La situación de la democracia en Colombia, Perú y Venezuela a

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La situación de la democracia en Colombia, Perú y Venezuela
a inicios de siglo1
Martín Tanaka2
Febrero de 2001
Comisión Andina de Juristas
Introducción
Colombia, Perú y Venezuela son tres países fascinantes en sí mismos,
y que dan luces sobre la situación de la democracia y sus desafíos en la
región; pero también nos permiten sacar conclusiones teóricas de alcances
más generales. El Perú es un caso de quiebre democrático dentro de la
tercera ola democratizadora, por medio de un “autogolpe” el sistema de
partidos colapsó, hubo una interrupción de la experiencia democracia, se
consolidó posteriormente un régimen autoritario que sin embargo no logró
institucionalizarse, y ahora, penosamente, se está en un proceso de
reconstrucción. Venezuela es un país desconcertante, en la medida en que
durante varias décadas fue considerado una democracia consolidada, y
sorprendentemente el sistema de partidos, evaluado como sólido y bien
enraizado, se desmoronó progresivamente a lo largo de los noventa; dando
lugar a la aparición de un liderazgo de componentes antisistémicos y
autoritarios con el gobierno de Chávez. Colombia es un caso también de
crisis extrema, donde se produce un colapso parcial del Estado, altísimos
niveles de violencia, y también crisis económica y política, que sin embargo
no han producido un colapso como en los casos anteriores. Si es que la
incapacidad o dificultad para resolver los problemas de la ciudadanía es una
amenaza para la democracia, ciertamente Colombia es un país a seguir con
atención.
Estos tres países se hacen más interesantes si tomamos en cuenta
que siguen caminos cruzados y desconcertantes de acuerdo a lo que podría
haberse previsto hace algunos años. A primera vista, el colapso del sistema
de partidos sería acaso el desarrollo más esperable en Colombia, país donde
Este estudio fue realizado para la Comisión Andina de Juristas en Lima, y fue
financiado por la Embajada de Finlandia en el Perú y la Fundación Ford. Quiero
agradecer el trabajo de Luis Eduardo Pérez Albela y Elaine Ford, de la Comisión
Andina de Juristas, y de María Jesús Osorio, del Instituto de Estudios Peruanos,
quienes colaboraron de diversas maneras en la investigación. También los
comentarios y sugerencias de Philip Mauceri, Miguel García, María Emma Wills y
Margarita López Maya, en un seminario realizado en Lima en noviembre de 2001.
2 Martín Tanaka es sociólogo de la Pontificia Universidad Católica del Perú, Maestro
en Ciencias Sociales y Doctor en Ciencia Política de la Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales (FLACSO), sede México. Actualmente es investigador asociado y
miembro del Consejo Directivo del Instituto de Estudios Peruanos, y consultor del
Area de Democracia de la Comisión Andina de Juristas.
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hubo una “partidocracia” muy cerrada3, en donde la competencia electoral
entre las dos fuerzas hegemónicas fue limitada desde los años del Frente
Nacional (1958); cerrazón combatida por movimientos ciudadanos y
guerrilleros, y que por tanto tuvo que coexistir con altísimos niveles de
violencia. Dado que no habría existido verdaderamente alternativas dentro del
sistema, debido a los acuerdos “partidocráticos”, la crisis podría haber
asumido la forma de un colapso, de la emergencia de alternativas
extrasistémicas. Sin embargo, de los tres casos, Colombia es el país cuyo
sistema de partidos se mantiene, a pesar de su fragmentación y
funcionamiento clientelar. Por su parte, Perú podría haber seguido un camino
de quiebre de la democracia por intervención militar, en respuesta a
crecientes niveles de enfrentamiento político y violencia, un poco como en
Chile de 19734. Sin embargo, en Perú se produjo una inesperada crisis de
representación que involucró al conjunto del sistema (pese a ser fluido, volátil,
y no consolidado), y dio paso a un líder autoritario. Finalmente, en Venezuela
podríamos haber tenido un camino de evolución del sistema de partidos, con
una Acción Democrática siguiendo los pasos del Partido Justicialista en
Argentina o del Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR) en Bolivia; es
decir, partidos históricamente populistas que encabezaron una revolución
neoliberal. El “gran viraje” de Carlos Andrés Pérez podría hoy ser recordado
como la “Nueva Política Económica” de Paz Estensoro o el plan de
convertibilidad implementado por el ministro Cavallo durante la gestión de
Menem. Sin embargo, en Venezuela, pese a la histórica competencia
bipartidista, lo que se produjo es un colapso del sistema en su conjunto y la
emergencia de un líder de fuertes rasgos autoritarios.
Como vemos, cada caso muestra un desenlace desconcertante a partir
de lo que sugerían sus trayectorias. Aquí sostengo que estos resultados,
estas variantes, tienen que ver básicamente con las diferentes maneras en
que se han relacionado la política, la economía y la interacción social5, y
cómo esas esferas han impactado sobre el régimen político, alterando los
cálculos y acciones de los actores políticos, quienes en último término son los
responsables de lo que ocurre. Todo esto en el contexto de una coyuntura
crítica, de profundos cambios estructurales, por los que ha pasado la región
en su conjunto en las últimas décadas6.
El carácter “cerrado” del sistema aparecía como más fuerte en Colombia que en
Venezuela, a pesar de que en ambos países hubo pactos que implicaron formas
diversas de compartir el poder entre los dos partidos políticos principales. Ver
Bejarano, 1998; en el Perú, por el contrario, ni siquiera llegó a consolidarse
propiamente un sistema de partidos. Sobre el punto ver Cotler, 1994 y 1995.
4 Ver Cohen, 1994, quien modela el quiebre de la democracia en Chile en 1973 como
un dilema del prisionero.
5 En este trabajo me refiero a tres esferas sociales: la política, la economía y la
interacción social. Por interacción me refiero a las naturaleza de las relaciones
sociales.
6 Sobre el término « coyuntura crítica » ver Collier y Collier, 1991. Estas ideas, que
especifican el tipo de relaciones entre actores y entornos permiten además abordar
de manera útil la discusión sobre estructura y acción, clásica de la sociología; ver
Giddens, 1995.
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El caso de Colombia muestra elocuentemente la autonomía de
diversas esferas de la sociedad: la de la interacción social, la economía y la
política siguen dinámicas claramente diferenciadas, autónomas, con actores y
lógicas específicas. Llama la atención que, la economía haya funcionado
relativamente bien en las últimas décadas aunque la violencia, causada por
actores sociales ilegales y políticos extrasistémicos, haya ido en aumento, o
cómo la crisis de legitimidad del sistema político no impide que el sistema de
partidos funcione, a pesar de todo, o cómo se produce la desconcertante
coexistencia de un colapso parcial del Estado con la aparente estabilidad del
sistema político. Ciertamente las diferentes esferas se relacionan entre sí,
pero no de maneras obvias, siendo una tarea analítica fundamental
especificar esos vínculos con claridad. Pero dado que las esferas son
autónomas, esos impactos tienen que expresarse en los propios términos de
cada una de ellas, afectando las decisiones de sus actores. En cuanto al
terreno político, esas influencias pueden ser potenciadas o desactivadas por
la intervención de los actores políticos. Es decir, no existe un determinismo, la
influencia de las estructuras no son determinantes, pero ciertamente las
decisiones de los actores se ven modeladas por los entornos en los que
ocurre la acción.
En Perú y Venezuela, el colapso del sistema político parece sugerir
que éste es consecuencia de la acumulación de las crisis ocurridas en las
otras esferas; hay una suerte de “sincronía”, en el que las cosas empiezan a
ir mal en todos los ámbitos, a diferencia del caso de Colombia. Sin embargo,
se trata de una postura equivocada. Creo que ambos casos podrían haber
seguido otros caminos, acaso más probables dadas sus trayectorias7. El
porqué se produjo el colapso y la manera en que se dio se explica otra vez
por las relaciones entre las diversas esferas, especialmente las relaciones
entre economía y política, y cómo las manejaron los actores políticos, cuáles
fueron sus cálculos, acciones y omisiones. El contexto de crisis ciertamente
influyó, alterando los cálculos de los actores, pero que siempre tienen algún
margen de maniobra para responder ante ellas.
En el Perú, la crisis económica y la violencia política crearon la
percepción (correcta) del agotamiento y la inviabilidad del orden vigente, lo
que estimuló a los actores a abandonar conductas avernas al riesgo y a
elevar sus apuestas políticas. Esto generó polarización y una suerte de
vaciamiento del centro político. Expresiones de esto fueron la división de la
Izquierda Unida en 1989, o la ideologización del FREDEMO, que sembró
grandes temores frente a las radicales políticas de ajuste anunciadas por el
candidato Mario Vargas Llosa. A diferencia de Chile en los años setenta, esta
polarización no condujo a un golpe militar, como podría haber ocurrido, sino a
generar una brecha entre los actores políticos y los electores, que generó un
movimiento electoral que finalmente condujo inesperadamente a un outsider
Tomando el concepto de Bendix (1964) llamo determinismo retrospectivo a la
falacia de creer que los desenlaces históricamente dados son los únicos posibles;
error que dificulta el análisis de otros desenlaces igualmente posibles.
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a la presidencia. Una vez allí, el éxito en estabilizar una economía
hiperinflacionaria legitimó su liderazgo, de naturaleza personalista y
autoritaria. Aún así, la oposición tuvo siempre oportunidades de cuestionar
este liderazgo, pero falló por sus propios errores y limitaciones. No hay
relaciones mecánicas entre economía y política, y esto puede verse también
en la caída de Fujimori: ciertamente la recesión iniciada en 1997 afectó su
legitimidad y respaldo, pero no puede decirse que ella sea la razón de su
súbita caída en 2000. La razón de ésta debe encontrarse en los
enfrentamientos entre Fujimori y Montesinos, nuevamente en las acciones de
los actores políticos. En la actualidad, la reconstrucción institucional pasa
precisamente por asegurar el funcionamiento autónomo de las diversas
esferas sociales, evitar las interferencias que caracterizaron el
funcionamiento del fujimorismo.
El Perú no es el único caso en el que un personaje antisistema llegó al
poder denunciando los males de los “políticos tradicionales”. Sin embargo, la
norma es que por lo general ellos fracasan en sus intentos de vencer el orden
vigente (Collor, Bucaram, Serrano Elías). Fujimori tuvo éxito por lograr
estabilizar la economía y armar una coalición de intereses aprovechando esa
legitimidad. Otro caso que puede emparentarse relativamente con el de
Fujimori, en este sentido, es el de Chávez en Venezuela.
La llegada de Chávez al poder debe también ser explicada por medio
de las relaciones entre economía y política, y la modulación de los actores
políticos. La crisis económica, que se hace evidente hacia finales de los
ochenta y recorre todos los años noventa, afectó al sistema político
generando una desafección con los partidos (exacerbada por una cultura
política rentística); esa desafección exacerbó problemas existentes en los
partidos, que debilitaron su organización, lo que generó pugnas y divisiones.
La crisis de legitimidad estimuló que algunos caudillos partidarios buscaran
su suerte por fuera de los partidos; esto fue posible por la manera
faccionalista y a la vez jerárquica en que estuvieron organizados, donde sólo
cabía un solo ganador. Son esas divisiones las que finalmente permiten
entender cómo fue posible el “fenómeno Chávez” en las elecciones de 1998.
Ejemplos de las divisiones a las que aludimos son las que se producen entre
Carlos Andrés Pérez y AD durante su segundo gobierno, la de Rafael Caldera
respecto al COPEI en las elecciones de 1993, o la salida de Claudio Fermín
de AD y la candidatura de Alfaro Ucero en las elecciones de 1998. Una vez
en el poder, Chávez se ampara principalmente en una legitimidad política,
sobre la base de un discurso neopopulista con pretensiones fundacionales.
Se ha terminado con las instituciones del “puntofijismo” y se han erigido
nuevas, pero bajo la égida de un liderazgo personalista, autoritario, que se
basa en una retórica del enfrentamiento con los actores y las instituciones
que puedan limitar el ejercicio del poder. Hacia delante, el gran desafío para
Chávez es lograr un mínimo de eficiencia en la política pública, consolidar
una política de alianzas que le permita enfrentar un creciente descontento;
para la oposición, lograr construir una alternativa que pueda competir
eficazmente y ofrecer una salida al país.
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De este modo, creo que podemos hacer un aporte a la discusión de la
crisis de los partidos, su colapso, y la dinámica de la democracia en nuestros
países. En este trabajo sostengo que, en Colombia, una correcta
interpretación del sistema político y de los desafíos que enfrenta la
democracia exige diferenciar en el análisis la esfera política de la económica
y de la social, y de especificar cuidadosamente sus relaciones e impactos,
nada obvios, y cómo se expresan en la conducta de los actores políticos. En
Venezuela, el resultado ocurrido en el plano político, con el final del orden del
“Punto Fijo”, no es necesariamente consecuencia de la crisis económica
ocurrida a lo largo de los noventa, dado que ella podría haber dado lugar a
una evolución del sistema de partidos, no su colapso. Este es consecuencia
de las decisiones de los actores políticos y sus errores, que se explican a su
vez por la manera en que estaban estructurados los partidos. Ellos
permitieron la llegada al poder de un líder antisistémico, cuya consolidación
política permitió la recomposición del conjunto de las instituciones del Estado
bajo su hegemonía. En el Perú, finalmente, el colapso es consecuencia de
una polarización que dejó vacío un centro político ocupado por un outsider,
que luego se consolidó por el éxito y el afortunado timing político de las
políticas de estabilización.
A partir de esta caracterización, surgen los desafíos para cada una de
nuestras democracias. En Colombia el problema es precisamente la dificultad
que tiene la política y sus mecanismos para intervenir eficazmente sobre
esferas que se han autonomizado; problema que se da además sobre una
tradición de debilidad estatal, y que se ve agravada por la naturaleza de los
problemas actuales, por su complejidad y su carácter transnacional. Lo bueno
es que, precisamente por esa autonomía de las diversas esferas sociales, el
mal estado de unas no necesariamente arrastra a las otras; el sistema político
todavía parece tener recursos que le permiten funcionar. En Perú, el desafío
ahora es remontar la tradición que deja una década de autoritarismo, de
destrucción de las instituciones estatales, manejadas para mantener en el
poder al fujimorismo, pero también el problema de la debilidad de las
organizaciones sociales y políticas. El sistema de partidos de los ochenta fue
destruido, su espacio fue ocupado por el fujimorismo y por movimientos
independientes, pero ninguno de ellos logró consolidarse. El fujimorismo
afectó también las capacidades de acción colectiva de la sociedad, minando
la representatividad de los actores sociales, aislándolos de la sociedad en
general. En suma, el reto es la reconstrucción institucional y de los actores
sociales y políticos, en un contexto en el que quienes deben solucionar los
problemas son parte de éstos, lo que se expresa en las dificultades y límites
que muestra el actual gobierno de Toledo. Ellos ponen en agenda problemas
de gobernabilidad en el mediano plazo.
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En Venezuela, el desafío es evitar que la hegemonía del chavismo y el
rediseño institucional ocurrido bajo éste lleve a un debilitamiento extremo de
la competencia política y el pluralismo. Este escenario podría hacer que las
similitudes entre chavismo y fujimorismo se hagan mayores con el tiempo. De
otro lado, la debilidad que muestra el chavismo abre interrogantes sobre su
permanencia en el tiempo y su posibilidad de ser el eje de la recomposición
del sistema de partidos. Destruido el orden de “punto fijo”, con un chavismo
que no se consolida, pero en donde tampoco emergen alternativas claras,
una pregunta angustiante es qué opciones quedan para los venezolanos a
mediano plazo.
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En este trabajo analizo la situación de la democracia y sus desafíos en
Colombia, Perú y Venezuela, no viendo cada caso de manera aislada, lo que
empobrecería el análisis, sino dentro de una perspectiva comparada.
Lamentablemente no existe en nuestros países una tradición de análisis
comparado, tendemos a ignorarnos unos a otros en nuestros países.
Pecamos de localismo, provincianismo; por ello, generalmente son
académicos del extranjero los que hacen los estudios comparados.
Tendemos a pensar que algunos sucesos son particulares a nuestros países,
cuando en realidad, suelen atravesar a más de un caso en la región. Solemos
perder de vista que somos parte de una misma región, que enfrentamos en
gran medida desafíos similares, a pesar de que cada uno de nuestros países
tenga un ritmo particular. El no tener una perspectiva comparada de análisis
no nos permite evaluar si nuestra posición es “normal”, cercana al promedio,
o si destacamos por estar particularmente mal o bien. No tenemos un criterio
claro para pensar la situación de la democracia y sus desafíos, lo que nos
lleva en ocasiones a hacer análisis abstractos, en los que se confronta
nuestra realidad con modelos ideales frente a los cuales siempre salimos mal
parados. Las comparaciones nos permiten, además, aislar la intervención de
variables explicativas para dar cuenta de fenómenos específicos, y así evitar
recurrir a variables espúreas en nuestras explicaciones.
Así, en términos metodológicos, sigo aquí un método comparado de
análisis8; además, sigo un camino inductivo de exposición: parto de un
análisis crítico comparado de las trayectorias de los tres países, para luego
desde allí extraer conclusiones analíticas y teóricas. Al final también doy
cuenta de la situación actual y los desafíos de la democracia en nuestros
países, que sólo pueden quedar claros sobre la base del análisis de sus
trayectorias. Prefiero hablar de trayectorias antes que de procesos, porque mi
propuesta es destruir la idea de que hay una suerte de lógica articulada que
hace inteligible porqué pasó lo que pasó, porqué el resultado tuvo que ser
necesariamente el que ocurrió. Por el contrario, intento mostrar que siempre
hubo posibilidad de otros desenlaces, que las trayectorias de los países
8
Sobre el método comparado ver Collier y Collier, 1991.
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fueron bastante azarosas, que los cálculos, la racionalidad de los actores, y la
intervención del azar, también jugaron un papel, en medio de influencias no
determinísticas de elementos estructurales y exógenos.
Finalmente, quiero resaltar el carácter preliminar de estas ideas. Aquí
lo que presento es un mapeo general de temas clave y una línea
interpretativa básica para los tres países. En el futuro, espero poder seguir
desarrollando estas ideas, como parte de una reflexión de más largo aliento
sobre la situación política en los países andinos. Este es un primer paso para
superar el desconocimiento mutuo que existe en nuestros países sobre lo que
ocurre con nuestros vecinos, y un aporte para pensar sobre bases más firmes
en nuestra necesaria integración.
La “coyuntura crítica”: la crisis del modelo “Estado-céntrico” y las reformas
neoliberales
1982 marcó el inicio de la crisis de la deuda, que involucró al conjunto de la
región e hizo que a inicios de los noventa la CEPAL hablara de la “década
perdida”. Las tasas de crecimiento fueron negativas o muy bajas, se
desataron procesos inflacionarios y hasta hiperinflacionarios, se
implementaron políticas erráticas sin resultados en toda la región.
Pero los años ochenta no son sólo una década de crisis. 1982 marca
simbólicamente el agotamiento de un orden social, económico y político hasta
entonces vigente, y cuyo origen se remonta hasta los años treinta, que
Cavarozzi (1996) caracterizó como “matriz Estado-céntrica”. Esta matriz
consistió en un modelo de desarrollo intervencionista, orientado hacia el
mercado interno, en el que mercados internacionales en expansión y acceso
a créditos externos permitían financiar grandes inversiones estatales y
medidas distributivas por medio de las cuales se incorporaba
controladamente a los sectores populares. Sin embargo, a lo largo de los
ochenta, una vez desatada la crisis de la deuda, la viabilidad económica y
política no pudo ser más posible. Cortadas fuentes de financiamiento baratas,
el modelo reveló una falta de competitividad que lo hizo insostenible. La
generalización de la crisis en toda la región es elocuente de su origen
exógeno y de la vulnerabilidad del modelo.
Se constituyó entonces lo que Collier y Collier (1991) llaman una
“coyuntura crítica”; un momento extremadamente fluido, en el que un orden
se va desmoronando progresivamente, y empieza a aparecer inciertamente
otro. Coyuntura fundamental por su plasticidad, porque las estructuras están
particularmente moldeables a la acción política, y porque la resultante del
momento tendrá consecuencias de largo plazo. Sabemos hoy que esa
coyuntura crítica se resolvió en la región en clave neoliberal, lo que implicó
profundas transformaciones. Desde entonces arreciaron las presiones por
abrir las economías para lograr competitividad, se hicieron más fuertes que
nunca los límites y las necesidades del endeudamiento externo, por aplicar
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drásticas políticas de ajuste fiscal, con el consiguiente abandono de políticas
de bienestar y la adopción de políticas de competencia y mercado, con altos
costos sociales9. Estos cambios afectaron a toda la región sin excepciones.
Por supuesto, cada país vivió estos desafíos con su propio ritmo.
Colombia
En el contexto descrito Colombia aparece como un país “privilegiado”.
Colombia fue un país pragmático, que asumió el modelo de centralidad
estatal sin renunciar a asociaciones con el sector privado y mecanismos de
mercado, y sin niveles de endeudamiento grandes. Esa combinación le
permitió pasar relativamente bien los tormentosos años ochenta en lo que a
su economía se refiere: con tasas moderadas de crecimiento, sin niveles muy
altos de inflación10. Sin embargo, los ochenta son años terribles para
Colombia en otros frentes: de allí la frase “a la economía le va bien, aunque al
país le va mal”. Y el país fue muy mal en los ochenta, porque a sus
problemas tradicionales (cerrazón del sistema político, desafíos guerrilleros),
se añadió el combustible que los hizo crecer exponencialmente, y que marca
en gran medida el porqué de los altísimos niveles de violencia que allí se
registran: el narcotráfico, y la ubicación del núcleo del negocio, la
comercialización, en su territorio. El negocio de la droga dio lugar a la
conformación de poderosos carteles en los años ochenta, que llegaron a
constituirse en poderosos actores políticos extrasistémicos.
El problema de la droga es en gran medida un problema exógeno,
originado en la demanda de droga de los países desarrollados, y la ubicación
estratégica del país en términos de la comercialización, y cuyos costos tiene
que pagar Colombia injustamente, por medio del crecimiento exponencial del
conflicto armado, la multiplicación de actores, su relación con actores
armados, efectos sociales desestructurantes11... Por supuesto hay también
responsabilidad nacional en cuanto a las estrategias para enfrentar el
problema, pero hay que aceptar que se trata en gran medida de
circunstancias ajenas, y las soluciones deben tomar en cuenta este hecho12.
Sobre el punto ver Cavarozzi, 1996; ver también Williamson, 1990 y 1990a, quien
explica las ideas centrales del “consenso de Washington”. Cabe mencionar que este
“consenso” ha sido generalmente muy mal entendido y satanizado. Una crítica a la
discusión sobre esto puede verse en Tanaka, 1999b.
10 Sobre la economía colombiana ver, entre muchos otros: Bustamante, 1997;
Echavarría, 2000; Hershberg, 2001; Misas, 1996; y Pineda, 1995. Un texto muy
revelador de las “bondades” del modelo colombiano en relación con los problemas de
la economía peruana puede verse en Thorp, 1991.
11 Recordemos que Pizarro (1996a) habla de la “práctica desaparición de la guerrilla”
durante los años setenta, sin embargo se reactivan espectacularmente en los años
ochenta. Los recursos del narcotráfico, a mi juicio, explican en gran medida ese
cambio.
12 Sobre el tema del narcotráfico en Colombia ver, entre muchos otros: Camacho y
López, 2000; Dugas, 2001a; Guerrero, 1999; Gutiérrez, 2001 y 2001a, 2000a; Levitt
y Rubio, 2000; López y Camacho, 2001; Reina, 2001; Salama, 2000; Tokatlian,
2000; Trujillo y Badel, 1998; y Vargas, 1999.
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Si bien los cultivos y la comercialización de la droga provienen de los
años setenta, es a lo largo de los ochenta cuando el problema alcanza
proporciones alarmantes, que llegan a desafiar al orden político. En esos
años se consolidan los poderosos carteles de la droga, en ciudades como
Cali y Medellín, y esos intereses empiezan a desafiar de maneras cada vez
más abiertas las instituciones estatales13. La lucha contra la influencia del
narcotráfico y su extensión sobre la vida social llevó a diversas estrategias
por parte del Estado y por parte de las organizaciones de narcotraficantes.
Ellas tuvieron un carácter oscilante, entre la represión y la negociación: desde
las represivas durante el gobierno de Turbay (1978-82), hasta las dialogantes
durante Betancourt (1982-1986), opción que fracasa y que da lugar
nuevamente a opciones represivas durante Barco (1986-1990), para volver a
estrategias negociadoras en los noventa con Gaviria (1990-1994), otra vez
represivas con Samper (1994-1998) y finalmente dialogantes con Pastrana
(1998-2002). Esperemos que finalmente pueda salirse de este ciclo y se
consolide la paz, pero eso lo veremos más adelante. Es interesante registrar
también el cambio en las actitudes de los carteles de la droga, algunos
asumen posiciones más negociadoras (cartel de Cali), mientras otros
declaran la guerra al Estado (cartel de Medellín). El asunto es que durante la
presidencia de Virgilio Barco (1986-1990) se declaró la “guerra” contra los
carteles de la droga, lo que desató olas de ataques terroristas y asesinatos,
pero finalmente terminan con la desaparición de los grandes carteles en los
años siguientes. El problema es que después se da una especie de
fragmentación del negocio, lo que hace más difícil su control.
Decía más arriba que el problema de la droga atizó problemas que
vienen de atrás. Acá conviene hacer una breve digresión histórica, y
remitirnos a los acuerdos del Frente Nacional (1958). El Frente Nacional
consistió en un acuerdo entre las élites liberales y conservadoras que tuvo el
enorme mérito de detener diez años de grave violencia, que dejó un enorme
saldo de muertos. Sin embargo, al limitar expresamente la competencia
política entre las dos fuerzas hegemónicas, y establecer la corresponsabilidad
en la conducción del Estado, generó a la larga una suerte de cerrazón del
sistema14. Esto incentivó el desarrollo de grupos antisistémicos, que tomaron
el camino de las armas, camino de larga tradición en el país, y que se
remonta a los enfrentamientos históricos entre liberales y conservadores. La
“facilidad” con que estrategias armadas prosperan en ese país se entiende
por la autonomización de dinámicas locales en grandes extensiones del país,
por la vigencia de poderes que mantienen situaciones de injusticia y
Sobre este momento de expansión del narcotráfico en Colombia ver, entre otros,
López y Camacho, 2001; Deas, 1995; Gaitán, 1995; Sánchez, Gonzalo, 2001, 2000 y
2000a.
14 Sobre el Frente Nacional ver Bejarano, 1998; Hartlyn, 1993; y Palacios, 2000a.
Ciertamente, el periodo de vigencia de los acuerdos del Frente Nacional es amplio, y
conviene distinguir subperiodos a su interior, de naturaleza más abierta o más
cerrada en términos políticos.
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postergación15, y por tradiciones de movilización armada que vienen de atrás.
A la base de todo esto está la correlativa debilidad del Estado central en
cuanto a su capacidad para controlar el territorio y de imponerse a los
poderes locales, que combinan como mecanismos de control y hegemonía el
uso de prácticas clientelares y la violencia abierta16. Así, desde los años
sesenta aparecieron diversos grupos guerrilleros, algunos de origen
campesino, como las FARC y otros de origen guevarista, como el ELN, sobre
la base de demandas campesinas. En un escenario de debilidad estatal, la
guerrilla, en algunas zonas, aparece como una suerte de reemplazo del
Estado, aparece como garante del orden17, de allí que tenga respaldo en
importantes espacios del país. A inicios de los años setenta, surgió el M-19,
como respuesta directa a la percepción de un sistema político cerrado a
nuevas opciones, después de la derrota electoral de la ANAPO en las
elecciones de 197018.
De este modo, a lo largo de los ochenta, a pesar del relativamente
buen desempeño de la economía, Colombia pasó una década
verdaderamente difícil, en la que se daba una demanda por la apertura de un
sistema político percibido como muy cerrado, teniendo además que afrontar
la acción de diversos grupos guerrilleros, a los que sumaron las
organizaciones del narcotráfico, los carteles de la droga. Se configuró así una
dinámica en la cual la economía iba bien, la política funcionaba, aunque con
dosis de desafección y pérdida creciente de legitimidad, y se desarrollaba un
frente de guerra, en el que el enfrentamiento a los grupos guerrilleros y los
narcotraficantes requería estrategias particulares. Creo que para entender
Colombia hay que tener siempre en claro que se trata de arenas diferentes,
autónomas, con conexiones no evidentes19.
Creo que no puede decirse que desde el sistema político no se
buscara implementar iniciativas para enfrentar estos problemas. Tenemos
que recoger en el análisis las iniciativas de los actores, que son muchas y
muy importantes. Durante la presidencia de Belisario Betancourt (1982-1986)
se impulsó un proceso de reforma y apertura política, que se expresó
claramente en el inicio del proceso de descentralización, con la elección
Algunos autores resaltan la inexistencia de una experiencia populista fuerte en
Colombia, que implementara una profunda reforma agraria, como explicación
histórica de la presencia de la guerrilla de las FARC. Ver Palacios, 2001.
16 Sobre el punto ver Leal y Dávila, 1990.
17 En algunas zonas la guerrilla administra justicia y, paradójicamente, brinda
seguridad y permite el desarrollo económico, aunque asociado a actividades ilegales.
18 Sobre las FARC ver Pizarro, 1996a; sobre el ELN, ver Peñate, 1999; sobre el M-19,
ver Zuluaga, 1999.
19 Visiones panorámicas que dan cuenta de la dinamica interrelacionada entre todas
estas formas de violencia (a las que se sumaría después la de los paramilitares)
pueden verse en Aguilera, 2000; Bergquist, 2001; Deas, 1995; Echeverry et. al.,
2001; Gaitán, 1995; González, 1999; Guerrero, 2001; Johnson, 2001; Lair, 2000 y
2001; Mauceri, 2001; Peñaranda, 2001; Pizarro, 1996a; Rangel, 2000; Sánchez,
Gonzalo, 2001, 2000, 2000a y 1999; Uprimny 2001. Estas interpretaciones
requieren a mi juicio un manejo de la geografía de la violencia, para lo cual es muy
útil Echandía, 2001, 1999 y 1999a.
15
11
popular de gobernadores y alcaldes. También en intentos por democratizar
los partidos, buscando limitar la acción de las “cúpulas” partidarias,
permitiendo mayor autonomía para las fracciones partidarias; hasta
aparecieron nuevos liderazgos y fracciones renovadoras en los partidos
tradicionales (por ejemplo, el gavirismo dentro del liberalismo). En el frente de
la guerra, se abrieron procesos de negociación con varios grupos guerrilleros;
respecto al narcotráfico, se continuó con la guerra a los carteles, y se impulsó
la posibilidad de extraditar a los Estados Unidos a los jefes de los carteles,
para asegurar la acción de la justicia (hacia finales de los ochenta, lo que
motivó los magnicidios de algunos de los principales candidatos
presidenciales).
Estas iniciativas nos llevan a un interesante problema analítico,
pertinente para pensar los desafíos de las democracias en nuestros países.
Solemos evaluar a los actores por el mejoramiento o empeoramiento de la
situación del país, criterio a mi juicio totalmente equivocado. Salta a la vista la
ausencia de relación necesaria entre las iniciativas políticas y los resultados.
Si las situaciones empeoran, se suele deducir que los problemas son
consecuencia de las acciones de los actores; si mejoran, se suele atribuir ello
a las capacidades de los actores. Ambas cosas son equivocadas, debido a la
intervención de más factores, fundamentalmente externos, que muchas veces
son decisivos. Así, o llegamos a discursos celebratorios cuando no hay
verdaderamente méritos, o llegamos a discursos condenatorios achacando
irracionalidad a los actores como si las soluciones a los problemas estuvieran
a la mano y sólo correspondiera tomarlas.
Colombia ilustra a mi juicio convincentemente que en muchas
ocasiones los actores actúan razonablemente sobre la base de la información
disponible, respondiendo a los desafíos que se les presentan, en
circunstancias excepcionalmente difíciles, recurriendo a las herramientas que
tienen a su disposición. El problema es que muchas veces ello no basta para
que los problemas aminoren, dada la debilidad de nuestros Estados, la
vulnerabilidad frente a restricciones externas, y la acción de actores
extrasistémicos. Esto no significa ciertamente que no se cometan errores o
que haya cierto grado de irresponsabilidad en los actores. Pero creo que no
debe perderse de vista el carácter exógeno de gran parte de los problemas
que enfrentan los países de la región; que por lo tanto debieran también ser
afrontados colectivamente.
Está también el simple hecho de que las cosas no resultan como uno
espera, la aparición de consecuencias no intencionales de la acción. Aquí
creo que es muy útil la sugerente idea de “crisis teresiana” esbozada por
Gutiérrez (2001c)20. Muchas veces se ensayan respuestas a problemas que,
si bien pueden mejorar algunas cosas, empeoran otras. Gutiérrez (2001b y
2001c) nos da elementos para ensayar esta explicación intentando dar
cuenta de los efectos fragmentadores de reformas políticas producidas en los
20 Gutiérrez se refiere a Santa Teresa de Avila, quien habría dicho que las plegarias
más peligrosas son las plegarias atendidas.
12
ochenta, que en el papel buscaban democratizar el sistema: la célebre
“operación avispa”, que consiste en permitir la presentación de varias listas
partidarias al congreso, limitando el poder de las cúpulas (el poder del
“bolígrafo”). En otro orden de cosas, creo que algo similar podría decirse
respecto de la guerra a los carteles: si bien se salió de un problema, con su
desarticulación, se entró en otro, que es la fragmentación y
“desconcentración” del negocio, lo que hace aún más difícil su represión21.
Otro ejemplo en el mismo sentido podría ser la política de descentralización.
Pese a que se trata de una política positiva en el mediano y largo plazo,
muchos autores señalan que, en el corto plazo, lo que hizo es debilitar a los
partidos, acentuar la fragmentación y la indisciplina, el uso de prácticas
clientelísticas, y paradójicamente, no ayudar a legitimar un sistema político en
proceso de apertura22.
Es interesante contrastar las políticas de descentralización en
Colombia y Venezuela, implementadas en los mismos años, y con el mismo
propósito, abrir los márgenes de un sistema percibido como cerrado. En
Venezuela, algunos analistas señalan que la descentralización debilitó a los
partidos y a la larga propició el colapso del sistema, aunque otros señalan
que se dieron posibilidades de renovación y oxigenación; en todo caso, es
claro que al haber más cargos electivos, proliferan liderazgos locales y
regionales, situación que impone desafíos a los partidos23. En todo caso, creo
que la descentralización tuvo efectos diferentes en ambos países, dadas las
maneras diferentes en que se organizan los partidos en cada caso. En
Colombia potenció las tendencias a la fragmentación, pero sin romper los
márgenes del sistema de partidos; en Venezuela, debilitó a las jerarquías de
los partidos, hizo emerger nuevos liderazgos dentro de los partidos que
entraron en conflicto con ellas, y permitieron la aparición de nuevos
liderazgos por fuera del bipartidismo tradicional. Estas diferencias resultarán
claves para entender la evolución o el colapso de los sistemas de partidos en
cada caso, como veremos.
?? ???
Pese a los intentos de reformar, democratizar el sistema político, pese
a las distintas iniciativas desarrolladas para combatir el desafío de las
guerrillas y del narcotráfico, los resultados muestran que hacia finales de los
años ochenta, estos intentos se probaban infructuosos; es más, la violencia
siguió en aumento, y llegó a impactar decisivamente sobre el funcionamiento
de la política. Muestra trágica y elocuente de ello son los magnicidios, los
Como bien dice el polítólogo argentino Antonio Camou en alguno de sus textos, el
progreso consiste en sustituir unos problemas por otros, no tanto arribar a ilusorias
situaciones no problemáticas.
22 Sobre el punto ver García, 2001.
23 Visiones que llaman la atención sobre la decentralización como debilitando a los
partidos están p.e. en Penfold, 2001; una visión más optimista de sus efectos
renovadores puede verse en Lalander, 2000.
21
13
asesinatos de los principales candidatos presidenciales de las elecciones de
199024. Pese al dramatismo de esta situación, el sistema de partidos logró
subsistir. Es más, entró en un proceso de democratización que se expresará
en la Constituyente de 1991, y en la incorporación de movimientos
guerrilleros a la vida civil, como el M-19, que llegó incluso a compartir
responsabilidades de gobierno durante la gestión de César Gaviria.
Es interesante señalar entonces que la violencia ciertamente impacta
sobre la política, pero no de maneras evidentes; como la contrastación de los
casos de Colombia y Perú demuestra de manera elocuente, en un caso
puede estar a la base del colapso del sistema, pero en otro no. En el caso de
Colombia, la crisis permitió el avance de fuerzas renovadoras, permitió
apertura, etc.
Venezuela
En Venezuela la crisis de los años ochenta se expresó en tasas muy
bajas de crecimiento económico, a pesar de que se logró evitar los niveles
inflacionarios registrados en países como Bolivia, Brasil, Argentina o Perú. El
agotamiento del modelo de centralidad, sin embargo, tiene características
muy particulares en este caso, dada la gran dependencia del petróleo en la
economía. La explotación petrolera está en manos del Estado, y es su
principal fuente de financiamiento. En otras palabras, la desmedida
importancia del petróleo, en manos del Estado, determina también la
desmedida importancia del Estado en la economía, y la debilidad de otros
sectores25. Esto hace que la suerte del país dependa en gran medida de los
precios internacionales del petróleo, y que periódicamente esté en agenda la
necesidad de devaluar la moneda para compensar una caída en los ingresos
por las exportaciones. Ello ocurrió en febrero de 1983, por ejemplo, primera
manifestación clara de la inviabilidad a largo plazo de una economía erigida
sobre bases tan endebles.
La crisis de los años ochenta y los problemas de legitimidad que trajo
consigo fueron claramente percibidos por los actores; frente a ello, quedó
clara la necesidad de democratizar un sistema percibido como cerrado,
manejado por una “partidocracia”. Desde el pacto de Punto Fijo de 1958, se
estableció una suerte de cogobierno bipartidista, aunque no tan cerrado como
El asesinato de los candidatos presidenciales del partido liberal (Luis Carlos
Galán), de la Unión Patriótica (Bernardo Jaramillo), y del M-19 (Carlos Pizarro). Los
asesinatos fueron cometidos por grupos de narcotraficantes (para evitar procesos de
extradición) y de paramilitares de derecha.
25 Como puede verse en el cuadro 3, hay años en los que el petróleo constituye más
del 80% del total de las exportaciones del país.
24
14
en Colombia26. En Venezuela también existió la idea de que la economía
requería reformas, modernización, que estaba enfeudada a la dinámica de los
precios del petróleo, lo que daba lugar a una economía rentista, y que había
la urgente necesidad de estimular el desarrollo de otros sectores productivos.
Quedaba claro que estaban en germen problemas sociales, intuición que se
vería ampliamente confirmada y rebasada por los hechos, como veremos
más adelante.
Frente a esta situación, en la dimensión económica, se intentaron
reformas. Podemos mencionar las reformas implementadas a partir de la
devaluación en 1983, hacia finales de la presidencia de Herrera. Sin
embargo, la relativamente amplia disponibilidad de reservas, y el nivel alto en
los precios del petróleo conspiraron contra la adopción de medidas más
decididas encaminadas a cambiar de modelo. Precisamente en la primera
mitad de los ochenta esos precios alcanzaron su punto más alto, y sobre la
base de esos precios es que el país empezó a endeudarse más allá de sus
posibilidades reales.
Pese a los signos problemáticos, un cambio frente al modelo
tradicional “petrolero rentístico” postergado acumulándose deuda, déficit y
sobrevalorando el Bolívar, lo que, en medio de la crisis, permitió todavía
mantener vivo el mito de la “Venezuela saudita”, originado en los años
setenta, con la formación de la OPEP y el aumento espectacular de los
precios del barril de petróleo; se incubó en la cultura popular la idea de que el
país es inmensamente rico y que, por lo tanto, los problemas económicos
sólo pueden ser responsabilidad de la corrupción de la clase dirigente27. Este
elemento de la cultura política será decisivo para entender la manera en que
se dieron los ajustes económicos durante los gobiernos de Carlos Andrés
Pérez y Rafael Caldera en los años noventa, y las reacciones que generaron;
será decisivo también, por consiguiente, para entender el descalabro de los
partidos. Como veremos, a diferencia de los países en los que se dieron
experiencias hiperinflacionarias, en Venezuela la percepción estaba lejos de
quedar marcada por el sentimiento de urgencia por cambiar de modelo, por lo
que las políticas de ajuste fueron siempre (incluso hasta ahora) ampliamente
rechazadas por la ciudadanía28.
Bejarano (1998) compara los casos de Colombia y Venezuela, y señala como dato
clave la mayor apertura del segundo caso, con relación al primero, signado por la
cerrazón; Coppedge (1993) también compara Venezuela con México, y llama la
atención sobre la importancia que tiene la competencia política y la alternancia,
presentes en el primer caso pero no en el segundo, para determinar un resultado
más democrático.
27 La crisis del modelo económico “petrolero rentístico” y sus consecuencias tiene
una amplia bibliografía. Ver entre otros Corrales, 2000; Hellinger, 2000; Hidalgo,
2000; Karl, 1995; Kelly, 2000 y 2001; López, 2001; López Maya y Lander, 1996;
Naím, 2001; Peeler, 1999; Ross, 1999; y Weyland, 1998.
28 Se confirma así la paradoja según la cual las políticas de ajuste son más fáciles de
implementar allí donde las situaciones son más caóticas, no tanto en contextos de
relativa “normalidad”. Sobre el punto ver Weyland, 1998a.
26
15
En cuanto a la dimensión política, creo que puede afirmarse que sí se
lograron avances y reformas importantes, aunque ciertamente se trate de un
asunto muy polémico. Durante el gobierno de Jaime Lusinchi (1984-1988), se
formó la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), como
organismo autónomo y de amplia convocatoria y legitimidad, con la función
de hacer propuestas y recomendaciones que condujeran a la
democratización del sistema. Si bien muchas de sus propuestas no fueron
implementadas, las que sí lo fueron no son en absoluto de poca monta. A
partir de las propuestas de la COPRE, se dio un proceso de descentralización
que se expresó en la elección popular de Gobernadores de Estado y de
Alcaldes (1989)29. Estas reformas tuvieron importantes efectos sobre el
sistema político, aunque la naturaleza de su impacto esté todavía por
determinarse. Como hemos visto, para algunos la descentralización debilitó a
los partidos, mientras que para otros abrió oportunidades de renovación.
Lo que es un hecho y no puede estar en discusión es que, en lo
inmediato, las reformas ayudaron a dar oxígeno a los partidos tradicionales, y
a la vez permitieron la emergencia de nuevas organizaciones políticas que
podrían marcar el paso de un bipartidismo a un multipartidismo moderado. En
las primeras elecciones de Gobernadores y Alcaldes, AD y COPEI obtuvieron
la mayoría de los cargos, se pudo ver la aparición de nuevos líderes en los
espacios regionales, pero también aparecieron grupos como La Causa
Radical. En cuanto a la elección de gobernadores, hasta 1995 AD era
claramente la fuerza hegemónica.
Cuadro
Número de Gobernadores electos por agrupación política
(1989-2000) (a)
Agrupación Política 1989 1992(b) 1995 1998
2000
AD
11
7 (8)
12
7
2
COPEI
6
11 (9)
3
3
1
MAS
2
3 (4)
4
3
3
LA CAUSA R
1
1
1
CONVERGENCIA
1
1
1
INDEPENDIENTES
1
1
MVR
7
12
PRZVL-PROCA
1
1
MERI-COPEI-AD
1
PPT
2
TOTAL
20
22
22
23
23
(a) En atención a la organización política que obtuvo mas
votos
Sobre la COPRE, sus reformas y sus efectos ver entre otros González, Rosa, 2001;
Jácome, 1999b; Kornblith, 1998, 1998a; Levine y Crisp, 1999.
29
16
(b) Comicios repetidos
Fuente: CSE/CNE Dirección de Estadísticas Electorales. Tomado de
Maingón, 2001a.
Señalar todo esto me parece importante para evitar un razonamiento
retrospectivo en el que los actores políticos venezolanos aparecen
caminando ciegamente, sin más, hacia su defunción. Creo que los actores
eran medianamente concientes de los problemas que enfrentaban, e
intentaron implementar estrategias conducentes a solucionar los problemas.
Sin embargo, como veremos más adelante, la insuficiencia de esas medidas,
consecuencias no previstas de las mismas, así como las restricciones dadas
por la crisis económica, conspiraron contra los efectos democratizadores y
relegitimantes esperados para el sistema.
En suma, durante los años ochenta, Venezuela vivió la crisis común a
toda la región, expresada en muy bajas tasas de crecimiento, aunque sin
llegar a extremos de alta inflación, y con interesantes intentos de
democratización política que parecían, en su momento, revitalizar el sistema.
Es más, durante los últimos años del gobierno de Jaime Lusinchi la economía
creció aceleradamente, por efecto nuevamente de los precios del petróleo,
alimentando la ilusión de la vuelta de tiempos mejores. Lusinchi, pese a los
escándalos de corrupción que afectaron su gestión, terminó con muy altos
índices de popularidad, y esto sin duda permitió la permanencia de AD en el
poder, y la elección de Carlos Andrés Pérez a finales de 1988 e inicios de
1989, por estrecho margen frente a la candidatura copeyana de Eduardo
Fernández. Hasta ese momento, en el momento previo al inicio de la grave
crisis política que marcará todos los años noventa, Venezuela aparecía como
un país en el que un bipartidismo estable y competitivo sostenía una
democracia que, en medio de sus problemas, evolucionaba gradualmente,
lejos de los escenarios caóticos que se veían en los ochenta en otras
latitudes, como en Bolivia, Brasil, Argentina o Perú. Como sabemos, en
realidad se incubaba en ese país un embalse de problemas que llegaría a un
extremo con la presidencia de Carlos Andrés Pérez. Es justo decir que el mal
manejo económico arruinó la legitimidad política, acortando los márgenes
para la acción política. En parte, esto tiene que ver con la estructura de
funcionamiento de los partidos, en la que caudillos enfrentados unos a otros
exacerban lógicas de corto plazo. Volveremos sobre este asunto más
adelante.
Perú30
El caso del Perú destaca por encima de los otros dos en tanto vivió de
una manera particularmente intensa y dramática la crisis de los años ochenta.
Se dio la transición a la democracia en el periodo 1978-1980, poniéndose fin
30
En esta parte sigo ideas desarrolladas en Tanaka, 1998.
17
a doce años de gobierno militar reformista que si bien fue eficaz en destruir el
orden oligárquico hasta entonces vigente, fracasó en construir un orden
alternativo. A pesar de la difícil situación vivida en los años ochenta, al
establecerse el nuevo gobierno constitucional en 1980 el nuevo régimen
democrático aparecía con posibilidades inéditas de por fin iniciar un camino
democrático sólido, rompiendo la lógica de exclusión oligárquica tradicional.
La democracia peruana empezaba sin exclusiones políticas, incorporando
plenamente al APRA, dejándose atrás el veto que lo acosó desde los años
treinta, con una izquierda fuerte, anclada en sectores populares tradicionales
y nuevos movimientos sociales, con una sociedad civil activa (no sólo con los
sectores populares, también con los empresarios), incorporando a los
analfabetos, en decir, una inclusión plena31.
Después de las reformas del gobierno militar, pero sin lograrse un
nuevo orden alternativo, quedó abierta la definición del rumbo del país. En
1980 Fernando Belaúnde ganó las elecciones, precisamente el presidente
depuesto por el golpe militar de 1968. El Perú parecía “reencauzarse”,
retomando una senda democrática. El segundo belaundismo empezó su
gobierno planeando una reforma liberal, basada en la apertura de mercados y
en la atracción de inversiones32. Sin embargo, esta democracia embrionaria
tendría que enfrentar problemas enormes. De un lado, el inicio de la crisis
internacional de la deuda, que afectó especialmente al país dado que éste
iniciaba un proceso de apertura de mercados; de otro, la aparición de grupos
terroristas, y la posterior intervención militar para reprimirlos, con altos costos
y violaciones a los derechos humanos33. Sendero Luminoso fue además un
grupo particularmente fanático y sangriento, fundamentalista, frente al cual no
cabían posibilidades de negociación política. El MRTA sí tenía un perfil más
convencional a las guerrillas latinoamericanas, pero nunca llegó a tener la
importancia de SL.
El Perú muestra una combinación de problemas, y sin duda la crisis
económica y la violencia política tuvieron fuerte impacto sobre la esfera
política. Algunos autores sostienen que el impacto de estas crisis son las que
destruyeron el sistema de partidos34. Sin embargo, acá nuevamente se hace
necesario rescatar la idea de la autonomía de las esferas de análisis, y el
imperativo de especificar sus relaciones e impactos. Como también puede
verse en Colombia, el impacto de la dinámica de la violencia no tiene porqué
destruir la legitimidad político-partidaria. Si bien en el Perú se trató de niveles
de violencia muy altos y dramáticos (los ochenta terminan con más de 25,000
muertos y más de 5,000 desaparecidos), es claro que la dinámica de la
violencia no explica la legitimidad de los gobiernos; es más bien el
desempeño económico35.
Sobre la transición a la democracia ver Lynch, 1992, y Cotler, 1988, entre otros.
Ver Conaghan y Malloy, 1994, entre otros.
33 Ver Degregori y Rivera, 1994; Taylor, 1997, entre otros.
34 Esta es lo que yo llamo la tesis “convencional”. Ver Lynch, 1999, López, 1990,
entre otros.
35 Ver Carrión, 1992, entre otros.
31
32
18
En cuanto al funcionamiento de la economía, ciertamente los
indicadores son muy malos. El gobierno de Belaúnde terminó con una
inflación de 157% y una tasa de crecimiento negativa. Sin embargo, el
sistema de partidos tiene a su interior mecanismos legitimadores, uno de
ellos la alternancia. La crisis del gobierno de AP permitió el crecimiento de la
izquierda (IU) y del APRA, produciéndose desde 1983 un giro hacia la
izquierda. Alfonso Barrantes fue electo alcalde de Lima en 1983, y Alan
García fue electo Presidente en 1985. Por primera vez el APRA llegaba al
poder desde su fundación en los años treinta, a pesar de haber ganado casi
todas las elecciones realizadas en el país desde entonces. García
implementó un programa económico heterodoxo, que entre 1985 y 1987
redujo la inflación y reactivó el crecimiento económico, lo que le permitió tener
amplísimos niveles de popularidad.
La centralidad del desempeño económico resulta crucial en Venezuela
y el Perú, para dar cuenta de los avatares políticos. En ambos casos,
encontramos que una combinación de restricciones económicas y errores de
manejo llevan la necesidad de ajustes, que gobiernos con orientaciones
populistas se resisten a implementar, hasta que resulta demasiado tarde. Es
lo que sucedió con el gobierno de Alan García. Una política de ampliación de
la demanda entre 1985 y 1987 generó la necesidad de “enfriar” la economía,
lejos de hacer esto, García intentó estatizar la banca (julio de 1987); a pesar
de fracasar en este intento, el presidente pospuso la decisión del ajuste por
cálculos políticos, hasta que no tuvo más opción que hacerlo, dándose el
ajuste de setiembre de 1988, que marca el inicio de una experiencia de alta
inflación que asumiría la forma de una hiperinflación descontrolada al final de
su gobierno, y que recién terminaría en agosto 1990, con el ajuste de
Fujimori. Se sigue así un patrón similar al de Venezuela, tanto en los casos
de la devaluación de 1983 y los ajustes de 1989 (con Carlos Andrés Pérez) y
1997 (con Rafael Caldera).
Con todo, García logró un manejo político bastante eficiente de la
crisis, dentro de un régimen de alta inflación en sus dos últimos años de
gobierno. Esto es lo que permite entender cómo el APRA se mantuviera
como una opción electoral importante en el Perú en las elecciones
municipales de 1989 y las presidenciales y de congreso de 1990, en las que
el APRA resultó siendo la principal fuerza partidaria individual en el congreso.
Una vez más, el impacto de la economía sobre la política tiene que ser
especificado cuidadosamente. Por ello, en realidad la clave de la crisis
política hay que encontrarla precisamente en la esfera política, no tanto en la
de la violencia o la economía. Pese a la grave crisis económica y los altos
niveles de violencia, en el escenario político peruano previo a la campaña
electoral de 1990, nada hacía presagiar la crisis de representación del
sistema de partidos que se daría, y sus consecuencias. Por el contrario, lo
que estaba en agenda era un problema de gobernabilidad, en el que con la
crisis del gobierno aprista el centro político se vaciaba, y se consolidaban los
extremos del espectro.
19
Hacia inicios de 1989, las dos fuerzas políticas con mejor posición en
las encuestas de intención de voto eran la Izquierda Unida (IU) y el Frente
Democrático (FREDEMO), expresivos de propuestas socialistas y
neoliberales, respectivamente. El gran temor era que la polarización
terminara generando un escenario similar al de Chile entre 1970 y 1973, que
podría también terminar con un golpe militar. En las elecciones municipales
de noviembre de 1989, el FREDEMO se constituyó en la primera fuerza
política, segundo quedó el APRA, pese a la crisis (lo que muestra la habilidad
del gobierno de García para administrar un régimen de inflación alta); y
tercero, muy cerca del APRA, la IU, pese a que su división ya estaba
bastante en curso36. El resultado que se dio en las elecciones de abril de
1990, que a la postre llevarían al outsider Alberto Fujimori a la presidencia,
fue un resultado absolutamente desconcertante, inesperado, por lo tanto su
explicación no puede encontrarse en el desempeño de los actores a lo largo
de los ochenta; por lo tanto, creo que la explicación hay que encontrarla en la
campaña electoral misma, y los errores de los actores principales.
De un lado, la IU empezó un tortuoso proceso de división a partir de
enero de 1989, fecha de su “congreso de unidad”; un sector evitaba renunciar
a “todas las formas de lucha” en su estrategia de conquista del poder,
mientras que otro apostaba a una plataforma de centro que le permitiera ser
atractiva en el terreno electoral. De otro lado el FREDEMO, sintiéndose
seguro ganador por anticipado, cometió gruesos errores de estrategia.
Vargas Llosa no se propuso simplemente ganar la elección, si no que pidió al
electorado un “mandato claro” para ganar en primera vuelta, con más del
50% de los votos, y así implementar una profunda reforma liberal. Es decir,
los dos actores con más posibilidad de ganar se autoliquidaron; el APRA
atravesaba una profunda crisis, por lo que se produjo un vacío de
representación; un electorado mayoritario que buscaba opciones en el centro
lo creó de manera autónoma, apenas semanas antes de la elección,
permitiendo que el desconocido Alberto Fujimori quedara segundo detrás de
Mario Vargas Llosa, quien estuvo lejos de obtener mayoría absoluta. En la
segunda vuelta estipulada por al constitución, Fujimori ganó las elecciones
con el respaldo del APRA y de la izquierda.
Pese a que sostengo que la explicación de la crisis política en el Perú
hay que encontrarla en la política, esto no significa en absoluto que el
contexto de crisis económica o violencia política sean irrelevantes.
Nuevamente, de lo que se trata es de especificar la naturaleza de su impacto.
En este caso, creo que la percepción que tenían los actores de estar viviendo
una situación límite (percepción correcta, sin duda, en la que era claro el
agotamiento del modelo económico vigente y el estrechamiento del espacio
de la política frente al de la guerra37) estimuló el abandono de conductas
Es cierto que en Lima el triunfo de un candidato “independiente” como Ricardo
Belmont era una señal preocupante, pero el hecho de que después éste se sumara al
FREDEMO era muestra de la capacidad de absorción que mostraba el sistema.
37 Ver Abugattás et.al., 1992, como una clara muestra de estas percepciones.
36
20
conservadoras adversas al riesgo, e incentivó la adopción de estrategias más
radicales. Esto ayuda a entender la división de la izquierda en 1989, o la
postura radical de Mario Vargas Llosa; en otras palabras, la crisis exacerbó
tendencias polarizantes ya existentes en el sistema de partidos. La crisis y la
radicalización generaron un proceso de desafección, y ante la ausencia de
alternativas, un sector importante del electorado optó por una opción fuera del
sistema. La llegada al poder de un outsider como consecuencia de errores de
los actores políticos principales permite hacer algunos paralelos entre la
elección de Fujimori en 1990 con la de Hugo Chávez en 1998 en Venezuela.
Una vez en el poder, Fujimori se encontró en una situación de
debilidad extrema. En el congreso los “partidos tradicionales” eran una
mayoría clara, la bancada de Cambio 90 era pequeña y muy improvisada, sin
experiencia política (una muestra más de que los partidos, aún entre 1990 y
1991 estaban lejos de parecer muertos o a punto de desaparecer). Del lado
de los partidos, Fujimori aparecía como un líder improvisado, por lo tanto
posible de manipular, cuyo trabajo sería asumir los costos de las políticas de
estabilización, y ninguno de sus beneficios: el contexto estaba marcado por la
necesidad de implementar un ajuste drástico que terminara con la
hiperinflación y una política contrasubversiva igualmente drástica; y la
Constitución de 1979 impedía a Fujimori, líder sin partido, ir a la reelección en
1995. De este modo, para Fujimori sólo aparecían costos sin beneficios, y
para los partidos el quinquenio aparecía como un período de transición,
pasado el cual retornarían al poder. Este cálculo resultaba especialmente
pertinente para Alan García, quien apoyó decididamente la candidatura de
Fujimori desde la presidencia, incluso por encima de la del candidato del
APRA, Luis Alva Castro. Frente a las elecciones de 1995, García aparecía
como un candidato con grandes posibilidades.
Alberto Fujimori asumió el poder en julio de 1990, y aplicó un durísimo
programa de ajuste en agosto de 1990. Es interesante ver que pese a que
constituyeron una ruptura con las promesas hechas durante la campaña, las
medidas fueron aprobadas en el corto plazo por gran parte de la población, y
no se produjo un estallido social, más todavía tomando en cuenta el
antecedente del Caracazo de 1989. Precisamente el Caracazo era el
fantasma que levantaban quienes se oponían a las políticas de ajuste
anunciadas por Vargas Llosa. Es útil detenerse un momento en explorar las
diferencias en cuanto a la reacción ciudadana. La diferencia crucial está en
las trayectorias y las expectativas. El Perú venía de un largo proceso
hiperinflacionario, exacerbado en las semanas y días previos al ajuste, lo que
generó la impresión de que era absolutamente inevitable y que era preferible
una terapia de choque a una agonía larga. Por el contrario, el “gran viraje” de
Pérez no es nada comparado con el brutal “shock” de agosto de 1990; sin
embargo, generaron una enorme oposición y protestas sociales, porque
fueron una acción sorpresiva y percibida como arbitraria e inadmisible.
Además, hubo un mal manejo, como veremos más adelante. Acá entonces es
pertinente referirse a la cultura política venezolana, y la herencia del modelo
petrolero rentístico.
21
A pesar de que Fujimori estaba en el poder, que eso era indicativo de
un desgaste de los partidos tradicionales, y a pesar de que Fujimori
rápidamente empezó a desmarcarse de ellos y a manejar un discurso
antisistema y antipartido, el desenlace, el colapso del sistema, no estaba en
absoluto anunciado hasta ese momento. Es más, hacia mediados de 1991
empezaba a hablarse de una “fatiga del ajuste”, se especulaba sobre si el
ajuste de agosto de 1990 iba a lograr en efecto acabar con una inflación que
si bien había bajado sustancialmente, se mantenía todavía bastante alta; el
gobierno enfrentaba además grandes protestas sociales, y la desaprobación
al gobierno superaba su aprobación. Los partidos tradicionales podían
esperar una caída del gobierno de Fujimori (en principio tenían los votos
necesarios en el congreso para declarar la vacancia de la presidencia por
impedimentos morales, un poco como sucedió en Ecuador con la caída de
Bucaram), o la posibilidad de imponerle condiciones sustantivas. El colapso
del sistema de partidos requiere analizar en detalle los acontecimientos
ocurridos entre 1990 y 1992.
Crisis y colapso de los sistemas de partidos, y funcionamiento de la
democracia
Como hemos visto, los tres países analizados pasaron de maneras
diferentes por la crisis de los años ochenta, respondiendo variadamente a los
desafíos impuestos por la crisis económica y la necesidad de enfrentar el
agotamiento de los patrones de crecimiento y la adopción de un nuevo
modelo más orientado hacia el mercado. Con todo, de las dificultades
económicas no puede deducirse sin más las crisis políticas; incluso en el
caso peruano, al iniciar los noventa no podría descartarse que se siguiera un
camino más afín al de otros países de la región en los años noventa, en la
que los sistemas de partidos entran en crisis, evolucionan, aparecen unos
actores y otros se debilitan, pero sin darse un colapso como el que se
produjo.
Perú
Decía que la ausencia de claridad respecto al desenlace en 1992 es
fundamental para entender la lógica de los actores políticos, la racionalidad
de los acontecimientos, que se escapa al juzgarlos retrospectivamente. Hasta
mediados de 1991, los partidos podían esperar o la caída de Fujimori o un
retroceso de éste y un control de la situación. Sin embargo, un factor crucial
intervino: el primero de ellos, el control de la inflación, que empezó a darse
con claridad a lo largo del último trimestre de 1991. Esto permitió a Fujimori
aparecer creíblemente como garantía de estabilidad, pese a que la economía
no se recuperaba y pese a que la violencia seguía en aumento. El control de
la inflación le permitió a Fujimori tener el respaldo de la opinión pública y poco
a poco, de los poderes de facto. Fujimori enfrentó la oposición decidida de los
22
partidos y de los movimientos sociales, básicamente vinculados a los partidos
de izquierda. Lo que pudo verse a lo largo de 1991 fue la impotencia de los
movimientos de protesta para hacer frente al gobierno; asistimos al final del
movimientismo en el Perú. Es decir, a diferencia de los años ochenta, no se
consolida poder político a partir de la movilización de sectores sociales
estratégicos, cuando ellos no son respaldados por la opinión pública. A la
base de esto están profundos cambios estructurales que pasan por el
debilitamiento del empleo sindicalizado, el aislamiento de sus demandas, el
crecimiento del sector informal, y la emergencia de la opinión pública como
arena autónoma fundamental en la que se juega la legitimidad política.
Fujimori, pese a no tener poder en la arena movimientista, era fuerte porque
el control de la inflación le permitió ganarse a la opinión pública; esa
legitimidad le permitió construir una coalición con los poderes de facto
(FF.AA., empresarios, organismos internacionales).
La consolidación de Fujimori como garante de la estabilidad es la que
permite entender el golpe de 1992. Como decía, el orden institucional de
1979 le mostraba a Fujimori sólo costos y no ganancias (al no tener permitida
la reelección). De otro lado, al estar en minoría en el congreso, el camino era
de constante negociación y concesiones a la oposición. De otro lado, su
legitimidad y la fortaleza de la coalición que armaba incentivaba el
rompimiento del orden institucional. Es así que, en abril de 1992, el autogolpe
suscitó el apoyo de más del 80% de la población, según encuestas de
opinión. La legitimidad de la conducción de Fujimori trajo consigo también la
consolidación de su estilo, liderazgo y discurso: antipartido, antisistema,
antiinstitucional. Es en este marco que hay que entender el colapso del
sistema de partidos en el Perú. Con el tiempo, la sustancial y sostenida
reducción de la inflación, luego la captura del principal líder de SL, Abimael
Guzmán (en setiembre de 1992) y la posterior derrota de SL, y luego, la
reactivación de la economía (entre 1994 y 1996) le permitieron un amplio
respaldo y su cómoda reelección en 1995, dentro de un nuevo orden
institucional, construido bajo su hegemonía.
El éxito de Fujimori en el control de la inflación es lo que le permitió
legitimar su enfrentamiento con el orden institucional, y lo que le permitió
ganar allí donde Collor en Brasil, Bucaram en Ecuador o Serrano Elías en
Guatemala habían fracasado. En este sentido Fujimori pertenece a la
categoría de líderes estabilizadores38 a la que pertenecen Paz Estensoro,
Menem, o Cardoso. Sin embargo, a diferencia de ellos, Fujimori manejó un
discurso antipartido y antiinstitucional que lo diferencia, y es precisamente
esa diferencia la que nos permite entender la particularidad peruana en la
región.
Con todo, Fujimori se vio siempre forzado a mantener algunos
márgenes democráticos e institucionales. Así, inmediatamente después del
golpe de 1992, por presiones internacionales se vio obligado a establecer un
38
Ver Cavarozzi, 1994.
23
camino de retorno a la constitucionalidad. Esto se expresó en las elecciones
de noviembre de 1992 para constituir un Congreso Constituyente
Democrático (CCD), con funciones congresales y de Asamblea
Constituyente. En estas elecciones las principales fuerzas de oposición se
abstuvieron de participar (APRA, AP y la mayoría de grupos de izquierda; sí
participaron el PPC y el MDI, coalición de izquierda). En esas elecciones el
fujimorismo obtuvo mayoría absoluta, cambiando radicalmente la
composición del congreso 1990-1992. El CCD, bajo clara hegemonía
fujimorista, redactó una nueva Constitución, que fue sometida a referéndum
en noviembre de 1993; en ellas, por estrecho margen, la nueva constitución
fue aprobada.
Es interesante la contrastación de la experiencia peruana después de
1992 con la venezolana a partir de 1998. En el Perú, la recomposición política
e institucional bajo la hegemonía fujimorista generó una dinámica autoritaria.
Algo similar ocurrió en Venezuela durante el gobierno de Chávez, desde
1998, como veremos.
En 1995 tuvimos elecciones de presidente y congreso, que
supuestamente marcarían el retorno del país a un “reestablecimiento”
democrático, después de la interrupción de abril de 1992. Fujimori logró ser
reelecto en 1995 por un amplio margen, y logró también amplia mayoría en el
congreso, pese a la candidatura de oposición del ex Secretario General de
las Naciones Unidas, Javier Pérez de Cuellar. La dispersión de la oposición,
su ausencia de propuestas, su encerramiento en un discurso institucionalista,
su desconexión con el sentimiento popular de renovación, conspiró contra las
posibilidades de recomponer un sistema de partidos democrático. Esto es
importante de tomar en cuenta para la oposición en Venezuela. Pese a que el
nuevo periodo gubernamental de Fujimori emergió de elecciones
razonablemente limpias, y que el régimen político contaba con nuevas reglas
democráticas, expresadas en la nueva Constitución de 1993, la dinámica
autoritaria previa y el funcionamiento no institucional del gobierno no sólo no
se detuvo, sino que se profundizó. La amplia mayoría del fujimorismo dificultó
el establecimiento de los equilibrios necesarios en una democracia, sobre
todo en una que sale con actores debilitados, y nuevas instituciones, frágiles,
y concebidas bajo la hegemonía de sólo un actor.
Dado que el fujimorismo nunca fue un actor institucionalizado,
existente como organización, sino un movimiento altamente personalizado y
dependiente del Estado, su continuidad requería la permanencia de Fujimori
en el poder. El asunto es que la Constitución de 1993 no se lo permitía. Hay
que considerar que la Constitución no es exactamente una herramienta “a la
medida de un régimen autoritario”. Si bien algo de eso hubo, también es
cierto que el ánimo de los constituyentes estaba marcado por impulsar
mecanismos de “democracia directa”, supuestamente encarnada por Fujimori,
frente a los límites de la pasada “partidocracia”. Por ello, esa misma
Constitución fujimorista permitió sólo una reelección inmediata, y estableció
mecanismos de consulta ciudadana como el referéndum. Ambas cosas se
24
volverían en contra del gobierno, cuando se propuso perpetuarse en el poder.
La reelección lo llevó por un camino que implicó destruir el mismo orden
institucional creado bajo su hegemonía. Esto se expresó, desde 1996, en la
ley de interpretación auténtica de la constitución, y en la implementación de
un plan de intervención y control de todas las instituciones del Estado: el
congreso, el poder judicial, el ministerio público, el Tribunal Constitucional, el
Jurado Nacional de Elecciones, etc.
Otra vez, acá es interesante la comparación con Venezuela. Líderes
autoritarios antipartidos imponen constituciones fuertemente marcadas por
mecanismos participativos y modernizadores, que finalmente les resultan
contraproducentes. Esto desbarata la tesis de constituciones “a la medida” de
líderes autoritarios. La oposición en Venezuela contempla también la
posibilidad de convocar a un referéndum para destituir al presidente Chávez.
Es interesante entonces registrar cómo de elecciones democráticas
surge una dinámica autoritaria, y la necesidad consiguiente, en términos
teóricos, de ver más allá de la sola realización de elecciones limpias para
evaluar el funcionamiento de la democracia. Supuestamente, las elecciones
de 1995 en el Perú marcarían el retorno del país a la normalidad
constitucional y democrática, pero el triunfo avasallador del fujimorismo hizo
que se mantuviera una dinámica autoritaria. El poder se ejerció sin
contrapesos, las instituciones se reconstruyeron y funcionaron bajo la
hegemonía del fujimorismo. Esto hizo que poco a poco se generaran las
condiciones para el abuso y la corrupción. Nuevamente, esto es pertinente
para Venezuela. En ese país, la hegemonía abrumadora resultado de las
elecciones de 1999 y 2000 marcan condiciones favorables para un desarrollo
similar.
Ahora bien, si esto pudo ocurrir también se debe a que Fujimori
enfrentó una oposición sumamente débil. Los actores de los años ochenta
prácticamente colapsaron, y no emergieron nuevos capaces de tomar ventaja
de las oportunidades que se presentaron: pese a que Fujimori tuvo una
amplia hegemonía entre 1992 y 1996, también encontramos una ciudadanía
medianamente crítica, aún en las peores circunstancias. En 1993, el
referéndum para aprobar la nueva Constitución marcó un casi “empate” con
las fuerzas de oposición, que además constituyeron el “Comando de
Campaña por el NO” con un desempeño bastante eficiente. Esta unidad
permitía pensar en una candidatura única de oposición al fujimorismo en las
elecciones de 1995. De hecho, Pérez de Cuellar como candidato de
oposición parecía ser un serio contendor. Sin embargo, la oposición se
presentó dividida a las elecciones de 1995, lo que facilitó el triunfo de
Fujimori. El fujimorismo no logró nunca consolidarse como organización
política. En las elecciones municipales de 1993, 1995 y 1998, los candidatos
oficialistas perdieron en casi todas las ciudades principales. En Lima, en
25
1995, el candidato oficialista perdió a pesar de contar “con todo el apoyo39”
del gobierno.
La oposición, entre 1996 y 1998, se volvió a unir como en 1993, esta
vez bajo las banderas de la organización de un referéndum para decidir si es
que Fujimori podía o no ir a una nueva reelección en 2000. Pese a que esa
batalla fue perdida por un conjunto de maniobras legales implementadas por
el gobierno entre 1996 y 1998, el asunto es que esas maniobras
desprestigiaron mucho al fujimorismo, y las encuestas mostraban que la
aprobación al desempeño de la oposición se hacía igual o mayor a la
aprobación a la gestión de Fujimori. Esto se explica también porque desde
1996 empezó a sentirse una fuerte recesión económica, que aumentó el
descontento. Las posibilidades, nuevamente, de gestar un gran polo opositor
que venciera a Fujimori en las elecciones de 2000 estaban abiertas. Hacia
finales de 1998, muchos apostaban a que Fujimori no podría remontar la
tendencia de caída en su popularidad iniciado en 1996-1997. Pero la
oposición, nuevamente, desperdició esa oportunidad. Enfrentó dividida las
elecciones de 2000, no logró consolidar una propuesta, y ello permitió el
repunte de Fujimori a lo largo de 1999, hizo creíble su discurso de ser la
“única opción”, y dio oxígeno a las maniobras sucias que implementó. Eso
hizo que hacia finales de 1999, pareciera inevitable un tercer periodo de
Fujimori, incluso ganando con mayoría absoluta. La inesperada caída del
fujimorismo en 2000, y la debilidad de una oposición que se convirtió de
pronto en gobierno, son piezas claves para pensar en los desafíos de la
democracia en el Perú actual, que veremos más adelante.
Venezuela
Venezuela sigue un camino que presenta algunas similitudes
interesantes con el caso peruano, comparten un desenlace similar en el que
se da el colapso del sistema de partidos y el final del tipo de interacciones
políticas vigentes hasta ese momento.
Habíamos visto cómo Venezuela pospuso enfrentar la inviabilidad del
modelo de centralidad estatal, que en este caso específico estuvo muy
marcado por los recursos petroleros. Hacia finales de los años ochenta, los
déficit y deudas acumuladas obligaron a tomar decisiones drásticas. Carlos
Andrés Pérez ganó las elecciones a finales de 1998, y entre esa fecha y
febrero de 1999 se enfrentó a una situación insostenible.
Si bien a lo largo de los años ochenta se empezó a vivir descontento
con signos inequívocos de crisis, expresados en muy bajas tasas de
crecimiento, y que deterioraron los niveles de vida de la población, creo que
las señales para la ciudadanía de que se requería un cambio radical de
modelo no eran claras en absoluto. Otra vez, este tema de la racionalidad de
39
Ese fue su lema de campaña.
26
los actores políticos es clave, como señalábamos más arriba cuando nos
referíamos al caso peruano. Es así que Carlos Andrés Pérez ganó las
elecciones levantando banderas contrarias a las “neoliberales” propuestas
por el candidato del COPEI Eduardo Fernández, de resonancias populistas,
que apelaban a la repetición de las grandes realizaciones de su primer
gobierno, cuando se hablaba de la “Venezuela saudita”.
Una vez en el gobierno, Pérez enfrentó una situación extremadamente
complicada. En primer lugar, tenía que enfrentar fuertes resistencias dentro
de su propio partido, Acción Democrática. Pérez ganó la nominación a la
candidatura después de pasados dos períodos presidenciales, y la base de
su poder residía no tanto en el manejo del aparato partidario, del que había
estado alejado, sino en un liderazgo carismático que apelaba al elector
promedio. Además, AD se mostraba como una estructura burocratizada y en
muchas ocasiones corrupta, acostumbrada a esquemas de relación
clientelares, corporativos, privilegios rentísticos. En este sentido, Pérez tenía
fuertes incentivos para intentar reconstituir AD bajo un liderazgo
modernizador, más acorde a las necesidades de modernización que ya eran
evidentes en la región. De otro lado, la situación económica que le dejaba su
antecesor Lusinchi era especialmente crítica, pese a las apariencias.
Elevados niveles de endeudamiento y déficit, bajos niveles en los precios del
petróleo, hacían imposible postergar más la decisión de un cambio de
modelo.
Es muy interesante ver con algún detalle el diseño del programa de
ajuste planeado por Pérez. Dadas las características de su liderazgo y su
posición dentro del partido ya señaladas, Pérez construyó un equipo de
gobierno convocando a figuras independientes, no a las del partido,
expresivos de propuestas “modernizadoras”, en principio más atractivas para
una ciudadanía que ya empezaba a mostrar signos de cansancio frente a las
opciones tradicionales; es bajo esquema que Pérez apostó por recomponer el
partido bajo su liderazgo. Este tipo de apuesta no es extraña: el caso de
Salinas de Gortari en México a partir de 1988 y su política de modernización y
de relativo distanciamiento frente a los “dinosaurios” del PRI es el primero
que me viene a la mente. A quienes reprochan esta actitud en Pérez habría
que recordar que el liderazgo “tradicional” de AD estaba ya desprestigiado, y
se asumía la necesidad de renovar liderazgos políticos. Hay que recordar que
precisamente en 1989 se realizarían elecciones de gobernadores y alcaldes,
expresión de esa necesidad de renovación del sistema. En otras palabras, la
apuesta de Pérez no resulta, a mi juicio, descabellada de antemano. De otro
lado, se buscó diseñar un plan atendiendo a todas las recomendaciones
“técnicas” y razonables que proporcionaba el sentido común existente hasta
el momento. Así, para enfrentar el tema del déficit en balanza de pagos y
fiscal se diseñaron políticas de pequeñas devaluaciones y recortes de gastos
moderados. Y las medidas se planearon con cierta reserva, sin ser
comunicadas a la ciudadanía, en parte para evitar movimientos especulativos
y para evitar la movilización de sectores opositores. En esto e seguía un
27
libreto que ya había sido probado con eficacia en casos como el de Bolivia
con Paz Estensoro.
Sin embargo, apenas días después de la toma del poder de Pérez, y
antes de la aplicación propiamente dicha de las medidas de ajuste, el
aumento en los precios de transporte público y otros bienes muy sentidos por
la población, en un contexto en el que las políticas que diseñaba el nuevo
gobierno parecían una traición a las promesas electorales, en un país
además no acostumbrado a políticas de ajuste (a diferencia del Perú, que
venía experimentando ajustes sin éxito desde mediados de los años setenta),
generó una violenta ola de protestas y descontento inéditas en la historia de
Venezuela: la expresión más dramática de ello fue el “Caracazo” el 27 de
febrero de 1989, que revelaron de pronto el grado de desconexión de las
estructuras partidarias respecto a amplios segmentos sociales40. Es muy
interesante el análisis del programa de ajuste de 1989 y la reacción popular
en contra, en el contexto de una situación económica que requería de un
ajuste, pero para el que la población no estaba en absoluto preparada. Queda
pendiente la pregunta de si es que las cosas podrían haber sido de otro
modo, y cómo haber evitado lo que efectivamente ocurrió.
El Caracazo cambiaría la percepción de las políticas de ajuste: desde
entonces se haría evidente que se necesita no sólo un bueno manejo técnico,
también un manejo político hábil que permitiera enfrentar las protestas, y
hacer viables las reformas41. A pesar de todo, el programa de ajuste se aplicó
y, poco a poco, empezó a rendir algunos frutos. Si observamos indicadores
como la inflación y la tasa de crecimiento, vemos que después de la gran
caída de 1989, la inflación cayó entre 1990 y 1992, y el PBI creció entre 1990
y 1992. Pienso que sería un error pensar que el Caracazo fue el símbolo de
una irremediable ruptura entre la sociedad y los partidos. Ciertamente a estas
alturas estamos ya en un juego muy en el límite, pero tampoco perdido de
antemano. También en Bolivia la NEP generó enormes protestas y represión
(estado de sitio incluido), pero posteriormente los frutos de la estabilización
relegitimaron el régimen. ¿Por qué ello no ocurrió en Venezuela?
Creo que en el caso de Venezuela los conflictos interpartidarios e
intrapartidarios son la clave para entender la caída de Carlos Andrés Pérez,
no tanto el desempeño de la economía, una vez más, aunque no pueda
negarse que existiera un enorme descontento social; pero éste tiene efectos
políticos devastadores por la intervención de los conflictos aludidos. A pesar
de que en febrero y noviembre de 1992 se produjeron intentos de golpe de
Estado que, si bien fueron controlados, generaron una ola de simpatías entre
los sectores populares, creo que esas olas pudieron extenderse y prosperar
Sobre el punto ver López Maya, 2000, entre otros.
Es la búsqueda de los elusivos “tecnopolíticos”, la combinación de criterios
técnicos y habilidades políticas. Ver Williamson, 1994. No hay casos de
tecnopolíticos exitosos: casos en su momento celebrados, como los de Pedro Aspe en
México, Domingo Cavallo en Argentina, terminaron, a la larga, enormemente
desprestigiados.
40
41
28
por las actitudes que asumieron líderes políticos claves dentro de AD y en la
oposición. El espacio creciente que conseguirían fue en gran medida
otorgado por los partidos y sus caudillos, y actitudes oportunistas. Producido
el intento de golpe, conspicuos miembros de la clase política, lejos de
condenar a los golpistas y defender el orden constitucional, declararon
simpatías por los insurrectos, entre ellos el ex presidente copeyano Rafael
Caldera42, debilitando aún más al sistema partidario, exacerbando
expectativas poco realistas en la ciudadanía, y la expectativa de un liderazgo
“redentor” que terminara con el “viejo orden” y permitiera la prosperidad del
país43.
Caldera no estuvo solo en su crítica al stablishment; su actitud también
estuvo respaldada por grupos políticos más “naturalmente”, por razones
ideológicas, enfrentados a éste, como la Causa Radical. Sin embargo, no
sólo Caldera se montó sobre ese sentimiento crítico de la ciudadanía; más
grave aún que eso, AD marcó distancias frente al gobierno de Pérez, en vez
de defenderlo. Ya vimos cómo Pérez intentó construir una coalición de
gobierno marcando a su vez distancia frente al partido, buscando ganar la
hegemonía al interior de éste sobre la base de apelaciones al ciudadano
promedio, ajeno a las estructuras tradicionales. AD respondió distanciándose
del presidente. Por ejemplo, la adeca CTV realizó en mayo de 1989 un
insólito paro de protesta en contra del programa de ajuste del gobierno. Más
adelante, terminarían permitiendo su caída y la constitución de un gobierno
provisional bajo la presidencia de Ramón Velásquez. No creo que pueda
decirse que la actitud de AD se basara en un programa alternativo claro, sino
más bien en un oportunismo político que privilegió las ganancias de corto
plazo, en la que el control de AD resultaba una arena de conflicto
fundamental. Así, en mayo de 1993, faltando apenas meses para que termine
su mandato, invocándose razones harto cuestionables, Carlos Andrés Pérez
fue destituido por el congreso.
La caída de Pérez no puede entenderse al margen de la actitud de AD;
es muy interesante contrastar esta experiencia con otros casos, reveladores
de las diferentes maneras de funcionar los partidos en los tres países que
estamos estudiando. En el Perú, existieron por supuesto grandes conflictos
durante los años ochenta en las relaciones entre partido de gobierno y
gobierno. Durante el segundo gobierno de Fernando Belaúnde encontramos
los conflictos entre el premier Manuel Ulloa y el Secretario General y
congresista Javier Alva Orlandini; durante el gobierno de García, el conflicto
entre éste y “sus amigos” en el ejecutivo, frente al Secretario General, Luis
Alva Castro. Con todo, esos conflictos nunca llegaron a producir escisiones
Por el contrario el ex candidato Eduardo Fernández, de manera más consecuente,
apoyó al presidente constitucional. La actitud de Caldera se entiende porque éste no
podría lograr la nominación como candidato presidencial dentro del COPEI,
necesitando hacerse de un espacio por fuera del partido. Sobre la crisis del COPEI
ver Levine, 2000.
43 Sobre el “imaginario redentor” que terminaría encarnando el chavismo ver Arenas
y Gómez, 2000.
42
29
mayores y tampoco llegaron a producir una ruptura entre el partido y el
presidente. Creo que, en el caso peruano, el carácter caudillista y
personalizado de los partidos impidió ese desenlace. En el Perú los partidos
giran en torno a líderes incuestionados, “jefes máximos” en los que ningún
otro dirigente es capaz de competir con ellos: Fernando Belaúnde en el caso
de AP, Luis Bedoya en el PPC, Alan García en el APRA desde 1984; cuando
no se da ese esquema, se producen precisamente divisiones, como ocurrió
con la Izquierda Unida, en donde el liderazgo de Alfonso Barrantes fue
siempre cuestionado. En Venezuela los partidos también son caudillistas,
pero no giran en torno a un solo jefe máximo indiscutido; por ello, las luchas
entre fracciones resultan centrales. Es interesante registrar que en Venezuela
la norma constitucional implica la posibilidad de la reelección pasados dos
periodos presidenciales, lo que en permite en teoría que en cada partido
estén en disputa dos o tres grandes líderes disputándose el control; en el
caso peruano, la norma establece que hay reelección pasando un periodo,
mecanismo que permite que siempre sea un mismo caudillo principal el que
esté tentando la presidencia, después de que otro menor fracase en el
intento.
Colombia es otro extremo, que paradójicamente le permite mayor
estabilidad; no me parece casual que la Constitución prohíba de plano
cualquier posibilidad de reelección, mecanismo más sano que el de los otros
dos casos. En este país los partidos aparecen extremadamente
fragmentados, en donde no hay liderazgos eternos incuestionados; sí
grandes caudillos y familias de intereses, pero dado que no existe la
posibilidad de reelección, los partidos están sometidos a una dinámica de
recambio constante. La fragmentación extrema asume formas unitarias
partidistas liberales o conservadoras en momentos clave, como la elección
presidencial. Ciertamente la historia de los partidos y sus tradiciones cuentan.
Así, a diferencia de AD que abandonó a Pérez en 1993 y lo dejó caer para no
“contaminarse” por su descrédito, en Colombia por el contrario, como
veremos, en 1996 el presidente Samper fue defendido por el partido liberal de
gravísimas acusaciones por el uso de fondos del narcotráfico en su campaña.
Lo que está detrás de esta diferencia es la manera en que se estructuran los
partidos en cada caso, y esa diferencia me parece crucial para entender los
desenlaces divergentes44.
Caído Pérez en 1993, se estableció un gobierno de transición hasta las
elecciones presidenciales de finales de ese año. Las elecciones de 1993
marcan un paso más, dado por las propias élites de los partidos, hacia su
debilitamiento. AD acentuó sus luchas fraccionales; del lado del COPEI, las
cosas no serían mejores. En 1988, Eduardo Fernández no había tenido un
desempeño malo; de hecho, Pérez ganó por muy estrecho margen. Sin
embargo, las posibilidades del COPEI para capitalizar los problemas de AD,
Podría decirse que cuando hay monopolio en cuanto al liderazgo, hay cierta
estabilidad; también cuando hay libre competencia entre fracciones; la peor
combinación parece ser un oligopolio, un número reducido de líderes enfrentados
entre sí.
44
30
dándose una alternancia normal como había pasado tradicionalmente en
Venezuela, se hundieron por la actitud asumida por uno de sus caudillos y
fundadores, Rafael Caldera, quien sorprendentemente, al no poder ganar la
nominación presidencial dentro de COPEI, formó un nuevo movimiento
independiente, Convergencia Nacional45, asumió un discurso antipartido y
fuertemente populista, en oposición al discurso y las propuestas
“neoliberales” que serían responsables de la mala situación46, y que
encarnarían tanto El gobierno de AD con Pérez como a su rival del COPEI,
Eduardo Fernández.
Sobre la base de un discurso que invocaba el rechazo a las políticas
de ajuste y orientadas al mercado, Caldera ganó las elecciones en 1993; en
segundo lugar, muy cerca, quedó otro candidato con un discurso de
izquierda, que enfatizó la crítica al orden bipartidista tradicional: Andrés
Velásquez de Causa Radical (elecciones muy disputadas en las que hubo
denuncias de fraude). Es interesante registrar que AD no tuvo un desempeño
tan malo en esas elecciones, con su candidato Claudio Fermín: señalo esto
nuevamente para enfatizar que la inminencia de la caída del sistema no era
en absoluto obvia para cualquier observador en ese momento, pese a la
crisis. Hacia delante, podía imaginarse un proceso de recomposición del
sistema de partidos, con el paso de un bipartidismo a un pluralismo
moderado, con nuevas fuerzas que contrapesan el poder de los actores
tradicionales, y con un proceso de renovación de liderazgos al interior de
éstos, con figuras surgidas en los gobiernos de los Estados o los municipios.
La presidencia de Rafael Caldera simbolizó la posibilidad de una
suerte de evolución gradual del bipartidismo a un pluralismo moderado.
Caldera como persona simbolizaba claramente esto, en su condición de líder
fundador del orden “puntofijista” encabezando la pretensión de renovación y
superación de sus vicios. Sin embargo, el gobierno de Caldera, lejos de
mejorar la situación del país, continuó con su agravamiento. Caldera heredó
un contexto en el que un manejo fiscal restrictivo se imponía, sin embargo se
resistió y postergó la implementación de medidas de ajuste. Esto además se
agravó con la quiebra de varios bancos, y la crisis del sistema bancario, en
Coalición de varios grupos políticos y personalidades independientes. Cabe
destacar la participación del MAS (Movimiento al Socialismo) en esta coalición, el
tercer partido tradicional dentro del sistema venezolano desde los años setenta.
46 Sin duda, la cultura política venezolana no podía sintonizar con propuestas de
carácter neoliberal. Cabe acá una reflexión sobre la responsabilidad de los actores
políticos, de las élites, y su capacidad para enfrentar la realidad de la inviabilidad
del modelo económico y político vigente hasta ese momento. ¿Qué alternativas
económicas existían en ese momento? (si las hubo). Si el camino del ajuste no era el
correcto, ¿cuál era la opción? ¿O se trata de un problema de inviabilidad del Estado,
de irresponsabilidad de los actores que aceptaron una popularidad y ganacias de
corto plazo en desmedro del largo plazo? Son preguntas abiertas.
45
31
gran medida consecuencia del mantenimiento de medidas de intervención y
el no uso de mecanismos de mercado.
Las medidas de ajuste se postergaron, pero no pudieron dejarse de
lado indefinidamente. Hacia 1996, Caldera convocó a Teodoro Petkoff (MAS)
como ministro de economía, y aplicó bajo su conducción un programa de
reformas estructurales orientadas al mercado. Petkoff podría haberse
convertido en algo así como el Fernando Henrique Cardoso de Venezuela. Es
decir, un político izquierda, con credenciales académicas, que aplica un
modelo orientado al mercado que busca minimizar sus costos sociales y que,
en mérito a la capacidad de ordenar la economía, se erige en una importante
figura electoral. Sin embargo, las medidas de Petkoff llegaron muy tarde, y se
dieron en un contexto muy malo, siendo afectadas por los muy bajos precios
del barril de petróleo, y el contexto recesivo internacional marcado por la
crisis asiática. Pese a que la economía creció en 1997, ya fue muy tarde para
evitar la percepción de una crisis inmanejable, y la necesidad de buscar
alternativas por fuera de las opciones tradicionales para las elecciones de
1998.
Vistas las cosas en perspectiva, acaso lo más lógico, a partir de los
resultados de 1993, hubiera sido que la Causa Radical se erigiera como la
gran alternativa para las elecciones de 1998: tuvieron cinco años para
consolidarse como alternativa, sobre la base de una importante
representación parlamentaria, un fuerte enraizamiento en el movimiento
sindical en algunas zonas del país, y el control de alcaldías y gubernaturas,
incluida Caracas (con Aristóbulo Istúriz). La Causa R podría haber
capitalizado el desgaste de AD, COPEI, el fracaso de Caldera y
Convergencia (en alianza con el MAS) como opción de transición. Sin
embargo, entre 1993 y 1998, lejos de haber consolidación hubo crisis,
desgaste y división. Problemas casi típicos de movimientos de izquierda
cuando se acercan a la posibilidad de llegar al poder47. Es interesante
comparar la Causa R con la IU en el Perú, que se divide justo cuando está
más cerca de llegar al poder, o con el M-19 en Colombia, movimiento que
tuvo un extraordinario desempeño electoral en las elecciones para la
constituyente de 1991, y sin embargo no logró consolidarse para las
elecciones de 1994. Entender esto implica, a mi juicio, considerar la ausencia
de un proyecto de poder claramente definido, que unifique a sus
componentes y guíe su actuación pública. Cuando hay más de un proyecto,
se produce división (como con la IU en el Perú, en donde coexistieron
conflictivamente dos proyectos que finalmente serían incompatibles); cuando
no existe proyecto, el desempeño gubernamental termina siendo mediocre, y
además todos los conflictos asumen la forma de conflictos entre caudillos,
que terminan en procesos de división48.
Sobre la Causa R ver López Maya, 1997 y 2001.
Esta ausencia de proyecto alternativo que permita establecer una diferencia en la
gestión pública afectó tanto a Causa R como al M-19.
47
48
32
En medio de todo esto es que llegamos a las elecciones de 1998, que
serán cruciales en Venezuela, y que marcarán a la postre el inicio del final del
orden “puntofijista” iniciado en 1958. Sin duda, el sistema político entraba a
ese proceso en condiciones de crisis extrema, con partidos muy
deslegitimados. Aníbal Romero, en un artículo de 1995, hablaba de la
“probabilidad electiva” de un colapso del sistema de partidos, incluso
menciona la posibilidad de que los alzados en armas de 1992 pudieran tener
respaldo ciudadano. Sin embargo, creo que era sólo una probabilidad, y no
un hecho consumado; el cómo pudo ocurrir que un outsider llegara a la
presidencia en las elecciones de 1998 requiere analizar ese proceso electoral
en particular. Una vez en la presidencia, la consolidación del liderazgo de
Chávez y el inicio de un proceso de reforma institucional bajo su hegemonía
implicó la liquidación del sistema de partidos anterior, y el establecimiento de
una dinámica claramente autoritaria dentro de formatos democráticos
desprovistos de sentido, dada la debilidad de la competencia política.
Veamos por ello con algún detalle las elecciones de 199849.
Durante parte de 1997, quien aparecía como uno de los principales
candidatos a la presidencia era un adeco, Claudio Fermín. Fermín además
simbolizaba la posibilidad de un liderazgo renovado capaz de dar nuevos
bríos a un partido sin duda desgastado. Sin embargo, la candidatura de
Fermín resultó boicoteada por la burocracia tradicional del partido, lo que
terminó desencadenando su salida y la presentación de su candidatura por
fuera del partido. Esa salida terminaría liquidando las posibilidades de
Fermín. El candidato de AD terminaría siendo Alfaro Ucero, representante del
aparato tradicional, opción aparentemente irracional. Sin embargo, la idea de
presentar como candidato a un representante de la burocracia partidaria no
resulta tan descabellada si es que miramos los resultados de las elecciones
de gobernadores y alcaldes de 1995, en los que, aparentemente, AD probó la
fuerza que tenía el partido como aparato nacional. De hecho, el pobre
desempeño de Fermín fuera de AD es expresión de la precariedad de un
candidato sin partido.
Sobre las elecciones de 1998 ver Alvarez, 2001; López Maya y Lander, 1999;
Maingon y Sonntag, 2000; Molina, 2000 y 2001; Molina y Pérez, 1999; y Sonntag y
Maingon, 2001.
49
33
Cuadro
Alcaldes electos por agrupación política. 19952000
Agrupación
1995
2000
política
Cargos % Cargos %
AD
190 57,6% 90 26,9%
MVR
81 24,2%
COPEI
91 27,6% 50 14,9%
MAS
19
5,8%
20
6,0%
PPT
15
4,5%
LCR
7
2,1%
7
2,1%
PRVZLA
6
1,8%
CONVERGENCIA
8
2,4%
6
1,8%
MPJ
3
0,9%
OTROS
15
4,5
57 17,0%
TOTAL
330
335
Fuente. CSE/CNE: Dirección de Estadísticas
Electorales. Tomado de Maingón, 2001a.
Esta ambigüedad en la opinión pública, que estaba entre la búsqueda
de una figura extrapartidaria, pero que a la vez en algunos aspectos parece
encuadrarse dentro de esquemas tradicionales puede verse en los problemas
de la candidatura de Irene Sáez, favorita durante un tramo importante de la
campaña. Sáez durante un tiempo intentó explotar su perfil extrapartidario,
pero la percepción de que adolecía de un aparato organizado de respaldo la
llevó a aceptar el respaldo del COPEI, movida que al final terminaría de
hundir su candidatura. Estos errores y esta ambigüedad en el electorado
también se dio en el Perú en las elecciones de 1990. Mario Vargas Llosa
podría haber desarrollado un perfil antipartido y extrasistémico, pero prefirió
aliarse con dos partidos tradicionales (AP y PPC) y formar el FREDEMO50.
Alfonso Barrantes, líder de IU, ensayó la otra estrategia: denunciar los males
de la izquierda tradicional, y presentarse con un movimiento propio (Izquierda
Socialista). Al final, Barrantes sacó menos votos que el candidato de IU,
Henry Pease, no un caudillo carismático, sino alguien identificado con las
bases, con el aparato tradicional. Esta ambigüedad en cuanto a las
preferencias del electorado ayuda a explicar los “errores”, que sólo son
percibidos claramente de manera retrospectiva, percepción obviamente no al
alcance de los actores. Los electores esperaban una opción alejada de los
actores tradicionales, pero no respaldaron figuras envueltas en conflictos por
divisiones percibidas como producto de ambiciones personalistas.
Es así que la candidatura de Chávez se benefició de los errores de
cálculo de los actores que tuvo que enfrentar, dándose un resultado que
todos conocemos ahora, pero que no estaba establecido de antemano.
Sabemos que Chávez dudó sobre si postular o no a las elecciones de 1998,
previendo que podría tener un mal desempeño51. Chávez logró aparecer
Ver las dudas del escritor expresadas en su libro El pez en el agua (1993).
Sobre el desarrollo del chavismo como movimiento político, a través del Polo
Patriótico y del Movimiento Quinta República, ver López Maya, 2001.
50
51
34
como favorito desde inicios de 1998, pero enfrentó un rival también
inesperado, quien finalmente quedó segundo en las elecciones, Salas
Rohmer, encabezando una candidatura de perfil “independiente”. La
candidatura de Salas Rohmer guarda un parentesco con la de Fermín, dado
que se trata de un personaje vinculado al COPEI, y que se lanzó como
candidato fuera del partido.
Los resultados de las elecciones de 1998 arrojan un resultado que
permite también hacer paralelos interesantes con el caso peruano52. Así
como en el Perú de 1990, pese al triunfo de Fujimori, los partidos
tradicionales eran mayoría en el congreso 1990-1992, en Venezuela, en el
congreso de 1998-1999, el Polo Patriótico, el movimiento de Chávez, quedó
también en minoría, y AD apareció como el partido con más escaños.
Nuevamente se muestra la ambigüedad del electorado a la que hacíamos
referencia; partidos débiles y desprestigiados en el ámbito nacional, pero
relativamente fuertes en el ámbito local, donde pesa la importancia de la
organización y capacidad de movilización, no tanto las grandes imágenes de
los medios y la opinión pública53.
Una vez en situado como protagonista político, Chávez se reveló como
un caudillo carismático de indudable arrastre popular. Chávez prometió una
gran transformación, para lo cual, primero, debía emprender una profunda
reforma institucional, que sentara las bases de una “nueva república”. Una de
las promesas de campaña fue la convocatoria a una Asamblea Constituyente
para dejar atrás el orden “puntofijista”. La idea era acabar también con el
mandato de un congreso que no controlaba, e intervenir los principales
poderes públicos bajo el amparo del “poder constituyente”. En abril de 1999
se realizó un referéndum para su convocatoria, que Chávez ganó después
ampliamente (julio 1999), pero con altísimas tasas de abstención54.
Soy conciente de que es “peligroso” mirar el caso venezolano a partir del caso
peruano, pero hay similitudes ineludibles; la cuestión es no perder de vista las
también muchas diferencias. Exploraciones que comparan estos dos países pueden
verse en Burgess y Levitsky, 2001, y Dietz y Myers, 2001.
53 Cabe mencionar los datos de abstención, muy grandes y en aumento en los
últimos procesos electorales. Se trata de una gran desafección, con adhesiones
esporádicas de tipo personalista y altamente volátiles. Ellas podrían afectar también
al presidente Chávez. En el caso peruano se observó algo similar. El fujimorismo,
después de su caída, casi ha desaparecido como movimiento político.
54 Tanto Fujimori como Chávez constituyeron nuevas asambleas para redactar una
nueva Constitución, en ambos casos ellas consolidaron el poder de los presidentes y
mecanismos de democracia “directa” dentro de una retórica contraria a los
mecanismos de representación tradicional por medio de los partidos políticos. La
diferencia está en el sentido ideológico de ambos documentos: en el caso peruano, se
trató de una Constitución que recortó el reconocimiento de derechos sociales, dentro
de una lógica neoliberal; en el caso venezolano, todo lo contrario, se trató de una
constitución con una fuerte retórica populista y de reconocimiento de derechos.
52
35
Las elecciones de julio de 1999, realizadas en el contexto de la
hegemonía discursiva del chavismo, le permitió obtener una mayoría
abrumadora, hecha más grande por el cambio en el sistema electoral, y el
uso de un sistema de distritos uninominales, con gran éxito. Con el 60% (¿?)
de los votos obtuvo el 90% (¿?) de los escaños55. Así como Fujimori obtuvo
mayoría en el CCD de 1993, Chávez logró una mayoría aún mayor en 1999.
Claro que la gran diferencia es que Fujimori interrumpió el orden
constitucional con un golpe, cosa que no ocurrió con Chávez. El asunto es
que Chávez contó con un control total del proceso constituyente, y logró
imponer su modelo de reforma constitucional, que reforzó los poderes del
presidente56.
Una vez instalada la constituyente con mayoría del chavismo, se
iniciaron los conflictos con el congreso y otros poderes del Estado. La
Asamblea Constituyente se proclamó poder constituyente máximo, yendo
más allá de su función de redactar una nueva Constitución, y declaró en
reorganización al conjunto de instituciones, y las reconstituyó, pero en el
contexto de hegemonía chavista, limitando severamente cualquier equilibrio o
contrapesos al poder del ejecutivo. Así, en diciembre de 1999 se realizó un
nuevo referéndum para aprobar la nueva Constitución, y luego se disolvió el
Congreso de la República, el Consejo de la Judicatura, la Corte Suprema de
Justicia y las Asambleas Legislativas.
A mi juicio, si bien no se dio un golpe de Estado en Venezuela, es claro
que el hecho de que la constituyente se erigiera en un poder omnímodo violó
la esencia de un orden jurídico democrático, instaurándose desde entonces
un régimen de funcionamiento autoritario, aunque revestido de formas
democráticas, similar al modelo político implantado por Fujimori después de
1992. Su legitimidad política les permitió a ambos implementar este modelo,
que no es ni institucional, ni equilibrado, ni pluralista. Ciertamente estos
líderes toman ventaja también de la debilidad y errores de la oposición, que
en ambos casos se encierran en demandas institucionales, más cercanas a
los sectores medios y altos, dejando gran parte del apoyo popular para los
líderes autoritarios.
Como veremos más adelante, los retos, los desafíos de las
democracias tanto en Perú como en Venezuela guardan grandes similitudes,
consecuencia de un descalabro equivalente en cuanto al debilitamiento
Es interesante acá la comparación entre los sistemas electorales empleados. A
Fujimori le habría convenido distritos uninominales en 1993, 1995 y 2000, sin
embargo en las tres ocasiones se eligió el congreso en distrito único, sistema
altamente proporcional. ¿Por qué? Fujimori quería tener un control total sobre su
bancada, no quería negociar con poderes regionales, cosa inevitable aunque hubiera
control sobre el proceso de nominación. Esto porque Fujimori nunca logró constituir
un movimiento político. Por el contrario, Chávez en 1998 se había hecho de una
mínima organización política, armada entre su salida de prisión y las elecciones de
1998. Por ello pudo tomar ventaja de un sistema electoral uninominal en un
contexto mayoritario.
56 Ver Manrique, 2001.
55
36
extremo del orden institucional, pero también de los actores políticos y
sociales.
Colombia
Mientras que en el Perú y en Venezuela el sistema de partidos se
desmoronaba en los años noventa, en Colombia el sistema político pasó por
un proceso de apertura y democratización indudable, pero no por eso dejó de
vivir en crisis, aunque ciertamente ella resulta menor en comparación a los
otros casos. Claro que esto es válido sólo en la esfera de lo político, porque
los noventa marcan también un colapso parcial del Estado y crecientes
niveles de violencia. Estos contrastes pueden darnos luces sobre las
complejas dinámicas que asumen las democracias en nuestros países y
cómo entenderlas.
Como veíamos más arriba, los ochentas terminaron en Colombia en
medio de enormes niveles de deterioro, en los que el narcotráfico, la guerrilla
y fuerzas paramilitares jaqueaban al Estado y al sistema político, que además
debió sufrir el golpe de magnicidios que dejaron fuera a los protagonistas de
las elecciones presidenciales de 1990. Sin embargo, los noventa empezaron
con vientos de renovación. El liberal César Gaviria emprendió un proceso
simultáneo de reformas económicas y políticas, estas últimas además
seguían el camino abierto por el proceso de descentralización y la elección
popular de alcaldes y gobernadores. En lo económico inició un proceso de
liberalización y reformas que buscaron crear incentivos para orientar la
economía según mecanismos de mercado, siguiendo las tendencias
regionales. Dado que en Colombia el modelo económico vigente no estuvo
tan marcado por mecanismos de regulación estatal, la apertura económica no
fue tan radical como la ocurrida en otros casos. Las reformas políticas, en
cambio, sí marcan un corte fundamental. Gaviria convocó a elecciones para
una Asamblea Constituyente. Paralelamente, el gobierno continuó con el
proceso de desmovilización de grupos armados, que culminó con la
incorporación de grupos guerrilleros a la vida pública. De singular importancia
es la participación del M-19 en las elecciones de Asamblea Constituyente,
con un éxito bastante significativo57.
El espíritu de la Constituyente estuvo marcado por la idea de
democratizar el sistema político, romper los esquemas cerrados del Frente
Nacional, refundar el orden político en un sentido pluralista y participativo
(saltan a la vista las enormes diferencias con los procesos constituyentes del
Perú en 1993 y Venezuela en 1999). En Colombia, estos cambios son
resultado de un intento reformista modernizador cuya iniciativa viene de
57
Sobre la Asamblea Constituyente ver Dugas, 1993 y 1993a; y Ungar, 1993.
37
dentro del propio sistema. En 1991 Gaviria representaba una fracción del
liberalismo imbuido de un espíritu modernizador, con un ambicioso programa
de reformas. El gavirismo impulsó las negociaciones de paz y las reformas
institucionales buscando llevar a la práctica esa visión del país, pero también
hacerse del control del partido, aislando a los grupos más tradicionalistas; en
eso se emparenta con Salinas de Gortari en México, en los mismos años. En
los dos casos estos líderes reformadores tuvieron que hacer compatibles los
discursos tradicionales de sus partidos, de contenidos populistas, con las
ideas de modernización y competitividad económica. Creo que lograron
hacerlo porque establecieron un horizonte para sus partidos, marcaron un
derrotero claro en un contexto signado por incertidumbre y agotamiento de
los discursos convencionales. Es interesante analizar de qué manera Gaviria
construyó una coalición que le permitió avanzar en un profundo proceso de
reformas, y darle mayor vigor al liberalismo bajo esas ideas. Acaso el
progresivo debilitamiento del partido conservador en los últimos años sea
consecuencia de la ausencia de ideas, de proyectos, con lo que se va
desdibujando progresivamente.
Las reformas expresadas en la Constitución de 1991 marcan una
profunda democratización del sistema, al punto que no más puede decirse
que el orden institucional en Colombia esté signado por la exclusión, o por un
carácter oligárquico58. Uno de los objetivos fue fomentar la participación,
romper las oligarquías partidarias. En ese objetivo convergieron el M-19 y el
sector gavirista del partido liberal. En cierto modo ese objetivo fue
conseguido, pero los viejos problemas fueron sustituidos por otros: esta vez
se trata de la fragmentación y un funcionamiento extendido en clave clientelar
de las redes partidarias. Debilitadas las jerarquías, se fortalecieron intereses
particulares, regionales y locales, que además habían ganado más espacio
con el proceso de descentralización y la elección popular de alcaldes y
gobernadores.
Los efectos de la descentralización y la Constitución de 1991 sobre el
sistema político y el sistema de partidos está en discusión. Se habla
generalizadamente de la crisis del sistema político en Colombia, pero esa
crisis no es en realidad evidente, más allá del difuso malestar público. Si
miramos diversos indicadores en busca de signos claros de esa crisis,
encontramos evidencias por lo menos ambiguas. Por ejemplo, en las últimas
elecciones la tasa de abstención ha bajando, la votación de los dos partidos
tradicionales se mantiene, con el declive relativo del partido conservador y la
hegemonía del partido liberal, y con la emergencia de un conjunto volátil y
disperso de terceras fuerzas, más concentradas en espacios urbanos59.
Es claro que, a diferencia del Perú o Venezuela, el sistema de partidos
en Colombia logra coexistir y mantenerse en medio de la crisis. Podría
Ver Bejarano y Pizarro, 2000.
Sobre estas discusiones ver Dávila y Botero, 2001; García, 2001; Gutiérrez, 1996,
1998, 1998a, 2001b; Gutiérrez y Dávila, 2000; Pizarro, 1996, 1996a, 1996b, y
1999, entre otros.
58
59
38
decirse que la crisis política en este caso se expresa no tanto en el
funcionamiento del sistema de partidos visto en su conjunto, sino en la
extrema fragmentación a su interior, por lo que prácticamente habrían
desaparecido los perfiles distintivos de cada agrupación política y se hace
extremadamente compleja y costosa la construcción de coaliciones que
permitan la toma de decisiones públicas. Sin embargo, también encontramos
que, al analizar el funcionamiento del Congreso, no se encuentra una
dinámica de enfrentamiento con el poder ejecutivo, en la que la mecánica
legislativa haga imposible la toma de decisiones. En los últimos años, por
ejemplo, encontramos que medidas legislativas difíciles asociadas a la
elevación de impuestos, reducción de gastos fiscales, y de fortalecimiento de
las finanzas del Estado frente a las de las regiones han sido aprobadas60. En
todo caso, Colombia aparece lejos de otros casos en los que el conflicto entre
congreso y ejecutivo sí ha sido problemático, como en Ecuador o en
Argentina, por mencionar sólo dos casos.
Creo que mucho de esta discusión puede verse ilustrada a partir de la
gestión del presidente Ernesto Samper (1994-1998). El liberalismo se
mantuvo en el poder después de las reformas de Gaviria. Desde el inicio de
su gestión, su mandato estuvo marcado por el escándalo, a partir de la
denuncia de que su campaña electoral estuvo financiada con dineros del
narcotráfico. El largo proceso en su contra fue extremadamente costoso en
términos políticos para el gobierno, y Samper se vio acosado por las
denuncias e indicios en su contra61. Contrariamente a lo que se vio en
Venezuela con la conducta de AD en los juicios contra Carlos Andrés Pérez,
el partido liberal cerró en último término filas y defendió a Samper, impidiendo
su desafuero. Más importante, el liberalismo mostró una gran capacidad para
seguir ofreciendo una plataforma electoral atractiva para el país, y así en
1998 su candidato, Horacio Serpa, resultó vencedor en la primera vuelta62. A
pesar de la crisis, y de los discursos que enfatizaban la crisis del sistema y el
crecimiento del voto no partidista, las identificaciones partidistas siguen
siendo importantes para definir las preferencias sociales y electorales.
Es interesante contrastar esto con las experiencias peruana de 1990 y
venezolana de 1998. En el Perú, el candidato favorito, Mario Vargas Llosa,
dudó entre construir una alianza con los partidos tradicionales de derecha o
jugar como figura independiente; en la izquierda, Alfonso Barrantes también
dudó entre ser candidato de un frente político y social, o apostar a un
Sería interesante explorar para Colombia la hipótesis de O’Donnell en la que
sugiere la existencia de “otras” formas de institucionalización (1996) distintas a las
típicas de las democracias occidentales, que, en medio de sus dificultades y
defectos, constituyen mecanismos de articulación entre sociedad y Estado.
61 Cabe destacar que durante la gestión de Samper, en medio de todo, se persiguió al
narcotráfico y sus conexiones con el mundo político, al punto que muchos
congresistas y autoridades involucradas terminaron siendo juzgados y presos,
algunos carteles de la droga fueron desarticulados, y se abrió incluso la posibilidad
de extraditar cabecillas del narcotráfico.
62 Sobre el gobierno de Samper ver Dugas, 2001a, entre otros. Sobre las elecciones
de 1998, ver Gutiérrez, 1998a; y Hoskin, 1998.
60
39
electorado de centro. Vargas Llosa apostó a lo primero, y ganó la primera
vuelta de la elección, aunque perdió luego la segunda. Barrantes apostó a lo
segundo, y tuvo un pésimo desempeño. A mi juicio esto muestra que la
debacle de las identidades partidistas en el Perú de 1990 todavía no estaba
clara, pese al triunfo de Fujimori. Es más, Fujimori mismo pretendió ser
candidato al congreso por el APRA y por la izquierda, y luego de ser
rechazado allí decidió presentarse como candidato independiente. En
Venezuela, Claudio Fermín apostó a ser candidato por fuera de AD, y le fue
mal; también le fue mal a Alfaro Ucero, quien apostó a movilizar las
estructuras tradicionales. Irene Sáez dudó entre construir una imagen ajena
al stablishment o por el contrario apoyarse en éste; finalmente se apoyó en el
COPEI, y le fue mal. Quien quedó segundo en la elección presidencial de
1998 fue Salas Rohmer, candidato independiente, pero con vínculos con
COPEI. Todo esto sirva para remarcar que también en Venezuela en 1998
estaba lejos de ser evidente que el acercamiento a los partidos fuera
perjudicial, y que por lo tanto había que jugar, como Chávez, a denunciar los
males del sistema. En Colombia también se discute mucho sobre la crisis de
los partidos tradicionales, pero es claro que sus aparatos siguen teniendo una
gran importancia para vincular sociedad y política, en un cualitativamente
mayor al de los otros dos casos en las coyunturas descritas, pese a los altos
grados de insatisfacción que hay sobre su funcionamiento.
En la segunda vuelta de la elección presidencial de 1998, finalmente el
candidato conservador Andrés Pastrana resultó ganador. La crisis (relativa)
del liberalismo, después del gobierno de Samper, fue capitalizada por el
partido conservador, no por terceras fuerzas, como sería esperable según la
hipótesis de una crisis del bipartidismo tradicional. Con todo, las terceras
fuerzas tuvieron avances importantes en esa elección63.
Resalta la diferencia entre la mayor cohesión relativa del liberalismo en
Colombia, y su mayor flexibilidad para manejar conflictos, lo que explica su
mejor desempeño frente a lo que encontramos en los adecos de Venezuela.
Sostengo por esto que los problemas de la democracia en Colombia no están
tanto en la esfera de la política, sino en el hecho de que el Estado y el
sistema político están “asediados” por desafíos exógenos, básicamente
vinculados al narcotráfico (cuyo origen está en los países consumidores de
droga, y no solo en nuestros países), la guerrilla, los paramilitares
(estrechamente vinculados al negocio de la droga), y la violencia urbana64. El
caso colombiano pone sobre el tapete la debilidad del Estado frente a los
enormes desafíos que enfrenta, que son en gran medida exógenos al sistema
Es interesante registrar que la candidata no bipartidista más importante en 1998
fue Noemí Sanín, quien sin embargo es una figura claramente vinculada a los
partidos y al stablishment político. Sanín pertenece a entornos conservadores y fue
embajadora y ministra de relaciones exteriores de gobiernos liberales.
64 La imagen de “democracia asediada” es desarrollada por Bejarano y Pizarro
(2001a), sobre la base de una propuesta de Archer, 1995.
63
40
político, y al Estado colombiano en cuanto tal. Con todo, cabe señalar que el
sistema político no está del todo desvinculado de los actores extrasistémicos,
como puede verse claramente al analizar en detalle qué sucede en las
regiones, y las complicidades o acuerdos que se establecen entre los actores
partidarios y actores los ilegales (guerrilla, paramilitares y narcotráfico).
Entonces, más que un enfrentamiento entre sistema y fuerzas antisistémicas,
estamos ante alianzas variables entre esos actores, alianzas que desbordan
los límites de la institucionalidad formal65.
El asunto de la debilidad del Estado es un tema presente en toda la
región andina, y amerita un tratamiento específico. En Colombia se expresa
en la incapacidad de controlar el territorio y a los actores extrasistémicos; en
Venezuela con Chávez, en la dificultad para implementar políticas públicas
eficientes frente al desmoronamiento del orden tradicional; en el Perú, en la
debilidad del nuevo gobierno de Toledo y de las fuerzas democráticas
después de la destrucción institucional dejada por el fujimorismo.
Sin duda todos estos problemas impactan sobre la esfera de la política,
reduciendo opciones y haciendo más difícil el manejo político, generando
problemas de legitimidad, pero es clave distinguir cuidadosamente, primero,
en qué esfera se ubican los problemas; y segundo, ver de qué manera los
actores políticos lidian con esas influencias, y qué desenlaces generan.
En Colombia en particular estamos ante una crisis estatal en su
sentido más estricto, problemas de la autoridad para controlar el territorio e
imponer la vigencia del derecho. A pesar de esto, es muy sorprendente cómo
se produce un extraño equilibrio en medio de una situación extremadamente
difícil, a diferencia del Perú y Venezuela, países en donde en los últimos años
lo que marca su situación es la transitoriedad y el no equilibrio. Para los
actores más importantes de la situación colombiana, el mantenimiento del
status quo resulta menos costoso que un cambio dramático de éste. Volveré
sobre este asunto más adelante.
A los problemas de precariedad estatal se suma desde 1998 una crisis
económica a la que Colombia no había estado acostumbrada. Hay que
recordar que este país quedó relativamente bien librado de la crisis de los
años ochenta y gran parte de los noventa que asoló a la región. Según
algunas encuestas de opinión, en Colombia, durante gran parte del tiempo
desde 1998, la mayoría de los ciudadanos opinó que el problema principal del
país era el económico, por encima del de la violencia. Esto no es tan extraño,
sucedió también en el Perú durante gran parte de los años ochenta. Ocurre
que la crisis económica golpea a toda la sociedad, mientras que la violencia
en ambos países involucra básicamente zonas rurales o urbanas con menor
densidad poblacional, pese a que ocurren acciones en casi todo el territorio.
Queda por ver si la crisis económica constituye parte de un ciclo coyuntural,
después del cual vendrá una recuperación, o si estamos ante una crisis
65
Sobre estas relaciones ver p.e. Romero, 1999, 2000a y 2000b.
41
estructural de más larga duración, siendo que para salir de ella se requerirían
profundos cambios estructurales66.
El carácter relativamente reciente de la crisis económica en Colombia
ayuda a entender por qué el sistema político “funcionó” y coexistió con la
violencia y la crisis estatal durante tantos años, y no se dieron fenómenos de
desestructuración tan fuertes en el sistema de partidos como los ocurridos en
Perú y Venezuela67. La existencia de recursos permitió mantener vivos los
mecanismos clientelares tradicionales de relación entre sociedad y política, y
de esa manera hizo que la pérdida de legitimidad no golpeara fatalmente al
sistema. Según datos del Latinobarómetro, Colombia muestra uno de los
niveles más bajos de satisfacción con el funcionamiento de la democracia,
pero eso no afecta sustancialmente al sistema de partidos.
Fuente: LATINOBAROMETRO1996-2001
P. En general, diría Ud. que esté muy satisfecho, más bien satisfecho o nada
satisfecho
con el funcionamiento de la democracia en (País)? Aquí sólo la suma de
"Muy satisfecho y Más bien satisfecho" (datos de 2001).
Creo que, en términos analíticos, una gran conclusión a extraer de esto
es que de la crisis estatal y social, o de los problemas de legitimidad, o de la
violencia política, se puede inferir una crisis del sistema político, pero no
desenlaces específicos de ella, porque responde finalmente a variables
políticas y a las decisiones de sus actores. Esto pone como punto central en
Sobre estos temas ver Bustamante, 1997; Echavarría, 2000; Hershberg, 2001;
Misas, 1996; Pineda, 1995; Thorp, 1991.
67 No se debe exagerar, empero, con el poder explicativo de esta variable. En países
como Bolivia, Ecuador o Argentina la crisis económica fue muy grave, pero no
generó el colapso del sistema partidario.
66
42
la agenda de investigación el asunto de la autonomía e interrelación entre las
diferentes esferas sociales: política, económica, y de la interacción. La
creciente complejidad de las sociedades de nuestros países hace que cada
esfera se autonomice y funcione con códigos propios no fácilmente
asimilables a los que rigen el funcionamiento de las otras, por lo que las
interacciones entre ellas implican algún grado de “traducción” que permita
esa interacción. Esto requiere otro tipo de enfoque teórico. Volveremos sobre
este asunto en la sección siguiente.
Los desafíos actuales de la democracia
Después de revisados los avatares políticos asociados a la dinámica
de la democracia en nuestros tres países, podemos evaluar los retos que
enfrenta en la actualidad. Ahora bien, para abordar propiamente este asunto,
conviene detenernos un momento en qué es lo que entendemos por
democracia, y qué lecciones podemos sacar sobre de la revisión de las
trayectorias de los tres países hecha hasta el momento. ¿Qué manera de
definir y entender la democracia sería la más útil para la comprensión de la
dinámica de nuestros países? ¿Qué desafíos se abren en el futuro
inmediato?
?? ???
Una digresión necesaria: sobre la definición de democracia
Existe en la actualidad un debate sobre los alcances del término
democracia. Existió en los años ochenta una tendencia a seguir definiciones
“minimalistas” que circunscribían la democracia a un régimen político surgido
de elecciones. En los años noventa el análisis se amplió hasta considerar
algunos componentes institucionales. Recientemente, hay una suerte de
desencanto de estas conceptualizaciones, y una vuelta hacia definiciones
más “sustantivas” de democracia, que enfatizan el ejercicio pleno de los
derechos ciudadanos68. Pero no se trata solamente de una cuestión de
definiciones: muchos autores asumen también que el rescate de estas otras
variables en realidad lo que hace es rescatar la determinación de la dinámica
del sistema político por fuerzas económicas, sociales, históricas, estructurales
en un sentido amplio.
Estos cambios teóricos están sin duda fuertemente marcados por la
experiencia de nuestros países en las últimas décadas. En los años ochenta
la literatura de las transiciones y los enfoques minimalistas descansaron
sobre una suerte de optimismo respecto a las posibilidades de consolidación,
y un entusiasmo por haber dejado atrás regímenes militares en muchos
casos fuertemente represivos. Sin embargo, en los noventa, como
68
Sobre este debate ver entre muchos otros Agüero, 1998, y Encarnación, 2000.
43
consecuencia de los altos costos sociales de las políticas de ajuste y su
incapacidad para generar el crecimiento económico esperado, a los que se
suma un creciente malestar social y problemas de violencia, se dio una fuerte
insatisfacción respecto a las principales instituciones democráticas.
¿Qué podemos decir de este debate a partir de la revisión hecha hasta
el momento sobre los tres países? Los ochenta son años de dificultades, pero
en los que no era en absoluto evidente el desenlace político que se dio en
cada uno de los países. Por ello creo que la explicación de los fenómenos
políticos hay que encontrarla en la política misma, y cómo los actores
políticos definen el tipo de impacto que reciben de otras esferas sociales. En
particular, sostengo que las maneras en que se organizan los partidos son
cruciales para entender los diferentes caminos que siguen los países. La
complejidad de la situación de los tres países, la relativa autonomización de
las distintas esferas sociales, y la consiguiente complejidad y autonomización
de la esfera política, hace necesario centrar el análisis de la democracia a su
dimensión política, centrada en el régimen político, no perder su
especificidad. En este sentido, creo en la utilidad de definiciones mínimas de
la democracia; de lo contrario, terminaríamos analizando la situación general
de los países, perdiendo el término cualquier especificidad. Como hemos
visto repetidamente, una característica importante, presente en los tres
países, es la autonomía de la esfera de la política misma, cómo en gran
medida los acontecimientos políticos son explicados por sucesos ocurridos en
la política misma, contrariamente a cierto sentido común imperante.
Ciertamente, intervienen sobre la política fuerzas de otras esferas sociales,
pero no de maneras directas, sino a través de la acción de los actores
políticos.
En esta discusión sobre cómo pensar la democracia sin quedarse
solamente en el régimen político, especificando las relaciones con otras
esferas, un aporte fundamental es el realizado por Linz y Stepan (1996),
quienes parten de una definición de democracia centrada en las reglas de
juego que definen las interacciones entre los actores políticos; pero van más
allá, analizando las diferentes “arenas” que sostienen el juego político. A
partir de ellas, se pueden distinguir los distintos retos involucrados en la
consolidación de las democracias. Las cinco arenas que los autores
mencionan son la sociedad civil, la sociedad política, el Estado de Derecho, el
aparato del Estado, y la sociedad económica. Para que pueda hablarse de un
régimen democrático consolidado, se requiere una sociedad civil con plena
libertad de expresión y asociación; una sociedad política con una
competencia electoral libre e inclusiva; una Estado de derecho que respete
las normas constitucionales; un aparato del Estado capaz de hacer valer las
normas burocráticas, fundadas en la racionalidad y la legalidad; y una
sociedad económica en la que los mecanismos de mercado funcionen en el
marco de las instituciones.
Creo que la propuesta de Linz y Stepan tiene la gran virtud de ampliar
el análisis de la democracia más allá de lo estrictamente concerniente al
44
régimen político, y de hacer distinciones, estableciendo los campos de
análisis pertinentes, permitiendo hacer tipologías de democracias y sus
desafíos. A pesar de esto, creo que esta conceptualización peca un poco por
lo que llamaría “idealismo”, estableciendo requisitos teóricos ideales
difícilmente realizables en el mundo real. Esto nos lleva a pensar la
democracia a partir de sus carencias, siempre inalcanzables. Sería mejor, por
el contrario, estudiar la democracia partiendo de su funcionamiento
“realmente existente”69, y analizar sus desafíos sobre la base de la
confrontación con su pasado, o con casos similares. De otro lado, creo que
en la propuesta de Linz y Stepan queda pendiente una exploración más
sistemática del tipo de relaciones que vinculan a las distintas esferas
sociales.
En términos teóricos, es necesario recoger la idea de que cada esfera
social tiene su especificidad, y tiende a diferenciarse y autonomizarse. Es
más, cuando una esfera interviene sobre otras, tiende a desnaturalizarla o
limitar su crecimiento: por ejemplo, cuando la política interviene sobre la
economía tiende a crear distorsiones que desincentivan el crecimiento, o
cuando la economía interviene sobre la política, por medio de presiones de
grupos de interés, la política queda capturada por particularismos y se debilita
su funcionamiento institucional y las reglas democráticas. Cuando la política
interviene sobre el derecho se rompe la lógica institucional y se dan
condiciones para un ejercicio autoritario del poder y la corrupción70.
Analicemos un poco más cada una de las esferas y sus lógicas. La
política tiene una lógica particular, que es la lucha por el poder, y está regida
por las reglas de juego institucionales (régimen político y electoral); también
hay actores extrasistémicos, no regidos por esas reglas, y que se mueven
exclusivamente con una lógica estratégica, de poder (esto por supuesto es
particularmente relevante para el caso de Colombia). La lógica de la
economía es la de la rentabilidad, y está regida por las leyes del mercado; la
lógica de la interacción es la comunicación, y está regida por las costumbres,
los hábitos, la cultura.
Veíamos que la política, la disputa por el poder, se rige por medio de
instituciones, que rigen el funcionamiento de la política misma. Aquí cabe la
discusión de si las instituciones existentes son las adecuadas (régimen
político, sistema electoral). El plano de la política y el de la interacción social
se relacionan por medio de la representación: partidos, movimientos sociales,
grupos de interés; también por medio de la opinión pública. El vínculo
representativo se actualiza por medio de las elecciones. El vínculo
Además, en nuestros países pueden darse casos de “institucionalización”
diferentes a las de las democracias occidentales actuales. Ver O’Donnell, 1996. Otro
problema de evaluar la democracia a partir de sus carencias es el caer en la
“fracasomanía” de la que hablaba Hirschman.
70 En términos teóricos me parecen especialmente pertinentes las teorías de autores
como Michael Walzer (1993) y Niklas Luhmann (1991), entre otros. Hago una
discusión sobre estos autores en Tanaka, 1999c.
69
45
representativo puede generar o no legitimidad; si no lo hace, la crisis de
legitimidad puede tener varios desenlaces: desafección, apatía, ausentismo,
pero también la aparición de nuevas opciones, tanto dentro como fuera del
sistema. Lo que ocurra en la política depende de los actores políticos, que
administran y responden a las presiones sociales.
El principal mecanismo que relaciona la interacción con la política es la
legitimidad. Incorporar el tema de la legitimidad y sus efectos sobre las
correlaciones de fuerza entre los actores es crucial para entender la dinámica
de la democracia en nuestros países. El carecer de legitimidad puede
debilitar y hasta hacer desaparecer a los actores políticos, por más poder
fáctico que posean. Con todo, la legitimidad se expresa por medio de los
actores políticos. Así, lo que pasa en el plano de la interacción es relevante
en términos políticos en tanto afecte la conducta de los actores. Es por ello
que siendo sin duda importante, por sí sola no tiene ningún efecto, siendo
siempre lo decisivo lo que ocurre en la política -de allí que Przeworski (1988)
señale, por ejemplo, que en la caída de un régimen autoritario la crisis de
legitimidad no tiene casi implicancias, si es que no existe una alternativa
política-.
El desempeño de la economía afecta la política en tanto determina la
disponibilidad de recursos y márgenes para políticas distributivas. En los
últimos años, esto resulta particularmente importante, dado que en toda la
región la principal preocupación de la ciudadanía suele ser el problema del
empleo. La crisis económica, la vulnerabilidad de nuestras economías y
nuestros Estados en el mundo global es un tema de capital importancia. Gran
parte de los problemas de la democracia en la región tienen que ver con
nuestra vulnerabilidad, debilidad, precariedad, dependencia de fenómenos
externos. La política actúa, se hace material, por medio del Estado y las
políticas públicas. Uno de los problemas graves es precisamente la debilidad
y vulnerabilidad de nuestros Estados, y su incapacidad de generar políticas
efectivas. Para la política, otro de los grandes problemas es que desde la
sociedad viene una suerte de sobrecarga de demandas frente a la política y
sus mecanismos de intervención: se le atribuye a la política todos los males,
ya sea por acción u omisión, pasándose por alto que mucho de ellos son de
naturaleza exógena. Por ejemplo, los problemas en la esfera de la economía
terminan afectando la legitimidad del sistema político, sean o no
responsabilidad de sus acciones u omisiones. En ocasiones sí son resultado
de un intervencionismo erróneo, pero en otros simplemente no es así.
Nuevamente, en este trabajo defendemos la tesis que la crisis económica
generará diferentes resultados dependiendo de los actores políticos: en
países como Bolivia, Perú, Ecuador, Brasil o Argentina la crisis económica
fue extrema en algunas circunstancias, pero es claro que los caminos
políticos en cada caso son totalmente distintos.
Finalmente, está lo que ocurre en el plano de la interacción.
Fenómenos como la baja confianza interpersonal, anomia, violencia, crea un
sentimiento de malestar que también sobrecarga a la esfera política.
46
Asistimos a una suerte de paradoja, en la que desde la interacción se aspira
a mayor control de la esfera de la política, cuando la tendencia más bien es
hacia una especialización y autonomización de ésta. Esta paradoja, que
obliga a los actores políticos a no apartarse de las reglas de la política, pero
que a la vez los lleva a generar la imagen de estar respondiendo a las no
siempre coherentes preferencias ciudadanas, genera espacio para el
desarrollo de discursos antipolíticos, personalistas, fugaces también, porque
apuestan demagógicamente a exacerbar las tensiones inevitables en la
relación de representación.
A continuación examinaremos los desafíos que enfrenta la democracia
en nuestros tres países en el momento actual, a inicios de siglo, siguiendo los
criterios expuestos.
?? ???
Colombia71
En Colombia la distinción entre las esferas sociales resultan
particularmente útiles, dada la clara autonomización de la política frente a la
economía y el escenario de la guerra, con relaciones a especificar.
Creo que la clave para entender la dinámica de la democracia en
Colombia es entender, primero, que en ese país hay una notoria
autonomización de las distintas esferas de la sociedad, en la que lo que
puede hacerse desde la política resulta bastante limitado; y segundo, que
vistas en su conjunto, esas esferas configuran una situación de equilibrio
(ciertamente subóptimo), aunque suene paradójico. Es decir, cada uno de los
actores en cada una de las esferas obtienen ganancias, y los costos de
romper el status quo aparecen mayores a los existentes con éste, a pesar de
los altos que son. Estos cálculos son válidos para los actores dominantes, los
poderes de facto, pero también para amplios sectores de la población, para
los que las maquinarias partidarias tradicionales siguen siendo un vehículo de
representación. De allí que, pese a todos los problemas, romper las inercias
existentes sea tan difícil. Ello ocurrirá cuando haya un cambio significativo en
la correlación de fuerzas entre los actores dominantes, cuestión que todavía
no se vislumbra, al menos no con claridad.
En estos equilibrios estratégicos todos o casi todos los actores
principales obtienen ganancias o sufren pérdidas no catastróficas, no
capaces de sacarlos de la escena. Por supuesto quien realmente pierde es la
sociedad en general, el “interés público”, acaso porque éste no se puede
Algunas referencias bibliográficas útiles para tener visiones generales de la
situación de la democracia en Colombia son: Camacho, 2001; Hartlyn y Dugas,
1999; Kline, 1996; Murillo y Sánchez, 1993; Orjuela, 2000; Palacios, 2001, 2000a, y
1998; Peeler, 1985; Wilde, 1982; Bejarano y Pizarro, 2001a; Hartlyn 1993; Leal,
1996, 1995 y 1995a; Hoskin y Murillo, 2001.
71
47
expresar por medio de actores definidos, que terminan defendiendo intereses
particulares. En estos juegos, en el terreno de la política, los liberales se
afianzan como fuerza hegemónica, el partido conservador tiende a declinar,
crece el “voto de opinión” (independiente), y el sistema en general tiende a
fragmentarse. En el escenario de la guerra, los militares ganan crecientes
prerrogativas y poder, las guerrillas mantienen poder y control de los recursos
provenientes del narcotráfico, avanzan los paramilitares, y el narcotráfico se
mantiene como actividad económica rentable. Un aspecto del problema de la
guerra, que permite su prolongación, es que se trata de un fenómeno
básicamente circunscrito a ámbitos rurales, a pesar de las espectaculares
acciones de terrorismo urbano que se ven de cuando en cuando. Esto hace
que la opinión pública, básicamente urbana, tienda a desatenderse del
problema, salvo en coyunturas específicas.
Pero veamos con mayor detenimiento los principales puntos de la
agenda democrática en Colombia. Obviamente, un primer y evidente punto es
el tema de la violencia. Pero ya hemos visto que la escena de la guerra
impacta sobre la política de maneras indirectas, afectando los cálculos de los
actores en la escena política. Es decir, cuando la sociedad demanda políticas
de negociación, los actores tienden a ponerse de ese lado, y cuando se
demandan soluciones más drásticas, se van para ese otro lado. El triunfo de
Andrés Pastrana en la segunda vuelta de 1998 tiene bastante que ver con el
hecho de que parecía el candidato que aseguraba una negociación exitosa
con la guerrilla. Cuatro años después, cansada la sociedad de una larguísima
negociación sin resultados tangibles, parece optar por un candidato “duro”
como Alvaro Uribe.
Enfrentar el tema de la guerra es complicado porque, como decía más
arriba, estamos en la actualidad en una situación de equilibrio, en la que
ninguno de los actores tiene la fuerza suficiente para derrotar militarmente a
su adversario. Mientras ese equilibrio no se altere significativamente, la
situación seguirá básicamente igual. Otra complicación adicional es la
diversidad y fragmentación de los actores de la guerra. El ELN está ubicado
en zonas en las que intenta apoyar demandas campesinas en zonas
tradicionalmente terratenientes; después de éxitos iniciales, surgieron los
paramilitares, con cierta complicidad de los poderes locales. Los “paras” han
logrado arrinconar a los guerrilleros, ellos están en la actualidad muy
debilitados, y por tanto están más cerca de una solución negociada como la
ocurrida en el pasado con otros grupos. Los paramilitares tienen también
vínculos con los poderes tradicionales, como hemos visto. Cabe mencionar
que muchas de las zonas en las que se asienta la guerrita son zonas de
grandes haciendas de terratenientes, de hegemonía histórica del liberalismo,
zonas en las que también ha florecido el negocio del narcotráfico, por lo que
esos planos muchas veces están entrecruzados.
La situación de las FARC es muy distinta, de allí que la solución
negociada esté todavía muy distante. Las FARC se asientan no sólo sobre
zonas de haciendas tradicionales recogiendo demandas campesinas,
48
también sobre zonas de colonización relativamente reciente, zonas en las
que los cultivos ilícitos y el negocio del narcotráfico son muy fuertes. Las
FARC se han erigido en el poder local en esas zonas, poder prácticamente
indisputado. A la vez, las FARC están ciertamente lejos de su supuesta meta
de tomar el poder, o de imponer alguna agenda de cambios para el país,
dado que no tienen un horizonte programático, si es que alguna vez lo
tuvieron.
Del lado de las fuerzas militares, encontramos que ellas arrastran una
debilidad histórica, las FF.AA. colombianas no han ocupado recurrentemente
el poder como en la mayoría de países de la región, por lo que han estado
muy mal preparadas para enfrentar los desafíos de la guerrilla y del
narcotráfico. Eso hace que en ocasiones, en los ámbitos locales, haya cierta
complicidad entre las FF.AA. y los paramilitares, a pesar que desde las
cúpulas o el poder central se hagan esfuerzos por terminar con esa relación.
Tenemos así, en conjunto, un escenario en el que ninguna de las fuerzas
posee el poder necesario para terminar con el otro, dándose una suerte de
equilibrio del terror que cambia coyunturalmente de un polo al otro, pero sin
ninguna clase de definición. Para que ello ocurra, tiene que darse un cambio
estratégico en la correlación de fuerzas. Es en este marco que habría que
ubicar la negociación por la paz intentado por el gobierno del presidente
Pastrana. Su gran virtud fue otorgar incentivos a la guerrilla a sentarse en una
mesa y entrar a un proceso de negociación, pese a que nunca se logró una
tregua. La generosa zona de distensión en el Caguán no es más que un hiato
localizado en la dinámica de conflicto que nunca cesó, mientras que las
FF.AA. se apertrechaban y las guerrillas se reorganizaban. Además, sirvió
para deslegitimar a las guerrillas, al hacer evidente su doble juego, tanto en el
ámbito nacional como internacional. Pero, nuevamente, estas negociaciones
no llegarán a la paz si es que no hay una verdadera voluntad de paz en la
guerrilla, y ello sólo ocurrirá cuando vea posible su derrota militar.
Desgraciadamente estamos todavía lejos de ello72.
Una nota adicional importante para entender la naturaleza del conflicto
armado en Colombia tiene que ver con su creciente degradación. Tanto las
guerrillas como los paramilitares, así como los narcotraficantes, están
pasando por un proceso de creciente fragmentación a su interior. Un proceso
de debilitamiento de sus cúpulas, una suerte de fraccionamiento y
descentralización relativa en las estrategias de sus cuerpos componentes;
esto tiene que ver con la diversificación y ampliación geográfica de los
escenario de conflicto, y con los golpes que han sufrido los actores de la
Sobre las FARC y su estrategia ver Rangel, 1999; sobre el ELN, ver Peñate, 1999;
sobre otros grupos insurgentes, y los procesos de desmovilización por los que han
pasado, ver Zuluaga, 1999 (texto que se refiere al M-19). Sobre los paramilitares, ver
Cubides, 1999 y 2001; y Romero, 2000a, 2000b y 1999. Sobre las FF.AA. y su
intervención en el conflicto ver Dávila, 2001, 1999 y 1999b; Dávila et.al., 2001; De
Francisco, 1999; y Giha, et.al., 1999.Sobre las negociaciones durante el gobierno de
Pastrana (1998-2002) ver Camacho, 2000; Chernick, 1999; Gallón, 2001; García
Peña, 2001; Gorbaneff y Jacome, 2000; Leal, 1999; Leal et.al., 2000; Palacios, 2000;
Pécaut, 1999.
72
49
guerra, lo que los lleva políticas de reclutamiento menos exigentes. En el
caso del narcotráfico, por ejemplo, una vez desaparecidos los carteles de la
droga, se terminó con la posibilidad de negociar con actores definidos. Hoy,
por el contrario, el Estado enfrenta una miríada de organizaciones de carácter
pequeño y mediano, frente a las cuales la negociación y represión se hace
muy difícil. En cuanto a las guerrillas, encontramos frecuentemente columnas
que cometen acciones que parecen no contar con la aprobación del alto
comando; expresión de la cada vez mayor pérdida del carácter político de la
guerrilla, y su conversión, en algunas zonas, en formas de bandidaje en los
que se recurre a medidas como el secuestro, el cobro de cupos, etc., como
medio de subsistencia. Del lado de los paramilitares, ellos entraron en
proceso de centralización, con la constitución de las Autodefensas Unidas de
Colombia (AUC), pero recientemente nos encontramos frente a crecientes
evidencias de conflictos a su interior, lo que habría motivado la reciente salida
de Carlos Castaño como vocero del grupo. Esta degradación del conflicto se
expresa en la violación de los derechos humanos por parte de los actores
involucrados, y en un creciente número de población desplazada73.
Más arriba hablábamos de un equilibrio difícil de romper. ¿Cómo
romper este equilibrio para forzar una salida negociada al conflicto armado, o
para lograr una derrota militar con el menor costo social posible? Algunos
suponen que el Plan Colombia podría implicar una ruptura de ese equilibrio,
por medio de una creciente militarización y escalamiento del conflicto. De
hecho, un factor que incide a favor de las FF.AA. es un proceso de
equipamiento, modernización y actualización en sus estrategias que les
permite, al menos, no ser tan vulnerables frente a la guerrilla74. Y el Plan
Colombia contempla ayuda militar para las FF.AA. Este Plan implica
simultáneamente ayuda militar, política de fumigaciones de cultivos ilícitos
para atacar las fuentes de financiamiento de la guerrilla, y sustitución de
cultivos. Existe en muchos el temor de que Plan Colombia implicaría una
militarización e incluso una participación militar de los Estados Unidos. Mi
opinión personal es que se trata de una impresión injustificada. No porque
crea en las buenas intenciones de los Estados Unidos, sino porque este país
no tiene ningún interés verdadero de asumir los enormes costos militares,
políticos, y económicos que implicaría sostener una guerra “en serio” con las
FARC, según muchos de nuestros informantes y entrevistados. Además, con
el nuevo gobierno a establecerse desde 2002, la continuidad del Plan
Colombia y sus términos, está nuevamente sujeta a evaluación (más después
del cambio de prioridades en los Estados Unidos después del 11 de
setiembre de 2001)75.
Al respecto ver Castro, 1999; Comisión Colombiana de Juristas, 2001;
Departamento de Estado de los Estados Unidos, 2001; Human Rights Watch, 2001;
Naciones Unidas, 2001; Pécaut, 2000 y 2000a; Segura, 2000; Villaveces, 2001.
74 Sobre los cambios operados durante los gobiernos de Samper y Pastrana ver
Dávila, 2001, y Dávila et.al., 2001.
75 Sobre estos temas ver Arnson, 2001; Bagley, 2000; Blumenthal, 2001; Isaacson,
2000; Mason, 2000; Molano, 2001; Salcedo y Mejía, 2000; Sarmiento, 2001;
Tickner, 2001 y 2000; Tokatlian, 1999 y 2000.
73
50
Es necesario mencionar que la intervención de los Estados Unidos en
estos asuntos va mucho más allá de esta intervención militar. El problema de
la droga se explica por el consumo y la demanda en ese país, lo que nos
lleva al tema de la corresponsabilidad en este tema. Y nos recuerda el
carácter exógeno de este terrible problema que afecta la democracia en
Colombia, pero que en realidad no se origina dentro de sus fronteras.
Evidentemente hay factores, variables internas que también participan en el
tema de la droga. Fundamentalmente, está el tema de la debilidad del
Estado, histórica en Colombia. Esa debilidad, antiguamente, expresaba la
hegemonía de los partidos; ahora, la fortaleza relativa de actores extrasistémicos violentos, y de actores transnacionales. Es decir, fuerzas fuera del
sistema político, que ha cambiado mucho la dinámica en ese país en los
últimos años. Más que temer por una injerencia excesiva de los Estados
Unidos, más razonable es suponer que el Plan Colombia es totalmente
insuficiente para resolver el problema del productor, para ofrecerle
actividades legales más rentables que las ilegales, y también para equipar las
FF.AA. de manera suficiente como para alterar la correlación de fuerzas con
los actores extrasistémicos. Con todo, sí se ha producido un avance
importante en las FF.AA. en el terreno militar en los últimos tiempos, lo que
podría explicar el endurecimiento de la posición del presidente Pastrana
frente a las FARC de manera reciente.
Ahora bien, a pesar de los terribles efectos del escenario de la guerra,
para los colombianos, junto con éste, hay otro tanto o más importante: la
crisis económica, la recesión, que llega a este país desde 1998. Está abierta
la discusión sobre si se trata de una crisis coyuntural, después de la cual el
país retomará sus tasas de crecimiento, o si se trata de una crisis estructural,
asociada al agotamiento de un modelo de desarrollo proteccionista y liderado
por el Estado. Según esta visión, las reformas liberales iniciadas durante el
gobierno de Gaviria habrían sido insuficientes y parciales. Otra visiones, por
el contrario, señalan que la aplicación de medidas “fondomonetaristas”, una
apertura de la economía descontrolada, sería la causante de la crisis. Se trata
sin duda de un debate abierto, en todo caso, los indicadores sociales de
Colombia en cuanto a la extensión de la pobreza son bastante malos, como
los de Perú y Venezuela
Pero, como ya hemos señalado, de lo que ocurre en el terreno de la
violencia o de la economía no se deduce lo que ocurre en la política. La crisis
económica ciertamente reduce los fondos disponibles para implementar
medidas distributivas, y tiende a generar descontento con el funcionamiento
del sistema en general. Sin embargo, nuevamente, de esta situación no se
deduce nada de manera necesaria, si es que funciona un sistema de partidos
y si es que hay alternancia, opciones de recambio para el electorado. De cara
a las elecciones de mayo de 2002, podemos hacer varias constataciones. De
un lado, la crisis del conservadurismo, sin capacidad de presentar un
candidato presidencial atractivo, partido que continúa con su tendencia a la
51
caída. De otro lado, la fortaleza del liberalismo, detrás de su candidato
Horacio Serpa. Tercero, la fragmentación de los partidos tradicionales, y la
aparición de opciones de “disidentes” pero parte del stablishment
encabezando movimientos independientes y personalistas, como los
articulados detrás de Alvaro Uribe y Noemí Sanín. Finalmente, la debilidad de
candidatos por fuera de las familias liberales o conservadoras, pese al
avance relativo del voto “independiente”, en términos agregados, pero que no
se consolida como un campo unificado.
Uno de los problemas principales del sistema de partidos es su
fragmentación extrema. Ciertamente ello establece mayor incertidumbre,
hace más engorroso el trámite legislativo, aumenta los costos de las
negociaciones en el congreso y en la toma de decisiones, aumenta las
posibilidades de manejos clientelísticos, hace más difícil la rendición de
cuentas de los políticos ante la ciudadanía. De allí que haya muchas
propuestas de reforma del sistema electoral, centradas en fortalecer la
autoridad de los partidos. Ello se lograría estableciendo que cada partido sólo
puede presentar una sola lista o un número reducido de ellas al Congreso, y
además cambiando el mecanismo de asignación de escaños, dejando los
escaños por residuo y privilegiando la elección proporcional76. La discusión
sobre las reformas al sistema de partidos se inscribe en una discusión más
amplia sobre las reformas institucionales necesarias en Colombia, diez años
después de la Constitución de 1991. Se discute sobre reformas que mejoren
el funcionamiento de la justicia y de la Corte Constitucional, que permitan
reprimir de manera efectiva al crimen y la ilegalidad, y que hagan del proceso
de descentralización un camino que acerque el Estado a la sociedad pero sin
generar problemas fiscales o de gobernabilidad, y que abran espacios a la
participación de la sociedad civil77.
Durante el gobierno del presidente Pastrana se intentó llevar adelante
un proceso de reforma electoral, para combatir la fragmentación, pero ellas
no lograron ser aprobadas. Con todo, es llamativo cómo en Colombia, pese a
esos problemas, ellos no desencadenan problemas serios de gobernabilidad,
pese a los enormes desafíos que enfrenta el sistema, al menos hasta el
Sobre la crisis de los partidos en Colombia ver Archer, 1995; Archer y Shugart,
1997; Bejarano y Pizarro, 2001a; Betancourt, 1999; Botero, 1998; Boudon, 2000 y
1995; Dávila, 1999a; Dávila y Botero, 2001; Dugas, 2001 y 2001a; Gaitán, 1996;
Gamboa, 2000; Gilhodes, 1995; González y Cárdenas, 1998; Gutiérrez, 2001b,
2000, 1998, 1998a, y 1996; Gutiérrez y Dávila, 2000; Hoskin, 1998; Leal y Dávila,
1990; Mockus, 1999; Murillo, 1999; Pizarro, 1999, 1996, y 1996b; Roland y Zapata,
2000; Sánchez, Ricardo, 2000 y 1996; Serpa, 2000; Shugart et.al., 2001; Tirado,
1995; Ungar y Ruiz, 1998 y 1995; Villarraga, 1996.
77 Sobre propuestas de reforma institucioal ver Alesina, 2000; Alesina et.al., 2000;
Bejarano, 2001 y 1998; Bejarano y Pizarro, 2001; Dugas, 1993 y 1993a; García y
Hurtado, 2000; Gómez, 2000 y 1998; Gutiérrez, 1998; Kalmanoviz, 2000; Kugler y
Rosental, 2000; Moncayo, 1995; Morelli, 2001; Sánchez y Orjuela, 1997; Ungar,
1993. Sobre la participación y la presencia de movimientos ciudadanos ver Archilla,
1995; Bejarano, Jesús, 1999; Daviaud, 2000; Masías y Ceballos, 2001; Murillo,
2000; Romero, 2000; Urrego, 2001.
76
52
momento. Si se analiza la conducta de los congresistas a partir de la decisión
en torno a temas críticos, lo que se encuentra es que la identidad partidaria
funciona y permite tomar decisiones, aunque sean difíciles e impopulares. La
fragmentación aparece como la expresión de un cambio ocurrido en el
carácter de los partidos, que dejan de ser organizaciones jerárquicas y
articuladas en torno a grandes “barones”, para ser expresión de poderes
locales descentralizados, que sin embargo, mantienen una difusa, pero no
por eso menos efectiva, identidad partidaria. A la base de estos cambios
habría que ubicar los efectos de la extensión de la economía del narcotráfico
y el proceso de descentralización78.
Perú
Mientras que en Colombia la clave analítica está marcada por la
estabilidad de los perversos equilibrios resultantes de la interacción de los
principales actores en cada una de sus diferenciadas arenas de interacción,
en Perú y Venezuela, desde hace algunos años, esas interacciones están
signadas por la transitoriedad. No se llega a un equilibrio, y se están pagando
en ambos casos las consecuencias del quiebre institucional y del sistema de
partidos.
Veíamos que, pese al desgaste del fujimorismo desde 1996, explicado
por la crisis económica y las maniobras autoritarias encaminadas a luchar por
la reelección, la oposición no logró sacar provecho de ello. Así, tuvimos a lo
largo de 1999 una sorprendente recuperación del fujimorismo. Ella se explica
a mi juicio, fundamentalmente, por los límites de la oposición, por la debilidad
extrema de los nuevos movimientos que emergieron como alternativas al
fujimorismo. Además, la oposición se concentró en temas institucionales y
legales, sin articular una alternativa política y económica alternativa al
fujimorismo; de allí que éste fuera más fuerte entre los sectores populares
(beneficiados con los programas sociales), y la oposición entre sectores
medios y altos. En el cuadro vemos que en el periodo electoral, entre enero
1999 y abril del 2000, el porcentaje de aprobación en el sector “D” estuvo
siete puntos por encima del promedio general, y 16 puntos por encima del
porcentaje que se dio en el sector “B”, expresivo de las clases medias.
[ Cuadro: Porcentaje de aprobación a la gestión presidencial por sectores
sociales (datos de APOYO para Lima Metropolitana) ]
Periodos
1) Jul. – Dic. 90
2) Ene. 91 - Set.91
3) Oct. 91 – Oct. 96
Promedio
54.3
38
65.84
A
44.83
35.66
67.81
B
47.33
36.22
62.14
C
55.66
38.66
62.09
D
61
38.44
62.67
Estas ideas son trabajadas por Fracisco Gutiérrez en una investigación todavía en
curso.
78
53
4) Nov. 96 – Dic. 98
5) Ene. 99 – Abr. 00
39.53
47.81
38.77
40.68
33.61
38.25
38.03
45.69
42.92
54.31
La precariedad de la oposición permitió que el fujimorismo se
recuperara a lo largo de 1999, al punto de que, apenas semanas antes de las
elecciones de 2000, muchos analistas especulaban con la posibilidad de un
triunfo de Fujimori en primera vuelta, con más del 50% de los votos. No era
una idea descabellada, de hecho Fujimori quedó a céntimas de eso.
Ciertamente se trató de un proceso electoral desigual, en el que el gobierno
empleó electoralmente los recursos del Estado, manipuló la televisión y otros
medios por maniobras ilegales (todo ello hizo que todos los observadores
internacionales condenaran la elección). Pero esas maniobras prosperaron
por la debilidad de la oposición, incapaz de dar forma política a la
insatisfacción existente frente al fujimorismo. Como dice Przeworski (1988),
“Lo que importa para la estabilidad de cualquier régimen no es la
legitimidad de ese particular sistema de dominación, sino la presencia
o ausencia de opciones preferibles (...) imagínese que el régimen
autoritario sufre una perdida de legitimidad, pero no existe ningún otro
régimen alternativo, vale decir, ninguna opción coherente organizada
políticamente. ¿Qué ocurriría entonces? (...) Mi conjetura es ésta: no
ocurriría mucho (...). Un régimen autoritario no se derrumba a menos
que (y hasta que) se organice alguna alternativa de modo tal que se
presente como una opción real para los individuos aislados (...). En
caso de que se desmorone la creencia en la legitimidad del régimen
pero no exista una alternativa organizada, los individuos no tienen
opción alguna” (p. 86-88).
Así, la situación del final del fujimorismo está marcada por su
sorprendente recuperación, pero que generó una gran polarización, y un
avance de un sentimiento opositor que no logró ser expresado por los
candidatos de la oposición. Sin embargo, apenas semanas antes de la
elección, emergió el “fenómeno Toledo”. Un Toledo percibido como un
candidato pequeño, sin mayor opción, con un discurso moderado, que
hablaba de “corregir lo malo y continuar lo bueno de Fujimori”, y de poner
énfasis en la creación de empleos, empezó a crecer en las encuestas de
intención de voto, al punto que llegó a concentrar los votos opositores. Así,
Toledo llegó a acercarse mucho a Fujimori en la primera vuelta electoral,
llegando a un 40% de los votos.
Cuadro: Intención de voto presidencial, datos nacionales79
79 Los datos son tomados de las encuestas de intención de voto nacionales de la
empresa APOYO; los datos del 9 de abril son los resultados oficiales; todas las cifras
54
Fujimori
Andrade
Castañeda
Toledo
Oct. 1999
36
19
19
6
Ene. 2000
41
16
14
7
Feb. 2000
39
14
12
10
Mar. 2000 9 de abril
38
46
8
2.8
5
1.7
27
37
Pese a que Toledo obtuvo esa cifra y Fujimori quedó apenas a dos
décimas de ganar por mayoría absoluta, al final de la primera vuelta Fujimori
había tenido una derrota y Toledo un enorme triunfo. Ello por un hecho
totalmente fortuito. Los exit polls dieron como ganador a Toledo, y los
resultados de las actas ganador a Fujimori. Las irregularidades de la
campaña, la oscuridad del proceso de cómputo de votos, generaron la
percepción de que un fraude grosero le estaba arrebatando el triunfo a
Toledo, y ello generó espontáneas y masivas manifestaciones de protesta80.
Toledo osciló entre la primera y la segunda vuelta entre un discurso de
centro y un discurso radical, imponiéndose el primero. Eso hizo que Fujimori
pudiera recuperar gran parte del terreno perdido, y días antes de la segunda
vuelta, las encuestas daban a Fujimori 10 puntos más que a Toledo. En ese
contexto, la OEA pidió la postergación de la elección por una semana, para
poder verificar el software. Sin embargo, la incertidumbre inevitable de la
elección, confirmada por la imprecisión de las encuestas frente a la primera
vuelta, hicieron que el gobierno siguiera con la fecha original, dándole a
Toledo la oportunidad de retirarse de la contienda.
Entre la segunda vuelta del 28 de mayo y el 28 de julio (fecha del inicio
del tercer mandato de Fujimori), se abrieron tres frentes de batalla: el
internacional, el del Congreso, y el de la movilización en las calles. La
oposición jugó en los tres escenarios a cuestionar las elecciones y
descalificar el triunfo de Fujimori. En los tres, el fujimorismo logró capear el
temporal. En el plano internacional, logró el reconocimiento de su nuevo
gobierno, a cambio del establecimiento de una misión permanente de la OEA
en el país, que buscara la “democratización”. En el congreso, el fujimorismo
rápidamente logró construir mayoría; los resultados le dieron a la alianza
fujimorista, Perú 2000, 52 escaños de 120, sin embargo antes de la
instalación del nuevo Congreso, el fujimorismo ya había logrado elevar el
número de sus congresistas de 52 a 64; más todavía, el 27 de julio, en la
están calculadas sobre el total de votos emitidos, que incluyen los votos en blanco y
viciados.
80 ¿Por qué fallaron los exit polls? Además del hecho de que no son un instrumento
infalible, se produjo un fenómeno de “voto oculto” o “vergonzante”, ciertamente
inesperado. Ya mencionamos que el voto fujimorista era más fuerte entre los más
pobres y menos educados, por lo que el voto fujimorista aparecía como un voto
menos razonado, y por ello socialmente indefendible. Como sea, esta explicación me
parece más convincente que la que señala que el exit poll es el resultado “real”
mientras que el resultado de actas es el “fraudulento”.
55
elección de la nueva mesa directiva, la lista del oficialismo consiguió 70 votos,
y la de la oposición apenas 4681. Finalmente, algunos creyeron que con la
movilización ciudadana en las calles, el régimen podría tambalear; creo que
como resultado de una combinación de ingenuidad, y una suerte de nostalgia
movimientista; ya he hablado de cómo la dinámica movimientista llegó a su
fin en el Perú entre 1988 y 1991. Es decir, ya no puede decirse que se
construya poder real sobre la base de la movilización de sectores
estratégicos como en los ochenta. Las movilizaciones que se dieron en
protesta contra el tercer periodo de Fujimori eran muy espontáneas, sin
organización, sin capacidad de afectar la producción o la provisión de
servicios esenciales. Así, su capacidad de presión resultaba sólo simbólica82.
En suma, creo que el gobierno había logrado en lo básico superar
todos los obstáculos que enfrentó inmediatamente después de las elecciones,
iniciando un tercer periodo de gobierno, aunque ciertamente acosado por una
grave crisis de legitimidad y con una agenda democratizadora por delante.
Fujimori seguía siendo el Jefe de Estado, aunque su liderazgo estuviera en
cuestión, tanto en el frente interno como en el internacional. Muchos sectores
se mostraron dispuestos a trocar el otorgamiento de legitimidad a un gobierno
resultado de elecciones amañadas, a cambio de una promesa de
democratización en un tiempo “razonable”. En el informe de opinión de Apoyo
de agosto de 2000 tenemos datos a mi juicio muy reveladores, que sustentan
esta interpretación. Preguntados los encuestados sobre las últimas
elecciones, la mayoría opta por algún tipo de solución de compromiso.
Respecto a las últimas elecciones, usted opina:
Tenemos un gobierno dictatorial. Hubo fraude. Se requiere nuevas
elecciones: 35%
Tenemos un gobierno legalmente elegido, pero se requieren grandes
cambios para lograr una auténtica democracia: 32%
Tenemos un gobierno democrático. La mala imagen internacional es por
culpa de la oposición: 17%
No me interesa la política. Me da lo mismo: 12%
No precisa: 4%
La caída del fujimorismo tiene que ver con contradicciones internas, en
un contexto de pérdida de legitimidad, no con las protestas sociales o la
acción de la oposición. La ruptura parece haberse precipitado después de
una conferencia de prensa realizada el 21 de agosto. En ella, Fujimori y
Montesinos anunciaron el desbaratamiento de una red de venta de armas a
las FARC en Colombia, por un grupo de traficantes. En días posteriores, se
fue conociendo que altos mandos del ejército peruano, y el propio
Hoy sabemos que muchos de los congresistas que apoyaron al gobierno fueron
comprados.
82 Basta comparar las movilizaciones que se produjeron en el Perú con las
registradas en Ecuador o Bolivia en los últimos años para entender lo frágiles que
fueron en nuestro caso.
81
56
Montesinos, estarían directamente implicados en esa operación. Esto por
supuesto ponía al régimen en contradicción abierta con los intereses
estratégicos de los Estados Unidos en la región. Este escándalo marcó un
cambio de facto en la política exterior del régimen, que lo ponía en curso de
colisión con los Estados Unidos. Estas y otras acciones del asesor
presidencial habrían hecho que Fujimori tomara la decisión de alejarlo del
círculo de poder. Sin embargo, Fujimori descubrió que Montesinos contaba
con un sólido respaldo de la cúpula de la FF.AA., que incluso podría haber
dado un golpe en contra suyo. Así, una vez producido el divorcio entre
Fujimori y Montesinos, se fracturó el núcleo mismo de los intereses en el
poder, la entraña de un régimen altamente personalizado, por lo que no pudo
sobrevivir. Fujimori convocó sorpresivamente a elecciones actuando de
manera preventiva, redefiniendo el escenario político, evitando un golpe de
Estado en contra suyo, y pretendiendo encabezar el proceso de transición.
Sin embargo, el conflicto con Montesinos hizo que Fujimori perdiera el control
del proceso político, lo que se expresó en la censura, por parte de la
oposición, de la mesa directiva del congreso el 13 de noviembre (hubo un
intento fallido semanas antes, cuando el fujimorismo no tenía las fisuras que
mostraba en ese momento). El 16 de noviembre Valentín Paniagua fue electo
nuevo Presidente del Congreso; esto abrió la posibilidad efectiva de declarar
la vacancia de la presidencia o iniciar investigaciones en contra de Fujimori.
El 20, Alberto Fujimori renunció a la presidencia desde el Japón y se quedó
en el oriente, para evadir sus responsabilidades. El 22 de noviembre,
Paniagua juramentó como Presidente de la República, después de aceptadas
las renuncias de los dos vicepresidentes.
Lo que quiero enfatizar con este recuento es la idea de que el
fujimorismo se derrumbó por contradicciones internas, no por el vigor de la
oposición social o política, cuando ya había más o menos superar los
cuestionamientos que enfrentaba. Y por lo tanto, quienes encabezan la actual
transición son débiles, sin proyecto, programa o cohesión. Creo que las elites
políticas ahora en el poder en el Perú han pasado por un proceso de
aprendizaje incompleto83. Precisamente cuando el desembozado
autoritarismo del fujimorismo los llevaba a valorar la importancia de la
democracia como régimen, cuando empezaban a valorar la importancia de la
búsqueda de consensos para enfrentar los problemas, cuando se aprendía la
necesidad de mirar más allá del corto plazo, de construir una alternativa clara
al fujimorismo, con énfasis en lo social, como resultado de una convergencia
programática, el fujimorismo se desplomó estrepitosamente. Creo que esto
los ha llevado a desarrollar narrativas en las que sobreestimar sus
capacidades y su protagonismo en la debacle del régimen anterior, lo que los
lleva a subestimar la naturaleza de los desafíos hacia delante. Desaparecida
la fuerza frente a la cual la oposición se empezaba a articular, pueden primar
tendencias
a
la
dispersión
y
al
enfrentamiento.
83
Ver McCoy, 1999.
57
Mucho de esto se pudo ver en las elecciones del 2001. Es
sorprendente notar que en las elecciones del 2000 participaron 9
movimientos políticos con candidato presidencial; apenas un año después, en
las elecciones de 2001, participaron 8 movimientos, pero apenas dos
estuvieron presentes en ambas (Perú Posible y el APRA). Es claro que los
partidos (con la excepción del APRA pero no de Perú Posible), son poco más
que invenciones electorales sin mayor consistencia. En la campaña de 2001,
se registraron duros enfrentamientos en incluso una “guerra sucia”entre Perú
Posible y Unidad Nacional, cuyos líderes habían sido poco tiempo antes
protagonistas de las luchas en contra del fujimorismo. Esos enfrentamientos
permitieron el sorprendente retorno de Alan García al protagonismo político
nacional como candidato del APRA, asumiendo posturas conciliadoras y
pretendiendo mostrar un perfil de estadista capaz de aprender de sus errores
pasados. Alejandro Toledo, quien encabezó (circunstancialmente) las luchas
en contra del fujimorismo, llegó finalmente al poder y asumió el mando el 28
de julio de 200184. Se abren muchas interrogantes sobre las posibilidades de
Toledo de acometer con éxito las muchas tareas que tiene por delante: a su
inexperiencia se suma el hecho de que encabeza una coalición improvisada y
muy heterogénea; además, no cuenta con mayoría en el congreso, lo que
complica potencialmente las cosas85.
En los últimos tiempos, los escándalos asociados a la reed de
corrupción que montaron Fujimori y Montesinos ha llevado a muchos autores
a caracterizar al gobierno del primero como una “mafia”. Creo que es un error
grueso reducir un complejo fenómeno político y social a su dimensión
delincuencial, pasando por alto que durante los noventa se llevaron a cabo
cambios estructurales profundos, y que Fujimori gozó de un amplio respaldo,
en sectores altos, medios y bajos. Desmontar la red de relaciones que
articuló en el poder ciertamente no es una tarea fácil para el actual gobierno.
Frente a aquellos que caracterizan al fujimorismo como “régimen mafioso” yo
diría que concuerdo siempre y cuando se lo entienda como señala el
mexicano Fernando Escalante:
“Que la mafia no es, como suelen pensarlo algunas jueces y
periodistas, una asociación para delinquir, sino un modo de vida
fincado en el aprecio de la amistad y la familia. Cualquier capo sabe, y
debería saberlo cualquier político, que mafioso es quien ayuda a sus
amigos, protege a su familia, hace honor a su palabra, cumple con sus
compromisos, ampara los negocios de provecho, y procura el orden y
la tranquilidad de sus allegados y clientes” (Escalante, 1995, p. 19).
En la primera vuelta electoral, Toledo obtuvo el 36.61% de los votos; Gracía, el
25.85%; y Lourdes Flores, 24.2. En la segunda vuelta, Toledo ganó con un 53.08%,
frente al 46.92% de los votos válidos.
85 En el congreso de 120 miembros, Perú Posible tiene 45 escaños; el APRA 28,
Unidad Nacional 17, y el FIM (Frente Independiente Moralizador) 11. Cabe resaltar
que Perú 2000 y Solución Popular, dos movimientos identificados con el fujimorismo
obtuvieron apenas 3 y 1 representantes, respectivamente. Se confirma la extrema
personalización del fujimorismo, sin el líder no existe el movimiento.
84
58
También hay tendencias que permiten albergar cierto optimismo,
especialmente si vemos el panorama actual a la luz de la experiencia
histórica peruana de las últimas décadas; sobre todo, llama la atención
positivamente la importante convergencia programática entre los principales
actores políticos. Si uno mira las últimas décadas en el país, llama la atención
la extrema precariedad, debilidad, fragilidad, no durabilidad, volatilidad de los
actores políticos y los juegos que establecen entre ellos, y esto tuvo que ver
con la gran divergencia en cuanto a los proyectos políticos enarbolados por
cada uno de ellos, la polarización de las interacciones, las grandes
diferencias ideológicas en cuanto al camino a seguir. De allí que se hayan
seguido políticas pendulares, de esfuerzos interrumpidos e inconexos, que
nunca consolidaron propiamente un orden, cualquier que éste sea. Ni el
gobierno militar, ni la democracia de los ochenta, ni el fujimorismo lograron
construir órdenes estables.
La terrible experiencia del fujimorismo, con todo, nos abre
posibilidades hacia el futuro. Si vemos las últimas décadas, encontraremos
que nunca como ahora hay tanto consenso en torno a la importancia de la
promoción y defensa de los valores democráticos; de la transparencia, de la
lucha contra la corrupción y el autoritarismo. Nunca antes hubo tanto grado
de convergencia programática en torno al centro político en las propuestas de
los principales actores; en torno al reconocimiento de los límites tanto del
viejo modelo populista como del modelo neoliberal y la necesidad de
reconstruir las capacidades de intervención del Estado, para hacer más
competitiva la economía de mercado y reducir sus costos sociales. La
situación es ciertamente complicada, pero también hay posibilidades abiertas.
Como antes, también ahora todo depende de las decisiones de los actores
principales.
Venezuela86
En Venezuela se pueden hacer paralelos interesantes con el Perú, en
la medida en que comparten una matriz fundamental: un orden que se
derrumbó, la emergencia de un líder antipolítico improvisado, autoritario, que
llegó al poder y gobierna amparado en el respaldo militar, con un carisma
construido sobre la negación del orden tradicional, con apelaciones
populistas, con una hegemonía relativa que le permite reconstruir las
instituciones, minando los equilibrios y controles, lo que establece dinámicas
autoritarias, pese a tener orígenes electorales legítimos y estar en lo formal
Para visiones generales de los procesos políticos del país en los últimos años, y el
cambio del orden “puntofijista” al “chavista” pueden verse, entre otros: Barrios,
1999; Caballero, 2000; Castellano, 2001; Coppedge, 2001 y 1994a; Corrales, 2001;
Crisp, Levine y Rey, 1997; Hellinger, 2001; Jácome, 1997 y 1999b; Kornblith, 1998
y 1993; Levine y Crisp, 1999; Maingon, 2000; McCoy, 2000; McCoy y Smith, 1995;
Navarro, 1995; Palacios, 2001; Peeler, 1985; Romero, 1986 y 1995; Salamanca,
1997; Smith y McCoy, 1995; y Stambouli, 2000.
86
59
dentro de un régimen democrático. Así, creo que la historia de Chávez entre
1998 y 2001 se asemeja a la de Fujimori entre 1990 y 1995. Ciertamente es
un peligro extrapolar lo que se vio en el Perú y proyectarlo sobre Venezuela,
porque es claro que también hay enormes diferencias87. Pero no deja de ser
cierto que se comparte una estructura similar que es pertinente resaltar.
En 1990, Fujimori ganó inesperadamente las elecciones, pero quedó
en minoría en el Congreso. El APRA, en medio de su descrédito, siguió
siendo el partido más grande. En las elecciones de 1998 en Venezuela,
también puede decirse que el triunfo de Chávez fue sorpresivo. De hecho,
Chávez dudó en presentarse como candidato para esas elecciones, temiendo
tener un mal desempeño. Primero Claudio Fermín y luego Irene Sáez y al
final Salas Rohmer podrían haber evitado el triunfo de Chávez; errores de
campaña explican en gran medida el resultado final, igual que errores de
Vargas Llosa y la división de la izquierda en el Perú de 1990 explican el
triunfo de Fujimori. En Venezuela, la división de AD, con la candidatura de
Fermín, la debilidad de Sáez, su acercamiento al COPEI, permitieron el
triunfo de Chávez. Con todo, Chávez ganó pero quedó en minoría en el
Congreso; la primera minoría quedó en manos de AD, “confirmando” la
importancia del aparato partidario en la campaña.
Cuadro
Diputados Electos a la Asamblea Nacional
Por agrupación política (1993-2000)
Agrupación
1993
1998
2000
Política
Cargos % Cargos % Cargos %
AD
71
28,1
81
31,03
33
20,0
COPEI
67
26,5
35
13,4
6
3,6
LCR
49
19,4
7
2,7
3
1,8
MAS
29
11,5
28
10,7
6
3,6
CONVERGENCIA
32
12,6
5
1,9
1
0,6
MVR
52
19,9
92
55,8
PPT
8
3,1
1
0,6
PRVZL
24
9,2
6
3,6
OTROS
5
1,9
21
8,1
9
5,5
MPJ
5
3,1
INDÍGENAS
3
1,8
TOTAL
253
261
165
Para los años 1993 y 1998 se sumaron las dos cámaras.
Fuente: CSE/CNE: Dirección de Estadísticas Electorales. Tomado
de Maingón, 2001a.
Entre ellas sólo mencionaría dos: primero, que el fujimorismo logró una etapa de
consolidación en el que llevó adelante un proceso profundo de reformas
estructurales en lo económico y político, a diferencia del gobierno de Chávez, que
sólo ha logrado, parcialmente, reformas en lo político. Y segundo, si bien Fujimori y
Chávez manejan una retórica de reivindicación de lo popular, sólo el segundo la
inscribe dentro de referentes de izquierda.
87
60
Una vez en el poder, en minoría en el congreso, Fujimori y Chávez
intentaron consolidar su liderazgo sobre la base de la crítica al orden
tradicional, incluyendo sus actores (los partidos y organizaciones sociales
bajo su influencia) y el orden institucional. Fujimori recurrió abiertamente a
una interrupción institucional, expresado en el golpe de abril de 1992. Chávez
recurrió a estrategias más sutiles, aunque no por ello menos reñidas con el
orden constitucional. Poco después de llegar al poder, Chávez convocó a
elecciones de una Asamblea Constituyente, llamada para erigir un nuevo
orden institucional que superara el originado en los años cincuenta con el
pacto de Punto Fijo y la Constitución vigente, de los años sesenta. En las
nuevas elecciones, se establecieron cambios en el sistema electoral, que
crearon una distorsión que premió a la mayoría chavista. Así, con cerca del
60% de los votos, obtuvo casi el 100% de los escaños.
La cómoda mayoría en la Asamblea Constituyente permitió avances
más audaces. Dado que el poder Constituyente es en teoría el poder
soberano, la Constituyente, de amplia mayoría gobiernista, inició un camino
de sometimiento de otros poderes, tomándose atribuciones excesivas. Ellas
fueron finalmente refrendadas por un referéndum. En éste, la nueva
Constitución Boliviariana fue aprobada, pero además se aprobó la destitución
del congreso electo en 1998, y la intervención de otros poderes públicos e
instituciones, acabándose en la práctica con la lógica de división y equilibrio
de poderes. En el Perú se produjo algo similar, pero a lo largo de varios años,
a partir del golpe de 1992 y a partir de la ley de reelección de 1996. Es la
debilidad de la competencia y del pluralismo lo que genera dinámicas
autoritarias y siembra la semilla de la corrupción.
Bajo las nuevas reglas de juego y bajo la hegemonía chavista, se
realizaron nuevas elecciones el año 2000, en las que el chavismo obtuvo una
clara mayoría, tanto en el congreso como en las gubernaturas, erigiéndose en
la fuerza hegemónica del país. Es sorprendente el desplome tanto de AD
como del COPEI y la Causa Radical en el mapa político de Venezuela. El
orden bipartidista vigente hasta mediados de los años noventa puede darse
por cancelado.
Hacia delante, ¿cuáles son las posibilidades de consolidación del
gobierno de Chávez y su “revolución bolivariana”? En este momento
aparecen bastante inciertas. Para empezar, el chavismo, ni en su mejor
momento, tuvo bases de sostenimiento sólidas. Por ejemplo, las elecciones
en las que se erigió como claro vencedor (el referéndum de 1999 y las
elecciones de 2000) muestran muy elevados niveles de abstención, lo que
muestra que un sector mayoritario del país no se muestra muy entusiasmado
con los cambios políticos en curso. La elección presidencial de 2000 muestra
una abstención más alta que en las tres anteriores.
61
Abstención en Elecciones Presidenciales.
Venezuela, 1988-2000 (Porcentajes)
50
44
40
36
40
30
18
20
10
0
1988
1993
1998
2000
Lo registrado en la elección presidencial se confirma en las elecciones
regionales y locales que ganaron los candidatos apoyados por Chávez en el
año 2000, año en el que la abstención llegó a un altísimo 78% (datos
tomados de Maingón 2001a).
Abstención en Eleciones Regionales y Locales. Venezuela, 1979-2000
(Porcentajes)
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
78
55
51
54
46
45
44
27
1979
1984
1989
1992
1995
1998
2000
2000(a)
Pero el chavismo no logra tampoco consolidarse como un movimiento.
En la elección presidencial de 2000, el principal adversario de Chávez fue el
candidato Arias Cárdenas, compañero de éste en el intento de golpe de
Estado de 1992, y aliado suyo hasta poco antes. Su salida se dio en medio
de cuestionamientos al camino que seguía su gobierno, y muestra que la
coalición que lo llevó a la presidencia en 1998 se deteriora rápidamente, y
hace que Chávez se apoye crecientemente en las Fuerzas Armadas y en el
control del Estado como pilares de sostenimiento, dado que no logra armar
una organización política. En los últimos tiempos Chávez además marca
62
distancias con el movimiento Quinta República, organización clave para su
triunfo en 1998, y bisagra entre el núcleo militar del que Chávez surge con
sectores civiles y políticos en general; el presidente habla ahora de fortalecer
al Movimiento Boliviariano 200, lo que lleva a pensar en realidad que de lo
que se trata es de usar el aparato del Estado para construir una base de
apoyo mediante manejos clientelísticos. Este uso de las Fuerzas Armadas
como “brazo político” de la “revolución boliviariana” genera cada vez más
resistencias, y son cada vez más frecuentes las manifestaciones de
descontento por ello, y los rumores de intentos de golpe militar.
En el año 2000 y parte de 2001, el presidente se mostraba popular, y
su retórica de cambios políticos e institucionales parecía satisfacer una
población que achacaba al “viejo orden” puntofijista el origen de muchos de
los males. Sin embargo, el pobre desempeño económico del país poco a
poco mella la aceptación de la gestión del presidente. Pero no sólo no hay
mejoras económicas, si no que progresivamente se impone la necesidad la
ajustes en el gasto público y mediadas devaluatorias para evitar la pérdida de
reservas y un nivel escesivo de déficit. La situación internacional y el bajo
precio del barril de petróleo ciertamente no ofrecen mucho margen de
maniobra. Pero lo que es peor, el gobierno muestra una particular
incapacidad para desarrollar iniciativas de política pública y de administración
eficiente, dada la inexperiencia del movimiento articulado alrededor del
presidente.
Cada vez más aumenta el descontento, y cada vez más la coalición de
apoyo a Chávez aparece más endeble. La oposición, por su lado, se muestra
cada vez más beligerante y decidida. Los empresarios y las clases medias se
han movilizado en contra del gobierno, y han pedido la renuncia del
presidente y la convocatoria a elecciones. El problema es que no aparece
claramente perfilado un campo opositor capaz de ser una alternativa viable y
atractiva para la ciudadanía. Del lado de los dos partidos tradicionales, el
COPEI aparece muy débil; AD también, aunque tiene todavía una presencia
importante en ámbitos locales (ver cuadro) y en la organización sindical
tradicional, la CTV. Chávez pretendió hacer una reforma del sindicalismo y
procuró un recambio en su dirigencia por medio de votación universal y
secreta de los trabajadores, pero salió derrotado y, por el contrario, el
sindicalismo con vínculos con actores tradicionales como AD salieron
victoriosos.
cuadro
Número de Diputados electos a los
Consejos Legislativos Estadales por
agrupación política. 2000
Agrupación política
N°
%
AD
44
20,1
COPEI
12
5,6
63
PPT
5
2,3
MVR
100
45,7
LCR
5
2,3
MAS
9
4,1
PRVZL
9
4,1
MPJ
9
4,1
OTROS
32
14,6
TOTAL
219
Fuente: CNE: Dirección de Estadísticas Electorales.
Tomado de Maingón, 2001a.
Sin embargo, como decía, no aparece claramente constituida una
alternativa. Y acaso es éste el principal problema en Venezuela: el viejo
orden parece caído de manera definitiva, el chavismo no parece ser el que
recomponga un nuevo sistema de partidos, pero todavía no emergen
alternativas claras. Y un país sin alternativas es un país desesperado, que
puede optar por salidas desesperadas, que no hacen si no ahondar los
problemas.
Algunas conclusiones teóricas y analíticas
En esta parte final quiero recapitular brevemente las principales ideas
defendidas en este texto.
Este documento explora los desafíos de las democracias en nuestros
países. Llegamos a la conclusión de que la democracia debe ser pensada en
términos políticos, manteniendo una definición “mínima” en la que
mantengamos su especificidad vinculada al régimen político. Ciertamente,
entender la dinámica de la democracia exige analizar las relaciones entre el
régimen político y otras arenas o esferas sociales, como la economía o la
interacción social; tampoco podemos obviar la intervención de actores
extrasistémicos, que si bien se mueven en el terreno político, actúan
desatendiendo las reglas del régimen. Es claro que la dinámica de la
democracia es incomprensible sin atender otros planos: la violencia en
Colombia y Perú, la crisis económica en Perú y Venezuela resultan
referencias obvias e ineludibles. Sin embargo, las influencias de esos planos
no son directas ni evidentes, y requieren ser analizadas y especificadas. Las
crisis económicas y la violencia generan efectos diferentes en diferentes
contextos políticos. En suma, es en la política misma que debemos encontrar
los efectos políticos de las presiones e influencias provenientes de otras
esferas.
Comparando los tres países, observamos que en Perú y Venezuela las
apariencias muestran que la crisis económica y social es la que termina
derribando al sistema de partidos, por medio de una aguda crisis de
legitimidad, que permitió la llegada al poder de líderes antisistémicos, que se
64
erigieron sobre el descontento que produjo el sistema “tradicional”. Sin
embargo, la relación crisis ? colapso del sistema queda cuestionada con la
experiencia colombiana y de otros países, que pasaron también por crisis
extremas pero cuyos sistemas de partidos evolucionaron y lograron de algún
modo adaptarse a los nuevos desafíos. La crisis económica y social
ciertamente impacta sobre la política, pero ésta no tiene porqué convertirse
en un colapso. En el caso de Colombia, aparentemente, la crisis ha llevado a
la fragmentación, atomización, a la emergencia de fuerzas nuevas,
“tercerías”. Otros países, como Bolivia, Argentina, Brasil o Ecuador han
pasado por crisis económicas extremas, pero sus sistemas de partidos
evolucionan gradualmente, sin colapsar. De modo que hay que especificar el
mecanismo que relaciona sociedad, economía y política, y sus diferentes
consecuencias. El tinte estructuralista del análisis del impacto de lo social
sobre lo político deja en obscuridad la conducta de los actores políticos, sus
acciones y omisiones, sus cálculos, errores y otros factores.
La economía afecta la política, principalmente, ampliando o reduciendo
los márgenes de maniobra para desarrollar políticas de cohesión social o
legitimadoras. Cuando se trata de situaciones de crisis, genera descontento y
erosión de legitimidad del sistema ante la sociedad. Esto a su vez estimula
conductas no cooperativas u oportunistas en los actores políticos, que tratan
de desarrollar perfiles propios y de distinguirse de una conducción
gubernamental impopular. Hay una suerte de problema de acción colectiva,
en la que la no cooperación tiene consecuencias que ahondan los problemas
de legitimidad del sistema y terminan afectan al sistema político en su
conjunto y todos sus actores, abriéndose espacios para el desarrollo de
liderazgos extra-sistémicos y anti-políticos.
Sin embargo, los libretos no están en absoluto predeterminados:
entender las diferentes maneras en que la política responde a una misma
crisis requiere analizar precisamente la política misma; en particular, creo que
la variable clave es la estructuración de los partidos y sistemas de partidos.
Comparando los tres países, encontramos que en el Perú, los partidos son
por lo general “monopólicos”, en el sentido de que giran en torno a un caudillo
incuestionable; y el sistema de partidos en los ochenta estuvo marcado por
una fuerte polarización ideológica. Cuando la crisis golpeó al sistema, tendió
a exacerbarse la polarización existente, quedando vacío el centro político,
espacio que terminó siendo ocupado accidentalmente por el outsider Fujimori.
De otro lado, esa polarización minó la unidad de los partidos, cuyas
contradicciones facilitarían la consolidación de Fujimori en el poder. En el
caso de Venezuela, los partidos se muestran jerárquicos, pero en una suerte
de estructura oligopólica: éstos se organizan en torno a un grupo reducido de
líderes. El hecho de que sean varios y no uno solo generó siempre tensiones,
agravadas por la crisis; el desenlace de esas tensiones fue procesos de
división que desprestigiaron las opciones tradicionales, y facilitaron la llegada
al poder del ousider Chávez. En Colombia, por el contrario, la flexibilidad de
los partidos, su fragmentación, su funcionamiento descentralizado, los ha
hecho más resistentes a la crisis de legitimidad del sistema, por lo que los
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partidos tradicionales coexisten con el avance de terceras fuerzas y de un
voto “de opinión” no partidista, pero el sistema ciertamente está muy lejos del
escenario peruano o venezolano. Es cierto que la crisis económica en
Colombia no ha sido tan extrema, pero el problema de la violencia podría
haber hecho colapsar el sistema, a mi juicio, de no haber sido por la
flexibilidad de los partidos que los hace singulares en el contexto regional.
Si bien las diferencias en los partidos y sistemas de partidos son
claves para entender la situación de la democracia en los tres países, y cómo
se procesan los desafíos presentes, ciertamente es necesario ampliar el
análisis del sistema y el régimen político. La política incide sobre otras
esferas por medio de las políticas públicas, por medio del Estado. Y
precisamente un tema que es común a los tres países es la gran precariedad
del Estado; tanto por su vulnerabilidad frente a variables exógenas, como en
cuanto a su dificultad para diseñar y ejecutar políticas eficaces, que además
cubran todo el territorio, y puedan así combatir la exclusión, así como actores
extrasistémicos. En Colombia es elocuente la vulnerabilidad del país y su
dificultad para lidiar frente a problemas cuya dinámica es transnacional, como
el de la droga, cuyo origen está en la demanda y el consumo en los países
desarrollados. La debilidad del Estado se hace patente en las dificultades o
imposibilidad de imponer la autoridad frente a los muchos actores
extrasistémicos: guerrilleros, paramilitares, narcotraficantes. En Perú y
Venezuela la debilidad Estatal se manifiesta en las dificultades para
implementar políticas públicas eficaces en medio de la crisis económica y de
los actores sociales y políticos. Las nuevas fuerzas que aparecen y asumen
la conducción del Estado no poseen la fuerza o capacidad para lidiar con las
demandas y expectativas de una población sin confianza en el sistema.
Los tres países estudiados pasan en la actualidad por encrucijadas
que definirán su destino en el mediano plazo. En el Perú, el nuevo gobierno
de Alejandro Toledo podría significar el inicio de procesos democráticos
estables y de largo plazo. Se desarrolla en la actualidad un proceso de
concertación que reúne a las principales fuerzas políticas y sociales. Se está
poniendo también en marcha un ambicioso proceso de descentralización y
modernización del Estado. Sin embargo, también podría significar una
frustración más, pero que erosionaría gravemente la moral pública y la
convicción democrática de la población, dado que Toledo encarnó las
ilusiones cívicas de una población cansada de un manejo autoritario, y
escandalizada por los altísimos niveles de corrupción. En Venezuela, el
presidente Chávez, pese a su retórica de reivindicación de lo popular, se aísla
cada vez más en términos sociales y políticos, y descansa crecientemente en
un entorno de origen militar. Cada vez más son frecuentes señales de que el
proyecto revolucionario bolivariano derrapará por un camino autoritario y de
manipulación y control de las instituciones, dentro de una lógica puramente
de poder, que no responde a los ideales en nombre de los cuales insurgió el
comandante Chávez en 1992. El problema está en que no aparecen
alternativas claras que permitan ver una salida ordenada a esta situación, y
que permitan a Venezuela romper la historia de frustraciones que vive con
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particular intensidad desde finales de los años ochenta. Colombia está
atravesando un proceso electoral y tendrá un nuevo gobierno, en el que la
sombra de la violencia se hace más ominosa que antes. Nuestros tres países,
además, no están solos en su problemática y desafíos, que, con mayor o
menor intensidad, están presentes en toda la región. Esto pone sobre la
agenda la necesidad de enfrentar colectivamente nuestros problemas. Para
esto, un primer paso es conocernos mejor, y este documento pretende ser un
modesto paso en esa dirección.
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Apéndice
Lista de personas entrevistadas
En el marco de esta investigación se realizaron dos visitas a Colombia
(Bogotá), la primera fue del domingo 18 al sábado 24 de marzo, y la segunda
fue entre el domingo 19 y el sábado 25 de agosto de 2001. También dos
visitas a Venezuela (Caracas), la primera se realizó entre el 17 y el 23 de
junio, y la segunda entre el 21 y el 27 de octubre de 2001. En las visitas se
entrevistó a las siguientes personas, a las que quiero agradecer
especialmente.
?? Personas entrevistadas en Bogotá:
Manuel Fernando Castro – Coordinador del Grupo de Desarrollo y Paz de la
Unidad de Planeación Regional y Urbana, Departamento Nacional de
Planeación.
Alfonso Román Cera Polo – Historiador.
Alvaro Camacho – Sociólogo. Universidad de Los Andes.
Jorge Cubides - Asesor del Gobernador del Cauca, Floro Tunupala
(Gobernador indígena independiente).
Andrés Dávila – Politólogo. Universidad de Los Andes. División de Seguridad
y Justicia; Departamento Nacional de Planeación.
Miguel García – Politólogo. Universidad Nacional
Yaneth Giha – Economista. Analista de la División de Fuerzas Militares y
Policía. Departamento Nacional de Planeación.
Camilo González – Coordinador del Mandato Ciudadano por la Paz, la Vida y
la Libertad. INDEPAZ.
Francisco Gutiérrez – Politólogo. Universidad Nacional.
Eric Lair – Sociólogo. Universidad de Los Andes.
Francisco Leal – Politólogo. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales,
Quito.
Camilo Leguízamo – Departamento Nacional de Planeación. Asesor del
Director.
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Philip Mauceri – Politólogo. Profesor de la Maestría de Ciencia Política,
Universidad Javeriana
Sandra Morelli – Abogada. Federación Nacional de Cafeteros. Miembro de la
Comisión Andina de Juristas.
Gabriel Murillo – Politólogo. Universidad de Los Andes
Javier Orjuela - Politólogo. Universidad de Los Andes
Eduardo Pizarro – Politólogo. Princeton University.
Mauricio Romero – Sociólogo. Universidad Nacional
Andrés Sánchez – Abogado. Comisión Colombiana de Juristas.
Gonzalo Sánchez – Historiador. Universidad Nacional
Ricardo Sánchez – Abogado. Universidad Nacional
Arlene Tickner – Especialista en Relaciones Internacionales, Universidad de
Los Andes.
Elizabeth Ungar – Politóloga. Universidad de Los Andes.
Carlos Julio Vargas - Abogado. Asesor del Vice-Presidente de la República
Gustavo Bell. Especialista en temas de Derechos Humanos.
María Emma Wills – Socióloga. Universidad Nacional.
?? Personas entrevistadas en Caracas:
Angel Alvarez - Universidad Central de Venezuela.
Ramón Aveledo – Abogado. Universidad Metropolitana (ex presidente de la
cámara de diputados).
Gonzalo Barrios – Politólogo. Universidad Simón Bolívar.
José Luis Cartaya – Politólogo
Héctor Faúndez – Abogado. Universidad Central de Venezuela. Miembro de
la Comisión Andina de Juristas
María del Pilar García – Socióloga. Universidad Simón Bolívar.
Luis Gómez – Sociólogo. CENDES.
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Francine Jákome – Politóloga. Instituto Venezolano de Estudios Sociales y
Políticos.
Janet Kelly – Politóloga. IESA.
Miriam Kornblith – Politóloga. IESA.
Edgardo Lander – Universidad Central de Venezuela.
Daniel Levine – Politólogo. Universidad de Michigan.
Margarita López Maya – Universidad Central de Venezuela
Thais Maingon – Politóloga. CENDES.
Miguel Manrique – Politólogo. Universidad Central de Venezuela.
Dick Parker - Universidad Central de Venezuela.
Juan Carlos Rey – Fundación Instituto de Estudios Avanzados
Aníbal Romero - Universidad Simón Bolívar.
Daniel Romero – Abogado. Ex Asesor del Presidente Carlos Andrés Pérez,
ex militante de Acción Democrática.
Luis Salamanca - Universidad Central de Venezuela.
Cecilia Sosa – Abogada. Ex Magistrada de la Corte Suprema de Justicia.
Andrés Stambouli – Politólogo. Universidad Metropolitana.
Además, el día 16 de noviembre se realizó en Lima el taller de trabajo
“Diagnósticos comparados de la democracia en Colombia, Perú y
Venezuela”. En esa reunión pude presentar las ideas iniciales de este
documento. En la reunión participaron como expositores Philip Mauceri
(University of Northern Iowa), Miguel García y María Emma Wills (Instituto de
Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de
Colombia), y Margarita López Maya (Universidad Central de Venezuela).