COSTA RICA en la última década

Comisión Económica para América Latina y el Caribe – CEPAL
Consejo Nacional de las Mujeres de Ecuador
Reunión de Expertos sobre políticas y programas de superación de la
pobreza desde la perspectiva de la gobernabilidad democrática y el género
Quito, 25 de agosto de 2004
Silvia Lara
Costa Rica
COSTA RICA en la última década: “políticas pobres, para los
pobres, con pobres resultados”
Se propone en esta ocasión de la reunión de expertos centrar la atención en el análisis de
estrategias, políticas y programas nacionales para la superación de la pobreza poniendo
el énfasis en tres ejes:
I Inclusión, reconocimiento de la diversidad y participación ciudadana, enfatizando
aspectos como: acceso a servicios de calidad, desarrollo de capacidades personales y
sociales, participación en redes sociales y el reconocimiento de las mujeres como
interlocutoras.
II Institucionalización de los programas y su grado de articulación con las políticas
sociales y económicas, con el interés de determinar su sostenibilidad e impacto en la
institucionalidad del Estado.
III Las dimensiones culturales y políticas y el grado en que las políticas y programas
ponen en discusión y el debate público, político e institucional la equidad de género.
Esta perspectiva de abordaje supone adoptar como referencia para el análisis estrategias,
políticas y programas explícitos para la superación de la pobreza, deliberadamente
formulados y ejecutados con tal propósito y claramente identificables, con el fin de
profundizar en el estudio de la sensibilidad de los enfoques y metodologías utilizados, a
las diferencias de género y las necesidades e intereses específicos de las mujeres, así
como en su contribución a la gobernabilidad democrática. Para el caso de Costa Rica
proponemos utilizar un enfoque distinto. A continuación puntualizamos algunos de los
aspectos más relevantes para la reflexión y discusión de la reunión de expertos.
Costa Rica logró reducir el porcentaje de hogares en condiciones de pobreza de
50% en 1960 a 20% en 1980. Con la crisis de la deuda y la desestabilización
macroeconómica que caracterizó el inicio de los años ochenta, la pobreza aumentó
en esa década y no es sino hasta el año 1994 cuando el país logró apenas recuperar
los niveles de pobreza de 1980. En los últimos diez años, el país ha experimentado
un proceso de estancamiento de la pobreza en alrededor del 20% de los hogares,
acompañado de un acelerado proceso de concentración de los ingresos a partir de
1997. Así, después de reducir la pobreza 30 puntos en 20 años, en los últimos 25
años no avanzamos y más bien se han concentrado los ingresos.
Los últimos diez años: planes de lucha contra la pobreza
En Costa Rica, los “planes” de lucha contra la pobreza no han tenido éxito, ni aceptación
institucional ni política. Los planes diseñados e impulsados con el objetivo explícito de
reducir la pobreza, se inician con la Administración Figueres y el “Plan de Combate a la
Pobreza” (1994-1998); seguido por el “Plan de Solidaridad” en el gobierno de Miguel
Angel Rodríguez (1998-2002) y actualmente por el “Plan Vida Nueva” del Presidente Abel
Pachecho (2002-2006).
Paradójicamente, la implementación de estos tres planes coincide justo con el proceso de
estancamiento del porcentaje de hogares en condiciones de pobreza en alrededor del
20% a partir del año 1994, y de una acelerada concentración de la riqueza a partir de
1997. Se trata de planes poco conocidos por la población e incluso por los funcionarios
públicos, que no trascienden los 4 años de cada Gobierno y que han sido rápidamente
desechados al inicio del seguiente período presidencial. Han sido planes marginales y
periféricos al curso principal de la acción gubernamental aun cuando algunas acciones
lograron resultados puntuales y permanecen.
La implementación de los planes refleja una visión de la pobreza como efecto “residual”
del crecimiento y, en esa medida, han terminado constituyendo planes marginales y
puntuales a cargo de instituciones periféricas “especializadas”, descontectados y sin
articulación con políticas globales. Se puede afirmar que se trata de “políticas pobres,
para los pobres, con pobres resultados”.
Desde los años setenta: arreglos institucionales específicos para la atención de la
población en condiciones de pobreza
Sin embargo, desde inicios de la década de los años setenta existen un conjunto de
arreglos institucionales específicos para la atención de la población en condiciones de
pobreza. En 1971 se creó el Instituto Mixto de Ayuda Social –IMAS- con el fin de atender
la pobreza extrema, con financiamento permanente de la recaudación de impuestos y con
un esquema de responsabilidad compartida entre el Estado y la empresa privada (“mixto”)
–este enfoque pronto se dejó atrás-. En 1974 se creó el Fondo de Asignaciones
Familiares, también con recursos permanentes provenientes de impuestos. El propósito
del Fondo ha sido financiar programas específicos dirigidos a la población en condición de
pobreza ejecutados por distintas instituciones del sector social: Ministerio de Educación,
Ministerio de Salud, Banco Hipotecario de la Vivienda, Instituto de Desarrollo Agrario, etc1.
La Dirección del Fondo no tiene una estrategia para su inversión, ya que se entiende que
ello corresponde a las instituciones que reciben los fondos.
En ese sentido, si se
transfirieran directamente desde el Ministerio de Hacieda, no haría diferencia.
Sin
embargo, cabe notar que tal forma de administrar el Fondo ha permitido que instituciones
a cargo de políticas sociales universales, ejerzan la tarea y la responsabilidad de incluir a
la población en condiciones de pobreza con el apoyo de los recursos del Fondo.
En los años setenta ambas instituciones tenían un rol secundario frente a la primacía del
crecimiento económico, el empleo y las políticas universales como estrategia de reducción
de la pobreza. Con el aumento de la pobreza en los años ochenta, el cambio en el estilo
de desarrollo y del rol del Estado, así como el desvanecimiento de sus funciones de
planificación del desarrollo, las dos instituciones y especialmente el IMAS, adquirieron un
rol protagónico al punto en que hoy día “población pobre” es sinónimo de “población
IMAS”.
El IMAS actualmente, además de brindar asistencia social por medio de subsidios
monetarios a población muy vulnerable (personas adultas mayores, con discapacidad o
enfermedades crónicas, etc.), financia y ejecuta una colección dispersa de programas
desconectados, para la población en condiciones de pobreza: la construcción de aulas,
centros de salud, calles, acueductos, proyectos de electrificación, construcción de
puentes, subsidios condicionados a la asistencia escolar, proyectos productivos,
capacitación técnica, hogares comunitarios para el cuido de niños y hasta hace poco,
incluso viviendas populares. Constituye una especie de “Estado paralelo, pobre, para los
pobres”.
En 1998 se aprobó la “Ley de atención a mujeres en condiciones de pobreza”, la cual
se implementa por medio de la ejecución de un Programa específico en el IMAS. Con una
estrategia interinstitucional e intersectorial, establece el mandato legal de brindar a las
mujeres pobres 4 componentes: 1) empoderamiento personal; 2) capacitación técnica; 3)
inserción en el mercado de trabajo; y 4) vivienda, acompañados de un subsidio por 6
meses condicionado a su asistencia al primer componente. El primer componente ha sido
un éxito, desde el punto de vista de fortalecer personalmente a las mujeres. Sin embargo,
muchas de ellas no logran continuar con el segundo componente porque no califican para
los programas de capacitación técnica que ofrece la institución encargada. La inserción
en el mercado de trabajo ha sido verdaderamente limitada y no existe una política de
empleo en el país a la cual encargar la tarea. Con el tiempo y el desgaste cotidiano,
muchas de ellas pierden la ilusión y la fortaleza.
1
Pensiones del régimen no contributivo – Caja Costarricense de Seguro Social.
Bonos gratuitos de la vivienda – Banco Hipotecario de la Vivienda.
Compra de tierras para asentamientos campesinos –Instituto de Desarrollo AgrarioComedores escolares – Ministerio de EducaciónPrograma Equidad en la Educación (becas, transporte, bonos escolares) – Ministerio de
Educación.
CEN-CINAI – Ministerio de Salud.
Acueductos rurales – Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.
Programa de Albergues de Niños y Niñas – Patronato Nacional de la InfanciaProgramas diversos del Instituto Mixto de Ayuda Social.
Pequeñas asignaciones presupuestarias para: Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor,
Consejo Nacional de Rehabilitación, etc.
No obstante la centralidad que han adquirido FODESAF y el IMAS como estrategias de
lucha contra la pobreza es importante subrayar lo poco que significan sus recursos
financieros en el conjunto.de la inversión social. Costa Rica ejecuta anualmente cerca de
2.000 millones de dólares en inversión social; los recursos de FODESAF y el IMAS juntos
no suman más de 225 millones de dólares, es decir, menos del 15%. En la práctica, los
recursos de inversión social llegan a la población en condiciones de pobreza, a través de
las políticas universales de salud, educación y seguridd social (pensiones,
principalmente).
Si bien existen desde hace 30 años arreglos institucionales específicos para la atención
de la población en condiciones de pobreza, no constituyen estrategias ni políticas para la
superación de la pobreza; el IMAS y FODESAF no operan con una visión estratégica y de
conjunto ni entre sí ni hacia dentro de cada institución. Pero sí se les atribuye, formal y
simbólicamente, el mandato y la responsabilidad de la superación de la pobreza.
El Estado reproduce el círculo de pobreza y exclusión
En la medida en que en los últimos 20 años se ha reducido las funciones del Estado y han
tendido a desaparecer las políticas sectoriales –excepto en educación y salud- y la acción
de planificación del desarrollo, se ha producido en una especie de “sobreespecialización”
del IMAS en la atención y superación de la pobreza en respuesta a la perspectiva de
atender a la población rezagada del proceso de crecimiento económico (“el natural e
inevitable residuo”).
Las causas y efectos de “la sobre especialización” es la justificación de otras instituciones
públicas para no atender población en condiciones de pobreza, “porque eso le toca al
IMAS”, excluyendo así a la población pobre de políticas y programas públicos y
condenándola a ser atendida por una institución que no tiene los recursos financieros,
humanos y técnicos para ejecutar las políticas y programas que esa población requiere.
Así, el propio Estado genera exclusión al establecer condiciones para el acceso a ciertos
bienes y servicios que de partida excluyen a la población pobre –si tuvieran los requisitos
no serían pobres- y al no tomar medidas de política para garantizar su acceso; con ello
reproduce sin fin el ciclo de la pobreza que lleva a más exclusión, que lleva a más
pobreza. En efecto, la pobreza se “produce”, en este caso lo hacen las prácticas
excluyentes del Estado.
La última década: crecimiento sin empleo y concentrador
No es cualquier tipo de crecimiento económico el que contribuye a reducir de manera
sostenible la pobreza, a cerrar las brechas sociales y generar bienestar. En Costa Rica,
los años de crecimiento del PIB a finales de los años noventa no redujeron la línea de
pobreza y coincidieron más bien con un proceso de concentración de la riqueza, más que
en cualquier otro país de Centroamérica.
Es notable el aumento de las exportaciones y de la inversión extranjera en nuestro país
en los últimos 14 años, al punto en que Costa Rica llegó a alcanzar hacia el año 2000 los
mayores niveles de exportaciones e inversión extranjera directa per cápita en América
Latina. Pero de nuevo, ello coincide con el estancamiento de la movilidad social y la
concentración de los ingresos. Entre las características de la dinámica exportadora y de
inversión extranjera en nuestro país, resalta la falta de encadenamientos y el contraste del
dinamismo de las grandes empresas y de capital extranjero -especialmente de zonas
francas- con el estancamiento que muestra el resto de las empresas nacionales,
mayoritariamente micro y pequeña empresas. Las zonas francas generan el 50% del
valor de las exportaciones, pero no más de un número de puestos de trabajo equivalente
a cerca del 3% de la Población Económicamente Activa –PEA-, adquieren apenas entre el
3% y el 5% de sus bienes y servicios en la economía nacional y en la mayoría de los
casos sus utilidades salen del país.
No sólo se caracteriza la economía costarricense por esta dualidad de su aparato
productivo, sino por un crecimiento sin empleo. De los 519 mil empleos creados entre
1990 y el 2002, el 47%, es decir, casi la mitad de los nuevos empleos, fueron empleos
informales.
Muchos de estos trabajos informales son una forma de “desempleo
encubierto” de quienes improvisan una fuente de ingresos a través del autoempleo. El
desempleo ha venido aumentando para alcanzar 6.7% en el 2003. La incidencia de la
pobreza es mucho mayor entre quienes se encuentran trabajando en el sector informal.
En el campo social Costa Rica se está quedando atrás. Hoy día, el gasto público como
porcentaje del PIB es menor que hace 20 años. Países como Panamá, Chile, Uruguay,
Argentina y Brasil tienen ya mayores niveles de inversión social por persona. El rezago
educativo amenaza con deteriorar las ventajas competititvas que ha gozado el país
gracias al nivel de calificación de la fuerza de trabajo. En las zonas urbanas, el promedio
de escolaridad de la población de 25 a 59 años, es mayor en Chile, Ecuador, Panamá,
Paraguay, Perú, Uruguay y Argentina. Se administra el día a día del sector social con la
inercia del pasado.
“No se lucha contra la pobreza, luchando contra la pobreza”
Dice un académico francés, que “no se lucha contra la pobreza, luchando contra la
pobreza”. La pobreza se reduce con estrategias de desarrollo social, lo cual supone
visualizar la pobreza en el contexto más amplio del crecimiento económico, la generación
de empleo y de políticas universales.... con políticas de inclusión y movilidad social.
Lamentablemente, pareciera que la política es no tener política. La globalización y la
apertura se han convertido en el sustituto de una estrategia de desarrollo, esperando que
aquella haga su magia.
Se necesita más mercado, de eso trata la globalización y la apertura. Pero también se
requiere más Estado y, especialmente, se necesita recuperar la función democratizadora
del Estado y su papel redistributivo. Redistribución que debe basarse en una estrategia
tributaria verdaderamente progresiva, en un gasto público con equidad pero, sobre todo,
la función democratizadora del Estado y su papel distributivo debe apostar a ampliar,
democratizando, la base productiva y el acceso a los mercados, de manera que la riqueza
se produzca repartida desde sus inicios. El desafío es promover un desarrollo
“endógeno”, hacia adentro; es decir, un estilo de desarrollo que permita, participando de
la apertura y la globalización, generar riqueza que se queda en el país y repartida. Costa
Rica requiere integración hacia fuera e integración hacia adentro.
Ampliar la perspectiva y cambiar la agenda: equidad de género, libertad y
prosperidad
Enfrentar el desafío de la pobreza y la autonomía económica de las mujeres requiere
ampliar la perspectiva y cambiar la agenda del desarrollo. Las estrategias de desarrollo y
en particular el papel del Estado condicionan y determinan las posibilidades y resultados
de las políticas públicas de género y de superación de la pobreza. Incorporar de manera
sistemática y permanente este debate en la agenda es prioritario. En la región más
desigual del mundo, la paridad con los hombres es un objetivo limitado: paridad en la
miseria. No vamos a alcanzar la equidad de género sin equidad social en la Región, no
vamos a alcanzar un mayor bienestar de las mujeres, sin prosperidad. Así, políticas sin
Estado e igualdad en el reino de la desigualdad constituyen el doble desafío de la
inclusión de género en las estrategias de desarrollo.
La función democratizadora y (re) distributiva del Estado es especialmente crítica para
hacer avanzar los derechos de las mujeres y particularmente su autonomía económica.
La estrategia de la igualdad de oportunidades basada en el acceso equitativo a la
educación, la salud y la seguridad social no ha significado para las mujeres igualdad de
resultados en la distribución de los ingresos y las oportunidades económicas; tampoco en
la distribución del poder político.
La pobreza es comúnmente abordada y explicada desde el punto de vista de los ingresos
monetarios de las personas y los hogares, sus posibilidades de consumo y de satisfacción
de necesidades materiales básicas. Una perspectiva más amplia agrega al análisis las
carencias en el campo de la educación y la salud como factores determinantes. En
ambos casos, el foco de atención y el factor explicativo son las privaciones. Cuando al
analizar las condiciones de pobreza de la población se pone el foco de atención en las
mujeres dicho abordaje es claramente insuficiente y la impotencia aparece como un factor
decisivo. La impotencia entendida como la imposibilidad de actuar por la restricción a
sus libertades y opciones. Sin libertad no hay oportunidades.
En Costa Rica no sólo hay más mujeres que hombres en condiciones de pobreza.
También unas y otros viven de manera distinta la pobreza, por las diferentes tareas,
responsabilidades y cargas que la sociedad ha asignado a cada cual. Pero sin temor a
equivocarse, se puede afirmar que afecta más a las mujeres por que ellas tienen muchas
menos opciones y su impotencia es mayor para cambiar la situación. Las oportunidades y
las opciones de las mujeres para salir de la pobreza están limitadas por normas
culturales que controlan su movilidad, sus relaciones sociales fuera del hogar y la
independencia para tomar decisiones. Las normas sociales subvaloran sus puntos de
vista, palabras y acciones y restringen su voz pública. Sus oportunidades se ven
limitadas por el acceso desigual a la tierra, la tecnología, el crédito y por la discriminación
en el mercado de trabajo, la desigualdad salarial y en los ingresos. Las mujeres tienen
severas restricciones de tiempo por las cargas de trabajo que significa su doble trabajo en
actividades económico productivas y en la economía del cuido.
Pero quizá la más
severa restricción a la libertad y las opciones de las mujeres se origina en la violencia
doméstica que millones de mujeres sufren todos los días.
Una de las violaciones más crudas al derecho a la libertad, a la autonomía, a la
posibilidad de desenvolvimiento y a la seguridad personal es la violencia de la que son
objeto cada vez más mujeres y la permanente inseguridad en la que viven. La amenaza
cotidiana y sistemática a su vida e integridad física, así como a sus hijos e hijas, las
coloca en una posición de temor constante y de cautela.
El temor, las amenazas, la vulnerabilidad y la impotencia de las mujeres frente a la
violencia que ejercen los hombres en su deseo de obtener poder, dominación y control las
obliga a restringir al mínimo sus relaciones sociales y movilidad, a limitar la toma de
decisiones de forma independiente, a evitar el conflicto sacrificando su voluntad, en
síntesis, se ven obligadas a recurrir a la expresión mínima de su existencia como ser
humano. Esta es una de las formas más extremas de violación del derecho de libertad y
autonomía de cualquier ser humano.
La negación de la libertad genera privaciones para las mujeres y también para sus
familias. Para expandir las libertades y opciones de las mujeres se requieren políticas
explícitas que aborden las negaciones de la libertad, en razón de normas y prácticas
culturales, de prejuicios y taboos. La libertad no se produce por casualidad. Fomentarla
debería ser una preocupación básica de los gobiernos, incluso ante la ausencia de
políticas explícitas de discriminación. Ampliar las libertades y opciones de las mujeres no
va a suceder automáticamente como consecuencia de su acceso a la educación, a la
salud y otras condiciones básicas de vida. La restricción a sus libertades responde a un
orden social distinto con sus propias normas y mandatos. La autonomía económica, la
autonomía física y la autonomía política de las mujeres constituyen tres libertades
esenciales para ampliar las opciones de las mujeres para hacer y ser lo que valoran en la
vida.
Un mayor interés en la libertad de las personas y en su capacidad de iniciativa y de
gestión es clave en la reflexión sobre las desigualdades de género. Las normas sociales
y las dinámicas socioculturales son fuente de profundas desigualdades y barreras a la
posibilidad y capacidad de iniciativa y de desenvolvimiento de las mujeres.
“Más Estado, más mercado y más sociedad”.