales, de la SAGARPA y Mujer
Campesina, de la Secretaría de Economía, que en el presupuesto del 2000 se
podían identificar, pero a partir del 2001 fueron integrados a programas más
amplios, sin especificar su monto presupuestal.
En segundo lugar, es difícil hablar de eficiencia en la estrategia de combate a la
pobreza en México. Por un lado, no hay consenso en la identificación del universo
poblacional al que se busca atender. Al interior de la Secretaría de Desarrollo
Social se utilizan diversas metodologías para identificar a la población objetivo—
24
La Red Nacional de Promotoras y Asesoras Rurales hizo un monitoreo al Progresa en 10 estados de la
república, cuyos resultados fueron presentados al Banco Mundial, a Instituciones Públicas e Instituciones
interesadas en el tema.
26
que van desde el padrón del Progresa hasta la fórmula multidimensional para
determinar la asignación de los recursos del Fondo de Aportaciones para la
Infraestructura Social. La falta de consenso se amplía si tomamos en
consideración las opiniones de diversos académicos, quienes enfatizan que se
está pasando por alto a la población que se encuentra en condiciones de pobreza
extrema en el ámbito urbano.
Por otro lado, no se cuenta, por lo menos a la luz pública, con información
sistematizada sobre la aplicación final de los recursos. Si bien ha habido esfuerzos
concretos por identificar al número de beneficiarios de cada programa, han faltado
las evaluaciones sistemáticas del impacto sobre la aplicación de estos recursos
directamente relacionados con las y los destinatarios, del porcentaje que
representan del universo total, así como del beneficio real que significan para
quienes viven en pobreza extrema. Consideramos que éste es un proceso de
mediano y largo plazo.
En tercer lugar, además de resaltar la insuficiencia de los recursos asignados a los
Programas de Combate a la Pobreza, cabe señalar que los indicadores que
desarrollamos para analizar dichos programas desde la perspectiva de género,
ilustran los vacíos conceptuales y operativos para introducir el enfoque de género
en las políticas públicas.
Muy pocos programas hacen explícita la definición de su enfoque de género;
tampoco existe un consenso en la definición que haga suponer que hay una
intencionalidad común para introducir la perspectiva de género en las diversas
instituciones gubernamentales. Menos aún parten de un diagnóstico que les
permita determinar los factores constitutivos de la diferenciación entre hombres y
mujeres. Sin estos elementos, las acciones y programas no podrán visualizar la
base de la reproducción de la pobreza: la división sexual del trabajo.
Si bien es cierto que algunos programas inte ntan introducir la perspectiva de
género en sus lineamientos de operación, existen profundo huecos que hay que
seguir trabajando conjuntamente entre las y los especialistas en materia de género
y pobreza y los encargados de elaborar las políticas públicas. En este sentido es
importante mencionar que consideramos un retroceso el que se haya eliminado de
las reglas de operación de los programas de combate a la pobreza operados por
la SEDESOL la provisión explícita de tratar de beneficiar a las mujeres con un 50
por ciento de las acciones y los recursos.
Creemos que los proyectos productivos son los que tienen mayor potencialidad
para generar el desarrollo de las mujeres en diversos ámbitos, como faciltar sus
capacidades productivas, potenciando
sus habilidades y creatividad y
promoviendo su organización. Además, éste tipo de proyectos, como el Fondo de
Microfinanciamientos a Mujeres Rurales (FOMMUR) y el Programa de Desarrollo
Productivo de la Mujer—al menos en sus reglas de operación—dicen partir del
reconocimiento de las desventajas, de la desigualdad y de la exclusión de la
población a la que se dirigen; condición preliminar para poder construir una visión
27
hacia la equidad entre los géneros. Por lo tanto, sostenemos que es importante
que los proyectos productivos cuenten con mayores recursos que les permitan
llegar a un mayor número de beneficiarias.
Por último, es relevante enmarcar este esfuerzo en los compromisos expresados
por el actual gobierno, tanto en materia de equidad de género como de
transparencia. Esta investigación ilustra claramente que, la manera en la cual se
estructuran los programas de combate a la pobreza, se definen sus lineamientos
operativos y se asignan los recursos, no permite identificar la medida en que se
están contemplando y atendiendo las necesidades de las mujeres. Por un lado, es
indispensable avanzar en el desarrollo de criterios realmente sensibles al género,
para resaltar el carácter prioritario e integral que la atención a las mujeres en
condiciones de pobreza extrema debe tener. Por el otro lado, esto debe conllevar
la sistematización y presentación de información detallada, que permita evaluar
cabalmente si esta prioridad se traduce en asignaciones presupuestales acordes.
A final de cuentas, mientras no podamos saber el destino final de cada peso de los
escasos recursos asignados al combate a la pobreza, así como la manera en que
se está atendiendo las necesidades de las mujeres, los discursos en torno a la
equidad y la transparencia sólo seguirán siendo discursos.
28
V. ANEXO 1: Instrumento utilizado para evaluar los programas de combate a
la pobreza
1. TIPO DE PROYECTO:
a) Productivos
b) Desarrollo de la Comunidad
c) Desarrollo de Capacidades Humanas
2. ¿EL programa CONTIENE UN ENUNCIADO RESPECTO AL "ENFOQUE DE
GÉNERO"?
3. ¿SE ESTIPULA EL PORCENTAJE DE MUJERES BENEFICIARIAS?
4. ¿EL PROYECTO PARTE DE UN DIAGNÓSTICO GENERAL O SE INTEGRAN, DE
MANERA EXPLÍCITA, LAS NECESIDADES ESPECÍFICAS DE LAS MUJERES?
5.
a)
b)
c)
TIPO DE INVOLUCRAMIENTO DE LAS MUJERES:
Individual
Colectivo
No se señala
6. TIPO DE PARTICIPACIÓN DE LAS MUJERES.
f) Instrumental. Utiliza los roles tradicionales de la mujer dentro de la alimentación, salud
y reproducción de la familia.
g) Invisibilizada. La mujer no es convocada, no participa y no recibe beneficios.
h) Trabajadora. Generadora de ingresos mediante proyectos productivos.
i) Gestoras Comunales. Extensión de su rol femenino como proveedora de servicios
comunales.
j) Sujeta de cambios. Atacan la subordinación y redistribución de los roles de género.
7.
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
EFECTOS POSITIVOS PARA LAS MUJERES.
Mejora sus niveles de vida
Fortalece su posición dentro de la familia.
Fortalece su posición dentro de la comunidad
Promueve la organización
Fomenta el aumento de la autoestima
Se reconocen como personas con derechos
Promueven la capacitación técnica
Promueven la igualdad de oportunidades
Genera empleo femenino
8.
a)
b)
c)
d)
e)
EFECTOS NEGATIVOS PARA LAS MUJERES
Aumenta su carga de trabajo
Deterioran sus condiciones de vida
Refuerza los roles tradicionales
No reconocen su aportación económica
No reconocen el trabajo en la comunidad.
9. ¿CONTIENE INDICADORES DE GÉNERO?
29
Anexo 2: Matriz de evaluación de los programas
PROGRAMA
Fondo Nacional
para el Fomento
de las Artesanías
(FONART)
Abasto
Rural
(DICONSA)
Abasto
Social de
Leche
(LICONSA)
Mujeres en
Desarrollo
Rural
00
00
00
00
01
01
01
01
Fondo de
Microfinanciamientos a
Mujeres Rurales
(FONMUR)
00
01
Participación
de la Mujer en
Proyectos
Productivos
Atención a
Productores
Agrícolas de
Bajos
Ingresos
00
01
00
01
A
A
A
A
A
SI
SI
TIPO DE PROYECTO
A
A
C
C C
C A
A
A
LEYENDA DE GÉNERO
NO
NO
NO
NO NO
NO NO
NO NO
NO
NO
NO
---
----
…..
-
---- -----
----- 100
100 100
100
100
100
DG
DG
DG
DG DG
----
NO
PORCENTAJE
30%
30%
----
….
40%
….
DIAGNÓSTICO
TIPO DE INVOLUCRAMIENTO DE LAS
MUJERES
TIPO DE PARTICIPACIÓN
EFECTOS POSITIVOS
C
A
A ------
---
----
A
A
A
-----
A
-----
A,B
------ C,D
G,I
A
D
G
A
D
G
A
…..
…..
NO
NO
NO
------
-----
C
EFECTOS
NEGATIVOS
INDICADORES DE
GÉNERO
DG
DG
DM
B
B
A
B
C
C
C
A
-
----- A
NO
NO SI
B
B
B
C
DG
NO
B
B
CD
….
CE
---CD
….
ACDGI ---ACDEH ---AI
----
B,C A
D,G G
I,F
A
G,I
C
E
A,D
G,I
------ -----
------
-----
------
C
-----
NO
NO
NO
SI
SI
SI
NO
C
NO
A,D
G,I
30
PROGRAMA
Investigación y
Desarrollo de
Proyectos
Regionales
Zonas
Áridas
Ahorro y
Subsidios
para la
Vivienda
Progresiva
(VIVAH)
00
01
00
01
00
01
B
B
B
SI
-------
SI
-------
SI
----
SI NO
--- ….
NO
-----
DG
DG DG
DG
C,I
C,I …
---
C
C,D ….
A,D A,D A
I
I
….
---- ----
---A
Programa de
Educación,
Salud y
Alimentación
(PROGRESA)
Maestros
Jubilados
00
00
01 00
01
00
B
C
B B
B
B
SI
60%
SI SI
50%
NO
-----
NO
----
NO
----
----
--- DG
DG
DG
DG
A
----
----
01
Servicios
Social
Comunitario
Coinversión
Social
01
TIPO DE PROYECTO
B
C
C
C
B
LEYENDA DE GÉNERO
PORCENTAJE
DIAGNÓSTICO
TIPO DE INVO- LUCRAMIENTO DE
LAS MUJERES
C
C
TIPO DE PARTICIPACIÓN
EFECTOS POSITIVOS
EFECTOS
NEGATIVOS
INDICADORES DE GÉNERO
E
----
---SI
C,E
A,H
---SI
SI
SI NO
…..
NO
SI
----DG
DM
I
C
A,B A
A,D
E
A,C
D,G
A,C
D
----
----
A,I
C
----
C
---- ----
SI
SI
SI SI
D
D
----
----
C,G
C,G
A,G
A,G
----
----
----
SI
SI
SI
31
PROGRAMA
Empleo
Temporal
Programa
Mujer
Campesina
Programa
Tortilla
00
00
00
01
01
Fondo Nacional
de Apoyo a
Empresas en
Solidaridad
(FONAES)
00
01
01
TIPO DE PROYECTO
A
A
Programa de Crédito a la
Ampliación
Palabra
de Cobertura
(PAC)
00
A
B2
C
01
A
B2
C
00
01
00
C
C
A
NO
----
NO
----
SI
----
DG
DG
DG
C
A
C C
SI
NO SI
SI
NO
NO
----
….. 50%
---
----DG
DG
DG
DG
----DG
DM
A
A
A
B
A
A
B
E
B
D
B
B
A
A
C
C
A
A
A, B
D, E,
H
A
C
D
A
A
A
A
-----
------
A,C
D,E
NO
NO
A
A
Programa
Nacional con
Jornaleros
Agrícolas
01
A
LEYENDA DE GÉNERO
PORCENTAJE
NO
----
NO NO
---100%
DIAGNÓSTICO
DG
TIPO DE INVOLUCRAMIENTO DE LAS
MUJERES
TIPO DE PARTICIPACIÓN
EFECTOS POSITIVOS
EFECTOS
NEGATIVOS
A
C
A
I
----
DG
DG
DG
A
C
A
G,I
B
C
E
H
D
A, D,G
A
A
-----
A,C
….
NO
NO
NO SI
-----
A,C A,C
D,E
NO*
----
DG
A
C
A
A,C
INDICADORES DE GÉNERO
NO
NO
NO
SI
SI
SI
SI
32
VI. BIBLIOGRAFÍA:
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Banco Mundial, 1990.
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Esim, Simel, Iniciativas de presupuestos para América Latina y El Caribe con
enfoque de género: Una herramienta para mejorar la fiscalización y lograr la
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GIMTRAP, Las mujeres en la Pobreza , México, El Colegio de México, 1994.
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SHCP, Exposición de Motivos e Iniciativa de Decreto para el Presupuesto de
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Varios Autores, Las políticas sociales de México en los años noventa, México,
UNAM/FLACSO/Plaza y Valdés editores, 1999.