la autonomia municipal en la provincia de buenos aires

LA AUTONOMIA MUNICIPAL EN LA PROVINCIA
DE BUENOS AIRES; UNA SITUACION JURÍDICA
QUE NECESITA CONSAGRACION LEGAL.-*
Autor: Carlos Marcelo Lamoglia·
I.- Introducción.
II.- La doctrina y el municipio.
III - La jurisprudencia de la Corte de la Nación
IV.- El municipio en la Provincia de Buenos Aires.
V.- La jurisprudencia en la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires.
VI.- Conclusiones
I. -Introduccion:
Debemos analizar el régimen municipal, su posición dentro del sistema federal, los criterios de la
doctrina y, la jurisprudencia recaída al respecto.Hemos de realizar, en esta ponencia mayor hincapié, en la regulación del municipio en nuestra
provincia de Buenos Aires, a fin de aproximar algunas conclusiones que puedan servir para próximas
reformas.-
II.- La doctrina [1] y el municipio:
Hasta hace no mucho tiempo la doctrina nacional, como la Corte Suprema de Justicia de la Nación
había sostenido la doctrina de la "autarquía municipal", siendo unos de sus más férreos sostenedores
Miguel S. Marienhoff [2] , no obstante las argumentaciones en contrario del derecho constitucional y el
derecho publico municipal.
Concordante con el criterio de Marienhoff, la Corte de la Nación había decidido que "Las
municipalidades no son las entidades autonómicas base del gobierno representativo republicano
federal" [3] por lo que "Las municipalidades no son más que delegaciones de los poderes provinciales,
circunscriptas a fines y límites administrativos que la Constitución ha previsto como entidades del
régimen provincial y sujetas a su propia legislación" [4] .
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Resulta importante destacar que la Constitución Nacional, antes de la reforma, sólo hacía referencia a
los municipios en su artículo quinto, el cual expresaba: "Cada provincia dictará para sí una constitución
bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de
la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la
educación primaria. Bajo de estas condiciones el gobierno federal garante a cada provincia el goce y
ejercicio de sus instituciones".
Señala la doctrina que el alto tribunal de la Nación al interpretar la frase del artículo quinto "asegure
el régimen municipal", adhirió siempre al amplio poder de las provincias para establecer este
"régimen municipal" mediante su legislación provincial [5] . Tal posición, implica reconocer a los
municipios provinciales el carácter de entes autárquicos territoriales, tesis sostenida por Miguel S.
Marienhoff.
Por su parte la doctrina española ha definido al municipio como un organismo esencial, que
proporciona expresión jurídica a una colectividad local asentada sobre un núcleo de población
territorial diferenciado, a la que representa y respecto de la que asume la gestión de sus intereses
propios. [6]
III.- La jurisprudencia de la corte de la nación sobre el tema:
Hacia fines de los años ochenta la Corte Suprema de Justicia de la Nación produjo un giro de
importante resonancia en su jurisprudencia, al dictar sentencia en la causa: "Martínez Galvan de
Rivademar c/ Municipalidad de Rosario" [7], en la cual se propuso revisar la doctrina mantenida casi
invariablemente.Así, distinguió a los municipios de los entes autárquicos, afirmando "mal se avienen con el concepto de
autarquía diversos caracteres de los municipios" en especial razonó el Alto
Tribunal" el origen
constitucional..., la existencia de una base sociológica constituida por la población de la Comuna... la
imposibilidad de su supresión o desaparición..., el carácter de legislación local de las ordenanzas
municipales...." [8] , en igual sentido se había expido con anterioridad el Tribunal Superior de Justicia
de Córdoba en la causa "Frigorífico Carnevall S.A. v. Municipalidad de Córdoba" [9] .
En el fallo citado la Corte avanza en la vieja discusión reconociendo la autonomía municipal,
implicando ello la imposición de un limite al poder de las provincias. Si bien debe realizarse una
distinción pues, el carácter de entidad autónoma de los municipios no implica una autonomía igual a la
que impregna a los estados provinciales.
En la actualidad, existe una tendencia doctrinal a tratar el tema según diferentes "grados", así
Baistrocchi y Bianchi señalan: "es posible inferir que la autonomía de las provincias es de diferente
carácter que la de las comunas, puede decirse, que mientras las provincias tienen una "autonomía de
primer grado", los municipios tienen una de segundo grado" [10] .
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El razonamiento antes indicado ha sido seguido por la jurisprudencia posterior de la Corte Suprema de
la Nación que al abocarse al estudio del alcance y límites de las facultades municipales -con especial
referencia al sistema económico-financiero del municipio- expresó: "estas surgen de la Constitución y
las leyes provinciales", "la Constitución Nacional se limita a ordenar el establecimiento del régimen
municipal, como requisito esencial para la efectividad de la autonomía de las provincias (art. 5), pero
en manera alguna les ha prefijado un sistema económico-financiero al cual deban ajustar la
organización comunal, cuestión que se encuentra dentro de la órbita de las facultades propias
locales..." [11]
IV.- El municipio en la provincia de buenos aires:
Al igual que el Dr. Alejandro Uslenghi, estimamos que cualquier precisión que fuera menester elaborar
en torno al grado de independencia comunal, debe realizarse en el seno de un ordenamiento concreto
[12] , en nuestro caso, el “ordenamiento” debe surgir de las normas provinciales que regulan la
cuestión.Al realizar una lectura a la carta estadual de la provincia, puede advertirse que luego de la reforma
constitucional de 1994 [13] , no se incorporó ninguna norma referente a la autonomía municipal [14]
.La Constitución Provincial, en su Sección Séptima, Capitulo Unico, establece los lineamientos "Del
Régimen Municipal", a saber: Composición (art. 190), atribuciones, responsabilidades de cada
departamento (art. 191 y 192), y limitaciones (art. 193). Nada expresa sobre la naturaleza jurídica del
instituto en estudio.Tampoco resulta alentadora para la autonomía municipal la legislación que las regula, esto es "La Ley
Orgánica de las Municipalidades" [15] que lo acerca a la figura de la autarquía, aunque, como lo
destaca Morello [16] , “con fundamentales previsiones que superan o desborda el concepto técnico de
Autarquía” [17] .
Estima el autor que el régimen municipal del primer estado argentino tiene notas que lo particularizan,
entre ellas, no poder dictar su propia carta orgánica y ser la legislatura provincial la que deslinda las
responsabilidades y atribuciones de cada órgano que compone el gobierno.Sin embargo, afirma Morello, determinadas atribuciones que son inherentes a las potestades que el
ordenamiento jurídico reconoce a los municipios no podrán serle sustraídas ni reglamentadas por la
legislación de la provincia, por ejemplo el de nombrar y dejar cesante a los funcionarios municipales
(inc. 3 art. 192) y, en caso de suceder, deberá ser el poder judicial quien determine la
inconstitucionalidad de las normas que avanzan sobre las potestades -inherentes- a los municipios.
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Alberto Bianchi, en un artículo publicado con anterioridad a la reforma de la Constitución [18] , no
reconoce para el municipio una naturaleza jurídica determinada, sino que ella "queda supeditada a la
que el constituyente provincial le otorgue".
Ahora bien, el "régimen municipal" resulta privativo del orden local, y es el constituyente provincial el
que debe determinarlo, eligiendo un sistema [19] ; pues como lo expone acertadamente Alberto
Bianchi, los órganos federales (la Corte en especial), pueden volcar su interpretación en el molde vacío
de aquellas disposiciones constitucionales que son atinentes al gobierno federal o al derecho de los
habitantes. Pero debe abstenerse de hacerlo cuando se trata de disposiciones relativas al
ordenamiento jurídico provincial [20] .
En la Provincia de Buenos aún no se ha optado por un régimen con aristas de autonomía, el municipio
se encuentra regulado por la legislación que dicte la legislatura provincial, los nuestros -en el texto de
la Constitución de la Provincia de Buenos Aires- son los llamados municipios de delegación (art. 191
Const. Prov). Por supuesto que deberá esta legislación respetar los lineamientos que se encuentran
consagrado por la Constitución de la Provincia a fin de "garantizar el régimen".
Esta claro, que en nuestra provincia con la reforma de 1994 no se avanzó sobre el concepto de
autonomía municipal [21] ;
pudieron y puede hacerlo la legislatura provincial reformando la
Ordenanza de los Municipios y recoger de una vez, los hilos de tinta de la doctrina especializada en el
tema, como así también los precedentes jurisprudenciales que reconocen al municipio de una entidad
superior a simples organismos administrativos.La comunidad que encierra un municipio en la provincia, contiene la fuerza necesaria para regular sus
propios intereses como mejor estime, y de tal forma satisfacer la necesidades de la población.-
V.- La jurisprudencia de la suprema corte de la provincia de buenos aires.En el punto anterior, estimamos que la legislación de la provincia no ha cambiado lo suficiente para
abrigar un municipio autónomo, no ocurre lo mismo a nivel jurisprudencial.El Alto Superior Tribunal de la Provincia produjo importantes decisorios que nos interesa compartir con
ustedes. En ellos se advierte un importante avance al respecto.Así, la sentencia recaída en los autos "Municipalidad de La Plata s/ Inconstitucionalidad del
Decreto Ley 9.111. Tercero C.E.A.M.SE." de fecha 17/06/97 [22] , en la cual la Suprema
Corte de la Provincia de Buenos Aires al analizar si el ejercicio de las facultades tendientes a
garantizar
un ambiente sano corresponde a la Provincia o a las municipalidades expreso, ober
dictum, la jerarquía que le corresponde a las municipalidades en el sistema federal argentino.En tal sentido el tribunal bonaerense indico - citando a Alberto Bianchi - "Las destinatarias originales
de todos los poderes y competencias eran las provincias. Los Municipios en consecuencia son
fracciones internas, urbanas dentro de las provincias a quien estas reconocen autonomía, pero
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esta autonomía siempre debe admitir como primer
limite el poder provincial. No es concebible un
municipio sino como referencia a una provincia". [23]
"Los poderes de los municipios se
encuentran sometidos al poder constituyente provincial, se trata de una autonomía relativa o de
segundo grado". [24]
Esta sentencia resulta altamente valorable, ya que se enmarca en la corriente doctrinaria y
jurisprudencial citada en los primeros puntos de esta ponencia, y obliga al órgano legislativo a adecuar
las normas para receptar los cambios que el instituto necesita.En este orden de ideas, la Corte Provincial confirmo su doctrina al fallo en la Causa B-59.200 “Fiscal
de Estado c/ Municipalidad de Moreno s/ Conflicto Art. 196 Constitución Provincial”,
sentencia del 4 de agosto de 1998, causa en la cual se discutía la facultad del municipio para dictar la
revocación de una autorización para la instalación, organización y explotación de salas de bingo,
otorgada oportunamente a una empresa.Sobre el fondo de la cuestión, la Corte rechazo el planteo de la acción, pues a su criterio la
municipalidad había puesto en “funcionamiento las atribuciones que, en general, le son reconocidas
para derogar actos que anteriormente hubiera dictado”.En dicha causa, la Fiscalía de Estado había sostenido la naturaleza de “entes autárquicos” de los
municipios; a lo que el Tribunal indicó que “...sin perjuicio de que con posterioridad a la reforma
introducidas en 1994 a la Constitución Nacional (art. 123), resulte opinables los fundamentos sobre los
que descansa la presentación”.
La Corte Suprema Provincial, sigue el camino iniciado en la doctrina y marca, acertadamente, las
directivas a seguir con relación a la jerarquía de los municipios en nuestra forma de estado, como ha
si también la interpretación que debe darse a las normas constitucionales.Igualmente, una vez más se recurre a la carta magna federal para hablar de autonomía municipal en
la provincia de Buenos Aires, ante la imposibilidad de encontrar regulación de la situación.No obstante, resulta destacable, que en los precedente jurisprudenciales citados la Suprema Corte de
la Provincia de Buenos Aires ha abandona la noción clásica de “entes autárquicos territoriales”
atribuida a los municipio por la doctrina administrativista antes citadas y por los fallos de la corte
Nacional.-
VI.- Conclusión:
Tal cual está planteada la situación, estimamos que hasta que los bonaerense no nos aboquemos a la
reforma de la Constitución Provincial sobre el tema de la ponencia, el legislador debería, y puede
constitucionalmente hacerlo, adecuar la normativa provincial para de tal forma consagrar el instituto
de la “Autonomía Provincial”.
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Así nos habremos encaminado, en la vía correcta y, se posibilitará a los municipios un mayor grado de
libertad para regular sus “intereses locales” y, en el ámbito constitucional habremos materializado
efectivamente los principio del sistema federal, que ha sido la forma de Estado elegida por los
argentinos desde 1853.-
*
Corresponde a la ponencia presentada en el la reunión para Abogados Jóvenes del año 2000
organizada por el Colegio de Abogados de la Provincia a desarrollada en Zarate –Campana.
· Abogado del Departamento Judicial La Plata. Especialista en Derecho Administrativo (U.N.L.P.)
[1] Sobre el particular puede verse los trabajos de: Juan Carlos Cassagne
"La problemática
política, constitucional y administrativa de los municipios y su autonomía a la luz de la Constitución
reformada", Rev. L.L. 1/03/96; Enrique G. Bulit Goñi
Autonomía o autarquía de los municipios"
Rev. L.L. T0 1989-C- 1053; Alejandro J. Uslenghi "La Naturaleza del municipio según la Corte
Suprema" Rev. Derecho Administrativo Nº 3, pág. 121; Augusto M. Morello " El régimen municipal
en la provincia de Buenos Aires" J.A. Nº 5992, 03/07/96; Marienhoff, Miguel S. "La supuesta
autonomía munícipal" Rev. L.L. 22/05/90.
[2] El autor citado ha expresado, "Técnicamente, las municipalidades no son autónomas, sino
simplemente autárquicas,
pues ninguna de ellas
concepto de autonomía, poderes originarios
tiene,
como inexcusablemente lo requiere el
y propios,
inherentes
a
las mismas,
nacidos
simultanea y concomitantemente con ellas. Los poderes que poseen las municipalidades de nuestro
país les fueron otorgados o delegados por órganos superiores de las provincias...". Este criterio en
mayor o menor grado era el sostenido por la jurisprudencia.
[3] C.S.N. causa Gilda Labella de Corso y otros vMunicipalidad de la ciudad de Buenos Aíres. Sent. Del
23/10/42.
[4] Corte Sup. causa "Ambros-Palmegianí S.A. y Gennaro y Fernandez S.A." del 1/04/86. J.A. 1987-1669. En igual sentido: J.A. 65-583, Fallos 123-313, 308-403; Rev. L.L. 1984-A. pág. 160.
[5] Ver el excelente trabajo de Eduardo Baistrocchi "La Autonomía de los Municipios de provincia: sus
posibles consecuencias
tributarias"
(primera
jurisprudencia del Alto Tribunal de la Nación
parte) Rev.
L.L. 23/08/96. Examina el autor la
y comenta: " En ciento diecinueve años la corte
nunca invalidó una norma provincial por ser violatoria
del art. 5º de la Constitución" ver nota
33.
[6] Luis Morell Hogaño "El régimen Local español", pag.271, Ed. Civitas, Madrid 1.988.
Como ha sostenido el Tribunal constitucional Español Las instituciones garantizadas - los municipiosson elementos arquitectónicos indispensables del orden constitucional y las normaciones que lo
protegen son, sin duda, normaciones organizativas, pero a diferencia de lo que sucede con las
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instituciones supremas del estado, cuya regulación orgánica se hace en el propio texto constitucional,
en éstas la configuración institucional se difiere al legislador ordinario, al que no e fija más limite
que el del reducto indisponible o núcleo esencial de la institución que la Constitución garantiza"
Sent. TC 28-07-1981, Fundamento Jurídico 3º.Sobre el municipio como "garantía institucional" puede consultarse la obra de Luciano Parejo Alfonso
"Garantía Institucional y Autonomías Locales", Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid
1981. Y la interpretación de la Jurisprudencia española en el libro de Gloría Alarcon García "
Autonomía Municipal, Autonomía Financiera" Cuadernos Cívitas, Madrid, 1995. Ambos citados por
Caputi~María Claudia, RAP-Julio-1998-Secc- Especial Nro. 5.[7] Fallos Tº 114, p. 282, J.A. Tº 1989-II- 616; Rev. L.L. 1989-C, pág. 49.
[8] Ver considerando 8º del mencionado fallo.
[9] J.A. 1973-18-620.
[10] Baistrocchi Eduardo, ob. cit. pág. 1.
[11] El Alto Tribunal citó el falo Rivademar y, reconoció a los municipios la calidad de organismos de
gobierno de carácter esencial. "Municipalidad de la Ciudad de Rosario c/ Provincia de Santa Fé".
Cons. 4º, Fallos 314:495.
[12] Alejandro J. Uslenghi "Impugnación de las Ordenanzas Municipales" Rev. Tribunales Año II, Nº 5,
pág. 1 He. Tribunales S.R.L., Bs. As.
[13] L.A. 1994-C-3809.
[14] Lo que si ha ocurrido en los procesos de reformas de las Constituciones de Río Negro, Santa Fe,
Chubut, entre otras.
[15] Decreto Ley N0 6.769/58 y sus modificatorias.
[16] Morello Augusto M. ob. cít. pág. 34.
[17] EL municipio fue explicado por largos años en las facultades de derecho como un ejemplo de
entes autárquicos territoriales.
[18] Bianchi Alberto, "La Corte Suprema ha extendido carta de autonomía a las municipalidades"
L.L. 1989-C-47
[19] Idem Augusto Morello, ob. cit
No olvidamos en el desarrollo del tema, lo previsto en la Constitución Nacional en el art. 123 que
establece "Cada provincia dicta su propia Constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5
asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance..." La manda constitucional refuerza la
autonomía municipal, pero a la hora de reformar nuestra carta estadual, no consagrados la autonomía
municipal, que sí se encontraba plasmada desde hace tiempo en las constituciones provinciales del
país.
[20] Alberto Bianchí, ob. Cit.
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[21] Un dato que refuerza esta posición es la competencia que se atribuye,
por la Constitución
Provincial, al Tribunal de Cuentas para que examine las cuentas de percepción e inversión
de las
rentas públicas municipales, e inspeccionar las oficinas municipales que administren fondos públicos
(art. 159 inc. 1 y 2).
[22] Diario de Jurisprudencia Judicial del 24/09/97.[23] ver párrafo 3º "C", punto 2º del fallo citado.
[24] ver párrafo 4º "C", punto 2º del fallo citado.
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