Perspectivas de la colaboración público
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Presupuesto y Gasto Público 45/2006: 153-166 Secretaría General de Presupuestos y Gastos © 2006, Instituto de Estudios Fiscales Perspectivas de la colaboración público-privada en la Comunidad de Madrid NIEVES RODRÍGUEZ VARELA Comunidad de Madrid Recibido: Diciembre 2006 Aceptado: Enero 2007 Resumen En un marco de estabilidad presupuestaria, los esquemas de colaboración con el sector privado ofrecen una alternati­ va óptima a un sector público que se enfrenta a un gasto corriente creciente, a una demanda de reducción de la pre­ sión fiscal, y a una paralela merma de recursos para afrontar los proyectos de inversión pública. El recurso a los esquemas de colaboración implica un enorme reto para la Administración. Esos esquemas deben asen­ tarse en sólidos análisis que permitan afirmar su viabilidad en términos de mayor eficiencia económico-financiera, así como en marcos contractuales públicos generales y homogéneos. Además, resulta esencial incrementar la transparen­ cia en su uso, a fin de desarrollar programas de inversión a medio y largo plazo y una política fiscal óptima. Palabras clave: Public Private Partnerships; Concessions; Efficiency; Transparency; Accountability. Clasificación JEL: H11; L33; H4; K12; H21; H43. Introducción Este artículo realiza una aproximación a la práctica de los esquemas de colaboración público privada, desde la experiencia desarrollada durante los cuatro años de funcionamiento de una Unidad Pública con funciones específicas de asesoramiento y estudio de proyectos de inversión pública articulados con la participación del sector privado. El apartado segundo expone los factores que han fomentado el acercamiento al sector privado involucrándole en la financiación y gestión de proyectos de inversión pública res­ ponsabilidad de la administración. Dentro de las diversas fórmulas de participación público privada, el análisis se centra en lo que en la práctica anglosajona se ha denominado «Private Finance Iniative», refiriéndose a los contratos a través de los cuales se instrumenta una rela­ ción de colaboración a largo plazo entre el sector público y el sector privado. Por último, aborda el desarrollo de los esquemas de colaboración en la Comunidad de Madrid, a través del procedimiento de contratación pública bajo la formula concesional. El apartado tercero recoge los principales proyectos de inversión con participación privada abordados por la Comunidad de Madrid en los últimos cuatro años. El apartado 154 Nieves Rodríguez Varela cuarto resume las principales críticas que han recibido los esquemas de colaboración y los argumentos aducidos para contrarrestar aquéllas. El apartado quinto sintetiza los retos a los que se han de enfrentar las Administraciones públicas para la puesta en práctica de esquemas coste-efectivos, resumiendo las experiencias básicas alcanzadas en la Comunidad de Madrid. Finalmente el apartado sexto, Conclusiones, pone de manifiesto que la ejecución de proyectos a través de los esquemas de colaboración con el sector Privado demanda la realiza­ ción de una serie de tareas ineludibles. Tales tareas se sintetizan en: ejecutar análisis previos y exhaustivos sobre la viabilidad de estos esquemas, medida en términos de coste-beneficio (Value for Money) y económico-financieros; así como habilitar formulas contractuales ade­ cuadas, homogéneas, y flexibles que permitan llevar a buen término estas relaciones de cola­ boración a largo plazo. Además, es fundamental incrementar la transparencia en la utiliza­ ción de estos esquemas, con la finalidad de disponer de información útil y adecuada para el desarrollo de programas de inversión a medio y largo plazo, y en general para la articulación de una política fiscal óptima. 1. Aproximación General al esquema de Colaboraciones Público Privadas 1.1. Razones del desarrollo de los Esquemas de Colaboración Público Privada En los últimos años, se ha venido desarrollando un modelo de crecimiento económico que propicia la reducción del volumen del Estado, y paralelamente la revisión de su papel de prestador directo de servicios. En el marco de una política fiscal cuyo principio rector es la estabilidad presupuestaria, desde finales de los 90, la Unión Europea 1 ha impulsando un proceso de desarrollo de los es­ quemas de colaboración público privada con el objetivo de atraer recursos privados hacia los grandes proyectos de inversión pública, considerados esenciales para promover el creci­ miento económico y la competitividad a nivel europeo. Las premisas que subyacen a este modelo de crecimiento económico han transcendido a los estados nacionales, y en particular, en el caso de España a las Comunidades Autóno­ mas. Éstas se han configurado como agentes públicos de primer orden en la responsabilidad de provisión de servicios tras los procesos de transferencias competenciales que se han pro­ ducido, para mayoría de aquéllas, a finales de los 90. La asunción de responsabilidades en la provisión de servicios tales como educación, sanidad o servicios sociales, en general (fami­ lia, inmigración, justicia, y cultura y deportes) han impuesto a las mismas una importante carga en materia de gasto público. En el presupuesto para 2007, los denominados gastos so­ ciales absorben el 73,13% del Presupuesto de gasto de la Comunidad de Madrid. El desarrollo de los esquemas de colaboración con el sector privado cobra una impor­ tancia especial para las Comunidades Autónomas en un entorno económico marcado por el Perspectivas de la colaboración público-privada en la Comunidad de Madrid 155 principio de estabilidad presupuestaria y la reducción paulatina en la recepción de fondos de la Unión Europea. La adopción del principio de estabilidad presupuestaria demanda una actuación pública que genere ahorro y crecimiento a través de una gestión de los ingresos y gastos públicos que induzca la minoración del endeudamiento público. En suma, el objetivo es lograr una posi­ ción presupuestaria equilibrada a lo largo del ciclo, que sea compatible con una reducción paulatina del peso del sector público en la economía. Adicionalmente, la capacidad de financiación de bienes y servicios públicos se verá restringida como consecuencia de que España y la mayoría de sus Comunidades van a dejar de ser receptoras de Fondos Europeos como consecuencia de la ampliación de la Unión a nuevos países. Al superar el 90% de la renta media europea por la entrada de los diez nuevos socios, a partir de 2007, España verá reducida su participación en los fondos destinados al conjunto del país (Fondos de Cohesión). Lo mismo ocurriría para algunas Comunidades Au­ tónomas con los Fondos Estructurales (Fondo Social Europeo, FEDER, etc.), al dejar éstas de cumplir los requisitos para ser «Objetivo 1». Asimismo, se ha iniciado un proceso de revisión del papel del Estado como prestador directo de servicios, que se justifica en un argumento puramente económico cual es atraer el potencial del sector privado, integrando su experiencia, disciplinas de mercado, habilidades e incentivos en el Sector Público, habilitando a éste para suministrar servicios y crear capital fijo en las condiciones de máxima eficiencia. En este escenario, el dilema que enfrentan los poderes públicos es el de compaginar el inevitable crecimiento del gasto público corriente, consecuencia de la provisión de servicios, al tiempo que atienden las necesidades inversoras, creando capital fijo en la economía en el momento presente, condición indiscutible para no frenar el proceso de crecimiento y desa­ rrollo, fomentando la convergencia real con Europa. El desarrollo de mecanismos que permitan la mayor eficiencia en la gestión de los re­ cursos públicos escasos se ha convertido en una prioridad para las administraciones públicas y ha propiciado el paulatino acercamiento al sector privado para que complemente los recur­ sos necesarios para ejecutar los grandes proyectos públicos. El debate no es, o no debe ser, quién presta el servicio si el sector publico o el privado. Tampoco, el elemento para decidir la colaboración debe ser si el activo (generado por el pro­ yecto) se clasifica en el balance del sector Gobierno o en el balance del privado. El factor esencial es quién es capaz de articular la estructura más adecuada para conseguir los objeti­ vos perseguidos por el Sector Público, que no son otros que lograr la máxima mejora en los servicios públicos, incrementando su calidad, y la cantidad de inversión a acometer, propor­ cionando a los ciudadanos el máximo beneficio en relación con los recursos que aportan a través del pago de impuestos. 156 1.2. Nieves Rodríguez Varela Esquemas de Colaboración Público Privada El concepto de Colaboración Público Privada («Public Private Partnerships») tiene un significado muy amplio pudiendo englobar las diversas fórmulas de participación. Tales fór­ mulas van desde la financiación en mercado de empresas publicas hasta la participación de privados en el capital de sociedades públicas en diversos porcentajes, pasando por aquellos supuestos en los cuales el privado suministra su experiencia para extender la venta de servi­ cios públicos, ampliando el mercado de éstos. Aquí utilizaremos el concepto para referirnos a los casos de colaboración entre el sector público y el privado, instrumentada a través de un contrato de larga duración (25 a 30 años). Bajo este esquema, el sector público se compromete a comprar una serie de servicios que son suministrados por el privado en unas condiciones determinadas de cantidad y calidad, prefi­ jadas en el contrato, en el que se incluye la construcción, el mantenimiento y la reposición de las infraestructuras necesarias para prestar los servicios demandados. El privado aporta, ade­ más, la financiación necesaria para acometer el proyecto, y asume los riesgos de construc­ ción, demanda y/o disponibilidad. Esta fórmula se conoce como Private Finance Iniative, —PFI— 2. La PFI no es adecuada para acometer todo tipo de proyectos, sino aquéllos de carácter complejo que demandan un elevado volumen de inversión. En estos esquemas la transferen­ cia de riesgos al privado es un elemento esencial. En tanto que su rentabilidad depende de la correcta ejecución del contrato, existen claros incentivos para que gestione de manera adecuada los riesgos asumidos, dadas las sinergias existentes entre los mismos. Respecto de los costes que imputa el privado por la asunción de riesgos, la premisa fun­ damental, en esta materia, es que el privado debe asumir los riesgos que está en condiciones de gestionar de manera más eficiente que el sector público (riesgos transferibles). En tanto esta premisa se cumpla, el coste que imputará el privado por la asunción de riesgos compen­ sará el precio que carga a la Administración. Por tanto, la identificación de riesgos y la evaluación previa de la oportunidad de su transferencia al privado son elementos esenciales para alcanzar un objetivo fundamental en estos esquemas de colaboración: la combinación óptima entre los costes del proyecto a lo largo de la completa vida del mismo y los beneficios que recibe la Administración, y en ulti­ ma instancia los usuarios (Value for Money). 1.3. Evolución de los esquemas de colaboración En España, existe una larga tradición en el empleo de esquemas de colaboración con el Sector Privado, bajo el esquema del contrato de concesión. Este esquema ha tenido un am­ plio desarrollo en el sector de transportes, en particular, en autopistas. La fórmula de la concesión, que se encuadrada en el marco de la contratación pública, no responde exactamente a la concepción cooperativa y relacional de la actividad de produc­ ción que subyace a la colaboración público privada en la tradición anglosajona. No obstante, Perspectivas de la colaboración público-privada en la Comunidad de Madrid 157 la concesión ofrece un esquema para articular y desarrollar la participación del sector priva­ do en actividades y servicios de responsabilidad pública. Bajo el marco del contrato de con­ cesión tradicional, el privado, además de aportar la financiación necesaria, construye, man­ tiene y repone el activo, recuperando su inversión con la explotación de la obra o servicio a través del cobro de tarifas a los usuarios. En la actualidad, el cambio en las necesidades inversoras hacia activos tales como equi­ pamientos dotacionales públicos ha planteado la conveniencia de adecuar el marco legal existente dando cabida a esquemas que cubran prestaciones tales como el diseño, la cons­ trucción y explotación de obras públicas, transfiriendo al privado además de los riesgos inhe­ rentes a la construcción, riesgos de explotación distintos al puro riesgo de tráfico o demanda. Esta necesidad es patente en las Comunidades Autónomas que se han planteado el es­ quema contractual óptimo para acometer proyectos de inversión en edificios y equipamien­ tos públicos demandados como consecuencia del proceso de transferencias, en especial de las educativas, sanitarias o relacionadas con la Administración de Justicia. Para la ejecución y explotación de estos proyectos la aplicación del esquema concesional basado en el riesgo de tráfico o demanda puede revelarse inapropiado. Esto ocurre, bien porque la Administra­ ción no quiere desprenderse de la prestación del servicio público, bien porque no considera adecuado transmitir en tales proyectos el riesgo de demanda al concesionario. Ello sobre la base de la experiencia de otros países que demuestra que, en tanto que este es un riesgo que se escapa del control del privado, éste traduce en un sobre-coste para la Administración. Esto es, el beneficio de la transferencia de tal riesgo no compensa el coste imputado por privado. La inadecuación del esquema ha llevado a desarrollar en el plano práctico el modelo tradicional 3. Así, cuando no se concesiona el servicio público sino que este continúa pres­ tándose por la Administración, la utilización del contrato de concesión de obra pública se ha reformulado para trasladar al concesionario el diseño, la construcción y el mantenimiento de la obra, consistiendo su retribución en la explotación de la misma entendida como puesta a disposición de la administración concedente en unas condiciones de operatividad y calidad óptimas prefijadas en parámetros objetivos establecidos en el contrato. En el caso de la Co­ munidad de Madrid, este ha sido básicamente el esquema que se ha puesto en práctica en sie­ te hospitales licitados en el 2005. No obstante, la ausencia de un marco contractual general de aplicación indiscutida se ha reflejado en una pluralidad de esquemas contractuales a través de los cuales las diversas Comunidades Autónomas han acometido proyectos de inversión en equipamientos públicos. Esta situación contribuye a crear un riesgo regulatorio en el mercado nacional que sin duda conlleva el cargo de una prima. El nuevo proyecto de ley de contratos públicos da cabida a la figura del contrato de co­ laboración público privada, si bien no establece un régimen especifico para el mismo, rigién­ dose por el régimen del contrato típico que correspondería a la prestación principal. No obs­ tante, esperamos que el establecimiento de esta fórmula contractual permita homogeneizar los esquemas para articular proyectos de inversión complejos, reduciendo la prima de riesgo regulatario existente en la actualidad. 158 Nieves Rodríguez Varela 2. Desarrollo de los esquemas de Colaboración Público Privada en la Comunidad de Madrid: Principales Proyectos de Inversión En el caso particular de la Comunidad de Madrid el proceso de asunción de nuevas res­ ponsabilidades públicas se ha desarrollado en un contexto de disciplina en la política fiscal, de crecimiento de la economía regional y un notable incremento de la población. Las autori­ dades regionales se enfrentan a una creciente demanda de bienes y servicios por parte de los ciudadanos madrileños, no sólo en cuanto a la cantidad suministrada, sino también en cuanto a la calidad de los mismos. En términos de crecimiento anual medio del PIB, en el período 2000-2005, Madrid ha experimentado una tasa del 3,25%, mientras que el crecimiento para el conjunto de regiones españolas se cifró en el 3,15%. El mantenido dinamismo de la Comunidad de Madrid le ha servido para consolidarse como la segunda economía a nivel nacional. Su peso en el PIB es­ pañol se cifra en el 17,7%, sólo superado por Cataluña, 18,8%, región que ha cedido una dé­ cima en el último quinquenio. Con los datos disponibles, correspondientes a 2005, el PIB por habitante de la Comuni­ dad de Madrid continúa siendo el más elevado de todas las regiones españolas, 27.279 euros por persona, superando en 6.441 euros al del conjunto nacional. En esa fecha, el PIB «per cá­ pita» de la Comunidad de Madrid superaba al PIB medio de la UE-25 en un 16,6% 4. Estas cifras serían sin duda mayores de no haberse producido un elevado crecimiento de pobla­ ción, que ha aumentado en dicho período en dos millones de habitantes, alcanzando en la ac­ tualidad la cifra de seis millones. Ello es consecuencia de que nuestra región destaca por ser uno de los polos más relevantes de atracción de los nuevos flujos migratorios. En este contexto de crecimiento económico y demográfico se ha desarrollado el proce­ so de transferencias competenciales del Estado. La Comunidad de Madrid ha asumido res­ ponsabilidades públicas de enorme trascendencia, como son las que conciernen a las mate­ rias de Educación y Sanidad (1999); y equipamientos judiciales con sus respectivos medios personales de carácter administrativo (2002). Conforme a las previsiones contenidas en el Presupuesto para 2007, el gasto en materia de educación absorbe un 25,40 del presupuesto de gasto de la Comunidad de Madrid, en tanto que la sanidad alcanza un 36,16%. La dimen­ sión de la Administración de la Comunidad, medida número de empleados, se ha multiplica­ do por cinco desde 1998 pasando de 29.000 efectivos a una cifra que supera los 152.000 em­ pleados en el año 2007. En los últimos cuatro años, la Comunidad de Madrid ha utilizado los esquemas de cola­ boración público privada con diverso alcance. Bajo el esquema de concesión de obra pública y/o servicio público tradicional se han licitado y adjudicado proyectos de inversión en carre­ teras 5, en las cuales el concesionario se retribuye a través del peaje cobrado directamente a los usuarios, y peaje- sombra fórmula bajo el cual es la Administración la que abona el peaje por el usuario de la vía. También en el sector transportes se han adjudicado los proyectos de concesión de los trenes ligeros (Boadilla-Pozuelo y Sanchinarro-Las Tablas) que unen po­ blaciones limítrofes y los nuevos desarrollos urbanísticos con la red central de suburbano. Perspectivas de la colaboración público-privada en la Comunidad de Madrid 159 El esquema más complejo desarrollado por la Comunidad de Madrid en este período ha sido el diseñado para la construcción y explotación de siete de los ocho hospitales adjudica­ dos en 2005. La novedad del esquema consiste en la utilización del contrato de construcción de obra pública para diseñar, construir y explotar instalaciones hospitalarias. El concesiona­ rio es el encargado del diseño, la construcción, el mantenimiento y explotación de la obra pú­ blica. La prestación de los servicios sanitarios permanece en el ámbito de la Administración. En este esquema, utilizado ampliamente en el Reino Unido, la explotación consiste en la puesta a disposición de la obra pública en unas condiciones óptimas de uso y calidad, fija­ das en unos parámetros objetivos establecidos en el contrato. La explotación implica, ade­ más del mantenimiento y reposición, la prestación de una serie de servicios accesorios y complementarios, junto con los tradicionalmente conocidos como comerciales. La retribu­ ción del concesionario es variable en función del grado de adecuación de su prestación, me­ dida de conformidad con unos parámetros objetivos de cumplimiento fijados en el contrato. Así, la retribución anual máxima del concesionario, fijada a través de un procedimiento de licitación pública, puede verse reducida hasta un 60% por aplicación de deducciones auto­ máticas que están ligadas a un cumplimiento deficiente de parámetros contractuales objeti­ vos. Ello independientemente de que en los supuestos de incumplimiento, se apliquen al mis­ mo las penalidades establecidas en el contrato. Con este sistema, su busca la mayor eficiencia en la provisión de bienes y servicios por el concesionario en la medida en que su retribución, y paralelamente la rentabilidad esperada del proyecto, está vinculada al comple­ to cumplimiento de los estándares contractuales 6. 3. Ventajas e Inconvenientes en comparación con los métodos tradicionales de contratación pública Los esquemas de Colaboración Público Privada entendidos como contratos de larga du­ ración entre el sector público y privado han sido objeto de criticas diversas. El presente apar­ tado pretende recopilar los principales argumentos aducidos en contra de la utilización de es­ tos esquemas y sus correspondientes réplicas. Una de las principales críticas a las que se enfrentan estos esquemas es su mayor coste para la administración frente al recurso del endeudamiento directo de ésta en los mer­ cados. Este mayor coste monetario se deriva principalmente del coste de la financiación pri­ vada frente a la pública y del rendimiento que demandan los privados por los recursos pro­ pios que aportan a los proyectos en forma de capital. El argumento desarrollado para contrarrestar esta critica es del denominado análisis del «value for money», o la evaluación de los costes generados a los largo de toda la vida del contrato y de los beneficios que se derivan de la utilización de estos esquemas para la Admi­ nistración y los ciudadanos, medidos en términos de una mayor eficiencia. La utilización del esquema se justifica cuando los beneficios que reciben la Administración y los usuarios su­ peran los costes imputados por el privado al proyecto. 160 Nieves Rodríguez Varela En la realización de este análisis son fundamentales al menos dos elementos. En lo que atañe a los costes es primordial el adecuado reparto de riesgos. Los esquemas de colabora­ ción público privada requieren que los riesgos del contrato se asuman por la parte que es ca­ paz de gestionarlos más eficientemente. En tanto en cuanto esta premisa se cumpla el coste que imputará el privado por la asunción de riesgos será coste-efectivo. El sector privado está habituado a gestionar determinados riesgos, por ejemplo, los ries­ gos de construcción (p.e.: retrasos o sobre-costes) en tanto en cuanto forman parte de su acti­ vidad propia. Del mismo modo, puede gestionar eficientemente los riesgos relacionados con servicios que presta en su giro o tráfico habitual, como por ejemplo: el mantenimiento de in­ muebles, la limpieza, el catering, la gestión de áreas comerciales, servicios de jardinería o de gestión de residuos. El traslado al privado de tales riesgos reportará beneficios a la Adminis­ tración y los usuarios que se traducirán en que los precios que imputará a la Administración serán más bajos que los que se derivarían de la gestión de los mismos por la propia Adminis­ tración. Por otra parte, la determinación de los beneficios que se pueden derivar del empleo de los esquemas de colaboración ha de realizarse sobre la base de las sinergias que se crean en estos esquemas, sobre la base de la gestión por un único sujeto de prestaciones complejas re­ lacionadas entre si, que incentivan la reducción de costes. Frente al contrato de obra tradicional financiado con recurso al presupuesto, en los pro­ yectos ejecutados a través de esquemas de colaboración a largo plazo con el sector privado, el objeto del contrato es la provisión de una prestación compleja que conlleva normalmente el diseño, construcción, el mantenimiento y la puesta a disposición de unas instalaciones, equipamientos y servicios necesarios para la prestación de un servicio público que se realiza por la Administración. Retrasos en la construcción determinarán demoras en la puesta en ex­ plotación y una merma en la rentabilidad del privado, asimismo una construcción defectuosa encarecerá el mantenimiento afectando también a la rentabilidad esperada del proyecto. En cuanto a la explotación, en tanto que la gestión del privado sea ineficiente o defectuosa res­ pecto de los requerimientos impuestos por los estándares objetivos del contrato, su retribu­ ción máxima licitada será automáticamente minorada, y consiguientemente su rentabilidad. Otra de las críticas que reciben estos esquemas es la de menor transparencia presu­ puestaria. Los gastos generados por un proyecto de Colaboración Público Privada se conta­ bilizan normalmente como gastos corrientes, incrementando los compromisos a largo plazo. Es indispensable, por tanto, establecer mecanismos contables que aporten la información ne­ cesaria para valorar la situación presupuestaria a medio y largo plazo y la incidencia sobre la sostenibilidad del presupuesto público 7. Bajo tales premisas, los esquemas de colaboración público privada son más transparen­ tes e implican un mayor control sobre la asignación de gasto. Así, una vez adjudicado el con­ trato se tiene un exhaustivo conocimiento de las cantidades asignadas a la retribución del adjudicatario, y del período de tiempo durante el cual se van a efectuar los pagos. Las desvia­ ciones presupuestarias se reducen y la asignación final del gasto tiene un mayor control. En el esquema de presupuestación tradicional, los recursos se asignan sin afectación a la financiación de los gastos, de manera que pueden destinarse a inversión o a financiar gasto Perspectivas de la colaboración público-privada en la Comunidad de Madrid 161 corriente. Esto supone que en épocas de ajuste se producen recortes discrecionales de gastos que poseen tal naturaleza, y que suelen coincidir con los de inversión. Frente a esto, los es­ quemas de colaboración introducen disciplina en la ejecución presupuestaria a largo plazo, fomentando ajustes estructurales en contra de los de carácter coyuntural. Así se podría antici­ par que el uso de estos esquemas induce a la estabilidad en la evolución del gasto público, fa­ voreciendo la estabilidad económica general. Sobre esta base, y aún cuando a fecha actual no disponemos todavía de datos, cabría ar­ gumentar que en un período extenso, considerando ciclos económicos completos, el empleo de estos esquemas permitirá ejecutar un volumen superior de inversión pública que el que se derivaría de la utilización del sistema tradicional. Por último, otra crítica habitual es que los esquemas de colaboración hipotecan los presupuestos futuros. Si bien es cierto que los gastos derivados de estos esquemas suponen un mayor gasto corriente, recurrente en un elevado número de años, en tanto que estas obli­ gaciones se contabilicen adecuadamente, las inversiones así financiadas se van pagando por los usuarios, reales o potenciales, de las mismas a lo largo del período de explotación. En la financiación tradicional de inversiones con recurso al endeudamiento directo de la Adminis­ tración, la carga (devolución del principal a vencimiento) se traslada a futuro recayendo el pago de la inversión sobre las generaciones venideras. Por otra parte el abono de la inversión con cargo a presupuesto en un plazo que suele ser de cuatro años como máximo supone una enorme presión sobre el presupuesto. Frente a esto, los esquemas de colaboración público privada, permiten liberar presión sobre las finanzas públicas y destinar recursos a atender otros gastos corrientes (p.e.: sanidad o educación). 4. Retos para las Administraciones Publicas La utilización eficiente de los esquemas Colaboración Público Privada requiere que se den unas condiciones que justifiquen y faciliten su empleo. Resulta imprescindible: i) la rea­ lización de un análisis previo de viabilidad económico-financiera del proyecto; ii) el estable­ cimiento de esquemas contractuales estandarizados que reduzcan riesgo regulatorio, aporten seguridad jurídica y la flexibilidad necesaria para adaptar estos proyectos a largo plazo a las necesidades de la Administración y al carácter cooperativo de la relación con el privado; iii) la implantación de métodos de seguimiento y evaluación de resultados que permitan corregir desviaciones y eviten efectos indeseados para la Administración tanto en términos de costes, como de provisión eficiente y continuada de los servicios. Para la realización de estas tareas es fundamental que la Administración Pública cuente con unidades especializadas compuestas por expertos en materia financiera, contable y jurí­ dica, que se encarguen de realizar los estudios y análisis previos que justifiquen la utilización de los esquemas de colaboración, su seguimiento continuado y la evaluación de resultados perseguidos. Tales Unidades se han establecido en la mayoría de los países europeos, siendo el Reino Unido el país que cuenta con mayor experiencia y medios en esta materia. 162 5.1. Nieves Rodríguez Varela Experiencias en la Comunidad de Madrid De la experiencia desarrollada en estos cuatro años en la Comunidad de Madrid pueden extraerse algunas conclusiones respecto de los objetivos referidos. Respecto de la creación de unidades públicas especializadas, la realidad ha puesto de manifiesto algunos factores que dificultan su establecimiento. De un lado, destacar la esca­ sez de personal en la carrera administrativa con la capacitación necesaria para llevar a efecto el análisis de los esquemas que nos ocupan, y la consiguiente necesidad de desarrollar un proceso de capacitación continuado. Adicionalmente, hay que constatar la rigidez de la es­ tructura administrativa que dificulta retribuir adecuadamente al personal que ha de desarro­ llar tareas altamente especializadas, y en competencia con el sector privado. De otro lado, resulta indispensable una clara voluntad de los responsables políticos de establecer procedi­ mientos para someter a estudio y análisis previos los diversos proyectos de inversión deci­ diendo, sobre esas bases, el mecanismo más adecuado para llevarlos a efecto. En nuestra experiencia, la ejecución de un proyecto a través de un esquema de colabo­ ración público privada requiere la realización previa de al menos dos tipos de análisis funda­ mentales. El primero, consiste en la estimación de todos los costes y beneficios que se deri­ varán del proyecto a lo largo de la vida del mismo, o lo que los británicos denominan «Value for Money». El segundo análisis que ha de sustentar el proyecto es el relativo a la viabilidad econó­ mico financiera del mismo. En este análisis son esenciales al menos dos aspectos. Primero, la definición y establecimiento de aquellos elementos del modelo que tienden a neutralizar el riesgo de quiebra del proyecto. Dado que estamos ante proyectos con retribuciones variables, en función de deducciones ligadas al cumplimiento de estándares, resulta esencial efectuar un análisis de sensibilidad respecto del nivel de deducciones esperadas. Ello permitirá es­ timar cuál debería ser el porcentaje de capital mínimo que se debería exigir a la concesiona­ ria en el Pliego de Cláusulas Administrativas. Dejar este aspecto a la negociación entre el ad­ judicatario y los financiadores, incrementa riesgos 8 y alarga el proceso de contratación El segundo es el relativo a la introducción en el proyecto de mecanismos que reduzcan los costes para la Administración, mejorando su financiabilidad, sin desvirtuar el efectivo traslado de riesgos al privado. Sobre la experiencia desarrollada, entre los mecanismos que contribuyen a alcanzar este objetivo cabe citar los siguientes: • Establecer un calendario de desembolsos de capital durante el período de construc­ ción parejo al valor patrimonial de lo construido. Sin tal capitalización, y puesto que en este período el proyecto no genera ingresos, los financiadores requerirán la consti­ tución de un aval, lo que encarecerá los costes del proyecto. • Introducir el «benchmarking» o «market test» 9, que reduce la incertidumbre del concesionario en cuanto a la evolución futura de sus costes, incertidumbre que será trasladada a su oferta mediante la estimación de costes mayores en perjuicio de la Administración 10. Perspectivas de la colaboración público-privada en la Comunidad de Madrid 163 • Garantizar la integridad del Valor Patrimonial de la Inversión. En la medida en que el importe del Valor Patrimonial de la Inversión, o cantidad a pagar por la Admi­ nistración en caso de resolución anticipada del contrato, esté fijado con exactitud en los Pliego de Cláusulas Administrativas y garantizado contra posibles recortes o dis­ minuciones en su cuantía, a favor de los financiadores del proyecto, los costes finan­ cieros podrán minimizarse. • Evitar el traspaso del 100% de las deducciones aplicables a los subcontratis­ tas. Ningún subcontratista aceptará un nivel de deducciones que exceda del valor del coste de sus servicios más su margen de beneficio, a no ser que pongan un precio prohibitivo a sus contratos. Esto es, si absorben el 100% de deducciones posibles aplicables a la concesionaria, repercutirán en el precio de sus contratos el riesgo asu­ mido 11. • Establecimiento por la Administración contratante de un modelo económico fi­ nanciero para cada proyecto. Frente la los múltiples modelos que presentan lo lici­ tadores, la preparación de un modelo financiero por la Administración y su entrega a los licitadores para que presentan sus ofertas económicas, permitirá una evaluación de las mismas eficiente, rápida, uniforme y objetiva. Así mismo, el modelo financie­ ro permitirá a la Administración controlar los supuestos de reequilibrio económico financiero de la concesión, que se puedan producir a lo largo de la vida del contrato, sin necesidad de asesoramiento externo, o todo lo más puntual y escaso. • Del mismo modo, sería conveniente a efectos de financiabilidad, la inclusión de al­ guna cláusula del tipo step-in, que permita a los financiadores proponer a la Admi­ nistración la sustitución del concesionario o de alguno de los accionistas de la socie­ dad concesionaria en el supuesto de mala gestión. Por último, y en relación con el abaratamiento de los costes de los proyectos ejecutados a través de estos esquemas, destacar la conveniencia del desarrollo en nuestro país de un mercado secundario que permita movilizar capitales invertidos en proyectos de Colabora­ ción Público Privada. 5. Conclusiones En las últimas décadas, se ha desarrollado un modelo de crecimiento que propugna la reducción del volumen del Estado en la economía y deriva la prestación directa de servicios hacia el sector más eficiente en su provisión. Este planteamiento ha arrojado una responsabi­ lidad creciente sobre el sector privado, involucrándole de manera activa en la gestión públi­ ca, aportando sus recursos y experiencias, en aras de alcanzar una mayor eficiencia. Esto no supone un traslado al privado de la responsabilidad pública que permanece en poder del Estado, estando éste obligado a garantizar en última instancia el cumplimiento de los objeti­ vos de política pública. La colaboración con el sector privado se ha convertido en una necesidad para un sector público que enfrenta, por el lado del gasto, un crecimiento constante del volumen de gasto 164 Nieves Rodríguez Varela corriente, y por el lado de los ingresos, una oposición generalizada a cualquier aumento de la presión fiscal. La consecuencia es la paulatina merma de recursos indispensables para afron­ tar los proyectos de inversión pública. El recurso a los esquemas de colaboración, no se justifica ni resulta aconsejable, como mecanismo para desplazar gastos a presupuestos futuros comprometiendo la estabilidad pre­ supuestaria. La instrumentación de los esquemas de colaboración implica un enorme reto para la Administración, debiendo asentarse en sólidos análisis que permitan afirmar su ma­ yor viabilidad en términos de incremento de la eficiencia económico-financiera. Asimismo, se hace preciso establecer formulas contractuales adecuadas, homogéneas, y flexibles que permitan llevar a buen término estas relaciones de colaboración a largo plazo. Además, es fundamental incrementar la transparencia en relación con la utilización de estos esquemas, con la finalidad de disponer de información útil y adecuada para el desarrollo de programas de inversión a medio y largo plazo, y en general para la articulación de una políti­ ca fiscal óptima. En este planteamiento se considera conveniente que la Administración pública esta­ blezca unidades especializadas dedicadas al análisis, seguimiento y evaluación de los esque­ mas de colaboración. Ello permitiría extraer las mejores prácticas, así como evitar o minimi­ zar a futuro los efectos indeseados que se detecten en los proyectos ejecutados, con el objetivo último de mejorar la provisión de los servicios públicos y el nivel de satisfacción de los ciudadanos. Notas 1. «Iniciativa para el Crecimiento», formulada en el Consejo Extraordinario de Lisboa celebrado en marzo de 2000; y resumida en «Communication from the Commission, «A European Initiative for Growth», Investing in Networks and Knowledge for Growth and Jobs. Final Report to the European Council. Brussels, 11.11.2003.Com (2003) 690 final. 2. HM Treasury (2000) «Public Private Partnerships, The Government’s Approach». 3. La utilización del contrato de concesión, se fundó en la evaluación de las ventajas que se derivaban del mismo, como son: el amplio conocimiento por los agentes del mercado, la protección de los intereses públicos que ofrece a la Administración, la posible definición contractual de los supuestos de reequilibrio económico-finan­ ciero de la relación entre las partes, y la claridad con que regula la situación económica financiera del contrato en los supuestos de incumplimiento por parte del concesionario o terminación anticipada del contrato. Todo ello contribuye a abaratar los costes del proyecto para la Administración contratante. 4. INE Estimación de crecimiento de las Comunidades Autónomas del año 2005, Contabilidad Regional de España. Base 2000 (CRE-2000). 5. Carreteras peaje: M-230. Peaje-sombra: M-407 y M-404. 6. Los proyectos de inversión ejecutados a través de este esquema están en fase construcción, por lo que no se puede todavía realizar una evaluación de resultados sobre la experiencia desarrollada en la práctica. No obs­ tante, y sobre la base de la experiencia desarrollada en el Reino Unido, cabe esperar que del análisis de la fase de construcción en estos esquemas se extraigan datos positivos relacionados con la asunción de riesgos por el adjudicatario. Perspectivas de la colaboración público-privada en la Comunidad de Madrid 165 7. Entre las medidas a aplicar para fomentar la transparencia se pueden incluir: i) la elaboración de escenarios presupuestarios a largo plazo que contabilicen los compromisos plurianuales derivados de estos esquemas, y que dejen ver claramente la carga presupuestaria corriente a futuro; ii) separar en los pagos de la administra­ ción la parte destinada a amortización de inversión y mantenimiento y contabilizarla como inversión, y la parte destinada a cubrir los costes de los servicios contabilizándolos como gasto corriente. 8. En el Reino Unido, las entidades que ejecutan y explotan estos proyectos, denominadas Sociedad Vehículo del Proyecto (SVP) no están sujetas a requerimientos contables similares a los que se aplican en nuestro país a las sociedades mercantiles. Estas entidades traspasan las pérdidas a los partícipes, no disminuyendo así sus fondos propios, con lo cual el riesgo de quiebra es menor y, consecuentemente, los requerimientos de capitalización más relajados. 9. «Benchmarking» se refiere al mecanismo mediante el cual precio actual de determinados servicios —provis­ tos normalmente por subcontratistas del concesionario— pueden ser comparados con lo precios estándar de servicios similares prestado en instalaciones semejantes, sustancialmente con el mismo ámbito contractual y perfil de riesgo. El «Market Testing» se refiere a abrir un nuevo proceso competitivo para la provisión de de­ terminados servicios contemplados en el contrato mejorando sus especificaciones y precios. En nuestro ámbi­ to se refieren al la introducción de cláusulas en el contrato que permitan revisar en períodos de tiempo cierto la evolución de los costes de determinados servicios («soft services») que se prestan en mercado, adaptando, en su caso, los costes inicialmente litados conforme a la evolución comprobada de los costes. 10. Uno de los inconvenientes que plantea este mecanismo es la repercusión sobre la Administración de las subi­ das de los costes salariales del adjudicatario. Este aspecto se podría limitar, bien excluyendo la subida de cos­ tes salariales de la actualización de los precios, bien limitándola (poniendo un «cap») de manera que el incre­ mento de dichos costes fuera compartido y no repercutido al 100% sobre la Administración. 11. El traspaso de las deducciones a los subcontratistas es uno de los mayores problemas que presenta este mode­ lo, que lleva funcionando más de nueve años en el Reino Unido y que se debería cambiar. Aunque las deduc­ ciones se limiten, como máximo, al coste de los servicios (es decir, que en el precio del subcontratista NO se incluya la recuperación de la inversión que es responsabilidad del concesionario), implican potencialmente pérdidas enormes ya que los márgenes de beneficio de los subcontratistas son inferiores al 10% y su estructura de costes tiene un fuerte componente de costes fijos (fundamentalmente costes de personal). Bibliografía Allen, G. (2001): «The Private Finance Initiative (PFI)», Research Paper No. 01/117, Economic Policy and Statistics Section, House of Commons Library. pp. 10-11. Auschauer, D. (1989): «Is Public Expenditure Productive?», Journal of Monetary Economics, vol. 23. Borcherding, T. E., Burnaby, B. C., Pommerenhe, W. y Scheneider, F. (1982): «Comparing the Effi­ ciency of Private and Public Provision: the Evidence form Five Countries», Zeitschrift fur Nationalokonomie, p. 89. 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Its implementation demands sound analysis: to improve efficiency in the provision of public services; to ensure project’s financial feasibility; and, to standardize contractual schemes. In addition, increasing transparency is a requirement to develop investment programs, in the mid and long term, in order to reach an optimal fiscal policy.
