El problema de las competencias: atribuciones jurídicas y ejercicio
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Material de uso exclusivo para fines académicos El problema de las competencias y la atención a la pobreza 1 Documento de apoyo docente Paul Bromberg Instituto de Estudios Urbanos y Facultad de Artes Universidad Nacional de Colombia (Bogotá) Dice nuestra ley de leyes: “Al municipio como entidad fundamental de la división políticoadministrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes” (Artículo 311, CN) 2 . No era de esperar que la Constitución fuera mucho más detallada que esto. Dejó para la ley la concreción de estas afirmaciones generales. Sigue aún vigente el Código de Régimen Municipal, expedido en 1986, derogado a trozos por los fatídicos artículos de normas posteriores que “derogan lo que le sea contrario”, complementado por infinidad de normas expedidas sobre el tema o por normas sobre otros temas que delegan en los alcaldes municipales y distritales funciones de vigilancia en uno que otro artículo. Por citar algunas, está la Ley 136/1994 (“Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”) y en el caso de Bogotá el DecretoLey 1421 de 1993. Bogotá, además, desde el punto de vista 1 Este documento constituye una adaptación de una sección de un trabajo realizado desde la Red Bogotá (en transición hacia el Instituto de Estudios Urbanos) para la Secretaría de Hacienda Distrital, sobre la implementación de los Observatorios de Impacto Social y Económico Local (OISEL) previstos a instancias del Concejo de Bogotá en el Plan de Desarrollo Económico y Social Bogotá Sin Indiferencia. 2 Transcribimos lo correspondiente a los departamentos, aún menos preciso. El artículo 298 dice así: “Los departamentos tienen autonomía para la administración de asuntos seccionales y la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio… Ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal… y de prestación de los servicios que determinen la Constitución y las leyes”. Como se ve, muy impreciso. En general, en las decisiones de las altas cortes sobre competencias, han salido ganando los municipios. Ningún Gobernador saldría airoso en una pelea con alguno de los alcaldes de municipios comprendidos en su territorio sobre quién tiene la prelación para la “promoción del desarrollo económico y social”. Material de uso exclusivo para fines académicos administrativo es a la vez un Departamento y un municipio, lo que deja a la ciudad más sujeta a incertidumbre. Esta jurisdicción establecida en términos tan generales seguramente no es exclusiva de nuestro ordenamiento jurídico. Pero es ilustrativo considerar otras opciones, como el caso de los municipios de la República Federal Alemana. Alemania tiene 16 estados (Länder), 13.844 municipios y varios niveles intermedios. Los municipios tienen las siguientes atribuciones 3 : Obligatorias Red vial local Transporte escolar Escuelas primarias Atención a indigentes Agua y alcantarillado Cementerio Voluntarias Publicidad Bibliotecas y museos Piscinas públicas Deportes Ciclovías Jardín zoológico Jardín botánico Delegadas Cooperación en elecciones Recaudación del impuesto de renta Expedición de pasaportes Elaboración de estadísticas Registro civil Otras funciones quedan a niveles intermedios como los condados, las provincias, los Estados y finalmente el gobierno federal, cada uno con capacidad para establecer mecanismos de solidaridad de manera que se garantice condiciones uniformes en lo básico. Claro está, el municipio alemán de Riedering no es lo mismo que Berlín, Frankfurt… o Bogotá. Pero la idea básica sigue siendo interesante: pocas competencias, muy claras, capacidad para cumplirlas, y lo que queda es gerenciarlas. No hay ninguna atribución tan general como “el mejoramiento cultural y social de sus habitantes”. El universo legal colombiano sobre el tema se ha vuelto innavegable por aficionados y aún por especialistas, y campo abonado para permanentes demandas y discusiones sobre competencias. Y también para algunos desvaríos. La oferta y la demanda de programas académicos sobre gobierno municipal se cruzan en un punto en el que predomina la descripción de la norma, como si el arte de gobernar fuera el cumplimiento de la norma. Se cumple con la norma, expidiendo normas locales posiblemente inaplicables o creando una nueva oficina, antecediéndolas de declaraciones grandilocuentes, sin consideraciones 3 Descentralización y gobiernos intermedios locales. Tres experiencias internacionales. Amador, María Carolina et.al., AECI-ARD USAID-GTZ, 2004. Material de uso exclusivo para fines académicos hacia su eficacia o sobre las consecuencias de su aplicación, es decir, sin atender todo lo que las ciencias sociales han permitido comprender sobre las sociedades y sobre la pretensión de dirigirlas. El urbanismo, la sociología, la antropología, la ciencia política, la economía, todo queda en segundo y tercer plano frente a las declaraciones legales, que pretenden convertirse en leyes sociales a fuerza de ser repetidas. …y sin embargo, ¡se gobierna! Se gobierna porque hay una tradición – el alcalde llega a gobernar con un aparato ya filtrado por un debate histórico sobre atribuciones, cuando no simplemente el aparato está directamente ordenado por la ley, e implementado por antecesores. Se puede gobernar también porque hay una suerte de lógica del mundo, que ha contribuido a determinar lo que evidentemente es de carácter local y lo que es de carácter nacional. Es decir, las atribuciones jurídicas y la lógica del mundo de la vida no están totalmente divorciadas, aunque por muchas razones, que no es del caso discutir aquí, no son completamente consistentes. Teorías sobre los desfases entre estas dos (nos referimos a las atribuciones jurídicas y a la lógica del mundo) las hay, pero son aún insuficientes. Aunque suene circular el argumento, las atribuciones jurídicas otorgadas a los gobiernos urbanos tienen que ver con lo propio de lo urbano 4 . Lo urbano tiene que ver con la expresión espacial (creación de espacio urbano, y distribución de actividades y habitantes en ese espacio) de las interacciones económicas, sociales (por supuesto, aquí incluimos las culturales) y políticas. Bajo las atribuciones jurídicas abiertas con el etcétera de la Constitución – “el mejoramiento social… de sus habitantes” – todo cabe. Exagerando un poco, nada impone límites a lo que puede ofrecer un candidato a alcalde en el momento de la competencia electoral 5 . En Bogotá se llegó a proponer, por ejemplo, “metro ligero en siete meses” 6 . Algunos candidatos, como fruto de su propia iniciativa, o como consecuencia de la competencia política, terminan prometiendo ríos de leche y miel. Nada de eso lo prohíbe la Constitución, aunque las realidades económicas y sociales lo prohíban en el sentido de hacerlas imposibles. 4 Aquí nos interesan los gobiernos de jurisdicciones municipales claramente urbanas, como Bogotá. Parafraseamos aquí a Weber en su definición sobre el Estado: “…el Estado [no] puede definirse por el contenido de su actividad. Apenas existe una tarea que no haya sido acometida por [él]” (M. Weber, La ciencia como profesión. La política como profesión. Colección Austral, Espasa Calpe, Madrid, edición de 1992). No resulta correcta para una jurisdicción subnacional urbana, pues ésta no es soberana. Sin embargo, un aspecto de la idea sigue siendo cierto. 6 Tomado del programa de gobierno de Carlos Moreno de Caro, presentado en el momento de su inscripción como candidato a al Alcaldía de Bogotá para el período 1998-2000. 5 Material de uso exclusivo para fines académicos Las funciones generales atribuidas a las jurisdicciones territoriales permiten todo lo que el candidato puede proponerse pues, como hemos dicho, todo cabe bajo “mejoramiento social de sus habitantes”. Pero en cambio las normas sí son bien precisas sobre las herramientas de que dispone para lograrlo. Un alcalde no puede emitir dinero. No puede expropiar sin indemnización, ni imponer aranceles en las fronteras de su territorio, ni restringir la entrada de mercancías al mismo, ni exigirle a los bienandantes “pasaporte de residencia local” si desean ingresar al municipio, un tema muy discutido en las ciudades del medioevo antes de la creación de los Estados como hoy los conocemos. Algunas definiciones sobre distribución de poder a diferentes autoridades Palabras que en el lenguaje natural son sinónimas entre sí, como competencia, atribución y función, pueden emplearse para distinguir formas distintas de conceder autorización para actuar a una autoridad pública. Lamentablemente, en materia de usos específicos del léxico jurídico puede no encontrarse unanimidad. Hemos escogido una forma específica de uso de estos vocablos, con el fin de ser coherente con otros usos, pero podría llamarse A, B, ó C. Competencia la definiremos como un campo de acción establecido por alguna norma a un órgano del Estado, a una entidad o a un servidor público para que ejerza autoridad o jurisdicción en el mismo. La distribución de competencias es la forma más general para describir cómo la autoridad y la jurisdicción (entendida como territorio) se distribuyen entre las diversas estructuras institucionalizadas del poder público y entre las personas por él investidas. 7 Puesto que las competencias son campos de acción, se concretan en descriptores sectoriales, como salud, convivencia, espacio público. Bajo el paraguas general de una competencia asignada se definen funciones y atribuciones. Las funciones se definen como las tareas o actividades que corresponde realizar a una institución o entidad, o a sus órganos o personas dentro de un sector que es de su competencia. Las funciones tienen el carácter de obligatorias, en el sentido que cuando a un funcionario o a una dependencia se le asignan unas funciones, él o ella deben responder por su cumplimiento y ejecución, o en el mejoramiento de las condiciones 7 Algunas ideas de este párrafo se han inspirado en: Madrid, Mario. Diccionario de la Constitución Política de Colombia. LEGIS. Bogotá: Pág. 60. Material de uso exclusivo para fines académicos del tema bajo su competencia. Entre las funciones están el sinnúmero de tareas administrativas, de trámite interno, de cualquier actividad pública-estatal. Las atribuciones clarifican el rango de opciones de manejo de las diferentes herramientas de gobierno: captación/inversión de recursos fiscales, expedición de normas y/o su vigilancia, aparato administrativo prestador de servicios). Así, si a una localidad se le otorga la competencia en “seguridad y convivencia”, se le dirá que en el ejercicio de esa competencia podrá combinar en una política que diseñe la manera de intervenir combinando las herramientas: podrá expedir resoluciones para casos específicos, o reglamentar mediante decreto un acuerdo de la JAL sobre funcionamiento de establecimientos nocturnos, y se le dará alguna forma de “jurisdicción y mando” sobre el cuerpo local de policía. En cambio, cuando se le dice que tendrá la obligación de hacer un diagnóstico de la seguridad, se le está imponiendo una función, que debe cumplir aunque de ella no espere gran cosa. Si en efecto se le dan atribuciones y libertad (o sea, rangos de acción en cada herramienta), la combinación de sus decisiones dentro de estos rangos sería la “política pública” correspondiente. Si no se le da esa libertad, sería el caso más craso de relación principal-agente. Pobreza y pobreza urbana Por características propias del proyecto político del actual gobierno de Bogotá, su Plan de Desarrollo ha buscado traducir las declaraciones sobre “lo social” en políticas públicas. Una de ellas, la de mayor impacto en la opinión pública bogotana y en la sensibilidad del electorado, es el programa “Bogotá sin Hambre”. La sensibilidad hacia el hambre como consecuencia de la pobreza puede generar varios tipos de acciones desde el Estado, desde una suerte de caridad pública, en un extremo, hasta políticas públicas repletas de teoría sobre la acción de gobierno. En otros países cuyas políticas públicas están más determinadas por alguna teoría dominante (es decir, en las cuales el consenso político sobre lo fundamental es mayor 8 ) hay más claridad que en el nuestro sobre lo que hace el nivel nacional en los temas de pobreza y lo que corresponde a los niveles locales. Si toda la gestión contra la pobreza fuese local, se argumenta en esos países, los desequilibrios que generarían sus soluciones locales producirían 8 Mayor por el número de temas y por el número de personas incluidas en el consenso. Material de uso exclusivo para fines académicos corrientes migratorias que podrían crear más problemas que los que resuelven 9 . Una manifestación de lo que llaman “votar con los pies”. Los índices sociales y económicos que midan el desempeño de un gobierno local deben reconocer de manera especial aquello que esté más asociado a la capacidad de gestión de un gobierno local (sus competencias, atribuciones y funciones, por un lado, y el impacto del ejercicio de las mismas, dado el tamaño y la complejidad de la jurisdicción) y también deben estar también relacionadas al objetivo de alcanzar, especialmente en el ámbito de su capacidad de gestión - lo propiamente urbano - condiciones más igualitarias. Aunque los ingresos no sean una variable que dependa de la gestión urbano-municipal no puede dejar de hacerle seguimiento a la variable “ingreso de los hogares”. Pero además de los análisis tradicionales de correlación, debe mostrarse la distribución de esos ingresos sobre el mapa de la ciudad, precisamente porque lo que sí depende de la gestión municipal urbana es la espacialización de los diferentes niveles de ingreso, y de políticas públicas urbanas depende el que en ciertas zonas se vayan concentrando factores que creen círculos de pobreza de muy difícil solución. Esto es lo más típicamente urbano de la pobreza. En seguida veremos a qué nos referimos. “Lo social” en lo urbano En algunos apartes de las declaraciones del Plan de Desarrollo 20042008 se lee la intención de manejar herramientas de gobierno para corregir deficiencias urbanas: “…redistribución equitativa de los beneficios del desarrollo… mediante el ordenamiento en los procesos de gestión, uso y ocupación del territorio, y la coordinación de la acción distrital para lograr que el suelo cumpla con su función social y ecológica, y garantizar el equilibrio en el reparto de cargas y beneficios urbanísticos entre el sector público y el privado”… “Distribución equilibrada de la oferta y el acceso a bienes y servicios en el territorio 10 acorde con las necesidades de la población…” 11 9 Ver, para el caso de los Estados Unidos, los capítulos de sobre pobreza en A. Sullivan: Urban Economics. Editorial Irwin,1990. 10 11 Sabiamente el Plan no dice aquí “las localidades”, sino “el territorio”. Plan de Desarrollo Bogotá sin Indiferencia, Artículos 13, “Estrategias del Eje Urbano Regional”. Material de uso exclusivo para fines académicos Sin índices adecuados difícilmente se puede avanzar hacia el cumplimiento de un objetivo de “redistribución” en lo urbano en el tema de movilidad y accesibilidad, como busca el Plan de Desarrollo en este mismo artículo: “Mejoramiento de la accesibilidad de las personas a los sitios de trabajo y estudio, así como a los bienes y servicios, equipamientos e información…” Una política social sobre este tema, con un adecuado sistema de índices, diría que “mejoramiento” es un término demasiado general, que tiene la ventaja y desventaja de que todos están de acuerdo, aunque no estén de acuerdo en lo que significa mejorar. Para algunos, por ejemplo, mejoramiento es “igualamiento”, o equilibrio territorial. En resumen: el objetivo de una “política social” en la jurisdicción de lo urbano es el siguiente: DESLIGAR LA VARIABLE “INGRESO DEL HOGAR” DE LA CALIDAD DE BIENES Y SERVICIOS TÍPICAMENTE URBANOS Una ciudad en la que el entorno urbanístico sea igual para los extremos de pobreza y riqueza puede ser una utopía que no vale la pena intentar. La meta, en cambio, debe ser conseguir condiciones urbanas similares y aceptables para un espectro muy amplio de ingresos. Es inevitable que una familia de ingresos elevados tenga una unidad residencial más costosa y de mejor calidad que una de ingresos bajos. Pero, por ejemplo, hoy en día en Bogotá, a pesar de la diferencia de ingresos, la calidad del servicio de agua es similar para todos los ingresos, y posiblemente también la calidad del servicio de energía eléctrica, gas y “telefonía básica conmutada”. El porcentaje de sus ingresos que se consume en pagar por los servicios que recibe sí es francamente diferente, pues el subsidio para estrato 3 es pequeño, mientras las diferencias de ingreso entre éste y el estrato 6 son enormes 12 . En resumen, en servicios públicos domiciliarios, el objetivo 12 En Colombia se miden las condiciones socioeconómicas de las familias a través de un Proxy, las condiciones urbanas del entorno de una residencia, junto con su apariencia externa. A esta medición se le llama estrato, un número entero entre 1 y 6, correspondiendo 1 a los pobres (mayores definciencias urbanas). Así , una familia cuyo ingresos no cambien sube de estrato si el Material de uso exclusivo para fines académicos de una política social urbana parece alcanzable. Se han acercado a ella proyectos políticos que no se autodenominaron de izquierda. Talvez, y lo dejamos sólo a nivel de mera sugerencia, el punto en el que las diferencias urbanas definitivamente marcaron un derrotero (¿irreversible?) de segmentación social es la segregación social ligada al sitio en el que se localiza el equipamiento escolar. Estudios en otras ciudades muestran la relación estrecha entre los logros escolares y el entorno social-urbano cercano a la escuela 13 . Algunos de estos estudios se han hecho en contextos jurídico-administrativos distintos del nuestro, por ejemplo, el del distrito escolar norteamericano. Es evidente que si la financiación de la escuela depende de la contribución del entorno urbano, comunidades ricas tendrán mejores escuelas que comunidades pobres, y los precios de la finca raíz cercana a los colegios con buenos resultados se elevarán, restringiendo su acceso exclusivamente a familias de ingresos altos. Pero los estudios también se refieren a sistemas en los cuales la financiación del sistema escolar no es rigurosamente local. En definitiva, escuelas a las que asisten solamente pobres, provenientes de escenarios urbanos deteriorados y conflictivos, con escasos recursos formativos en el hogar, suelen tener pobres resultados. La focalización permitir ser eficaz en aumentar la cobertura, pero las posibilidades de que un sistema escolar con este tipo de organización territorial brinde los canales a los habitantes de ese entorno para salir del círculo de pobreza están por verse 14 . En el tema de “lo social” como política urbana, entonces, es necesario establecer índices simples y compuestos que permitan ir midiendo si las condiciones urbanas van contribuyendo a las diferencias sociales, y si es posible intervenir desde el Estado-local para corregir un eventual rumbo de ahondamiento de esas diferencias, por supuesto considerando un principio básico de la gestión pública: “tan pronto como sea posible”. El siguiente es un intento inicial de señalar los temas que deben ser objeto de índices simples, a partir de los cuales se produzca un solo índice compuesto que mida las desigualdades de las condiciones urbanas: Estado pavimenta la calle y hace llegar el acueducto y la red de alcantarillado. El sistema de estratos es el que se emplea para recibir subsidios de servicios públicos domiciliarios, o aportar más del costo medio de provisión del servicio. 13 Sullivan, op. cit. 14 La sociología de la educación no está presente en el diseño de los planes de mediano plazo sobre instalaciones escolares. Éstos están animados más bien por voluntarismo político que se deja ver en algunos documentos oficiales. Material de uso exclusivo para fines académicos Calidad del entorno habitacional Disponibilidad de servicios públicos domiciliarios y calidad del servicio Seguridad Acceso (cupos) y calidad de la educación Acceso a oferta cultural y espacios para la recreación y el deporte Accesibilidad y movilidad • Espacio público por hogar (discutir si por habitante) • Alumbrado público (lúmenes…) • Indices de contaminación ambiental • Riesgos a la salubridad • Riesgos naturales o Deslizamientos o Inundaciones o Evaluación de aguas lluvias • Agua para consumo, disposición de aguas servidas, evacuación de aguas lluvias • Energía eléctrica • Telefonía • Gas domiciliario Delitos de gran impacto • Tiempo de desplazamiento a centros educativos • Tiempo de desplazamiento al trabajo • Tiempo de desplazamiento a sitios de recreación En la Bogotá actual, el hecho de que estas variables, al estar ligadas al ingreso (de manera notable) terminaron ligadas al espacio significa que la ciudad no creció con criterios de equidad. Esta segregación por ingreso es resultado de políticas públicas (la estratificación actual puede estar jugando algún papel) y de la ausencia premeditada de políticas públicas (ordenamiento territorial, captación de plusvalías y otras). Dos temas muy importantes, en los que estaría por verse qué es delegación y qué es típicamente urbano o local, quedan por definirse: Educación Educación formal hasta noveno grado Formación específica para el trabajo Atención a la enfermedad Y otros dos temas de gestión estatal dan para análisis bien detallados sobre el carácter de la jurisdicción local, así como de los mecanismos de equilibración regional para que las deficiencias no generen flujos migratorios que igualen por lo bajo: Vivienda La administración local debería tener en su mano el subsidio a través Material de uso exclusivo para fines académicos Pobreza del urbanismo: costos del suelo, diseño urbano, todas aquellas variables ligadas al espacio público y a la provisión de servicios públicos domiciliarios. Los sistemas locales de atención social se originaron históricamente en la necesidad de actuar sobre la indigencia, especialmente urbana. En el caso colombiano, para la atención a la niñez se estableció una entidad, el ICBF, y un sistema de financiación mediante un ingreso parafiscal. Seguramente es conveniente que este sistema sea nacional en la redistribución de los recursos, pero local en el ejercicio de la atención. Es decir, se haría municipalmente en virtud de una delegación.
