PROBLEMAS ÉTICOS DE LA DEUDA EXTERNA*

Boletín de Lecturas Sociales y Económicas . UCA . FCSE . Año 6 . N° 29
PROBLEMAS
ÉTICOS DE LA
DEUDA EXTERNA*
(Reimprimimos aquí el artículo publicado en
la revista Valores de la UCA, N° 13 de 1987.
El mismo autor retorna ahora el tema en un
"Postscriptum" a partir de la página 85 de
este número)
POR
EDUARDO A. ZALDUENDO
E
n este artículo se destaca que los problemas
éticos que ha generado la deuda externa de los países en
desarrollo exceden el marco de la justicia conmutativa ya
que ésta se restringe, en este caso, a considerar la
equivalencia entre la dación del prestamista y la obligación
que asume el prestatario. En primer lugar, entonces, se
reseña brevemente el origen de la deuda así como la
estrategia y los supuestos sostenidos por los acreedores
desde 1982, con los propósitos de cobrar sus créditos y
evitar la ruptura del sistema financiero internacional. En
segundo lugar se presentan las críticas de los países en
desarrollo y se concuerda en que la misma no ha brindado hasta ahora la solución definitiva que era su finalidad.
Varias razones han actuado en ese sentido: debilidad del
modelo teórico, no verificación de los supuestos de la
estrategia y no reconocimiento del componente político
que implica la deuda. Sobre esa base se consideran luego la
justificación de la Iglesia para emitir el documento de la
Comisión Pontificia Justicia y Paz "Al ser-vicio de la
comunidad humana: Una consideración ética de la deuda
internacional", evaluar cuáles son los principios éticos que
pueden considerarse perjudicados en es-te problema pero
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a nuestro juicio no se afectan principios éticos tratando
de aliviar el peso de la deuda mediante cualquier iniciativa que tienda a lograr una quita sustancial del principal.
1. EL PROBLEMA DEL ENDEUDAMIENTO
EXTERNO
En agosto de 1982 México informó a sus acreedores que
no podría cumplir con los servicios de su deuda externa
y que necesitaba negociar otro calendario de vencimientos. El monto de su deuda en esos momentos era cerca
de, 75 mil millones de dólares y 35% de la misma estaba
en manos de bancos de los Estados Unidos. Inmediatamente la comunidad financiera internacional despertó
del sueño de bonanza que la había acompañado desde
mediados de la década del setenta cuando había conquistado el liderazgo del financiamiento internacional mediante la modalidad de los préstamos sindicados.En las fi
nanzas internacionales siempre ha existido algún país
con dificultades para cumplir con los servicios de su
deuda. En electo desde mediados de la década de los
años cincuenta hasta 1979 se habían renegociado y
reestructurado 52 deudas de países en desarrollo, es decir
un escaso pro-medio de 2 por año, y de ellas la mitad
correspondió a países asiáticos y el resto se dividió
aproximadamente por partes i g uales entre América
Latina y Africa. Argentina ya lo había hecho 3 veces (
1956, 1962, 1965), Chile y Perú 4 veces. Brasil y
Jamaica 2 veces.
Insensiblemente la deuda externa de largo plazo de los
países en desar r ollo había crecido de 67 mil millones de
dólares en 1970 a 552 mil millones en 1981, el uso de las
facilidades crediticias del Fondo Monetario Internacional
por los países miembros había aumentado entre los mismos años de 778 millones a 16 mil millones de dólares y,
además. la deuda de corto plazo en 1981 era de 182 mil
millones. De manera tal que a fines de 1981 la deuda externa total era de 749 mil millones de dólares.
En 1982 ése era el primer dato alarmante de la realidad
económica mundial. Además, la economía de los países
desarrollados atravesaba un período de recesión, con un
crecimiento perezoso de algo más del 1% anual, salvo el
caso de Japón que lo hacía a un ritmo del 4%. La recesión
que había comenzado en 1978 se encontraba en niveles
que recordaban la crisis de los años treinta. El desempleo
superaba el 10% de la fuerza de trabajo de los países industrializados y las personas empleadas eran menos que
en 1975. Las tasas de interés en Estados Unidos se habían elevado al 15% y en Francia superaban el 16%. El
comercio internacional había declinado en volumen al
nivel de 1979 lo cual había dado lugar a un renacimiento
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de presiones inflacionarias al par que los gobiernos de los
países desarrollados reafirmaban sus compromisos
ideológicos con el libre comercio. El año 1982, además,
fue el quinto año consecutivo de tasas negativas de términos de intercambio para los países en desarrollo no exportadores de petróleo; el crecimiento real de los países
industrializados fue negativo en 1982 y muy por debajo
del promedio reciente de la década en el caso de los países en desarrollo. La inflación de los países principales
decrecía pero era aún el doble del promedio de la década
1963-1972.
Este breve panorama puede cerrarse con la impresión que
brindaba el World Economic Outlook 1983 editado por el
Fondo acerca de las perspectivas a largo plazo en el
llamado "escenario central" para el período 1948-1986
que suponía un crecimiento moderado de la producción y
el comercio internacionales junto con un adecuado ajuste
por parte de los países deudores: "Un déficit de la cuenta
corriente de la balanza de pagos del tamaño que se ha
estimado no ocasionará serios problemas financieros o
pesos no controlables en el conjunto de la deuda, sin
perjuicio de algunas dificultades que puedan enfrentar
algunos países". Todo el mundo se dejó guiar por esta
prognosis para el mediano plazo, de tono optimista. Sin
embargo, había un escenario más pesimista que, en
general, fue desechado precisamente por ser tal pero que, a
la postre, se acercó más a la realidad: menor crecimiento
de los países industrializados que así dejaron de ser "la
locomotora o el convoy" como gustaban denominarse. La
mayor gravedad se reflejó en la reducción o corte de la
corriente de préstamos oficiales o de la banca privada, y
una intensificación del proteccionismo.
2. ESTRATEGIA Y SUPUESTOS
ACREEDORES EN 1982
DE
LOS
El episodio mejicano condujo a que las diversas partes
acreedoras definieran una posición y una estrategia comunes para "administrar" el problema, lo cual implicaba
aceptar un diagnóstico de su levedad y transitoriedad. Los
objetivos de la estrategia fueron, 1° cobrar las deudas en la
mayor medida posible, y 2° no arriesgar la vulnerabilidad
que mostraba el sistema financiero internacional evitando
reacciones de pánico en los mercados que seguramente
ocurrirían si se registraban hechos catastróficos (
repudios, moratorias unilaterales) generalizados.
Los criterios básicos que se impusieron entonces fue-ron:
a) El tratamiento de los países deudores con serias dificultades para servir sus deudas sería específico, es decir
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habría negociaciones individuales, "caso por caso". Es-te
tratamiento se justificaba por razones técnicas, como
también financieras y operativas, pero también políticas
para trahar la posible tendencia de los países deudores a
con lormar un frente común de negociación. Resulta curioso anotar que la demanda de tratamiento "caso por caso" era una antigua aspiración de los países en desarrollo
para que sus necesidades de financiamiento se consideraran "caso por caso" pero para tener en cuenta las circunstancias de cada país respecto de su nivel de recursos
y desarrollo. En cambio ahora se aplicaba a la negociación de deudas en casos de países con graves problemas
de divisas o ya con suspensión de pagos de los servicios.
I?) Los países en desarrollo deberían aceptar realizar los
ajustes necesarios en sus economías por dos razones
principales: 1° se los consideraba responsables de sus
respectivas situaciones por mala administración de sus
políticas económicas internas, por derroches en las inversiones de su sector público, por corruptelas, etc. y 2°
estimaban que no había otra solución técnica que la de
aplicar una política que restringiera la demanda, basándose en el modelo originario de Pollak (y sus varias modificaciones) utilizado en el Fondo.
c) Finalmente, dado el diagnóstico de transitoriedad de la
crisis. es decir de crisis de liquidez y no de solvencia, no
sería difícil mantener una corriente financiera que fuera
de tamaño adecuado hacia los países en desarrollo. "
Ganando tiempo y embarrándose un poco", según la
expresión difundida entonces, sería posible salir del problema hacia el final de la década.
Asimismo la estrategia comentada se basaba en una serie
de supuestos que pueden resumirse así:
a) Señalamos que el problema a administrar en forma
colectiva era una situación de iliquidez, temporal y circunscripta a un grupo de países.
I)) Los organismos internacionales multilaterales tendrían un papel destacado en la administración del problema. Por un lado el Fondo supervisaría la situación de
los países muy endeudados con los programas de ajuste t
radicional cuando recurrieran al uso de sus facilidades
crediticias y por otro lado el Banco Mundial, paralelamente intensificaría las operaciones de ajuste sectorial y
macroeconómico, con lo cual se reforzarían las condicionalidades de diversas políticas económicas.
c) Una condición necesaria era poder evitar las acciones
intempestivas tanto por parte de banqueros acreedores
apresurados como de países deudores. Para ello era necesario coordinar los mecanismos de alerta temprana y en es
-te campo los organismos internacionales también podrían
cumplir un papel adecuado respecto de los países. Los
bancos mayores, y también más comprometidos, señalarían las reglas (y eventuales castigos) a los bancos regionales o menores para lograr los acuerdos conjuntos. Era
conveniente para todas las partes evitar quiebras de los
bancos y otros conflictos judiciales, que serían de dudo-so
resultado dado que los incumplimientos se originaban en
situaciones reales.
d) Los gobiernos de los países desarrollados actuarían a
través de tres caminos: 1° El Club de París para las deudas a acreedores oficiales; 2° Financiamientos complementarios durante las etapas de negociaciones entre deudores y acreedores; y 3° Proponiendo y sosteniendo por
medio de los directores ejecutivos en los organismos internacionales, la aplicación de determinadas políticas y
condicionalidades.
e) Se defenderían políticas comerciales para que los países reduzcan las barreras arancelarias y no arancelarias, de
manera tal que las exportaciones primarias y de bienes de
capital de los países en desarrollo pudieran incrementarse
y mejorar así sus saldos favorables en la cuenta corriente
de la balanza de pagos.
f) Sería conveniente mantener el flujo financiero hacia los
países en desarrollo en la medida que se advierta en éstos
un esfuerzo en la realización de ajustes.
Así transcurrieron los dos primeros años, 1983 y 1984,
durante los cuales la implementación de la estrategia pareció razonable. Mientras tanto, banqueros, profesores
universitarios, agrupaciones del sector financiero internacional, imaginaron y publicaron distintas alternativas para encarrilar el problema de la deuda externa. Una fuente
europea ha expresado que ha recopilado más de 150 iniciativas en tal sentido, y su número continúa creciendo.
3. REQUERIMIENTOS Y CRÍTICAS DE LOS
DEUDORES
Los países en desarrollo no permanecieron silenciosos.
En primer lugar cabe reconocerles que fueron los primeros en alertar sobre el problema que se avecinaba ya a
mediados de la década del setenta (por ejemplo en la conocida Reunión de Expertos, México, 1977). Luego en el
campo internacional los Ministros del Grupo de los 24 (
países en desarrollo, 8 por cada continente: América
Latina, Africa y Asia-Europa) expresaron reiteradamente
en sus comunicados periódicos, advertencias y recomendaciones para llevar adelante acciones y para encarar
el problema de la deuda'.
Además, desde temprano criticaron las inconsistencias
del diagnóstico adoptado: 1° desconocer la creciente
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interdependencia en la economía mundial, especialmente
entre las variables crecimiento, financiamiento, aspectos
monetarios y comercio internacional; 2° no considerar
las repercusiones que tienen las decisiones de los países
industrializados en materia de política económica en las
economías más débiles; 3° desconocer que el problema
no era de iliquidez temporal sino estructural y, por ello,
las medidas de los programas de ajuste diseña-dos para
encarar situaciones de corto plazo eran incompatibles con
los problemas de largo plazo. En consecuencia
insistieron en la modificación del criterio del Fondo y han
propuesto un modelo diferente conocido como de ajuste
con crecimiento''-; y 4° se criticó que la debilidad de la
estrategia de los países desarrollados en este problema era
la insistencia en ligar el apoyo financiero a una política
técnicamente inconsistente en razón de que sus efectos
recesivos, al posponer el crecimiento, sólo contribuirían a
agravar las dificultades del deudor. En contraposición a
este enfoque se abogó por lo que se dio en llamar "
modelo de ajuste positivo" de propósitos y características
sustancialmente diferentes, donde el crecimiento y la
inversión, el desarrollo tecnológico y el crecimiento de las
exportaciones, así como el mismo ca-mino de desarrollo
elegido por cada país deben ser reconocidos y
aceptados?.
Una lista completa de las propuestas del G-24 se encuentra en los Comunicados de Prensa, especialmente
desde el N° 29 (Septiembre de 1986) hasta el más reciente N° 36 (Abril de 1987), pero su comentario nos
alejaría de nuestro propósito.
4. LAS CRÍTICAS A LA ESTRATEGIA DE
LOS ACREEDORES
En primer lugar destaquemos que el diagnóstico de 1982
ha fracaso porque a él se achacan tres tipos de fallas: 1°
Por su formulación teórica y por las política alentadas; 2°
porque los supuestos sobre los cuales se desarrolló no se
han verificado en la realidad; 3° por la obstinación en no
reconocerse el factor político implícito en el problema de
la deuda externa.
En cuanto a la no verificación de los supuestos haremos
una sucinta enumeración:
a) La tasa de interés real se mantiene muy por encima de
la tendencia histórica de largo plazo. Según el Banco
Mundial si se tienen en consideración los ajustes correspondientes a los cambios en los productos de exportación
de los países deudores, las tasas resultan cifras de dos dígitos (entre 12 y 2 2 % ) para el conjunto de los países en
desarrollo durante 6 años consecutivos (1981 a 1986).
78
I
b) Los precios de los productores primarios han caído a
niveles inferiores a todos los registros desde 1870, según
lo muestra un reciente estudio del Fondos.
c) La recesión de los países industrializados se ha prolongado y en varios de ellos se mantienen niveles de crecimiento por debajo de los promedios de los quinquenios
anteriores, las tasas de desempleo son inusualmente elevadas y persistentes y, por último, los pronósticos no indican cambios favorables en las tasas de crecimiento.
d) El proteccionismo en los países industrializados se ha
acentuado fuertemente cerrándose mercados para productos manufacturados en los países en desarrollo mediante barreras arancelarias y no arancelarias. Más gravemente aún varios países desarrollados realizan ventas
subsidiadas a mercados externos (Estados Unidos: trigo;
Japón: arroz; la Comunidad Económica Europea: productos lácteos, etc.).
e) Los bancos comerciales que operan en el mercado internacional han reiterado su actitud histórica al comportarse de manera procíclica, esto es, son pródigos en el
otorgamiento de créditos durante los períodos de auge
pero restrictivos en exceso durante los períodos de crisis. En efecto los desembolsos de los acreedores privados fueron durante 1986 menores a la mitad del nivel alcanzado en 1981.
f) Los flujos financieros totales (públicos y privados) a
largo plazo se han convertido en "perversos", es decir
ahora la dirección del flujo es de los países en desarrollo
hacia los países desarrollados. Las transferencias netas
también han sido negativas para el conjunto de países en
desarrollo desde 1984, y en tres años el total ha sido de
66.000 millones de dólares6.
g) Las negociaciones anuales con diversos países (18
durante 1986, 16 en lo que va del año actual) atraen permanentemente la atención de las informaciones pero
crean una permanente sensación de incertidumbre que se
acentúa durante los largos períodos de negociaciones y de
ratificaciones para lograr la aprobación de los bancos
acreedores participantes ("masa crítica"; por ejemplo
cerca de 1.300 en el caso de México). Esta modalidad
repercute negativamente en la imagen de los países en
desarrollo como alternativa para recibir inversiones extranjeras directas.
h) Las condicionalidades excesivas, interligadas y cruzadas entre acreedores bancarios, gobiernos y organismos internacionales establecen prioridades, crean resistencias y han deteriorado la imagen del Club de París (que
exige un acuerdo previo con el Fondo), del Fondo (
cuando exige el logro de la masa crítica de los bancos
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para comenzar a hacer desembolsos). En el caso del
Fondo el problema es grave porque puede considerarse
afectado el espíritu del Convenio Constitutivo.
i) Claro agravamiento de los diversos indicadores que
habitualmente se utilizan para evaluar el curso del problema del endeudamiento. El Banco Mundial ha publicado recientemente estos valores para los indicadores de
la gravedad del problema de la deuda.
Indicador (en %)
1. Deuda externa/PNB
2. Deuda externa/
Ingresos de exportaciones
3. Servicios de la deuda/PNB
4. Reservas internacionales/
Deuda externa
1980
28,0
133,8
1985
45,5
194,0
2,7
4,4
32,3
17,1
j) Finalmente, la despreocupación de los acreedores —
hancos y gobiernos— por el componente político del
problema de la deuda y por la escasa voluntad política
para encarar la solución global y definitiva del problema
se ha reflejado en varias formas: 1° Desconsideración por
el impacto de decisiones en las economías menores (caso
de los excedentes comerciales de Japón, del déficit fiscal
de Estados Unidos, el proteccionismo, las ventas
subsidiadas, la determinación de la tasa de interés, etc.);
2° asimetría en la distribución del peso de la deuda (servicios y ajuste), modalidades de supervisión del Fondo; 3°
rigidez en las negociaciones para aumentar o reponer el
capital en varios organismos financieros multilaterales y
4° repercusiones políticas de las negociaciones reitera-das
en los diferentes países endeudados, especialmente en
tanto pueden afectar la distribución del ingreso. Hasta
aquí, entonces, hemos reseñado brevemente los rasgos
destacados del llamado problema de la deuda, en el
período desde la crisis mejicana de 1982 hasta el momento actual. Lo claro es que la situación de la deuda
para el conjunto de los países en desarrollo se ha desmejorado y las perspectivas a corto y mediano plazo son más
sombrías. A partir de esta reseña tomaremos varios lazos
entre algunas de sus características y algunos criterios
éticos. Por otra parte el total de la deuda externa del
conjunto de los países en desarrollo ha crecido des-de
1981 cuando llegó a los 749 mil millones de dólares a la
nueva cifra de 1.035 mil millones a fines de 1986.
5. LOS ASPECTOS ÉTICOS DEL
PROBLEMA DEL ENDEUDAMIENTO
En primer lugar es posible que algunos nieguen o puedan dudar sobre la justificación de la Iglesia para comentar temas económico-sociales, sobre todo, uno que
aparece tan ligado a la simple administración de bienes
terrenales. Así puede parecerlo, en un análisis ligero, el
tema de la deuda externa de los países en desarrollo. En
realidad la complejidad de la deuda va más allá de ser una
operación financiera en donde, como decíamos al
comienzo, se pone en juego la justicia conmutativa para
comparar la equivalencia entre el dar y el recibir.
Tengamos presente que el hombre y sus diferentes agrupamientos —familia, sociedad, entidades intermedias, estado, comunidad, entidades intermedias, estado, comunidad internacional— conforman el campo de la actividad humana. Se forma así una compleja red de relaciones con acciones donde cada una de las cuales involucra
un problema ético. En particular ante algunas situaciones
graves, urgentes, la Iglesia debe cumplir con su misión
educadora. La modalidad moderna de la Iglesia se acepta
que comienza con León XIII cuando ante la llamada "
cuestión social", estimó que "permaneciendo en silencio,
faltaría a su deber" (Encíclica Rerum Novarum, 1891,
párrafo 12).
Todo el universo es campo propicio para la actividad humana y allí donde se plantean interrelaciones la Iglesia encuentra la posibilidad de ayudar a discernir, a reflexionar o
a sensibilizar sobre la gravedad de algunos problemas de
acuerdo con lo que sucede en ciertos momentos históricos.
Los Papas siguientes, sobre todo Pío XI y Pío XII, reafirmaron el papel de urgir "oportunamente" el derecho a
intervenir en la cuestión social como parte de la misión
educadora (magisterio) de la Iglesia. Pío XII utilizó la
expresión "doctrina social" para las enseñanzas sobre temas económico-sociales y el Concilio Vaticano II, en
cambio, prefirió utilizar la fórmula "enseñanza social del
Evangelio". Pablo VI comenzó a alentar a la Comisión
Pontificia Justicia y Paz para que prosiga "su tarea de despertar al Pueblo de Dios a promover el apostolado en el
plano internacional"7. Sin embargo, como lo ha advertido
Monseñor Pavan, colaborador en la redacción de varias
encíclicas sociales, hay un cambio metodológico "...ya no
se sacan deducciones a partir de unos principios abstractos, sino que se observa la realidad, y en ella se ha llegado a descubrir potencialidades evangélicas"x. Esto explica el carácter y el canal elegido mediante la Comisión
Pontificia para tratar este tema sobre la deuda internaciona19. Señalemos, además, que el mismo Vicepresidente
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de la Comisión mencionada, Jorge Mejía, creyó oportuno explicar esa decisión porque las reservas "en ciertos
lugares e individuas" sobre el magisterio social de la
Iglesia se basan en principios irrealistas o en la complejidad de los asuntos, etcéteralo.
En segundo lugar corresponde precisar cuáles son los
principios éticos que podrían resultar perjudicados o
contrariados en este tema. La enseñanza social de la
Iglesia "encuentra en el ideal ético de la justicia el criterio para denunciar inmoralidades de la vida social..."11.
También debemos tener presente las críticas modernas a
las ambigüedades del concepto tradicional de justicia (
sobre todo a la alteridad, el prejuzgamiento por un orden ya establecido, etc.I2. La justicia es una categoria
importante para organizar la ética social así como la solidaridad impone –dice Juan XXIII13– obligaciones internacionales en las naciones con abundantes recursos económicos. También Juan XXIII, en la encíclica Mater et
Magistra (Parte IV) se preocupa por la reconstrucción de
las relaciones de convivencia en la justicia y en Pacem in
Terris por el desarrollo de las relaciones internacionales
sobre la base de la verdad, la justicia y la solidaridad14.
En consecuencia por eso el documento sobre la deuda
dice precisamente que "la Iglesia quiere reiterar y precisar los principios de justicia y de solidaridad que ayudarán a encontrar las pistas de solución"15. Sobre esas bases el documento se explaya en los siguientes principios
éticos que considera muy brevemente en la Parte I:
1. En un mundo como el actual nadie es enteramente independiente: la interdependencia entre los agentes responsables en el tema de la deuda (y sus responsabilidades son específicamente mencionadas para el caso de los
países industrializados y en desarrollo, los bancos comerciales, las grandes empresas multinacionales y las
organizaciones financieras multilaterales) requiere ser
justa para lograr el bien común: tenemos aquí, entonces,
en juego los principios de justicia y de solidaridad.
2. La solidaridad entre los distintos responsables supone según el documento de la Comisión Pontificia (Pun-to
1.2) "la toma de conciencia y la aceptación de una corresponsabilidad en la deuda internacional respecto de
las causas y las soluciones". Es decir que también, desde
este aspecto, del compartir responsabilidades nos debemos orientar por los criterios de justicia y solidaridad
porque se involucra la paz internacional. En otros órdenes de problemas humanos la Iglesia procura multiplicar
lo que se llamado los "nuevos frentes de solidaridad".
3. La corresponsabilidad requiere cooperación para buscar una solución y ese propósito rescata la confianza como un valor que debe renovarse. La cooperación en la
búsqueda de la solución permite nuevas vías de solidaridad: en el compartir esfuerzos, en los sacrificios recíprocos, en la búsqueda en común de soluciones.
En ese marco no es de extrañar que ante un problema que
afecta gravemente a cerca de un centenar de naciones
deudoras, algunas "gravemente endeudadas", y también
a aquéllas que son acreedoras (o donde se domicilian los
principales acreedores), Juan Pablo II haya llamado al
análisis global del problema de la deuda por el costo
económico, social y humano del mismo (Discurso en la
Asamblea General de las Naciones Unidas, octubre de
1985), reiterando luego esos mismos conceptos en varias
oportunidades: en un discurso a varios ex–presidentes de
repúblicas de América Latina que lo visitaron (Diciembre
de 1985); en su reciente viaje a América La-tina Juan
Pablo II habló sobre la necesidad de cooperación y
solidaridad en el caso de la deuda (Discurso en la sede de
la CEPAL, Santiago de Chile, abril de 1987) y también
en Buenos Aires en la alocución al Cuerpo Diplomático
dijo que era "necesario un enjuiciamiento ético del
endeudamiento internacional, que ponga de relieve las
responsabilidades de todas las partes y la profunda
interdependencia mundial del progreso de la humanidad.
Si no se logra alcanzar un desarrollo armonioso y
adecuado para todas las naciones, solidariamente compartido, no se podrán sentar bases para una paz sólida y
duradera" (Abril 6 de 1987).
El análisis ya presentado de la estrategia y supuestos de
los acreedores en 1982 así como las críticas y no verificación en la realidad de esas condiciones nos permitirá
ahora destacar las injusticias de esa estrategia.
Es injusta la atribución de responsabilidad en forma exclusiva a los países deudores en cuanto al origen de la
deuda. En segundo término la distribución del peso del
pago de los servicios y del ajuste. En tercer lugar, las
exigencias en las distintas negociaciones de condicionalidades cruzadas, cláusulas financieras de dureza excesiva. En cuarto lugar la negociación y el análisis caso por
caso, frente a una combinación de acreedores bancos,
estados industrializados y organismos internacionales es
una cruda demostración de poder político. Finalmente, la
escasa demostración de voluntad política para encarar
una discusión global del problema y también para aceptar algunas disposiciones de alivio (como en el caso de la
obstinada resistencia a aprobar una nueva emisión de
Derechos Especiales de Giro que mantienen tres países
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desde hace varios años) o para efectuar consultas cuando disposiciones económicas de los países industrializados perjudican a los países en desarrollo, son ejemplos
de falta de confianza y de no disposición a la cooperación internacional.
Los países en desarrollo han rechazado de plano la atribución de responsabilidad exclusiva por su situación deficitaria de balanza de pagos y hablan, en cambio, de una
responsabilidad concurrente o corresponsabilidad de
deudores, acreedores, gobiernos de países desarrollados
y organismos. La justificación de la responsabilidad
compartida se basa en:
a) Respecto de los países deudores: puede ser aceptable
en algunos casos la aplicación no eficiente de los recursos recibidos o la asignación excesiva de inversiones al
sector público, así como al hecho del mal diseño o aplicación de algunas de sus políticas económicas, corrupción o el mayor grado de inestabilidad.
b) Respecto-de los bancos comerciales: la imprudencia de
prestar sin evaluar proyectos o el destino de los fondos,
por la avidez en obtener rápidos beneficios se lograba
realizando operaciones importantes con el sector pú blico.
Además, el comportamiento procíclico agrava ahora la
situación de los deudores.
c) En el caso de los organismos internacionales: debilidad en el ejercicio de la supervisión sobre los países con
excedentes en las cuentas corrientes de la balanza de pagos, descuido en la evaluación de algunos proyectos físicos, así como aceptación de participación en la estrategia con condiciones cruzadas.
d) Gobiernos de países desarrollados: en general no evaluaron las repercusiones de algunas de sus decisiones en
materia de política económica sobre las economías de los
países en desarrollo, volatilidad de los tipos de cam bio.
fijación de tasas de interés en niveles muy elevados por
consideraciones de política económica interna, excesos
de déficit fiscal, en otros casos excesos reiterados de
superávit de balanza de pagos, medidas proteccionistas,
distorsión de los mercados internacionales colocando
productos a precios subsidiados. No consideración de las
advertencias de los países en desarrollo acerca del
problema que se avecinaba del endeudamiento ni tampoco de las advertencias de sus mismos supervisores de
bancos sobre el aumento del riesgo bancario.
En cuanto a la injusticia por desigual distribución del peso del ajuste se ha destacado su asimetría por varias razones: los países toman decisiones pero no toman en cuenta,
como dijimos, la repercusión en los países más débiles y
sobre ellas frecuentemente ni siquiera son consultados,
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faltando así a la solidaridad internacional. Tampoco han
desmontado las trabas al comercio internacional, y sus
subsidios a la producción han provocado la caída de los
precios de los productos primarios a niveles alarmantes.
Asimismo esto crea mayores incertidumbres en la orientación de flujos de inversiones extranjeras directas y restringe los flujos financieros "voluntarios", creando mayor inestabilidad social y política.
Asimismo, las exigencias de las negociaciones han creado un clima de permanente incertidumbre hacia los países y dentro de los mismos que no favorece el propósito
declarado de encontrar soluciones a mediano plazo. La
modalidad de renegociaciones anuales o cada dos años
llevada a cabo desde 1982 resulta muy costosa, a veces
por la amplitud de los márgenes, por las variaciones en
las tasas básicas de interés, o por la restantes condiciones. En particular nos referimos a gastos, comisiones,
opciones sobre monedas de pago, etc.
La estrategia de administración caso por caso que han
impulsado los países desarrollados resulta inconsistente
con el diagnóstico del problema y con las asimetrías de
su implementación.. Se ha demostrado que la voluntad
política de los países industrializados para encarar un
diálogo global, comprensivo y buscar una solución de
largo plazo, no ha aparecido aún.
El documento de la Comisión Pontificia urge al diálogo y
a la cooperación, también alienta a crear nuevos espacios de libertad para que se asuman las responsabilidades
futuras con solidaridad (Partes II y III). Pero, además,
habla de una "solidaridad ampliada" por la realidad de un
mundo interdependiente y muy claramente dedica la
Parte III (puntos 1 a 4) a precisar las responsabilidades
que corresponden a los países industrializados (reactivar
su economía, renunciar al proteccionismo, evitar fluctuaciones erráticas de las tasas de cambio, coordinación de
políticas para reducir las tasas de interés, revisar condiciones de precios internacionales de materias primas), a
los países en desarrollo (distribución de sus esfuerzos sociales, negligencias, transparencia de sus contratos, movilización de recursos, reducción del nacionalismo, etc.),
de los acreedores (condiciones de reembolsos, situación
de los países más pobres, continuidad del desarrollo y de
los flujos financieros) y los organismos financieros internacionales. Asigna a los estados acreedores la responsabilidad de examinar las condiciones de los reembolsos
de manera tal que "cada país cuente con una suficiente
capacidad de financiamiento para su propio crecimiento
y para favorecer al mismo tiempo el ulterior reembolso
de la deuda..." deben negociarse disposiciones concre-
81
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tas para "aliviar el servicio de la deuda y ayudar a una
reanudación del crecimiento". A los bancos comerciales
alerta sobre las funciones que desbordan su actividad tr
adicional (por ejemplo financiamiento de bienes de
prestigio y armamentos) y alienta a aceptar el desafío de
participar en el esfuerzo de solucionar el problema del
endeudamiento. No quedan exentos de responsabilidad
los empresarios de empresas multinacionales "llamados
a la corresponsahilidad y ala solidaridad, más allá de sus
propios intereses".
6. EL TEMA DE LA SOLIDARIDAD
Este tema se ha consolidado como nuevo "principio social. ático. jurídico y políticofi y ha sido incorporado a
casi todas las encíclicas y documentos sociales desde
Pío XI en adelante 17 . Lo han profundizado estudios de
Donoso Cortés, el teólogo Heinrich Pesch y otros autores. Su definición puede no ser precisa ya que se aplica
en distintos ámbitos, se la iguala a fraternidad o se la
exalta para encarar soluciones para distintos problemas:
desde vínculos humanos individuales hasta proyectarse
como responsabilidad de los pueblos y gobiernos en el
orden internacional.
El principio de solidaridad ayuda como elemento ordenador de problemas del mundo actual, en particular a aquéllos que entienden su cristianismo con vocación universal
(griego "katholikós) y no lo restringen a lo cultural o geo
gráfico del inundo occidental. En el fundamento de Pesch
la sociedad es una unidad moral y define la solidaridad co
mo "la obligación y también la corresponsabilidad de
todos al bien común... rebasa las fronteras del Estado y
funda deberes y derechos en el orden de la humanidad...
da un nuevo perfil a las relaciones sociales sobre todo en
una sociedad individualista - 18. La solidaridad es necesaria
en un mundo reducido por las comunicaciones y el
transporte, un inundo cada día más interdependiente lo
cual crea una comunidad universal persiguiendo el bien
común también universal. Ese bien común atribuye y
acepta
ciertas
responsahilidades
colectivas
de
cooperación, reciprocidad, de ayuda mutua permanente,
de comprensiones que deben manifestarse y concertarse.
Todo ello, además debe ser motivo de políticas
prácticas. Por cierto que en nuestro inundo
contemporáneo existen múltiples ejemplos de es-tos
sentimientos ( por ejemplo, los movimientos de integraciaan que siguen distintos ritmos y funcionarios con diver
sa eficiencia. los movimientos de reagrupación islámica
o el panafricanismo, la creación de conciencia para el
cuida-do del medio ambiente) basados en razones
políticas,
culturales.
religiosas,
geográficas
o
ecológicas.
82
.
La nueva visión de solidaridad en las relaciones entre
hombres y entre naciones se realiza en lo que se conoce
como "economía de necesidades", donde se ensancha la
solidaridad, se amplía la conciencia social y de nuevas
formas de expresarla. La Congregación de la Fe ha expresado "La solidaridad es una exigencia directa de la
fraternidad humana y sobrenatural. Los graves problemas socioeconómicos que hoy se plantean, no pueden ser
resueltos si no se crean nuevos frentes de solidaridad... I9
No puede extrañar, entonces, que el tema de la deuda externa sea motivo de consideración pontificia ya que "la
cuestión financiera y monetaria se impone hoy con nueva urgencia" (Documento Justicia y Paz, I.1). La solidaridad supone la toma de conciencia, la aceptación de la
corresponsabilidad en las causas y en la búsqueda cooperativa de soluciones.
También el documento abre otro camino a la solidaridad
y lo denomina "ética de supervivencia". Por un lado debe generarse el diálogo y la cooperación entre todos, entre las partes, satisfaciendo, por lo menos, algunas condiciones: evitar las acciones unilaterales, buscar y generar el diálogo y la cooperación, no arriesgar el sistema financiero internacional, respetar al deudor insolvente
evitando las exigencias abusivas aunque sean legales.
Pero advierte: "A partir del Evangelio, deberían ser examinados otros comportamientos, como la aceptación de
moratorias, la remisión parcial e incluso total de las deudas, ayudar a los deudores a recobrar su solvencia" 2 11.
7. COMENTARIO FINAL
La enseñanza social de la Iglesia se construye en nuestro
tiempo a partir de los hechos que generan los hombres en
sus relaciones diarias. Esta metodología inductiva es-tá
probando que es enriquecedora en cuanto aporta claridad
a situaciones complejas, permite la reflexión y alien-ta al
diálogo en busca de mejores soluciones. El problema de
la deuda internacional es un problema "grave, urgente y
complejo" por sus consecuencias de distinto or-den y
porque la falta de solución afecta el desarrollo de
decenas de países y compromete la cooperación y la paz
internacionales.
Hemos comentado cómo aparece en el escenario internacional el problema del endeudamiento y cómo se han
diluido en los últimos años las esperanzas de solucionarlo siguiendo la estrategia adoptada en 1982. El peso de
los servicios de la deuda, por razones ajenas a la capacidad de decisión en manos de los deudores, ha convertido
las relaciones habituales entre deudores y acreedores en
un amplio frente de incertidumbres y conflictos. Los
Boletín de Lecturas Sociales y Económicas . UCA . FCSE . Año 6 . N° 29
criterios éticos que estimamos más afectados en estas
nuevas relaciones son la justicia social y, sobre todo, la
solidaridad internacional. Esta se ha convertido ahora en
cl pilar de la enseñanza social de la Iglesia en el tratamiento de cuestiones internacionales.
El perjuicio inferido a estos criterios se puede apreciar en
la asimet r ía con que se asigna la distribución del peso de
los servicios de la deuda, las graves consecuencias sobre
cl desarrollo futuro, la flagrante corresponsabilidad en el
origen del problema así como el desequilibrio en el establecimiento de condicionalidades en el campo financiero.
Finalmente es necesario plantearse y reflexionar sobre la
pregunta siguiente: En consecuencia, ¿la deuda no debería pagarse? La respuesta, a mi juicio, es condicional. El
camino a recorrer no pasa por decisiones catástrofes ni
tampoco por otras alternativas que "a priori" sean unilaterales. El diálogo, la cooperación son exigencias previas para procurar crear mejores condiciones de solidaridad. Pero claro está la situación es grave y está en juego el desarrollo de muchos países y habrá casos de imposibilidad material de efectuar pagos de la deuda. Por
eso la responsabilidad de un gobernante (y de todo político) es delicada: solamente la prudencia (y la ponderación de las consecuencias y alternativas) puede fijar el
límite y el ritmo con el cual puede avanzarse por este
desfiladero. Pero en la búsqueda de comprensión y en el
marco de un diálogo sincero no deben existir restricciones éticas para buscar quitas sustanciales del principal
adeudado y lu reducción del peso del peso de los servic i o s . Hay razones suficientes para que, en la actualidad,
la deuda internacional pueda calificarse de injusta y
atentatoria del bien común y la paz internacionales 2l .
REFERENCIAS
* Fuente: VALORES (UCA) N° 13, Cuarto Trimestre
1987.
1. Grupo Intergubernamental de los Veinticuatro Asuntos Monetarios Internacionales: Documentos del G – 24,
1972-19H6 (Washington, DC. 1986) y comunicados posteriores que se emiten habitualmente en los meses de
abril y septiembre. antes de las reuniones de los Comités
Interino y de Desarrollo de los Gobernadores del FMI y
del Banco Mundial.
2. Group of Twenty-four: The role of the IMF in Adjustenrent with Growth (Washington, DC, 1987). Este documento y las recomendaciones han sido presentados al
Directorio Ejecutivo del FMI.
3. Ver el modelo, básicamente de dos brechas (de cambio extranjero y de ahorro, que se reseña junto con el del
Fondo en el documento citado The role of...: Anexos 1 y
2. Un análisis desde este punto de vista también se encuentra en Aldo Ferrer: "Acumulación, cambio tecnológico y deuda externa: el caso argentino" en Argentina
Tecnológica (N° 8, Agosto 1987: Suplemento especial).
4. World Banck: World Debt Tables, 1987 (Washington,
DC. 1987) pág. XII.
5. International Monetary Fund: Primary Commodities:
Market Developments and Outlook (Washington, DC,
Mayo 1987): Apéndice, pág. 90.
6. World Bank: ob. cit., pág. XIII.
7. Cfr. Pío XI: Quadragesimo Anno (1931, párrafo 41);
Pío XII: Radiomensaje del 1 de junio de 1951; Pablo VI:
Octogesima Adveniens (1971, párrafos 42 y 52).
8. Citado por Marie-Dominique Chenu: "La doctrina social de la Iglesia" en Concilium (Ed. Cristiandad, Madrid, 1980; N° 160).
9. Comisión Pontificia Justicia y Paz: Al servicio de la
humanidad: Una consideración ética de la deuda internacional (Ciudad del Vaticano, Diciembre de 1986).
10. Cfr. Jorge Mejía: "El problema de la deuda internacional y la enseñanza social de la Iglesia" en Criterio (
Buenos Aires, Julio 7 de 1987), pág. 369.
11. Marciano Vidal: Moral de actitudes (Tomo III: Moral social) (PS. Edit. Madrid, 1980), pág. 93.
12. M. Vidal: ob. cit., pág. 100.
13. Juan XXIII: Mater et Magistra (1961, párrafo 157).
14. Juan XXIII: Pacem in Terris (1963, párrafos 86 a 98).
15. Comisión Pontificia..., ob. cit. Introducción.
16. Luis Sánchez Agesta: Los principios cristianos del
orden político (Inst. Estudios Políticos, Madrid, 1962).
Apéndice.
17. José M. Solózabal: "Doctrina económica católica" en
Inst. León XIII: C u rs o de Doctrina Social Católica (BAC,
Madrid, 1967), págs. 314 y ss. También Pío XII: Encíclica
Summi Pontificatus (1939). Párrafos 28 a 31 sobre la vida
internacional, la confianza y el cumplimiento de pactos;
Pío XI: Quadragesimo Anno (1931), párr. 89; Pío XII:
Mensaje de Navidad de 1952 (párr. 27); Juan XXIII: Mater et Magistra (1961), párr. 81, 157 a 1 84 y sobre todo
cem in Terris (1963), párr. 80 a 98; Pablo VI: Populorum
Progressio (1967), Parte segunda y párr. 64 y 65 y Gaudium et Spes (1965), párr. 83 y ss. y Pablo VI: Carta Apos
tólica Octogesima adveniens (1971), párr 43. Ver también
José Luis Gutiérrez García: La concepción cristiana del
olden social (Centro de Estudios Sociales, Madrid 1972)
artículo Solidaridad, págs. 365 a 372.
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Boletín de Lecturas Sociales y Económicas . UCA . FCSE . Año 6 . N° 29
18. Luis Sánchez Agesta: ob. cit., págs. 290 y 291.
19. Congregación para la Doctrina de la Fe: instrucción sobre Libertad Cristiana y Liberación (1986),
págs. 89 a 91.
20. Comisión Pontificia..., ob. cit. Parte II, pág. 13.
21. En el caso de Argentina el apoyo oficial al
documento de la Comisión Justicia y Paz, a los criterios
expuestos en él. y al reconocimiento del valor del
diálogo para la realización de modificaciones en el tema
fue expresa-do por el Presidente Alfonsin en su carta a
Juan Pablo II: ver el texto completo en La Prensa (25
de febrero de 1987). El Presidente de Brasil también
adhirió al documento (Jornal do Brasil, enero 30 de
1987).
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