Reforma del Procedimiento Administrativo

Junta de
Castilla y León
Coordinador:
IGNACIO SÁEZ HIDALGO.
Equipo de Trabajo:
ANA ALVAREZ-QUIÑONES SANZ.
ALEJANDRO HERRERO PRIETO.
SUSANA PERANDONES PEIRO.
LUIS VAQUERO GOMEZ.
EDITA:
JUNTA DE CASTILLA Y LEÓN.
CONSEJERÍA DE PRESIDENCIA Y ADMINISTRACIÓN TERRITORIAL.
ASESORÍA JURÍDICA GENERAL.
1
PRESENTACIÓN
La aplicación de las Leyes constituye una de las funciones más trascendentales de
cualquier Administración Pública. En el momento actual asistimos a una eclosión
legislativa de textos de gran alcance, cuya comprensión y profundización resulta
absolutamente necesaria para que la Junta de Castilla y León cumpla esta misión
esencial que supone el buen gobierno de la Comunidad Autónoma. El respeto de
los derechos de los ciudadanos requiere que la entrada en vigor de estas normas,
que afectan directamente a la vida de la Administración, se acompañe de una
formación acorde de aquellos que han de aplicarla e interpretarla, lo que
redundará igualmente en las idóneas relaciones que el poder ejecutivo debe tener
con el poder judicial.
Por ello, tras la aprobación de la Ley 4/1999, de 13 de enero, que reforma la Ley
30/1992, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento
administrativo común y, ante la importancia de las modificaciones llevadas a cabo,
resultaba indispensable un estudio profundo del alcance y las cuestiones que la
misma suscitaba, tanto desde un punto de vista teórico, como fundamentalmente
desde el práctico.
Es mi deseo que la presente publicación contribuya a facilitar la solución de los
problemas que puedan existir en la interpretación de la Ley, así como a una
relación fluida y abierta entre los ciudadanos y los responsables de la
Administración para un mejor servicio a la Comunidad Autónoma de Castilla y
León y, por ende, al país entero.
Juan José Lucas Giménez.
Presidente de la Junta
de Castilla y León.
2
INTRODUCCIÓN
La aprobación de la Ley 4/1999, de 13 de enero, de reforma de la Ley 30/1992
introduce notables modificaciones en la regulación del Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
La importancia de una norma de estas características desde el punto de
vista de la actividad de las diferentes Administraciones Públicas no ofrece ninguna
duda. Del mismo modo resulta incuestionable que el conocimiento, no sólo del
contenido, sino también del alcance real de la reforma llevada a cabo, es
fundamental para el desempeño profesional de sus tareas por parte de los
funcionarios al servicio de la Administración de la Comunidad de Castilla y León.
Conscientes de aquella circunstancia y complementando la acción
formativa que desde la Consejería de Presidencia y Administración Territorial se
realiza, se ha considerado conveniente sacar a la luz la presente publicación. Es
nuestro interés que, el estudio pormenorizado de la reforma legislativa llevado a
cabo en la presente obra por parte de la Asesoría Jurídica General, constituya un
instrumento de trabajo útil en cuanto punto de referencia en la aplicación de dicha
norma por parte de todos los servidores públicos de esta Comunidad.
Jesús Mañueco Alonso.
Consejero de Presidencia y
Administración Territorial.
3
PRÓLOGO
El trabajo que a través de esta obra se presenta, tiene por objeto el dar respuesta a
las exigencias que, para la actuación de procedimientos administrativos, impone la
modificación de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, llevada a cabo a
través de la Ley 4/1999.
La importancia cuantitativa y cualitativa de las novedades introducidas, así como
la complejidad de la materia tratada han determinado que, a pesar de los numerosos
cursos, jornadas y seminarios que, desde un punto de vista teórico se han venido
realizando sobre la nueva Ley, son aún cuantiosos e importantes los interrogantes que se
abren al gestor público que ha de intervenir en los procedimientos administrativos dando
aplicación práctica a los nuevos postulados.
A la vista de tal circunstancia, desde la Asesoría Jurídica General se han
promovido reuniones con las Asesorías Jurídicas y Servicios de Normativa de la
Administración general e institucional de esta Comunidad. El programa de trabajo
establecido ha exigido, en un primer término, identificar aquellas cuestiones o puntos más
controvertidos o de más dificultosa aplicación práctica para, en un segundo momento,
proceder al examen, a lo largo de intensas sesiones de trabajo, de las posibles
interpretaciones, con el objetivo último de lograr un consenso que permita dar respuesta
homogénea y uniforme a aquellas interrogantes que se suscitan en el día a día.
En este sentido, no puede dejar de agradecerse el extraordinario interés y la
colaboración de los funcionarios que han participado en las interminables sesiones de
trabajo, y muy especialmente de aquellos que han intervenido de forma más directa en las
fases de preparación, exposición y estudio de las cuestiones suscitadas, resultando su
aportación fundamental para la consecución de los fines propuestos.
El resultado de tales reuniones y de la reflexión y estudio de los problemas allí
expuestos aparece reflejado en gran medida en la presente publicación, lo que no quiere
decir en ningún caso que se agote en la misma. Nuestro mayor reto consiste en que el
resultado del trabajo desarrollado surta su efecto como instrumento destinado, por un
lado, a que sirva de apoyo a todos aquellos organismos y personas que han de aplicar la
Ley, y por otro, a que permita consolidar una línea de participación entre los aplicadores
de la norma en la búsqueda de respuestas jurídicas acertadas a las cuestiones planteadas
en la actividad desarrollada por la Administración.
Ignacio Sáez Hidalgo.
Asesor Jurídico General de
la Junta de Castilla y León.
4
COMENTARIOS A
ADMINISTRATIVO
LA
REFORMA
DEL
PROCEDIMIENTO
INDICE
I.- PRINCIPIOS GENERALES DE LA ACTUACIÓN DE LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y SUS RELACIONES …………
II.- RELACIONES ENTRE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.
II.1.- PRINCIPIOS DE LAS RELACIONES.
II.2.- ORGANOS DE COOPERACIÓN.
II.3.- INSTRUMENTOS.
II.4.- COMUNICACIONES A LAS COMUNIDADES EUROPEAS.
III.- DELEGACIÓN DE COMPETENCIAS ………………………………
IV.- ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.
IV.1.- LENGUA DE LOS PROCEDIMIENTOS.
IV.2.- REGISTROS.
IV.3.- OBLIGACIÓN DE RESOLVER:
1.- Obligación de dictar resolución expresa.
2.- Cómputo de plazos.
5
3.- Información sobre el plazo máximo para la resolución y
notificación de los procedimientos, así como de los efectos que
pueda producir el silencio administrativo.
4.- Suspensión del plazo para resolver y notificar.
5.- Ampliación del plazo máximo de resolución y notificación.
IV.4.- SILENCIO ADMINISTRATIVO:
1.- Procedimientos iniciados a solicitud de interesado.
2.- Procedimientos iniciados de oficio.
IV.5.- COMPUTO DE PLAZOS.
IV.6.- AMPLIACIÓN DE PLAZOS.
V.- DISPOSICIONES Y ACTOS ADMINISTRATIVOS.
V.1.- MOTIVACIÓN.
V.2.- NOTIFICACIONES Y SU PRÁCTICA
V.3.- NULIDAD DE PLENO DERECHO.
VI.-
DISPOSICIONES
GENERALES
SOBRE
LOS
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS.
VI.1.- SUBSANANCIÓN Y MEJORA DE LA SOLICITUD
VI.2.-
MEDIDAS
CAUTELARES
O
PROVISIONALES.
EN
PARTICULAR SOBRE EL RÉGIMEN DE LAS LLAMADAS
MEDIDAS PROVISIONALÍSIMAS.
VII.- REVISIÓN DE LOS ACTOS EN VÍA ADMINISTRATIVA.
VII.1.- REVISIÓN DE OFICIO:
1.- Revisión de disposiciones y actos nulos.
2.- Declaración de lesividad de actos anulables.
3.- Revocación de actos.
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VII.2.- RECURSOS ADMINISTRATIVOS:
1.- Modificaciones que afectan a todo el sistema de recursos
administrativos.
2.- Recurso de alzada.
3.- Recurso de reposición.
4.- Recurso extraordinario de revisión.
VIII.- POTESTAD SANCIONADORA Y PRINCIPIO DE
LEGALIDAD.
IX.-
RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL
DE
LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS ……………………………………….
X.- DISPOSICIONES ADICIONALES, TRANSITORIAS Y FINALES. .
X.1.- DISPOSICIONES ADICIONALES.
X.2.- DERECHO TRANSITORIO
1.- Subsistencia de normas preexistentes.
2.- Aplicación de la Ley a los procedimientos en tramitación.
X.3.- ENTRADA EN VIGOR
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I.- PRINCIPIOS GENERALES DE LA ACTUACIÓN DE LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y SUS RELACIONES CON LOS
CIUDADANOS.
“Artículo 3. Principios generales.
1. Las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de
acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con
sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho.
Igualmente, deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima.
2. Las Administraciones públicas, en sus relaciones, se rigen por el principio de cooperación y
colaboración, y en su actuación por los criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos.
3. Bajo la dirección del Gobierno de la Nación, de los órganos de gobierno de las Comunidades
Autónomas y de los correspondientes de las Entidades que integran la Administración Local, la actuación de
la Administración pública respectiva se desarrolla para alcanzar los objetivos que establecen las leyes y el
resto del ordenamiento jurídico.
4. Cada una de las Administraciones públicas actúa para el cumplimiento de sus fines con
personalidad jurídica única.
5. En sus relaciones con los ciudadanos las Administraciones públicas actúan de conformidad con
los principios de transparencia y de participación.”
El Título Preliminar de la Ley 30/1992 resulta alterado, como consecuencia de la
aprobación de la Ley 4/1999, por la inclusión de determinadas modificaciones en el terreno de
los principios. Así, adicionando un nuevo párrafo al apartado primero del artículo 3, se
consagran los principios generales, constatados constitucionalmente, de la buena fe y la
confianza legítima, en cuanto derivados del principio de seguridad jurídica.
Se trata de principios ya recogidos desde hace tiempo por nuestra jurisprudencia, tanto
constitucional (STC 200/1989), como contencioso-administrativa (STS 11-6-1986, 28-21989, 8-6-1990, 1-3-1991, 7-10-91 ó 19-7-1996 entre otras muchas) y que tienen por objeto la
salvaguarda de los derechos de los ciudadanos que han acomodado su actuación a como
legítimamente podría suponerse que iba a actuar la Administración.
Asimismo, tras la reforma, se consagra el principio de que las Administraciones
Públicas, en sus relaciones con los ciudadanos, deben actuar de conformidad con los
principios de transparencia (recogido ya de forma expresa en el artículo 3.2.g) de la
LOFAGE) y de participación.
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II.- RELACIONES ENTRE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.
II.1.- PRINCIPIOS DE LAS RELACIONES.
“Artículo 4. Principios de las relaciones entre las Administraciones públicas.
1. Las Administraciones públicas actúan y se relacionan de acuerdo con el principio de lealtad
institucional y, en consecuencia, deberán:
a) Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias.
b) Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados y,
en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones.
c) Facilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en
el ejercicio de sus propias competencias.
d) Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las otras Administraciones pudieran
recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias.
2. A efectos de lo dispuesto en las letras c) y d) del apartado anterior, las Administraciones
públicas podrán solicitar cuantos datos, documentos o medios probatorios se hallen a disposición del ente al
que se dirija la solicitud. Podrán también solicitar asistencia para la ejecución de sus competencias.
3. La asistencia y cooperación requerida sólo podrá negarse cuando el ente del que se solicita no
esté facultado para prestarla, no disponga de medios suficientes para ello o cuando, de hacerlo, causara un
perjuicio grave a los intereses cuya tutela tiene encomendada o al cumplimiento de sus propias funciones. La
negativa a prestar la asistencia se comunicará motivadamente a la Administración solicitante.
4. La Administración General del Estado, las de las Comunidades Autónomas y las Entidades que
integran la Administración Local deberán colaborar y auxiliarse para aquellas ejecuciones de sus actos que
hayan de realizarse fuera de sus respectivos ámbitos territoriales de competencias.
5. En las relaciones entre la Administración General del Estado y la Administración de las
Comunidades Autónomas, el contenido del deber de colaboración se desarrollará a través de los
instrumentos y procedimientos que de manera común y voluntaria establezcan tales Administraciones.
Cuando estas relaciones, en virtud del principio de cooperación, tengan como finalidad la toma de
decisiones conjuntas que permitan, en aquellos asuntos que afecten a competencias compartidas o exijan
articular una actividad común entre ambas Administraciones, una actividad más eficaz de los mismos, se
ajustarán a los instrumentos y procedimientos de cooperación a que se refieren los artículos siguientes.”
Uno de los objetivos de la reforma, que por otro lado da justificación a su ubicación en
este texto en el lugar que ahora comentamos, es precisamente la presunción de igualdad en el
trato al ciudadano en todas las Administraciones Públicas ante las que se enfrente o relacione.
Parece que en otro caso no sería el lugar más idóneo para hablar de las relaciones entre las
Administraciones Públicas, si no fuera por esa presunción a que antes nos referíamos.
La reforma de la Ley 30/1992 introduce, en su artículo 4, la referencia al principio de
lealtad institucional como principio rector facilitador de la colaboración y cooperación entre
Administraciones Públicas, y ya recogido por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional
que lo admite implícito en la Constitución, consecuencia del esquema de distribución
competencial de su Titulo VIII (SSTC 85/1984, 11/1986, 46/1990, por citar alguna).
II.2.- ORGANOS DE COOPERACIÓN.
“Artículo 5. Conferencias Sectoriales y otros órganos de cooperación.
1. La Administración General del Estado y la Administración de las Comunidades Autónomas
pueden crear órganos para la cooperación entre ambas, de composición bilateral o multilateral, de ámbito
general o de ámbito sectorial, en aquellas materias en las que exista interrelación competencial, y con
funciones de coordinación o cooperación según los casos.
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A efectos de lo establecido en el presente capítulo, no tienen la naturaleza de órganos de cooperación
aquellos órganos colegiados creados por la Administración General del Estado para el ejercicio de sus
competencias en cuya composición se prevea que participen representantes de la Administración de las
Comunidades Autónomas con la finalidad de consulta.
2. Los órganos de cooperación de composición bilateral y de ámbito general que reúnan a
miembros del Gobierno, en representación de la Administración General del Estado, y a miembros del
Consejo de Gobierno, en representación de la Administración de la respectiva Comunidad Autónoma, se
denominan Comisiones Bilaterales de Cooperación. Su creación se efectúa mediante acuerdo, que determina
los elementos esenciales de su régimen.
3. Los órganos de cooperación de composición multilateral y de ámbito sectorial que reúnen a
miembros del Gobierno, en representación de la Administración General del Estado, y a miembros de los
Consejos de Gobierno, en representación de las Administraciones de las Comunidades Autónomas, se
denominan Conferencias Sectoriales. El régimen de cada Conferencia Sectorial es el establecido en el
correspondiente acuerdo de institucionalización y en su reglamento interno.
4. La convocatoria de la Conferencia se realizará por el Ministro o Ministros que tengan
competencias sobre la materia que vaya a ser objeto de la Conferencia Sectorial. La convocatoria se hará
con antelación suficiente y se acompañará del orden del día y, en su caso, de la documentación precisa para
la preparación previa de la Conferencia.
5. Los acuerdos que se adopten en una Conferencia Sectorial se firmarán por el Ministro o
Ministros competentes y por los titulares de los órganos de gobierno correspondientes de las Comunidades
Autónomas. En su caso, estos acuerdos podrán formalizarse bajo la denominación de Convenio de
Conferencia Sectorial.
6. Las Conferencias Sectoriales podrán acordar la creación de comisiones y grupos de trabajo
para la preparación, estudio y desarrollo de cuestiones concretas propias del ámbito material de cada una
de ellas.
7. Con la misma finalidad, y en ámbitos materiales específicos, la Administración General del
Estado y las Administraciones de las Comunidades Autónomas podrán constituir otros órganos de
cooperación que reúnan a responsables de la materia.
8. Cuando la materia del ámbito sectorial de un órgano de cooperación de composición
multilateral afecte o se refiera a competencias de las Entidades Locales, el pleno del mismo puede acordar
que la asociación de éstas de ámbito estatal con mayor implantación sea invitada a asistir a sus reuniones,
con carácter permanente o según el orden del día.”
Junto a los principios a que ya nos hemos referido, se han llevado a cabo
modificaciones legislativas de aspectos concretos de las relaciones interadministrativas,
admitiéndose la posibilidad de que la Administración General del Estado y la Administración
de las Comunidades Autónomas puedan crear órganos para la cooperación entre ambas, en
aquellas materias en las que exista interrelación competencial y con funciones de
coordinación o cooperación, según los casos. Quedan expresamente excluidos de ésta
categoría los órganos colegiados creados por la Administración General del Estado para el
ejercicio de sus competencias en cuya composición se prevea la participación de
representantes de las Comunidades Autónomas con la finalidad de consulta.
Dentro de los amplios límites establecidos por la norma, se contemplan de forma
expresa dos categorías de órganos de cooperación interadministrativa: las Comisiones
Bilaterales de Cooperación y las Conferencias Sectoriales, de ámbito general y composición
bilateral las primeras (Administración General del Estado y Administración de la Comunidad
Autónoma respectiva) y de ámbito sectorial y composición multilateral las segundas
(Administración General del Estado y Administraciones de las Comunidades Autónomas).
Las Conferencias Sectoriales en ningún caso puedan sustituir las facultades decisorias
propias del Estado o de las Comunidades Autónomas.
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II.3.- INSTRUMENTOS.
Artículo 6. Convenios de colaboración.
1. La Administración General y los Organismos públicos vinculados o dependientes de la misma
podrán celebrar convenios de colaboración con los órganos correspondientes de las Administraciones de las
Comunidades Autónomas en el ámbito de sus respectivas competencias.
2. Los instrumentos de formalización de los convenios deberán especificar, cuando así proceda:
a) Los órganos que celebran el convenio y la capacidad jurídica con la que actúa cada una de las partes.
b) La competencia que ejerce cada Administración.
c) Su financiación.
d) Las actuaciones que se acuerden desarrollar para su cumplimiento.
e) La necesidad o no de establecer una organización para su gestión.
f) El plazo de vigencia, lo que no impedirá su prórroga si así lo acuerdan las partes firmantes del convenio.
g) La extinción por causa distinta a la prevista en el apartado anterior, así como la forma de terminar las
actuaciones en curso para el supuesto de extinción.
3. Cuando se cree un órgano mixto de vigilancia y control, éste resolverá los problemas de interpretación y
cumplimiento que puedan plantearse respecto de los convenios de colaboración.
4. Cuando los convenios se limiten a establecer pautas de orientación política sobre la actuación de
cada Administración en una cuestión de interés común o a fijar el marco general y la metodología para el
desarrollo de la colaboración en un área de interrelación competencial o en un asunto de mutuo interés se
denominarán Protocolos Generales.
5. Cuando la gestión del convenio haga necesario crear una organización común, ésta podrá
adoptar la forma de consorcio dotado de personalidad jurídica o sociedad mercantil.
Los estatutos del consorcio determinarán los fines del mismo, así como las particularidades del régimen
orgánico, funcional y financiero.
Los órganos de decisión estarán integrados por representantes de todas las entidades consorciadas, en la
proporción que se fije en los Estatutos respectivos.
Para la gestión de los servicios que se le encomienden podrán utilizarse cualquiera de las formas previstas
en la legislación aplicable a las Administraciones consorciadas.
Artículo 7. Planes y programas conjuntos.
1. La Administración General del Estado y la Administración de las Comunidades Autónomas
pueden acordar la realización de planes y programas conjuntos de actuación para el logro de objetivos
comunes en materias en las que ostenten competencias concurrentes.
2. Dentro del respectivo ámbito sectorial, corresponde a las Conferencias Sectoriales la iniciativa
para acordar la realización de planes o programas conjuntos, la aprobación de su contenido, así como el
seguimiento y evaluación multilateral de su puesta en práctica.
3. El acuerdo aprobatorio de planes o programas conjuntos debe especificar, según su naturaleza,
los siguientes elementos de su contenido:
Los objetivos de interés común a cumplir.
Las actuaciones a desarrollar por cada Administración.
Las aportaciones de medios personales y materiales de cada Administración.
Los compromisos de aportación de recursos financieros.
La duración, así como los mecanismos de seguimiento, evaluación y modificación.
4. El acuerdo aprobatorio de un plan o programa conjunto, que tendrá eficacia vinculante para la
Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas participantes que lo suscriban, puede ser
completado mediante convenios de colaboración con cada una de ellas que concreten aquellos extremos que
deban ser especificados de forma bilateral.
5. Los acuerdos aprobatorios de planes o programas conjuntos son objeto de publicación oficial.”
En cuanto a los convenios de colaboración, aparecen regulados en el actual artículo 6,
el cual integra el contenido de los antiguos 6 y 7. La novedad más importante se observa en la
nueva redacción del artículo 6.1 donde, al referirse a la competencia para suscribir este tipo de
Convenios, se elude la referencia al Gobierno de la Nación y a los órganos de Gobierno de las
Comunidades Autónomas (lo que había originado no pocos problemas), dejando ahora en
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manos de cada Administración la determinación de a quién le corresponde ésta competencia.
En el caso de la Administración del Estado, los órganos competentes para suscribir los
Convenios de Colaboración aparecen enumerados en la Disposición Adicional Decimotercera
de la Ley: los titulares de los Departamentos ministeriales y los Presidentes o Directores de
los organismos públicos vinculados o dependientes, dentro de las facultades que les otorga la
normativa presupuestaria y previo cumplimiento de los tramites establecidos. El régimen de
suscripción de los mismos y en su caso, de su autorización, así como los aspectos
procedimentales o formales relacionados con los mismos, se ajustará al procedimiento que
reglamentariamente se establezca.
En el caso de Castilla y León, no existe una referencia expresa, a diferencia de lo que
ocurre respecto de los Convenios o Acuerdos de Cooperación entre Comunidades
Autónomas, donde el artículo 12.3 de la Ley del Gobierno y de la Administración (en
adelante LGA) atribuye la competencia para la firma al Presidente de la Junta. De este modo,
los Convenios con la Administración del Estado podrán, en principio, ser suscritos, por parte
del Consejero o Consejeros correspondientes por razón de la materia (artículo 21.j) LGA), sin
perjuicio de la posibilidad general de que lo suscriba el Presidente en cuanto ostenta la
suprema representación de la Comunidad Autónoma (artículo 17.1 del Estatuto y 10 LGA).
En el ámbito de la Administración Institucional, la firma corresponderá al Presidente del
Consejo de Administración u órgano similar establecido por su Ley de creación. Por otra
parte conviene no olvidar que, cuando su trascendencia o contenido así lo aconseje, será
preciso el conocimiento o deliberación previa de la Junta de Castilla y León, a tenor de lo
dispuesto en el artículo 3.l) de la LGA, teniendo además siempre presente, con carácter
general, lo establecido en el Decreto 248/1998, de 26 de noviembre, por el que se regula el
funcionamiento del Registro General de Convenios de la Administración de la Comunidad de
Castilla y León.
Volviendo a las modificaciones introducidas por la Ley 4/1999, la nueva redacción del
artículo 6 establece la denominación “Protocolos” para los Convenios de Colaboración cuyo
objeto sea el establecimiento de pautas de orientación política sobre la actuación de cada
Administración en cuestiones de interés común, o fijar el marco general y el método para el
desarrollo de la colaboración, en términos por tanto similares a los que aparecía definida en el
artículo 2.3 del Decreto 248/1998, antes citado.
Por último debe destacarse que la reforma introduce la regulación de los Planes y
Programas conjuntos (artículo 7); la transcendencia de dichos Planes radica en su carácter
vinculante para las Administraciones que lo suscriban, sin perjuicio de la posibilidad de
completarse bilateralmente entre el Estado y cada Comunidad Autónoma a través de
Convenios de Colaboración.
II.4- COMUNICACIONES A LAS COMUNIDADES EUROPEAS.
“Artículo 10. Comunicaciones a las Comunidades Europeas.
1. Cuando en virtud de una obligación derivada del Tratado de la Unión Europea o de los Tratados
de las Comunidades Europeas o de los actos de sus instituciones deban comunicarse a éstas disposiciones de
carácter general o resoluciones, las Administraciones públicas procederán a su remisión al órgano de la
Administración General del Estado competente para realizar la comunicación a dichas instituciones. En
ausencia de plazo específico para cumplir esa obligación, la remisión se efectuará en el de quince días.
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2. Cuando se trate de proyectos de disposiciones o cualquiera otra información, en ausencia de
plazo específico, la remisión deberá hacerse en tiempo útil a los efectos del cumplimiento de esa
obligación.”
La nueva redacción del artículo 10 de la Ley pretende, tal y como se señala en la
Exposición de Motivos, ajustar el actual texto a la realidad del derecho comunitario. En este
sentido, la novedad del precepto radica en distinguir entre la comunicación a las Comunidades
Europeas de las disposiciones de carácter general o resoluciones, y la de proyectos de
disposiciones. De este modo, el plazo de quince días que antes era el único para todos los
supuestos, se aplica tan sólo a la primera de dichas categorías, señalándose además que tan
sólo será de aplicación en ausencia de plazo específico. En cuanto a la segunda categoría,
dejando a salvo igualmente la existencia de un plazo específico, el precepto se limita a señalar
que tendrá lugar en tiempo útil a los efectos del cumplimiento de esa obligación.
Debe observarse que, en ambos casos, el plazo lo es para que la Administración que
genera la información, la remita a la Administración General del Estado competente para
realizar la comunicación a dichas instituciones (en principio, y como regla general, será el
Ministerio de Asuntos Exteriores).
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III.- DELEGACIÓN DE COMPETENCIAS.
“Artículo 13. Delegación de competencias.
1. Los órganos de las diferentes Administraciones públicas podrán delegar el ejercicio de las
competencias que tengan atribuidas en otros órganos de la misma Administración, aun cuando no sean
jerárquicamente dependientes, o de las entidades de derecho público vinculadas o dependientes de aquéllas.
2. En ningún caso podrán ser objeto de delegación las competencias relativas a:
a) Los asuntos que se refieran a relaciones con la Jefatura del Estado, Presidencia del Gobierno de la
Nación, Cortes Generales, Presidencias de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y
Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.
b) La adopción de disposiciones de carácter general.
c) La resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto de recurso.
d) Las materias en que así se determine por norma con rango de Ley.
3. Las delegaciones de competencias y su revocación deberán publicarse en el "Boletín Oficial del
Estado", en el de la Comunidad Autónoma o en el de la Provincia, según la Administración a que pertenezca
el órgano delegante, y el ámbito territorial de competencia de éste.
4. Las resoluciones administrativas que se adopten por delegación indicarán expresamente esta
circunstancia y se considerarán dictadas por el órgano delegante.
5. Salvo autorización expresa de una Ley, no podrán delegarse las competencias que se ejerzan por
delegación.
No constituye impedimento para que pueda delegarse la competencia para resolver un
procedimiento la circunstancia de que la norma reguladora del mismo prevea, como trámite preceptivo, la
emisión de un dictamen o informe; no obstante, no podrá delegarse la competencia para resolver un asunto
concreto una vez que en el correspondiente procedimiento se haya emitido un dictamen o informe preceptivo
acerca del mismo.
6. La delegación será revocable en cualquier momento por el órgano que la haya conferido.
7. La delegación de competencias atribuidas a órganos colegiados, para cuyo ejercicio ordinario
se requiera un quórum especial, deberá adaptarse observando, en todo caso, dicho quórum.”
Con el fin de contribuir a la agilidad de la actuación administrativa,se introducen
notables modificaciones en este ámbito. La primera de ellas se refiere a la posibilidad de
delegar competencias en órganos de personas jurídicas distintas (por ejemplo, entre un órgano
de una Administración Publica y un órgano de una Entidad de Derecho Público, vinculada o
dependiente de aquella, es decir, entre dos órganos pertenecientes a distintas administraciones
públicas, pero siempre que exista una vinculación o dependencia entre ambas.), lo que supone
una notable ampliación al introducir la delegación intersubjetiva en contraposición con la
delegación interorgánica. La Ley 4/1999 no contempla en ningún caso la delegación entre
Administraciones Públicas con base territorial diferente (Administración General del Estado,
Administración de las Comunidades Autónomas, Entidades Locales), limitándose
exclusivamente a aquella que tiene lugar entre una Administración Pública y las entidades de
derecho público vinculadas o dependientes de aquellas.
Resulta importante señalar que la presente ley se limita a fijar los amplios contornos
dentro de los cuales puede operar la delegación, contornos que, en cualquier caso, pueden
quedar limitados como consecuencia de las normas propias que puedan dictarse en el ejercicio
de las potestades autoorganizativas (artículo 20 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del
Gobierno, artículo 35 LGA, etc.)
En el ámbito de la Comunidad de Castilla y León la referencia a las entidades de
derecho público vinculadas o dependientes no plantea mayores problemas ya que el artículo
35.1 del Texto Refundido de la LGA, tras la modificación operada por Ley 8/1996, admite
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expresamente la delegación de los Consejeros en órganos gestores de los “entes de la
Administración Institucional”
En relación a la prohibición de delegar la competencia para resolver un procedimiento
cuando se haya emitido un dictamen o informe que tenga carácter preceptivo, se clarifica la
redacción en el sentido de precisar que tal prohibición no viene determinada por que la norma
reguladora del procedimiento prevea como trámite preceptivo la emisión de un informe, sino
que el hecho realmente determinante para prohibir la delegación es la evacuación del informe,
de modo que, tan sólo una vez emitido el mismo quedaría prohibida la delegación. En cuanto
a la naturaleza del informe o dictamen a que se hace referencia, el tenor literal se refiere a
todo informe o dictamen que tenga carácter preceptivo, ya sea o no vinculante. Un ejemplo lo
constituyen los informes de las Asesorías Jurídicas en los supuestos en que son preceptivos
según el Decreto 17/1996, de 1 de febrero.
En cuanto al apartado cuarto, según el cual las resoluciones administrativas se
entenderán dictadas por el órgano delegante, el texto no ha sufrido alteración respecto al texto
de 1992. A este respecto, y a la vista de las dificultades de conciliar dicho precepto con lo
establecido en el artículo 36.3 de la Ley del Gobierno y de la Administración, resulta obligado
señalar que el Tribunal Constitucional, en reciente Sentencia de 6 de abril de 1999, ha
declarado que el precepto de la Ley 30/1992 tiene la consideración de legislación básica, por
lo que en el ámbito de la Administración de la Comunidad de Castilla y León no resultará de
aplicación el artículo 36.3 citado.
En relación con la delegación de competencias resulta importante señalar por último
que, la reforma introducida elimina la prohibición de delegar la potestad sancionadora
recogida en el artículo 127.2 de la Ley 30/1992.
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IV.- ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.
IV.1.- LENGUA DE LOS PROCEDIMIENTOS.
“Artículo 36. Lengua de los procedimientos.
1. La lengua de los procedimientos tramitados por la Administración General del Estado será el
castellano. No obstante lo anterior, los interesados que se dirijan a los órganos de la Administración
General del Estado con sede en el territorio de una Comunidad Autónoma podrán utilizar también la lengua
que sea cooficial en ella.
En este caso, el procedimiento se tramitará en la lengua elegida por el interesado. Si concurrieran varios
interesados en el procedimiento, y existiera discrepancia en cuanto a la lengua, el procedimiento se
tramitará en castellano, si bien los documentos o testimonios que requieran los interesados se expedirán en
la lengua elegida por los mismos.
2. En los procedimientos tramitados por las Administraciones de las Comunidades Autónomas y de
las Entidades Locales, el uso de la lengua se ajustará a lo previsto en la legislación autonómica
correspondiente.
3. La Administración pública instructora deberá traducir al castellano los documentos, expedientes
o partes de los mismos que deban surtir efecto fuera del territorio de la Comunidad Autónoma y los
documentos dirigidos a los interesados que así lo soliciten expresamente. Si debieran surtir efectos en el
territorio de una Comunidad Autónoma donde sea cooficial esa misma lengua distinta del castellano, no será
precisa su traducción.”
La reforma llevada a cabo en este precepto responde a la necesidad de hacer efectiva
la adecuación de la Ley a la realidad plurilingüística del Estado. Bajo esta premisa, se
homogeneiza la regulación del uso de la lengua en los procedimientos administrativos con lo
previsto en los procedimientos judiciales (artículo 231.4 de la Ley Orgánica del Poder
Judicial, según redacción dada por la Ley Orgánica 16/1994), con la clara finalidad de
restringir los casos en que la traducción al castellano es preceptiva de oficio.
De este modo, se establece la obligación que corresponde a las Administraciones
públicas de las Comunidades Autónomas con lengua cooficial propia, de traducir al castellano
los documentos que integran el expediente en los siguientes casos: a) cuando así lo solicite
expresamente el interesado a quien va dirigido el documento, y b) cuando el documento,
expediente o parte del mismo va a producir efectos fuera del territorio de esa Comunidad
Autónoma.
En cuanto al primero de los supuestos, debe señalarse que es doctrina sentada por el
Tribunal Supremo que el desconocimiento de la lengua cooficial puede ser invocada tanto por
el interesado como por su representante legal sin que quepa afirmar que la indefensión solo es
predicable del interesado y nunca del representante puesto que su falta de conocimiento
redundará en una defectuosa defensa que supondrá efectiva indefensión indirecta para su
representado. En cuanto al segundo caso, el propio precepto se encarga de establecer de forma
expresa que no es precisa la traducción al castellano en los casos en que el territorio en el que
ha de producir efectos el documento o expediente comparte lengua oficial distinta del
castellano con la Comunidad Autónoma de origen.
IV. 2- REGISTROS.
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“Artículo 38. Registros.
1. Los órganos administrativos llevarán un registro general en el que se hará el correspondiente
asiento de todo escrito o comunicación que sea presentado o que se reciba en cualquier unidad
administrativa propia. También se anotarán en el mismo, la salida de los escritos y comunicaciones oficiales
dirigidas a otros órganos o particulares.
2. Los órganos administrativos podrán crear en las unidades administrativas correspondientes de
su propia organización otros registros con el fin de facilitar la presentación de escritos y comunicaciones.
Dichos registros serán auxiliares del registro general, al que comunicarán toda anotación que efectúen.
Los asientos se anotarán respetando el orden temporal de recepción o salida de los escritos y
comunicaciones, e indicarán la fecha del día de la recepción o salida.
Concluido el trámite de registro, los escritos y comunicaciones serán cursados sin dilación a sus
destinatarios y a las unidades administrativas correspondientes desde el registro en que hubieran sido
recibidas.
3. Los registros generales, así como todos los registros que las Administraciones públicas
establezcan para la recepción de escritos y comunicaciones de los particulares o de órganos administrativos,
deberán instalarse en soporte informático.
El sistema garantizará la constancia, en cada asiento que se practique, de un número, epígrafe
expresivo de su naturaleza, fecha de entrada, fecha y hora de su presentación, identificación del interesado,
órgano administrativo remitente, si procede, y persona u órgano administrativo al que se envía, y, en su
caso, referencia al contenido del escrito o comunicación que se registra.
Asimismo, el sistema garantizará la integración informática en el registro general de las
anotaciones efectuadas en los restantes registros del órgano administrativo.
4. Las solicitudes, escritos y comunicaciones que los ciudadanos dirijan a los órganos de las
Administraciones públicas podrán presentarse:
a) En los registros de los órganos administrativos a que se dirijan.
b) En los registros de cualquier órgano administrativo, que pertenezca a la Administración General del
Estado, a la de cualquier Administración de las Comunidades Autónomas, o a la de alguna de las entidades
que integran la Administración Local si, en este último caso, se hubiese suscrito el oportuno convenio.
c) En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca.
d) En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero.
e) En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.
Mediante convenios de colaboración suscritos entre las Administraciones públicas se establecerán sistemas
de intercomunicación y coordinación de registros que garanticen su compatibilidad informática, así como la
transmisión telemática de los asientos registrales y de las solicitudes, escritos, comunicaciones y documentos
que se presenten en cualquiera de los registros.
5. Para la eficacia de los derechos reconocidos en el artículo 35.c) de esta Ley a los ciudadanos,
éstos podrán acompañar una copia de los documentos que presenten junto con sus solicitudes, escritos y
comunicaciones.
Dicha copia, previo cotejo con el original por cualquiera de los registros a que se refieren los
puntos a) y b) del apartado 4 de este artículo, será remitida al órgano destinatario devolviéndose el original
al ciudadano. Cuando el original deba obrar en el procedimiento, se entregará al ciudadano la copia del
mismo, una vez sellada por los registros mencionados y previa comprobación de su identidad con el original.
6. Cada Administración pública establecerá los días y el horario en que deban permanecer abiertos
sus registros, garantizando el derecho de los ciudadanos a la presentación de documentos previsto en el
artículo 35.
7. Podrán hacerse efectivos además de por otros medios, mediante giro postal o telegráfico, o
mediante transferencia dirigida a la oficina pública correspondiente, cualesquiera tributos que haya que
satisfacer en el momento de la presentación de solicitudes y escritos a las Administraciones públicas.
8. Las Administraciones públicas deberán hacer pública y mantener actualizada una relación de
las oficinas de registro propias o concertadas, sus sistemas de acceso y comunicación, así como los horarios
de funcionamiento.”
La primera de las novedades en relación con este precepto se localiza en la redacción
del apartado 4, que pretende impulsar el empleo y aplicación de las técnicas y medios
informáticos y telemáticos por parte de la Administración en un aspecto tan fundamental de la
relación con los ciudadanos como es el relativo a las oficinas de registro. De este modo, se
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contempla la celebración de convenios de colaboración a suscribir entre las Administraciones
Públicas, para establecer sistemas de intercomunicación y coordinación de registros, la
transmisión telemática de las solicitudes, escritos, comunicaciones y documentos que se
presenten en cualquiera de los registros. Otro ejemplo de este afán por admitir sistemas
modernos de relación, lo encontramos en el Real Decreto-Ley 14/1999, de 17 de septiembre,
sobre firma electrónica.
Se introduce un apartado 5 en el artículo 38 de la Ley de Procedimiento, con la
finalidad de poder hacer efectivo el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 35.c), que
permite que el ciudadano pueda aportar copias de los documentos exigidos por la normativa
aplicable para ser incorporados al procedimiento, previo cotejo con el original. En el ámbito
de la Administración del Estado, el precepto comentado debe complementarse con lo
establecido en el Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo, por el que se regula la presentación
de solicitudes, escritos y comunicaciones ante la Administración General del Estado, la
expedición de copias de documentos y devolución de originales y el régimen de las oficinas
de registro. En la Administración de Castilla y León deberá tenerse en cuenta el Decreto
8/1998, de 22 de enero, por el que se regulan las funciones de Registro. En cuanto a la
obligatoriedad del cotejo, deben señalarse las siguientes notas:
- Afecta tanto a documentos públicos como privados (artículo 15.2 del Decreto
8/1998),siempre que vayan dirigidos ante cualquier Administración pública y que se
integren en un expediente administrativo (documentos que presenten junto con sus
solicitudes, escritos y comunicaciones, dice el artículo 43.5 ). El artículo 15 antes citado
del Decreto 8/1998 lo hace extensivo a documentos que, sin tener como destino inmediato
el incorporarse a un expediente administrativo, sean copias de documentación expedida por
parte de la Administración de Castilla y León.
- El cotejo de las copias se efectuará por cualquiera de los registros previstos en el
artículo 38.4, a) y b) (también por los registros de las entidades que integran la
Administración Local siempre que se haya suscrito el correspondiente convenio).
En la Administración de la Comunidad de Castilla y León, en relación con las oficinas
de registro, hay que estar a lo dispuesto en la Orden de la Consejería de Presidencia y
Administración Territorial de 20 de enero de 1999 (B.O.C. y L. nº 18 de 28 de enero ).
Asimismo, las entidades integrantes de la Administración Local que tienen suscrito convenio
con esta Administración aparecen en el Anexo II de dicha Orden.
IV.3.- OBLIGACIÓN DE RESOLVER.
“Artículo 42. Obligación de resolver.
1. La Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a
notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación.
En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento de
la solicitud, así como la desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución consistirá en
la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las
normas aplicables.
Se exceptúan de la obligación, a que se refiere el párrafo primero, los supuestos de terminación del
procedimiento por pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos
sometidos únicamente al deber de comunicación previa a la Administración.
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2. El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma
reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una
norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea.
3. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo para recibir la
notificación, éste será de tres meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán:
a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.
b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el
registro del órgano competente para su tramitación.
4. Las Administraciones públicas deben publicar y mantener actualizadas, a efectos informativos,
las relaciones de procedimientos, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como
de los efectos que produzca el silencio administrativo.
En todo caso, las Administraciones públicas informarán a los interesados del plazo máximo
normativamente establecido para la resolución y notificación de los procedimientos, así como de los efectos
que pueda producir el silencio administrativo, incluyendo dicha mención en la notificación o publicación del
acuerdo de iniciación de oficio, o en comunicación que se les dirigirá al efecto dentro de los diez días
siguientes a la recepción de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación. En este
último caso, la comunicación indicará además la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano
competente.
5. El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se
podrá suspender en los siguientes casos:
a) Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias y la aportación de
documentos y otros elementos de juicio necesarios, por el tiempo que medie entre la notificación del
requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su defecto, el transcurso del plazo
concedido, todo ello sin perjuicio de lo previsto en el artículo 71 de la presente Ley.
b) Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un órgano de las Comunidades
Europeas, por el tiempo que medie entre la petición, que habrá de comunicarse a los interesados, y la
notificación del pronunciamiento a la Administración instructora, que también deberá serles comunicada.
c) Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de la resolución a
órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá
comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los
mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses.
d) Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes propuestos por los
interesados, durante el tiempo necesario para la incorporación de los resultados al expediente.
e) Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o convenio en los términos
previstos en el artículo 88 de esta Ley, desde la declaración formal al respecto y hasta la conclusión sin
efecto, en su caso, de las referidas negociaciones que se constatará mediante declaración formulada por la
Administración o los interesados.
6. Cuando el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran suponer un
incumplimiento del plazo máximo de resolución, el órgano competente para resolver, a propuesta razonada
del órgano instructor, o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, a propuesta de éste,
podrán habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo.
Excepcionalmente, podrá acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación
mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes y sólo una vez agotados todos los medios a
disposición posibles.
De acordarse, finalmente, la ampliación del plazo máximo, éste no podrá ser superior al
establecido para la tramitación del procedimiento.
Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser notificado a los
interesados, no cabrá recurso alguno.
7. El personal al servicio de las Administraciones públicas que tenga a su cargo el despacho de los
asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y resolver son
directamente responsables, en el ámbito de sus competencias del cumplimiento de la obligación legal de
dictar resolución expresa en plazo.
El incumplimiento de dicha obligación dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria,
sin perjuicio a la que hubiere lugar de acuerdo con la normativa vigente.”
1.- Obligación de dictar resolución expresa.
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El punto de partida en esta materia viene determinado por la obligación de la
Administración de dictar resolución expresa en todos los procedimientos cualquiera que sea la
forma de su iniciación. Tal obligación se hace extensiva a los supuestos de prescripción,
renuncia del derecho, caducidad o desaparición sobrevenida del objeto, y al supuesto del
artículo 71 que exige una resolución expresa que declare desistido al particular en el caso de
que no subsane la falta o acompañe los documentos que preceptivamente deben presentar
junto con su solicitud.
Las únicas excepciones que contempla la norma a la obligación de resolver son:
a) Los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio. De acuerdo
con lo establecido en el artículo 43.5.e) si durante la substanciación del procedimiento se
inician negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o convenio nos encontraremos en
uno de los supuestos de suspensión del plazo máximo legal para resolver el procedimiento y
notificar la resolución. En este caso parece deducirse que no existe limitación temporal alguna
para el desarrollo de las negociaciones, de modo que sólo volverá a ser de aplicación la
sujeción a plazo en el caso y desde el momento de la conclusión sin efecto de las mismas.
b) Los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber
de comunicación previa a la Administración, (como ocurre en los supuestos de comunicación
para la enajenación por sus propietarios de bienes de interés cultural, comunicación para la
tala de especies de crecimiento rápido, etc.).
Tal y como aparece configurada en la Ley 4/1999 la obligación de resolver
comprende por un lado la obligación de dictar resolución expresa, y por otro la obligación de
notificarla, separación con la que se pretende acabar con la práctica poco ética de antedatar las
resoluciones administrativas. Así, bajo la perspectiva de la seguridad jurídica del ciudadano se
dispone de un plazo para resolver y notificar la resolución al interesado, incluyéndose por
tanto la notificación dentro del plazo fijado por las normas, transcurrido el cual se produce el
silencio o la caducidad del procedimiento No obstante, con el propósito de evitar que el
ciudadano pueda obtener fraudulentamente un silencio estimatorio de su solicitud por el
transcurso del plazo sin haber recibido la notificación administrativa, el artículo 58.4 establece
que a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo
máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga
cuando menos el texto íntegro de la resolución , así como el intento de notificación
debidamente acreditado.
El plazo máximo para resolver y notificar será el que fije la norma reguladora del
correspondiente procedimiento administrativo, que no podrá exceder de seis meses salvo que
una norma con rango de ley establezca uno mayor o venga así previsto en la normativa
comunitaria europea. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen un plazo
máximo, éste será de tres meses.
En todo caso, desde el punto de vista del derecho transitorio, la Ley se ocupa de
precisar que cuando las normas preexistentes hayan establecido un plazo máximo de duración
del procedimiento superior a los seis meses, se entenderá que el plazo máximo para resolver y
notificar la resolución será de seis meses (salvo que se trate de norma con rango de ley o
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normativa comunitaria).
2.- Computo de plazos.
En cuanto al computo de los plazos, en los procedimientos iniciados de oficio, se
sigue la regla de que el mismo se iniciará desde la fecha del acuerdo de iniciación. En los
procedimientos iniciados a instancia de los interesados se mejora la regulación señalando que
el plazo en estos casos se contará desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el
registro del órgano competente para su tramitación. Se trata de una expresión que se
introduce para poner fin a la duda de si la referencia al “registro del órgano administrativo
competente” que hacía la Ley 30/1992 (al establecer en el artículo 48.4, - dentro de las reglas
de cómputo -, el plazo para iniciar el procedimiento) se refería al órgano competente para la
tramitación o, como se intentaba sostener en alguna ocasión, al competente para la resolución,
decantándose el legislador por el primer momento. A los efectos de la determinación de cual
sea en cada caso el “órgano competente para su tramitación” pueden plantearse dudas en
diferentes supuestos. Citaremos algunos de los más probables:
a) Cuando en la tramitación interviene un solo órgano. En este caso el registro
competente para la tramitación lo será el registro que da cobertura a tal órgano. A tales efectos
debe tenerse en consideración lo dispuesto en el Decreto 8/1998, de 22 de enero, por el que
se regulan las funciones de Registro (arts. 4, 11 y 12) y la Orden de 20 de enero de 1999 de la
Consejería de Presidencia y Administración Territorial, especialmente en su Anexo I, donde
se establecen los diferentes registros, con indicación de los órganos o unidades a que dan
cobertura. Así, por ejemplo, podemos observar como el registro de la Delegación Territorial
de Avila no da cobertura a estos efectos al Servicio Territorial de Sanidad en esa capital,
mientras que en León si que le proporcionaría tal cobertura. Del mismo modo el registro de
cualquier Delegación Territorial no podría considerarse a estos efectos como “registro del
órgano competente para la tramitación” respecto de solicitudes o escritos cuya tramitación
corresponda p. ej. al Servicio de Colegios Profesionales (Consejería de Presidencia y
Administración Territorial).
b) Cuando en la tramitación intervienen varios órganos (ej. supuestos en que la
tramitación de la solicitud exige un informe del Servicio Territorial correspondiente, el cual se
eleva a la Dirección General donde continúa su tramitación). En este supuesto se debería
entender que la fecha será la de entrada en cualquiera de los registros que dan cobertura a los
órganos que intervienen en la tramitación: al primero que llegue será quien expida la
información, criterio que resulta más favorable para el administrado y que aporta mayor
seguridad jurídica. En cualquier caso, la mejor solución de cara al futuro pasaría por
determinar en las normas específicas reguladoras de cada procedimiento cual será el órgano
que a estos efectos se considerará como competente para la tramitación.
En el ámbito de la Administración del Estado la cuestión se resuelve en el sentido
establecido en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley 30/1992, en la redacción
dada por el artículo 2 de la Ley 4/1999 y en el artículo 4 del Real Decreto 772/1999, de 7 de
mayo, al establecer que se entiende por registro del órgano competente para la tramitación
cualquiera de los pertenecientes al departamento (Ministerio) competente para iniciar la
tramitación de la solicitud (con determinadas excepciones).
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3.- Información sobre el plazo máximo para la resolución y notificación de los
procedimientos, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo.
Tal información se suministrará, según el artículo 42.4, por medio de: a) una mención
incluida en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o b) una
comunicación dirigida al efecto en los diez días siguientes a la recepción de la solicitud en el
registro del órgano administrativo competente para la tramitación (indicando además la fecha
en que la solicitud ha sido recibida en tal órgano).
El deber de facilitar tal información se contempla con carácter general en todo tipo de
procedimientos, como una exigencia que tiene su justificación en los derechos de los
ciudadanos (artículo 35) y que entronca directamente con la obligación de resolver y con el
establecimiento de un plazo para el cumplimiento de dicha obligación.
Planteado en estos términos, a diferencia de la notificación (que es un acto por el que
se pone en conocimiento de los interesados otro acto anterior), aquí no existe acto: se trata de
una indicación de una determinada información. La omisión de ésta información no afecta
para nada a la validez del acto que pone fin al procedimiento, de lo cual se deduce que se trata
de una irregularidad no invalidante.
En cuanto a quien le corresponde facilitar la información, no plantea problemas en los
procedimientos iniciados de oficio (por tratarse simplemente de introducir la mención en la
notificación o publicación del acuerdo de iniciación). En los procedimientos a instancia de
parte, la Orden de 12 de mayo de 1999 de la Consejería de Presidencia y Administración
Territorial se lo atribuye a la unidad que determine el órgano administrativo competente para
la instrucción del procedimiento, de entre las que tenga adscritas. Aún cuando la expresión no
coincide totalmente con la empleada por la Ley 4/1999, de “órgano administrativo
competente para la tramitación de la solicitud”, parece que pudiera entenderse que hace
referencia al mismo. En cualquier caso restaría preguntarse como, cuando y por quien debe
efectuarse esa determinación, siendo conveniente (por motivos de celeridad) que esté
perfectamente predeterminado en cada caso.
Desde el punto de vista de la forma a través de la cual debe facilitarse la información,
la Orden de 12 de mayo de 1999, de la Consejería de Presidencia y Administración Territorial
establece una serie de criterios funcionales y un modelo al efecto, con el objeto de lograr una
cierta uniformidad en la emisión de tales comunicaciones. En cualquier caso debe entenderse
que tales líneas de actuación no constituyen el único sistema posible, puesto que cabe la
posibilidad de adaptarlo a las necesidades o exigencias de cada procedimiento o de cada
unidad administrativa. A estos fines resulta suficiente con el intento de comunicación llevado
a cabo por correo certificado (con acuse de recibo).
4.- Suspensión del plazo para resolver y notificar.
Tal y como aparece regulada en el texto de la Ley la suspensión se configura como
una mera posibilidad: el transcurso del plazo se podrá suspender en los siguientes casos. Será
el propio instructor del procedimiento quien, solo en estos casos, y a la vista del resto de
circunstancias concurrentes pueda acordar o no la suspensión.
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- La suspensión exige un acuerdo extendido al efecto en el que se hará constar la causa
de la suspensión y la fecha desde que produce efectos. Del mismo modo será preciso extender
una diligencia en términos similares cuando la suspensión del plazo se levante.
- Dicha diligencia deberá ser notificada a los interesados, pero en cuanto acto de
trámite no será susceptible de recurso alguno.
- Puesto que no aparece limitación alguna, podrá acordarse en cualquier momento de la
tramitación (desde el acuerdo de iniciación o presentación de solicitud, hasta el momento
inmediatamente anterior a la resolución).
- Aún cuando en principio aparece configurado como una posibilidad dentro del
procedimiento “en primera instancia”, parece que no existiría problema para aplicarlo por
analogía y acordar la suspensión en vía de recurso administrativo o en vía de ejecución.
- En cuanto a los efectos que produce, determina la suspensión temporal del curso del
plazo. Finalizada la causa (y levantada la suspensión) el plazo continuaría contándose donde
quedó suspendido.
De acuerdo con la Ley, en cinco supuestos puede suspenderse el plazo máximo legal
para resolver y notificar:
1.- Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias
y la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios. La suspensión tendrá
lugar, en este supuesto, por el tiempo que medie entre la notificación del requerimientos y su
efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su defecto, por el plazo concedido a tal efecto,
todo ello sin perjuicio de lo previsto en el artículo 71.
Si bien tanto el artículo 42.5.a), como el artículo 71 regulan la suspensión para
subsanación de deficiencias, debe precisarse que entre ambos la regla especial la constituye
éste último al ocuparse específicamente de la subsanación de deficiencias de la solicitud de
iniciación (aplicable, por tanto, de forma exclusiva a los procedimientos iniciados a instancia
de parte). En este caso el plazo concedido para subsanar se limita a diez días (plazo durante el
cual puede acordarse la suspensión del 42.5.a), con la consecuencia de que si no lo hace se le
tendrá por desistido de su petición previa resolución dictada en los términos del artículo 42.1
2.- Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un órgano de
las Comunidades Europeas, por el tiempo que medie entre la petición y la notificación del
pronunciamiento a la Administración instructora.
3.- Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del
contenido de la resolución a órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que
medie entre la petición y la recepción del informe. En cualquier caso el propio artículo
establece que este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses.
En cuanto a la causa prevista en este apartado, se limita a informes que sean
preceptivos y determinantes del contenido de la resolución. Evidentemente no revisten la
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consideración de tales los informes que no sean preceptivos de acuerdo con las normas
reguladoras del procedimiento de que se trate, ni tampoco aquellos que teniendo la
consideración de tales no sean vinculantes (como es el caso de informes preceptivos de
Asesoría Jurídica, salvo que la normativa reguladora del procedimiento establezca como
requisito el “informe favorable”).
4.- Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes
propuestos por los interesados. En este caso, la suspensión tendrá lugar durante el tiempo
necesario para la incorporación de los resultados al expediente.
5.- Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o convenio
en los términos previstos en el artículo 88. La suspensión se iniciará en este caso desde la
declaración formal del comienzo de las negociaciones, y concluirá con la finalización de las
mismas sin efecto, lo cual se constatará mediante declaración formulada por la
Administración o los interesados.
5.- Ampliación del plazo máximo de resolución y notificación.
La Ley 4/1999 establece una nueva regulación en materia de ampliación del plazo
máximo de resolución y notificación.
En cuanto a los casos en que procede, de la lectura conjunta de los dos primeros
párrafos del artículo 42.6 debe deducirse que solo podrá acordarse cuando el número de
solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran suponer un incumplimiento del plazo
máximo de resolución.
- El acuerdo de ampliación debe ser motivado, expresando la concurrencia de las
circunstancias que lo justifican y el agotamiento de “los medios a disposición posibles”.
- Aún cuando el tenor literal del precepto no establece a quien le corresponde adoptar
el acuerdo de ampliación, tanto de la lectura del párrafo primero, como de la Exposición de
Motivos se infiere que será el órgano competente para resolver, a propuesta razonada del
instructor, o bien el superior jerárquico del órgano competente, a propuesta de éste.
- Dicho acuerdo deberá ser notificado a los interesados, y no será susceptible de
recurso alguno.
- La ampliación del plazo acordada no puede ser por tiempo superior al establecido
para la tramitación del procedimiento.
- Puesto que no aparece limitación alguna, podrá acordarse en cualquier momento de
la tramitación (desde el acuerdo de iniciación o presentación de solicitud, hasta el momento
inmediatamente anterior a la resolución). Evidentemente, la ampliación debe tener lugar, en
todo caso, antes del vencimiento del plazo.
Frente a la ampliación regulada en el artículo 42, referida al plazo para resolver y
notificar (amplia el plazo total de duración del procedimiento), la Ley contempla otro
supuesto de ampliación en el artículo 49, donde se alude a una ampliación de los plazos
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establecidos para trámites determinados. Esta última ampliación no parece suponer alteración
respecto del plazo para resolver y notificar establecido en el artículo 42. Cabe, sin embargo,
pensar en supuestos en que, tratándose estrictamente de procedimientos o relaciones jurídicas
bilaterales, la petición expresa de un particular de ampliación de un trámite pueda implicar
una autorización inducida o concesión implícita de ampliación de los plazos máximos que a la
administración concede el artículo 42 (interpretación que siendo interesante podría
considerarse no demasiado ajustada al carácter de inexorable que parece haber pretendido
darle al texto el minucioso artículo 42 de la Ley).
IV.4. - SILENCIO ADMINISTRATIVO.
La nueva regulación del silencio vuelve a un régimen muy similar al establecido en la
LPA, recuperando la naturaleza que aquella norma atribuía a cada tipo de silencio. Así
mientras el silencio administrativo positivo se continúa configurando como un verdadero acto
finalizador del procedimiento, un acto declarativo de derechos para el interesado, el silencio
negativo deja de tener la consideración de acto administrativo, pasando a ser −como ocurría
en la Ley de 1958- una ficción legal, a los efectos de permitir al interesado la interposición del
recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente.
1.- Procedimientos iniciados a solicitud de interesado.
“Artículo 43. Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud de interesado.
1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el vencimiento del plazo máximo sin
haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la
solicitud para entenderla estimada o desestimada por silencio administrativo, según proceda, sin perjuicio
de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 4 de este artículo.
2. Los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos
los casos, salvo que una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo
contrario. Quedan exceptuados de esta previsión los procedimientos de ejercicio del derecho de petición, a
que se refiere el artículo 29 de la Constitución, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se
transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, así
como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones, en los que el silencio tendrá efecto
desestimatorio.
No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio
administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el
plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo.
3. La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto
administrativo finalizado del procedimiento.
La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la
interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente.
4. La obligación de dictar resolución expresa a que se refiere el apartado primero del artículo 42
se sujetará al siguiente régimen:
a) En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción
del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.
b) En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento
del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio.
5. Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto
ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos
producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución
expresa sin que la misma se haya producido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de
prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido que pudiera
solicitarse del órgano competente para resolver. Solicitado el certificado, éste deberá emitirse en el plazo
máximo de quince días.”
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A) Regla general: silencio positivo.
El artículo 43 prevé como regla general en los procedimientos iniciados a solicitud de
interesados, el silencio positivo, salvo cuando una norma con rango de Ley o norma de
derecho comunitario establezca lo contrario. Ésta regla general encuentra su excepción en una
serie de procedimientos:
- Los procedimientos de ejercicio del derecho de petición a que se refiere el artículo
29 de la Constitución.
- Aquellos procedimientos cuya estimación tuviera como consecuencia que se
transfieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio
público.
- Los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones, salvo en el caso del
recurso de alzada interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una
solicitud por el transcurso del plazo, en cuyo caso la falta de resolución y notificación en
plazo produciría efectos estimatorios (cosa que no ocurrirá en supuestos análogos si el
recurso es de reposición).
B) Obligación de resolver y silencio.
La obligación de dictar resolución expresa y notificarla (que afecta como vimos a
todos los procedimientos, salvo a aquéllos que terminen por pacto o convenio o los relativos
al ejercicio de los derechos sometidos únicamente al deber de comunicación previa a la
Administración), se ajustará al siguiente régimen:
- En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa
posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo
(posición coherente con la consideración de verdadero acto administrativo de la estimación
por silencio).
- En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa
posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación
alguna al sentido del silencio (posición coherente con la consideración de que no es acto
administrativo el de desestimación por silencio).
C) Efectos y prueba del silencio.
Los actos administrativos producidos por silencio (se entendería por tanto que sólo los
de estimación por silencio, porque sólo éstos son actos ) producen efectos desde el
vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa, sin
que la misma se haya producido.
Como ya hemos visto anteriormente, el silencio administrativo positivo genera un
verdadero acto administrativo eficaz, que la Administración Pública solo podrá revisar de
26
acuerdo con los procedimientos de revisión establecidos en la Ley. Frente a ello, el silencio
administrativo negativo no genera un verdadero acto administrativo, sino tan solo una ficción
legal para permitir al ciudadano interesado acudir al recurso administrativo o contenciosoadministrativo que resulte procedente, de modo que la resolución que, en su caso, dicte
posteriormente la administración no se encontrará afectada por necesidad de una revisión de
los artículos 102 y siguientes.
Dichos actos se podrán hacer valer ante cualquiera y su existencia podrá acreditarse
por cualquier medio de prueba admitido en derecho, incluido el certificado que en su caso
solicite el interesado al órgano competente para resolver. El hecho de admitir cualquier medio
de prueba, supone pensar que la Ley no pone límites a los medios descritos en los cuerpos
legislativos de la Ley de Enjuiciamiento Civil o el Código Civil (lo cual supondría
ciertamente una ruptura en la inercia administrativa de que solo vale lo que hay en los
papeles).
Como consecuencia de la nueva regulación que la Ley 4/1999 establece al respecto de
la obligación de resolver, que supone el establecimiento de un plazo común para resolver y
notificar y de las regulaciones del silencio, pueden darse supuestos que generen confusión, en
torno a la práctica de la notificación, como ocurre en el caso de que la Administración dicta en
plazo resolución expresa en el procedimiento administrativo de que se trate, pero por
cualquier circunstancia cuando la notificación tiene lugar, el plazo ya ha expirado.
En estos casos al vencimiento del plazo nos encontraríamos ante una resolución (la
expresa), perfectamente válida pero ineficaz al no haber sido notificada. Paralelamente a ella,
tratándose de un supuesto de silencio positivo, surgiría un acto administrativo (presunto, eso
sí) válido y eficaz, con virtualidad además en cuanto acto que pone fin al procedimiento
administrativo.
De este modo, aún cuando la resolución expresa y la presunta pudieran ser de signo
contrario, debería prevalecer ésta última (salvo en el supuesto excepcional del artículo 58.4),
de modo que la notificación tardía de la resolución expresa en nada varía ni puede desvirtuar
el acto presunto que ya ha puesto fin al procedimiento.
Para el caso de encontrarnos ante un supuesto de silencio negativo, como hemos visto,
no surge en ningún caso un acto administrativo, de modo que la notificación posterior de la
resolución dictada de forma expresa con anterioridad al vencimiento del plazo atribuiría
eficacia a ésta (lo que supondría el reabrir los plazos de impugnación en vía administrativa o
contencioso-administrativa), solución ésta perfectamente coherente con la posibilidad más
amplia que contempla el artículo 43.4.b).
En cuanto al certificado del silencio a que se refiere el artículo 43.5 ya no tiene nada
que ver con el certificado de actos presuntos de la Ley 30/1992. En cuanto a la emisión de la
certificación, deben tenerse en cuenta los siguientes aspectos:
- que no haya habido acto administrativo expreso.
- que por tanto haya transcurrido el plazo máximo para resolver y notificar sin que tal
circunstancia se haya producido.
27
- que la certificación es un medio de prueba más de los admitidos en derecho,
acreditando lo que ha ocurrido ya: si el silencio es positivo, es acto administrativo, a
todos los efectos, y por tanto finalizador del procedimiento; si el silencio es negativo,
solo supone una mera ficción procesal, habilitando para la posible impugnación
administrativa o contencioso-administrativa.
En todo caso el certificado deberá emitirse en el plazo máximo de quince días.
D) Régimen Transitorio y Disposiciones Adicionales.
En la Disposición Transitoria primera, apartado 3 de la Ley 4/1999, se establece que
hasta que se adapten las normas reguladoras de los procedimientos al sentido del silencio
administrativo establecido en dicha Ley, conservará validez el sentido del silencio
administrativo establecido en las citadas normas, si bien su forma de producción y efectos
serán los previstos en la Ley 4/1999.
El sentido del silencio se refiere al hecho de que éste pueda ser positivo (estimatorio)
o negativo (desestimatorio). La forma de producción sería el modo en que según la regulación
de la Ley 4/1999 llega a producirse el silencio (los trámites que deben producirse desde que se
inicia el procedimiento para que exista el silencio). Por último, sus efectos serán, en el caso de
que sea positivo, la consideración como un acto administrativo, mientras que tratándose de
silencio negativo, la desestimación únicamente permitirá la interposición de los recursos
correspondientes, pero no constituirá un acto administrativo.
La Disposición Adicional primera en su apartado 4 ordena a los órganos competentes
de las Comunidades Autónomas adaptar aquellos procedimientos en los que proceda
modificar el sentido del silencio administrativo establecido en esta Ley, pero no marca el
plazo en que deben ser adaptados a diferencia de lo que ocurre en la Administración General
del Estado en que el plazo normativamente establecido es de 2 años.
Respecto de las posibilidades de revocar un acto administrativo (presunto y
estimatorio), obtenido por silencio administrativo, solamente podrá hacerse por la vía marcada
de la revisión de las disposiciones y actos nulos establecida en los artículos 102 y siguientes,
tratándose de actos nulos de pleno derecho según la causa del artículo 62.1.f).
Otra cuestión a señalar en este momento es la relativa al plazo de interposición del
recurso contencioso-administrativo, cuyo régimen se especifica en el Artículo 46 de la Ley
29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y en el
que se distingue la situación en función de que haya habido resolución expresa o haya existido
silencio administrativo.
2.- Procedimientos iniciados de oficio.
“Artículo 44. Falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio.
En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se
haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la
obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos:
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1. En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la
constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas, los interesados que hubieren
comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo.
2. En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general,
de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad.
En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los
efectos previstos en el artículo 92.
En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al
interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución.”
Los efectos de la falta de resolución expresa serán diferentes en función de los tipos de
procedimientos iniciados de oficio:
- En procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la
constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas, los interesados
podrá entender desestimadas sus pretensiones por silencio.
- En procedimientos sancionadores o, en general, de intervención, susceptibles de
producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad (aplicándose
solamente los efectos del artículo 92, pero no exigiendo los requisitos del mismo para que se
produzca la caducidad). En cualquier caso será precisa la resolución expresa declarando la
caducidad con indicación de las circunstancias y la legislación aplicable al caso, tal y como
exige el artículo 42.1.
En cuanto al dictado del último párrafo del artículo 44 se refiere a los procedimientos
iniciados de oficio en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al
interesado, equiparándose a un supuesto de suspensión del plazo para resolver de los del
artículo 42.5.
IV.5.- COMPUTO DE PLAZOS.
“Artículo 48. Cómputo.
1. Siempre que por Ley o normativa comunitaria europea no se exprese otra cosa, cuando los
plazos se señalen por días, se entiende que éstos son hábiles, excluyéndose del cómputo los domingos y los
declarados festivos.
Cuando los plazos se señalen por días naturales, se hará constar esta circunstancia en las correspondientes
notificaciones.
2. Si el plazo se fija en meses o años, éstos se computarán a partir del día siguiente a aquel en que
tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se
produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo. Si en el mes de vencimiento no hubiera
día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes.
3. Cuando el último día del plazo sea inhábil, se entenderá prorrogado al primer día hábil
siguiente.
4. Los plazos expresados en días se contarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar
la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la
estimación o la desestimación por silencio administrativo.
5. Cuando un día fuese hábil en el municipio o Comunidad Autónoma en que residiese el
interesado, e inhábil en la sede del órgano administrativo, o a la inversa, se considerará inhábil en todo
caso.
6. La declaración de un día como hábil o inhábil a efectos de cómputo de plazos no determina por sí
sola el funcionamiento de los centros de trabajo de las Administraciones públicas, la organización del
tiempo de trabajo ni el acceso de los ciudadanos a los registros.
29
7. La Administración General del Estado y las Administraciones de las Comunidades Autónomas,
con sujeción al calendario laboral oficial, fijarán, en su respectivo ámbito, el calendario de días inhábiles a
efectos de cómputos de plazos. El calendario aprobado por las Comunidades Autónomas comprenderá los
días inhábiles de las Entidades que integran la Administración Local correspondiente a su ámbito territorial,
a las que será de aplicación.
Dicho calendario deberá publicarse antes del comienzo de cada año en el diario oficial que
corresponda y en otros medios de difusión que garanticen su conocimiento por los ciudadanos.”
La principal novedad se refiere al cómputo de los plazos fijados por meses,
volviéndose al sistema previsto en la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958.
Si bien es cierto que en la nueva redacción del artículo 48 ya no aparece la expresión
“de fecha a fecha”, ello no quiere decir que este no sea el sistema establecido (sistema
previsto en el artículo 60.2 de la L.P.A., artículo 48.2 de la Ley 30/1992, artículo 5.1 del
Código Civil tras la reforma de 1973). No obstante, el legislador con evidente acierto ha
optado por suprimir tal expresión a fin de evitar la confusión que la misma generaba en
relación con el día a partir del cual debe comenzar el plazo. En este sentido el principio
tradicionalmente empleado, tanto en el ámbito procesal como administrativo, tanto para los
plazos expresados por años, por meses o por días es el de “ dies a quo non computatur in
termino”, lo que supone que los plazos se han contado siempre a partir del día siguiente a
aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate.
La Ley 30/1992 supuso una ruptura con aquella regla tradicional, al incluir como día
inicial del computo (en el artículo 48.4) el de la notificación o publicación. La nueva
redacción del artículo 48.2 supone una recuperación del criterio de unidad en la determinación
del día inicial, puesto que tanto si se trata de plazos por días, meses o años, la regla es la
misma “ dies a quo non computatur in termino”.
En cuanto al día en que finaliza el plazo el Tribunal Supremo ha señalado con
reiteración que el día equivalente del mes correlativo siguiente a aquél en que se inicia el
cómputo (entendiendo por día en que se inicia el cómputo el siguiente a la notificación o
publicación), ya no forma parte del mes inicial, sino del siguiente. Dicho en otras palabras,
que si el plazo de dos meses comienza el día 3 de mayo (dia siguiente a la notificación o
publicación), el 3 de junio comienza el segundo mes, y el 3 de julio comenzaría el tercero, de
forma que el plazo de dos meses habría expirado a las 24 horas del día 2 de julio (SSTS. 9-31988, 21-12-1987). A pesar de la claridad del sistema de cómputo así establecido, deberá
tenerse particular cuidado en los casos siguientes:
a) Supuestos en que en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en
que comienza el cómputo. Para estos casos no resulta de aplicación la teoría anteriormente
expuesta, toda vez que tal situación se encuentra expresamente contemplada en la inalterada
redacción del artículo 48.2 in fine, estableciendo que el plazo se entenderá que expira el
último día del mes. En este sentido debemos tener en cuenta que, a tenor de lo establecido en
el apartado anterior del 48.2, el comienzo del cómputo tiene lugar al día siguiente a la
notificación o publicación del acto. De acuerdo con ello, el supuesto previsto por el 48.2 in
fine sería aquel en que la notificación o publicación tiene lugar un día cuyo inmediato
siguiente no tiene equivalente en el mes de vencimiento, ej. plazo de un mes respecto de un
acto notificado o publicado un día 30 de marzo; el comienzo del cómputo tendría lugar el día
30
31, que no tiene equivalente en el mes de abril. En este supuesto, el plazo expira -según la
redacción literal del precepto- el último día del mes, que en el caso del ejemplo sería el día 30
de abril.
b) En aquellos supuestos en que la notificación o publicación tenga lugar en un día
que no tenga equivalente en el mes de vencimiento (ej. plazo de un mes, respecto de un acto
notificado o publicado el 31 de marzo). Para estos casos no resultará de aplicación la regla
especial del artículo 48.2 in fine sino la teoría general establecida inmediatamente antes
relativa al cómputo de fecha a fecha. De este modo, y aplicando la reiterada jurisprudencia del
Tribunal Supremo en la materia, si un mes comienza a contarse en determinada fecha (en el
caso del ejemplo el día 1 de abril, por ser el siguiente al de la publicación o notificación),
en la misma fecha del mes siguiente comenzará un nuevo mes (es decir, el 1 de mayo), con
lo que el plazo expiraría a las 24’00 horas del inmediatamente anterior (30 de abril).
En conclusión podemos observar como, desde un punto de vista práctico, para el
computo de los plazos por meses se deberá tener como punto de referencia el día siguiente a
la notificación o publicación del acto (dies a quo), de tal modo que, el plazo expira a las 24
horas del día inmediato anterior (en el calendario) al correlativo ordinal del mes
correspondiente. En el caso de que no existiese correlativo al día inicial del cómputo en el
mes de vencimiento, se entiende que el plazo expira el último día del mes.
IV.6.- AMPLIACIÓN DE PLAZOS.
“Artículo 49. Ampliación.
1. La Administración, salvo precepto en contrario, podrá conceder de oficio o a petición de los
interesados, una ampliación de los plazos establecidos, que no exceda de la mitad de los mismos, si las
circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero. El acuerdo de ampliación
deberá ser notificado a los interesados.
2. La ampliación de los plazos por el tiempo máximo permitido se aplicará en todo caso a los
procedimientos tramitados por las misiones diplomáticas y oficinas consulares, así como a aquellos que,
tramitándose en el interior, exijan cumplimentar algún trámite en el extranjero o en los que intervengan
interesados residentes fuera de España.
3. Tanto la petición de los interesados como la decisión sobre la ampliación deberán producirse, en
todo caso, antes del vencimiento del plazo de que se trate. En ningún caso podrá ser objeto de ampliación un
plazo ya vencido. Los acuerdos sobre ampliación de plazos o sobre su denegación no serán susceptibles de
recursos.”
La reforma de la Ley 30/1992 se refiere en el presente artículo a la ampliación del
plazo para el cumplimiento de un trámite determinado (“ampliación de trámites”, según la
Exposición de Motivos), frente a la prórroga o ampliación de la duración del procedimiento a
que se refiere el artículo 42.6.
De la regulación de la figura se debe destacar:
- Puede tener lugar tanto de oficio, como a instancia de los interesados.
- La ampliación (y la denegación, en los supuestos que exista una solicitud de
ampliación formulada por algún interesados) exige un acuerdo escrito. Tal acuerdo
debe ser motivado, (expresándose, en el caso que tenga lugar la ampliación, la
31
concurrencia de las circunstancias que lo aconsejen y la ausencia de perjuicios para
terceros), se notificará a los interesados y no será susceptible de recurso alguno.
- Se ha de solicitar y acordar antes del vencimiento del plazo de que se trate, no
pudiéndose ampliar plazos ya vencidos.
- La ampliación no debe exceder de la mitad del plazo concedido para el trámite de
que se trate.
En cualquier caso, la articulación práctica de este precepto puede plantear problemas
en aquellos supuestos en que el plazo a ampliar sea breve. Así sucedería en supuestos, en que
a la vista de la solicitud formulada por interesado, la Administración adopta el acuerdo de
ampliación antes del vencimiento del plazo establecido, pero la notificación no es recibida por
el interesado hasta un momento posterior. En estos supuestos podríamos observar la
existencia de un periodo inhábil o suspensión de hecho (desde el vencimiento del plazo
ordinario hasta el día siguiente a la notificación del acuerdo de ampliación) entre dos periodos
hábiles a efectos de plazo (el ordinario y el ampliado).
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V.- DISPOSICIONES Y ACTOS ADMINISTRATIVOS.
V.1.- MOTIVACIÓN.
“Artículo 54. Motivación.
1. Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho:
a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
b) Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos, recursos
administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y procedimientos de arbitraje.
c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos
consultivos.
d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la adopción de
medidas provisionales previstas en los artículos 72 y 136 de esta Ley.
e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de plazos.
f) Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de
disposición legal o reglamentaria expresa.
2.- La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia
competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus convocatorias,
debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de la resolución que se
adopte.”
La reforma de la Ley 30/1992 no ha aprovechado para cambiar el sistema anterior de
lista tasada, a la hora de determinar los supuestos en que es precisa la motivación. Se ha
limitado a completarla en dos supuestos:
- En la letra b), al exigir la motivación también en los acuerdos que resuelvan
procedimientos de revisión de oficio de disposiciones generales, en concordancia con la
reforma operada en el artículo 102 (que como veremos incluye expresamente la posibilidad de
revisión de oficio de disposiciones generales).
- En la letra d) en el sentido de que amplia la necesidad de motivación cuando se trate
de adopción de medidas provisionales. En este sentido el legislador se ha limitado a reflejar
en este precepto una exigencia que ya existía (antes de la reforma debían igualmente
motivarse al suponer limitación de derechos subjetivos o intereses legítimos aunque tuvieran
carácter provisional).
V.2.- NOTIFICACIONES Y SU PRÁCTICA.
“Artículo 58. Notificación.
1. Se notificarán a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus
derechos e intereses, en los términos previstos en el artículo siguiente.
2. Toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el
acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si es o no
definitivo en la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, órgano ante el que hubieran
de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso,
cualquier otro que estimen procedente.
3. Las notificaciones que conteniendo el texto íntegro del acto omitiesen alguno de los demás
requisitos previstos en el apartado anterior surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice
actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la
notificación o resolución, o interponga cualquier recurso que proceda.
33
4. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de entender cumplida
la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la
notificación que contenga cuando menos el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación
debidamente acreditado.
Artículo 59. Práctica de la notificación.
1. Las notificaciones se practicarán por cualquier medio que permita tener constancia de la
recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto
notificado.
La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente.
2. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se practicará en el
lugar que éste haya señalado a tal efecto en la solicitud. Cuando ello no fuera posible, en cualquier lugar
adecuado a tal fin, y por cualquier medio conforme a lo dispuesto en el apartado 1 de este artículo.
Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse presente éste en
el momento de entregarse la notificación podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona que se
encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificación, se
hará constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación,
intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes.
3. Cuando el interesado o su representante rechace la notificación de una actuación administrativa,
se hará constar en el expediente, especificándose las circunstancias del intento de notificación y se tendrá
por efectuado el trámite siguiéndose el procedimiento.
4. Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la
notificación o el medio a que se refiere el punto 1 de este artículo, o bien, intentada la notificación, no se
hubiese podido practicar, la notificación se hará por medio de anuncios en el tablón de edictos del
Ayuntamiento en su último domicilio, en el "Boletín Oficial del Estado", de la Comunidad Autónoma o de la
Provincia, según cual sea la Administración de la que se proceda el acto a notificar, y el ámbito territorial
del órgano que lo dictó.
En el caso de que el último domicilio conocido radicara en un país extranjero, la notificación se
efectuará mediante su publicación en el tablón de anuncios del Consulado o Sección Consular de la
Embajada correspondiente.
Las Administraciones públicas podrán establecer otras formas de notificación complementarias a
través de los restantes medios de difusión, que no excluirán la obligación de notificar conforme a los dos
párrafos anteriores.
5. La publicación, en los términos del artículo siguiente, sustituirá a la notificación surtiendo sus
mismos efectos en los siguientes casos:
a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la
Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la
notificación a todos, siendo, en este último caso, adicional a la notificación efectuada.
b) Cuando se trata de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de
cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del procedimiento deberá indicar el tablón de anuncios o
medios de comunicación donde se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se
lleven a cabo en lugares distintos.”
A la importancia que ordinariamente se le atribuye a la notificación en el ámbito del
derecho administrativo, en cuanto requisito de eficacia de la mayor parte de los actos
administrativos, debe sumarse la relevancia que adquiere con la modificación de la Ley
30/1992, pues al establecer un plazo común para resolver y notificar, la falta de notificación
en plazo de la resolución expresa, determina la aplicación del instituto del silencio
administrativo.
Desde el punto de vista de los requisitos que deben reunir las notificaciones, debemos
señalar:
- En cuanto a los requisitos de contenido (artículo 58.2) no se introduce ninguna
34
modificación en el texto de la Ley de 1992, de modo que se continúa exigiendo que la
notificación contenga el texto íntegro del acto, indique si es definitivo o no en vía
administrativa, con especificación de los recursos que procedan, órgano ante el que hubieran
de interponerse y plazo. La ley establece que las notificaciones que conteniendo el texto
íntegro del acto omitiesen alguno de los demás requisitos antes mencionados, surtirán efecto a
partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del
contenido y alcance del acto o resolución o interponga el recurso procedente.
- Desde el punto de vista de las formalidades con que debe llevarse a cabo la
notificación (artículo 59) se mantiene en similares términos a la redacción anterior, en el
sentido de que se llevará a cabo por cualquier medio que permita tener constancia de la
recepción por el interesado o su representante. No obstante, en relación con la notificación
practicada en el domicilio del interesado, se introduce como novedad que si nadie pudiera
hacerse cargo de la notificación, se hará constar ésta circunstancia en el expediente, junto con
el día y la hora en que se intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en
una hora distinta, dentro de los tres días siguientes. En cualquier caso, con el objeto de dar
cumplimiento a los previsiones del artículo 59.2 inciso final, es necesario indicar en el sobre o
en el acuse de recibo que se trata de una notificación administrativa. Igualmente a tales
efectos, es posible suscribir acuerdos o convenios con los Directores de Zona de Correos y
Telégrafos con el fin de establecer formas determinadas de efectuar las notificaciones.
Frente a los que pudiéramos denominar requisitos generales de la notificación, y que
serían los exigidos para que una notificación produzca los efectos que le son propios (eficacia
del acto notificado y determinación del inicio del cómputo para ser recurrido), que acaban de
ser tratados, la reforma llevada a cabo por la Ley 4/1999 regula los requisitos de la
notificación a los solos efectos de cómputo del plazo máximo para resolver. Así pues, con el
fin de tener por cumplida la obligación notificar dentro del plazo de duración de los
procedimientos, la notificación podrá efectuarse sin sus formalidades de contenido si al menos
incluye el texto íntegro de la resolución, o sin sus formalidades de entrega si al menos ha
tenido lugar un intento de notificación debidamente acreditado.
V.3.- NULIDAD DE PLENO DERECHO.
“Artículo 62. Nulidad de pleno derecho.
1. Los actos de las Administraciones públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:
a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.
c) Los que tengan un contenido imposible.
d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.
e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las
normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.
f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o
derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.
g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal.
2. También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la
Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias
reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o
restrictivas de derechos individuales.”
La reforma llevada a cabo por la Ley 4/1999 afecta en este artículo sólo a su letra a)
35
“nulidad de actos que lesionen el contenido esencial de los derechos y libertades susceptibles
de amparo constitucional” en el sentido de ampliar su ámbito objetivo al suprimir la
restricción del “contenido esencial”, de modo que ya cualquier lesión de tales derechos
permitirá la vía de nulidad de pleno derecho.
Con la reforma cabe aplicar a la interpretación del ámbito del artículo 62.1.a) de la
Ley la misma jurisprudencia que ya existe acerca de que materias pueden ser objeto de
recurso contencioso administrativo por la vía especial de la protección de los derechos
fundamentales de la persona, (procedimiento especial de los artículos 114 a 122 de la Ley
29/1998 Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa).
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VI.- DISPOSICIONES GENERALES SOBRE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS.
VI.1.- SUBSANACIÓN Y MEJORA DE LA SOLICITUD.
“Artículo 71. Subsanación y mejora de la solicitud.
1. Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo anterior y los exigidos,
en su caso, por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez
días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se
le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en
el artículo 42.
2. Siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, este plazo
podrá ser ampliado prudencialmente, hasta cinco días, a petición del interesado o iniciativa del órgano,
cuando la aportación de los documentos requeridos presente dificultades especiales.
3. En los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el órgano competente podrá
recabar del solicitante la modificación o mejora voluntarias de los términos de aquélla. De ello se levantará
acta sucinta, que se incorporará al procedimiento.”
En relación con este punto, la reforma de la Ley viene a añadir una garantía adicional
para los interesados, consistente en que para tenérsele por desistido en su petición,
previamente le ha de ser notificada una resolución que habrá de ser dictada en los términos
previstos en el artículo 42.
De este modo, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que
concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables.
Es importante observar que el precepto tan sólo se refiere a la subsanación respecto de
la solicitud de iniciación del procedimiento, de modo que no existe identidad de razón con
respecto al artículo 76 (defectos en trámites posteriores al escrito inicial). En éste último caso
se pierde el derecho al trámite correspondiente y no necesariamente al procedimiento entero.
VI.2- MEDIDAS CAUTELARES O PROVISIONALES. EN PARTICULAR
SOBRE EL RÉGIMEN DE LAS LLAMADAS MEDIDAS PROVISIONALÍSIMAS.
“Artículo 72. Medidas provisionales.
1. Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente para resolverlo, podrá adoptar,
de oficio o a instancia de parte, las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de
la resolución que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficiente para ello.
2. Antes de la iniciación del procedimiento administrativo, el órgano competente, de oficio o a
instancia de parte, en los casos de urgencia y para la protección provisional de los intereses implicados,
podrá adoptar las medidas correspondientes en los supuestos previstos expresamente por una norma de
rango de Ley. Las medidas provisionales deberán ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo
de iniciación del procedimiento, que deberá efectuarse dentro de los quince días siguientes a su adopción, el
cual podrá ser objeto del recurso que proceda.
En todo caso, dichas medidas quedarán sin efecto si no se inicia el procedimiento en dicho plazo o cuando
el acuerdo de iniciación no contenga un pronunciamiento expreso acerca de las mismas.
3. No se podrán adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difícil o imposible
reparación a los interesados o que impliquen violación de derechos amparados por las leyes.
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4. Las medidas provisionales podrán ser alzadas o modificadas durante la tramitación del
procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron
ser tenidas en cuenta en el momento de su adopción.
En todo caso, se extinguirán con la eficacia de la resolución administrativa que ponga fin al
procedimiento correspondiente.”
Con carácter general se concreta y precisa el régimen de las medidas provisionales.
En este orden de cosas:
- Por un lado se especifica que pueden adoptarse tanto de oficio, como a instancia
de parte (72.1).
- Se dispone la posibilidad de alzar o modificar a lo largo de la tramitación del
procedimiento las medidas adoptadas, de oficio o a instancia de parte, solamente en virtud
de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de
su adopción (artículo 72.4). La interpretación de este precepto parece llevarnos a la
conclusión de que en ningún otro supuesto cabe levantar la suspensión, en similares
términos como proclama de forma expresa el artículo 132.2 de la Ley 29/1998, Reguladora
de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, cuando establece la imposibilidad de
modificar o revocar las medidas cautelares en razón de los distintos avances que se vayan
haciendo durante la sustanciación del proceso respecto de los análisis de las cuestiones
formales o de fondo que configuren el debate, y, tampoco, en razón de los criterios de
valoración que el Juez o Tribunal aplicó a los hechos al decidir el incidente cautelar.
- Se dispone que la eficacia de la resolución administrativa que ponga fin al
procedimiento determinará necesariamente la extinción de la medida cautelar, todo ello sin
perjuicio del contenido de la resolución.
Dentro de este mismo precepto se regulan novedosamente las medidas
provisionales que se pueden adoptar antes de la iniciación del procedimiento (“medidas
provisionalísimas”) con el objeto de garantizar la eficacia de la resolución que se dicte y en
su caso, evitar la continuidad en el ejercicio y desarrollo de una actividad contra legem. En
cuanto a su régimen jurídico cabe destacar:
a) Pueden adoptarse de oficio o a instancia de parte.
b) En consonancia con la finalidad perseguida por estas medidas, tan solo cabe
adoptarlas en los casos de urgencia y para la protección provisional de los intereses
implicados.
c) Tan solo resultan admisibles en los supuestos previstos expresamente por una
norma con rango de Ley. Así, por ejemplo se contempla la posibilidad de adoptar estas
medidas provisionales anteriores a la iniciación del procedimiento en la Ley General de
Sanidad, la Ley de Seguridad Ciudadana, la de Seguridad Privada, etc.
d) Desde un punto de vista subjetivo aún cuando el texto de la Ley no lo establece
podemos entender que, a falta de previsión expresa en la norma específica del
procedimiento de que se trate, su limitada vigencia temporal y las circunstancias de
urgencia que lo justifican, habilitan para entender que puedan ser adoptadas bien por el
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propio órgano competente para resolver o por el competente para incoar.
e) Dichas medidas deberán ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo
de iniciación del procedimiento, que deberá tener lugar en el plazo de los quince días
siguientes a su adopción, el cual podrá ser objeto del recurso que proceda.
f) Dichas medidas quedarán sin efecto si no se inicia el procedimiento en dicho
plazo de quince días o cuando el acuerdo de iniciación no contenga un pronunciamiento
expreso acerca de las mismas.
VII.- REVISIÓN DE LOS ACTOS EN VÍA ADMINISTRATIVA.
VII.1.- REVISIÓN DE OFICIO.
El Título VII de la Ley 30/1992 es el que ha resultado más afectado como
consecuencia de la reforma llevada a cabo. La Exposición de Motivos de la nueva Ley viene a
determinar que las modificaciones introducidas en este Título tienen como finalidad reforzar
las garantías jurídicas de los ciudadanos frente al actuar de la Administración.
1.- Revisión de disposiciones y actos nulos.
“Artículo 102. Revisión de disposiciones y actos nulos.
1. Las Administraciones públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de
interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la
Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan
puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el
artículo 62.1.
2. Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones públicas de oficio, y previo dictamen
favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere,
podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo
62.2.
3. El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a
trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de
Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las
causas de nulidad del artículo 62 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que
se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.
4. Las Administraciones públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán
establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan
las circunstancias previstas en los artículos 139.2 y 141.1 de esta Ley; sin perjuicio de que, tratándose de
una disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma.
5. Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de tres meses
desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo. Si el procedimiento se hubiera
iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender la misma desestimada por silencio administrativo.”
En cuanto a la revisión de disposiciones y actos nulos es preciso señalar los siguientes
aspectos:
A) Requisitos.
Desde un punto de vista subjetivo, son las Administraciones Públicas quienes, en
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cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud del interesado, declararán de oficio la
nulidad de los actos (Administración Pública competente según S.T.C. 4 julio 1991). En
cuanto a la posibilidad de que realicen la revisión de oficio las Administraciones
Corporativas, la Disposición Transitoria primera de la Ley 30/1992 establece que las
Corporaciones de Derecho Público representativas de intereses económicos y profesionales
ajustarán su actuación a su legislación específica. En tanto no se complete esta legislación les
serán de aplicación las prescripciones de esta Ley en lo que proceda.
La Ley no especifica a que órgano administrativo en concreto le corresponde la
competencia específica para declarar la nulidad, por tratarse de un aspecto que corresponderá
determinar en cada caso a cada una de ellas en el ejercicio de sus potestades organizativas
propias. En el ámbito de la Administración del Estado la determinación se lleva a cabo a
través de la Disposición Adicional 16ª de la LOFAGE, así como en el artículo 12.2.i)
(modificado por la Ley 50/1998). En la Administración de la Comunidad de Castilla y León
la Ley del Gobierno y de la Administración no contiene referencia alguna al respecto;
únicamente en el artículo 58 de la Ley de Hacienda, se puede encontrar una alusión a la
competencia de los Consejeros para revisar los actos administrativos.
En el plano objetivo la modificación más importante es la que permite la revisión de la
disposiciones de carácter general, poniendo fin a la controversia que existía al respecto con la
redacción de la Ley 30/1992.
En cuanto a los motivos de nulidad, respecto de los actos el número 1 de este artículo
se remite al número 1 del artículo 62, sin modificación por tanto respecto al texto de 1992.
Tratándose de disposiciones, la remisión se efectúa al número 2 del artículo 62.
Refiriéndonos al plazo para instar la revisión, el artículo 102, después de la Ley
4/1999 sigue considerándolo ilimitado (aunque igual que antes con las limitaciones
establecidas en el artículo 106, es decir, que las facultades de revisión no podrán ejercitarse
cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias su
ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derechos de los particulares o a las
leyes).
B) Procedimiento.
Respecto al procedimiento revisorio, tratándose de actos administrativos, puede
iniciarse de oficio o a solicitud del interesado, mientras que la revisión de oficio de
disposiciones administrativas tan solo se prevé la iniciación de oficio por la propia
Administración. Conviene tener presente, a este respecto, que la iniciación de oficio,
conforme al artículo 69 de la Ley, requerirá acuerdo del órgano competente por propia
iniciativa o como consecuencia de orden superior, petición razonada de otros órganos o por
denuncia. En los supuestos que la revisión de oficio se inicie a instancia del interesado, las
solicitudes deben contener los requisitos del artículo 70 de la Ley.
Quizá la más importante novedad en relación con el procedimiento revisorio es el
reconocimiento al órgano revisor de la facultad de inadmitir a trámite las solicitudes de los
interesados cuando las mismas no se basen en alguna causa de nulidad del artículo 62 o
carezcan manifiestamente de fundamento, así como en supuestos en que se hubieran
desestimado, en cuanto al fondo, otras solicitudes substancialmente iguales. Contra este
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acuerdo que declare la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas podrá interponerse
recurso contencioso administrativo al entenderse que dicho acuerdo pone fin a la vía
administrativa teniendo la condición de finalizador del procedimiento revisorio.
En lo demás la Ley mantiene la exigencia del dictamen favorable del Consejo de
Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere.
Por último, el procedimiento finalizará normalmente por una resolución, en la que
podrán establecerse las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las
circunstancias de los artículos 139.2 y 141.1 de la Ley, sin perjuicio de que tratándose de una
disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma. En cualquier caso,
transcurridos tres meses desde la iniciación del procedimiento sin dictar resolución
determinará la caducidad del procedimiento, en el caso de que éste se hubiere iniciado de
oficio, y la desestimación por silencio si se hubiera incoado a solicitud del interesado.
2.- Declaración de lesividad de actos anulables.
“Artículo 103. Declaración de lesividad de actos anulables.
1. Las Administraciones públicas podrán declarar lesivos para el interés público los actos
favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 63 de esta Ley, a
fin de proceder a su ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
2. La declaración de lesividad no podrá adoptarse una vez transcurridos cuatro años desde que se
dictó el acto administrativo y exigirá la previa audiencia de cuantos aparezcan como interesados en el
mismo, en los términos establecidos por el artículo 84 de esta Ley.
3. Transcurrido el plazo de tres meses desde la iniciación del procedimiento sin que se hubiera
declarado la lesividad se producirá la caducidad del mismo.
4. Si el acto proviniera de la Administración General del Estado o de las Comunidades Autónomas,
la declaración de lesividad se adoptará por el órgano de cada Administración competente en la materia.
5. Si el acto proviniera de las entidades que integran la Administración Local, la declaración de
lesividad se adoptará por el Pleno de la Corporación o, en defecto de éste, por el órgano colegiado superior
de la entidad.”
Otra de las grandes novedades de la reforma, es la eliminación de la potestad revisora
de la Administración prevista en el artículo 103 en relación a actos anulables. Así se obliga a
la Administración a acudir a los Tribunales si quiere revisarlos, lo cual exigirá la pertinente y
previa declaración de lesividad y posterior impugnación. Al mismo tiempo se elimina la
posibilidad de que los ciudadanos usen esta vía que, en términos de la Exposición de Motivos
de la reforma, había desnaturalizado por completo el régimen de los recursos administrativos.
A) Requisitos.
La competencia para declarar la lesividad de un acto le corresponde a la propia
Administración autora del acto. La determinación del órgano concreto varía en función de la
Administración Pública de que se trate. Así, en la Administración del Estado el artículo 13.11
de la LOFAGE (modificado por Ley 50/1998) los Ministros tienen competencia para declarar
la lesividad de los actos administrativos cuando les corresponda (lo que parece referirse a los
actos emanados de su propio Departamento). En la Administración de la Comunidad de
Castilla y León, una vez más, la única referencia a la lesividad la encontramos en la Ley de
Hacienda, en su artículo 60, pero sin atribución específica a órgano, con lo que podrían
resultar de aplicación los criterios señalados para el Estado, o interpretar esta norma con un
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criterio de economía procesal e identidad de órganos para la celeridad del procedimiento
atribuyendo al Consejero o al Presidente de una Entidad Institucional tal competencia al
coincidir con la firma de la autorización para la interposición del recurso.
Tienen la consideración de actos anulables los previstos en el artículo 63,
sustituyéndose en la nueva redacción el termino actos declarativos de derechos por otro mas
amplio de actos favorables que incluye por tanto los que no sean de gravamen o desfavorables
para los ciudadanos.
El plazo para declarar la lesividad es de cuatro años desde que se dictó el acto,
transcurrido el cual no cabe revisión alguna.
B) Procedimiento.
Este procedimiento solo puede iniciarse de oficio por las Administraciones Públicas y
no a instancia de interesados.
La declaración de lesividad requiere audiencia del interesado por plazo no inferior a
10 días ni superior a 15 pudiéndose prescindir de este trámite cuando no figuren en el
procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y
pruebas que las aducidas por el interesado.
El procedimiento terminará a través de una resolución. En cualquier caso la Ley prevé
que transcurridos 3 meses desde la iniciación del procedimiento sin declararse la lesividad, se
produce la caducidad del mismo.
3.- Revocación de actos.
“Artículo 105. Revocación de actos y rectificación de errores.
1. Las Administraciones públicas podrán revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o
desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o
sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.
2. Las Administraciones públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a
instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos.”
Las modificaciones introducidas en este precepto afectan tan sólo a la revocación de
actos, permaneciendo inalterado el número 2, relativo a la rectificación de errores.
A) Requisitos.
Desde un punto de vista subjetivo, la revocación se llevará a cabo por la propia
Administración autora del acto, sin especificarse en el texto de la Ley a que órgano le pueda
corresponder ésta facultad, aunque pudiera entenderse que será aquel del que emana el acto de
que se trate.
En cuanto a los actos susceptibles de revocación, la nueva redacción establece que
podrán revisarse los actos de gravamen o desfavorables. Con ello se aclara la situación
anterior, de forma que reserva la denominación de actos favorables para el artículo 103,
mientras que no favorables o de gravamen para el artículo 105. Por tanto en el caso de que el
42
acto sea favorable deberá acudirse a la declaración previa de lesividad e impugnación
posterior ante la jurisdicción contencioso administrativa, mientras que si el acto es de
gravamen o desfavorable podrá la Administración proceder a su revocación sin necesidad de
dicha declaración previa de lesividad.
Se amplían los límites de la potestad revocatoria, la cual no podrá ejercerse:
- Cuando la revocación constituya dispensa o exención no permitida por las leyes.
- Cuando sea contraria al principio de igualdad o al interés público.
- Cuando sea contraria al ordenamiento jurídico.
El plazo para ejercer la potestad de revocación se considera permanentemente abierto,
sin perjuicio de la aplicación de los límites al ejercicio de la potestad de revisión establecidos
en el artículo 106.
B) Procedimiento.
La revocación solo puede ser instada de oficio por la propia Administración y no por
los particulares. En lo demás la nueva redacción no establece ningún procedimiento
formalizado al efecto.
VII.2 - RECURSOS ADMINISTRATIVOS.
“Artículos 107 Objeto y clases.
1. Contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el
fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o
perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos
de alzada y potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o
anulabilidad previstos en los artículos 62 y 63 de esta Ley.
La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su
consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento.
2. Las leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados,
y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación,
reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o Comisiones específicas no
sometidas a instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la presente Ley
reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento administrativo.
En las mismas condiciones, el recurso de reposición podrá ser sustituido por los procedimientos a
que se refiere el párrafo anterior, respetando su carácter potestativo para el interesado.
La aplicación de estos procedimientos en el ámbito de la Administración Local no podrá suponer el
desconocimiento de las facultades resolutorias reconocidas a los órganos representativos electos
establecidos por la Ley.
3. Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía
administrativa.
Los recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente en la nulidad de alguna
disposición administrativa de carácter general podrán interponerse directamente ante el órgano que dictó
dicha disposición.
4. Las reclamaciones económico-administrativas se ajustarán a los procedimientos establecidos
por su legislación específica.
Artículo 108. Recurso extraordinario de revisión.
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Contra los actos firmes en vía administrativa, sólo procederá el recurso extraordinario de revisión
cuando concurra alguna de las circunstancias previstas en el artículo 118.1.
Artículo 109. Fin de la vía administrativa.
Ponen fin a la vía administrativa:
a) Las resoluciones de los recursos de alzada.
b) Las resoluciones de los procedimientos de impugnación a que se refiere el artículo 107.2.
c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley
establezca lo contrario.
d) Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo
establezca.
e) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del
procedimiento.
Artículo 110. Interposición del recurso.
1. La interposición del recurso deberá expresar:
a) El nombre y apellidos del recurrente, así como la identificación personal del mismo.
b) El acto que se recurre y la razón de su impugnación.
c) Lugar, fecha, firma del recurrente, identificación del medio y, en su caso, del lugar que se señale a
efectos de notificaciones.
d) Organo, centro o unidad administrativa al que se dirige.
e) Las demás particularidades exigidas, en su caso, por las disposiciones específicas.
2. El error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su
tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter.
3. Los vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrán ser alegados por quienes los
hubieren causado.
Artículo 111. Suspensión de la ejecución.
1. La interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposición establezca lo
contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado.
2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, el órgano a quien competa resolver el recurso,
previa ponderación, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros
la suspensión y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto
recurrido, podrá suspender, de oficio o a solicitud del recurrente, la ejecución del acto impugnado cuando
concurran alguna de las siguientes circunstancias:
a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.
b) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el
artículo 62.1 de esta Ley.
3. La ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurridos treinta días desde que
la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro del órgano competente para decidir sobre la
misma, éste no ha dictado resolución expresa al respecto. En estos casos no será de aplicación lo
establecido en el artículo 42.4, segundo párrafo, de esta Ley.
4. Al dictar el acuerdo de suspensión podrán adaptarse las medidas cautelares que sean necesarias
para asegurar la protección del interés público o de terceros y la eficacia de la resolución o el acto
impugnado.
Cuando de la suspensión puedan derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, aquélla sólo
producirá efectos previa prestación de caución o garantía suficiente para responder de ellos, en los términos
establecidos reglamentariamente.
La suspensión podrá prolongarse después de agotada la vía administrativa cuando exista medida
cautelar y los efectos de ésta se extiendan a la vía contencioso-administrativa. Si el interesado interpusiera
recurso contencioso-administrativo, solicitando la suspensión del acto objeto del proceso, se mantendrá la
suspensión hasta que se produzca el correspondiente pronunciamiento judicial sobre la solicitud.
5. Cuando el recurso tenga por objeto la impugnación de un acto administrativo que afecte a una
pluralidad indeterminada de personas, la suspensión de su eficacia habrá de ser publicada en el periódico
oficial en que aquél se insertó.”
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Tras la reforma, el régimen jurídico de los recursos administrativos, regulado en el
Capítulo II del Titulo VII de la Ley 30/1992, sufre importantes novedades dignas de mención.
1.- Modificaciones que afectan a todo el sistema de recursos administrativos.
Se establecen dos categorías diferentes de recursos administrativos ordinarios:
alzada y reposición, volviéndose por tanto a un esquema similar al vigente con la LPA.
Igualmente merece destacarse que, en cuanto a los recursos ordinarios contra actos
de trámite, se añade, respecto a la redacción anterior, la posibilidad de impugnación de
aquellos que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o de los que produzcan
un perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos.
En cuanto a la impugnación de disposiciones generales, la reforma ha mantenido el
principio de la Ley 30/1992 al declarar en su artículo 107.3 que contra las disposiciones
administrativas de carácter general, no cabrá recurso en vía administrativa. Por lo que para
impugnar una disposición de carácter general debe interponerse recurso contenciosoadministrativo en plazo de dos meses desde la fecha de su publicación en el Boletín Oficial
correspondiente, plazo que será de 10 días si el procedimiento es de los previstos en la Ley
de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales. No obstante, se mantiene el
recurso administrativo indirecto contra reglamentos, de forma que podrán interponerse
recursos administrativos contra actos que se funden únicamente en la nulidad de alguna
disposición administrativa de carácter general directamente ante el órgano que dictó dicha
disposición. La interposición será facultativa.
En cuanto a los actos que ponen fin a la vía administrativa. La Ley 4/1999 se limita
a modificar la redacción del apartado a), sustituyendo la expresión “recursos ordinarios”,
por la de “recursos de alzada”, y a incluir entre los actos que ponen fin a ésta vía los
acuerdos, pactos y convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del
procedimiento (apartado e)). En cualquier caso los apartados c) y d), inalterados en su
redacción, obligan tener en cuenta la normativa de la Administración de que se trate. En el
caso de la Administración del Estado el listado establecido debe ser complementado por la
Disposición Adicional novena de la Ley 30/1992 y la Disposición Adicional decimoquinta
de la LOFAGE, mientras que en Castilla y León habrá de observarse el artículo 41.2 de la
Ley del Gobierno y de la Administración.
En cuanto a la interposición de recursos, el artículo 110.1 mantiene prácticamente
igual la anterior redacción, limitándose a mejorar alguno de sus apartados (anteriormente la
identificación del medio, y en su caso, del lugar que se añade a efectos de notificaciones
aparecía en el apartado a) y ahora se ha puesto en el c), habiendo ganado el precepto en
sistemática). Por su parte en el artículo 110.3 se suprime la referencia a la comunicación
previa al órgano, como requisito para interponer el recurso contencioso administrativo
(derogado expresamente por la Disposición Derogatoria segunda de la Ley 29/1998),
recogiendo en su lugar una norma del artículo 115.2 de la LPA que no había sido recogida
en el texto original de la Ley 30/1992 y que viene a prohibir a los interesados alegar como
fundamento en sus recursos los vicios o defectos que hagan anulable al acto y que ellos
mismos hubieran causado.
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Respecto al régimen de la suspensión de la ejecución de los actos objeto de recurso
administrativo. En este sentido, se mantiene la regla general de la no suspensión de la
ejecutividad de los actos administrativos en base al principio de autotutela declarativa por
parte de la Administración, pero se introducen puntuales modificaciones:
- El silencio administrativo en la materia sigue siendo positivo (por el transcurso
del plazo de un mes), si bien en estos supuestos no es precisa la comunicación a que se
refiere el artículo 42.
- Al dictar el acuerdo de suspensión podrán adoptarse las medidas cautelares que
sean necesarias para asegurar la protección no sólo del interés publico, sino también el de
terceros y la eficacia de la resolución o acto impugnado.
- La suspensión quedará supeditada, desde el punto de vista de sus efectos, a la
constitución de caución o garantía previa cuando de la misma puedan derivarse perjuicios
de cualquier naturaleza.
- Posibilidad de prorrogar la suspensión declarada en vía administrativa a la
contencioso administrativa siempre que exista medida cautelar cuyos efectos se extiendan
a la vía contencioso-administrativa. Si se solicitase la suspensión en sede judicial, se
mantendrá aquella hasta que se produzca el correspondiente pronunciamiento judicial
sobre la solicitud.
2.- Recurso de alzada.
“Artículo 114. Objeto.
1. Las resoluciones y actos a que se refiere el artículo 107.1, cuando no pongan fin a la vía
administrativa, podrán ser recurridos en alzada ante el órgano superior jerárquico del que los dictó. A estos
efectos, los Tribunales y órganos de selección del personal al servicio de las administraciones públicas y
cualesquiera otros que, en el seno de éstas, actúen con autonomía funcional, se considerarán dependientes
del órgano al que estén adscritos o, en su defecto, del que haya nombrado al presidente de los mismos.
2. El recurso podrá interponerse ante el órgano que dictó el acto que se impugna o ante el
competente para resolverlo.
Si el recurso se hubiera interpuesto ante el órgano que dictó el acto impugnado, éste deberá
remitirlo al competente en el plazo de diez días, con su informe y con una copia completa y ordenada del
expediente.
El titular del órgano que dictó el acto recurrido será responsable directo del cumplimiento de lo
previsto en el párrafo anterior.
Artículo 115. Plazos.
1. El plazo para la interposición del recurso de alzada será de un mes, si el acto fuera expreso.
Si no lo fuera, el plazo será de tres meses y se contará, para solicitante y otros posibles
interesados, a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan
los efectos del silencio administrativo.
Transcurridos dichos plazos sin haberse interpuesto el recurso, la resolución será firme a todos los efectos.
2. El plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de tres meses. Transcurrido este plazo
sin que recaiga resolución, se podrá entender desestimado el recurso, salvo en el supuesto previsto en el
artículo 43.2, segundo párrafo.
3. Contra la resolución de un recurso de alzada no cabrá ningún otro recurso administrativo, salvo
el recurso extraordinario de revisión, en los casos establecidos en el artículo 118.1.”
La Ley 4/1999 vuelve a la denominación de recurso de alzada para identificar el
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recurso que se interpone ante el órgano superior jerárquico de aquel que dictó la resolución
o acto objeto de impugnación, denominación que aparece también en la Ley del Gobierno
y de la Administración de Castilla y León, cuyo artículo 41 especifica además el orden
jerárquico a estos efectos. En relación con este aspecto, la reforma especifica en el artículo
114.1 que el superior jerárquico de los tribunales y órganos de selección de personal y
cualesquiera otros órganos que en el seno de las Administraciones Públicas actúen con
autonomía funcional, será el órgano al que estén adscritos y subsidiariamente el que haya
nombrado al presidente de los mismos.
En cuanto a su régimen jurídico no ha variado en lo esencial respecto del previsto
para el ordinario. El objeto es el mismo, es decir, resoluciones y actos que no pongan fin a
la vía administrativa, teniendo además la característica de ser excluyente respecto del de
reposición, de forma que cuando proceda interponer recurso de alzada no será posible la
reposición.
En cuanto al plazo de interposición la reforma establece en el artículo 114 dos
plazos distintos para interponer el recurso: cuando se trate de la impugnación de un acto
expreso el plazo será de un mes, mientras que en los supuestos de silencio lo será de tres,
contados a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica,
se produzcan los efectos del silencio administrativo.
El plazo de resolución se configura tras la reforma como un plazo conjunto para
resolver y notificar, fijándose en tres meses. El transcurso del plazo sin haberse dictado y
notificado la resolución habilita a los interesados para entender desestimado su recurso con
los solos efectos de permitir a éstos la interposición de los recursos administrativos o
contencioso-administrativos que resulten procedentes (artículo 43.3, párrafo segundo), y
todo ello sin perjuicio de la posibilidad de la Administración de dictar resolución expresa
posterior, sin vinculación alguna al sentido del silencio (artículo 43.4.b)). La presente regla
encuentra su excepción en aquellos supuestos en que el recurso de alzada se hubiere
interpuesto contra un acto presunto desestimatorio, en cuyo caso el transcurso del plazo
determina la estimación del recurso por silencio positivo (artículo 43.2, párrafo segundo).
3.- Recurso de reposición.
“Artículo 116. Objeto y naturaleza.
1. Los actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa podrán ser recurridos
potestativamente en reposición ante el mismo órgano que los hubiera dictado o ser impugnados directamente
ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
2. No se podrá interponer recurso contencioso-administrativo hasta que sea resuelto expresamente
o se haya producido la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto.
Artículo 117. Plazos.
1. El plazo para la interposición del recurso de reposición será de un mes, si el acto fuera expreso.
Si no lo fuera, el plazo será de tres meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a
partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto
presunto. Transcurridos dichos plazos, únicamente podrá interponerse recurso contencioso-administrativo,
sin perjuicio, en su caso, de la procedencia del recurso extraordinario de revisión.
2. El plazo máximo para dictar y notificar la resolución del recurso será de un mes.
3. Contra la resolución de un recurso de reposición no podrá interponerse de nuevo dicho recurso.”
La Ley 4/1999 recupera el recurso de reposición, en cuanto recurso administrativo
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cuya decisión le corresponde al mismo órgano que dictó el acto impugnado. Sus
principales notas características serían las siguientes:
- Se configura como un recurso de carácter potestativo, lo que supone que los
interesados, una vez una vez agotada la vía administrativa, salvo que se trate de una
resolución del recurso de alzada, podrán optar entre la interposición del recurso
contencioso-administrativo o acudir en vía administrativa a través de este recurso. El
artículo 116.2 establece la imposibilidad de simultanear el recurso de reposición y el
contencioso administrativo, de forma que una vez interpuesto el primero es preciso esperar
a su resolución bien sea expresa o presunta, (transcurrido el plazo de un mes desde la
interposición) para acceder a la jurisdicción contencioso administrativa.
- Procede contra los actos que ponen fin a la vía administrativa, salvo las
resoluciones de los recursos de alzada (artículo 115.3).
- El plazo para la interposición difiere, según se trate de la impugnación de un acto
expreso o de un acto presunto. En el primero de los casos el plazo será de un mes, contado
a partir del día siguiente al de la notificación, mientras que el segundo se concede un plazo
de tres meses a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa
específica se produzca el acto presunto. En cualquier caso debe señalarse que el inciso
final del artículo 117.1 no puede llevarnos a entender que el plazo para interponer el
recurso contencioso-administrativo contra un acto que agota la vía administrativa comience
a contarse al expirar el plazo para interponer el recurso administrativo de reposición sin
que éste se haya interpuesto. El plazo del contencioso comenzará desde la notificación del
acto que agota la vía administrativa o desde el nacimiento del acto presunto. En el supuesto
de que se haya formalizado recurso de reposición tal plazo no comenzará hasta que se
resuelva dicho recurso.
- El plazo para la resolución del recurso de reposición (para dictar y notificar) será
de un mes. El transcurso del plazo sin haberse dictado y notificado la resolución
determinará la aplicación de las reglas del silencio, sin que opere la excepción del artículo
43.2 (únicamente prevista para el recurso de alzada).
- Contra la resolución de un recurso de reposición no cabe de nuevo interponer otro
recurso de reposición.
4.- Recurso extraordinario de revisión.
“Artículo 118. Objeto y plazos.
1. Contra los actos firmes en vía administrativa podrá interponerse el recurso extraordinario de
revisión ante el órgano administrativo que los dictó, que también será el competente para su resolución,
cuando concurra alguna de las circunstancias siguientes:
1ª Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios documentos
incorporados al expediente.
2ªQue aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores,
evidencien el error de la resolución recurrida.
3ª Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por
sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolución.
4ª Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia,
maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así en virtud de sentencia judicial
firme.
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2. El recurso extraordinario de revisión se interpondrá, cuando se trate de la causa 1ª, dentro del
plazo de cuatro años siguientes a la fecha de la notificación de la resolución impugnada. En los demás
casos, el plazo será de tres meses a contar desde el conocimiento de los documentos o desde que la sentencia
judicial quedó firme.
3. Lo establecido en el presente artículo no perjudica el derecho de los interesados a formular la
solicitud y la instancia a que se refieren los artículos 102 y 105.2 de la presente Ley ni su derecho a que las
mismas se sustancien y resuelvan.
Artículo 119. Resolución.
1. El órgano competente para la resolución del recurso podrá acordar motivadamente la
inadmisión a trámite, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la
Comunidad Autónoma, cuando el mismo no se funde en alguna de las causas previstas en el apartado 1 del
artículo anterior o en el supuesto de que se hubiesen desestimado en cuanto al fondo otros recursos
sustancialmente iguales.
2. El órgano al que corresponde conocer del recurso extraordinario de revisión debe pronunciarse
no sólo sobre la procedencia del recurso, sino también, en su caso, sobre el fondo de la cuestión resuelta por
el acto recurrido.
3. Transcurrido el plazo de tres meses desde la interposición del recurso extraordinario de revisión
sin haberse dictado y notificado la resolución, se entenderá desestimado, quedando expedita la vía
jurisdiccional contencioso-administrativa.”
Este recurso mantiene intacta su configuración anterior en cuanto remedio
extraordinario que se concede contra actos administrativos firmes cuando quepa
racionalmente duda de la validez del acto. Las modificaciones introducidas afectan a
aspectos muy concretos, como son:
- Respecto a la competencia para resolver éste recurso, la Ley 30/1992 en su
redacción original, no fue excesivamente afortunada en su dicción literal lo que permitió
sostener dudas. La reforma de 1999 viene a zanjar esta cuestión al atribuir la competencia
al órgano administrativo que dictó el acto objeto de recurso, lo que supone apartarse del
criterio de la LPA (que atribuía la competencia al Ministro).
- Desde el punto de vista del objeto del recurso, la reforma afirma que cabe contra
actos firmes en vía administrativa mientras que en la redacción anterior se decía que cabía
contra actos que agotasen la vía administrativa o contra aquellos que no hubieran sido
recurridos en plazo. En definitiva la idea que subyace es la de que, por tratarse de un
recurso extraordinario, tan sólo cabe en aquellos supuestos en que el acto no es susceptible
de recurso ordinario, bien porque el ordenamiento jurídico así lo disponga, bien por que los
interesados hayan dejado transcurrir el plazo para interponer los recursos ordinarios que
contempla el ordenamiento jurídico, y siempre que estemos en supuestos del artículo 118.
- En cuanto a los motivos, la modificación afecta a la circunstancia segunda del
artículo 118.1. Mientras la redacción anterior admitía indistintamente la aparición o la
aportación de documentos de valor esencial para la resolución, la Ley 4/1999 suprime la
expresión “o se aporten” con el propósito de que solamente pueda interponerse recurso
extraordinario de revisión por ésta causa cuando aparezcan documentos con posterioridad a
la resolución del objeto de recurso (siguiendo por tanto el mismo criterio contenido en el
artículo 94.2 de la Ley 7/1986, de la Hacienda de Castilla y León).
La regulación del procedimiento, el apartado 1 del artículo 119 contempla
novedosamente la posibilidad de acordar la inadmisión a trámite del recurso en los
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supuestos de que el mismo no se funde en alguna de las causas previstas en el apartado 1
del artículo 118 o en el supuesto de que se hubiesen desestimado en cuanto al fondo otros
recursos sustancialmente iguales.
En relación a actos de los organismos autónomos, la Ley 6/1997 de 14 de abril
(LOFAGE) declara en su artículo 52 que los mismos son susceptibles de los recursos
administrativos previstos en la Ley 30/1992 y de otro lado, en su artículo 60 determina en
relación a entidades publicas empresariales, que contra los actos dictados en ejercicio de
potestades administrativas caben los recursos previstos en la norma de procedimiento
administrativo común, salvo que la Ley de su creación haya establecido ya la posibilidad de
tal recurso. En este sentido lo que establece la LOFAGE ha de entenderse únicamente referido
la Administración del Estado.
En base a todo esto, hay que decir que para tales entidades y organismos ha
desaparecido el recurso de alzada impropio ante el ministro del departamento al que este
adscrito el ente.
No obstante lo anterior quedan subsistentes dos recursos específicos:
Los que ante la Administración de tutela son posibles frente a actos de entidades de
base privada que gestionan en régimen de autoadministración determinadas funciones
públicas.
Los de las propias corporaciones de derechos público representativas de intereses
económicos y profesionales.
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VIII.- POTESTAD SANCIONADORA Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD.
“Artículo 127. Principio de legalidad.
1. La potestad sancionadora de las Administraciones públicas, reconocida por la Constitución, se
ejercerá cuando haya sido expresamente atribuida por una norma con rango de Ley, con aplicación del
procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en este Título.
2. El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los órganos administrativos que la
tengan expresamente atribuida, por disposición de rango legal o reglamentario.
3. Las disposiciones de este Título no son de aplicación al ejercicio por las Administraciones
públicas de su potestad disciplinaria respecto del personal a su servicio y de quienes están vinculados a ellas
por una relación contractual.”
A este respecto únicamente destacar como novedad de la reforma es la supresión del
antiguo apartado 2 relativo a la prohibición de delegación respecto al ejercicio de la potestad
sancionadora, sin perjuicio de considerar que la reforma ha mantenido la prohibición de
delegar la firma en las resoluciones de carácter sancionador, prevista en el artículo 16.4 de la
Ley 30/1992.
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IX.RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL
ADMINISTRACIONES PUBLICAS.
DE
LAS
“Artículo 140. Responsabilidad concurrente de las Administraciones públicas.
1. Cuando de la gestión dimanante de fórmulas conjuntas de actuación entre varias
Administraciones públicas se derive responsabilidad en los términos previstos en la presente Ley, las
Administraciones intervinientes responderán de forma solidaria. El instrumento jurídico regulador de la
actuación conjunta podrá determinar la distribución de la responsabilidad entre las diferentes
Administraciones públicas.
2. En otros supuestos de concurrencia de varias Administraciones en la producción del daño, la
responsabilidad se fijará para cada Administración atendiendo a los criterios de competencia, interés
público tutelado e intensidad de la intervención. La responsabilidad será solidaria cuando no sea posible
dicha determinación.»
Artículo 141. Indemnización.
1. Sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no
tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. No serán indemnizables los daños que se deriven
de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos
de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos, todo ello sin perjuicio de
las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos.
2. La indemnización se calculará con arreglo a los criterios de valoración establecidos en la
legislación de expropiación forzosa, legislación fiscal y demás normas aplicables, ponderándose, en su caso,
las valoraciones predominantes en el mercado.
3. La cuantía de la indemnización se calculará con referencia al día en que la lesión efectivamente
se produjo, sin perjuicio de su actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de
responsabilidad con arreglo al índice de precios al consumo, fijado por el Instituto Nacional de Estadística,
y de los intereses que procedan por demora en el pago de la indemnización fijada, los cuales se exigirán con
arreglo a lo establecido en la Ley General Presupuestaria.
4. La indemnización procedente podrá sustituirse por una compensación en especie o ser abonada
mediante pagos periódicos, cuando resulte más adecuado para lograr la reparación debida y convenga al
interés público, siempre que exista acuerdo con el interesado.
Artículo 144. Responsabilidad de derecho privado.
Cuando las Administraciones públicas actúen en relaciones de derecho privado, responderán
directamente de los daños y perjuicios causados por el personal que se encuentre a su servicio,
considerándose la actuación del mismo actos propios de la Administración bajo cuyo servicio se encuentre.
La responsabilidad se exigirá de conformidad con lo previsto en los artículos 139 y siguientes de esta Ley.
Artículo 145. Exigencia de responsabilidad patrimonial de las autoridades y personal al servicio de
las Administraciones públicas.
1. Para hacer efectiva la responsabilidad patrimonial a que se refiere el capítulo I de este Título,
los particulares exigirán directamente a la Administración pública correspondiente las indemnizaciones por
los daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio.
2. La Administración correspondiente, cuando hubiere indemnizado a los lesionados, exigirá de
oficio de sus autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que hubieran incurrido por
dolo, o culpa o negligencia graves, previa instrucción del procedimiento que reglamentariamente se
establezca.
Para la exigencia de dicha responsabilidad se ponderarán, entre otros, los siguientes criterios: el
resultado dañoso producido, la existencia o no de intencionalidad, la responsabilidad profesional del
personal al servicio de las Administraciones públicas y su relación con la producción del resultado dañoso.
3. Asimismo, la Administración instruirá igual procedimiento a las autoridades y demás personal a
su servicio por los daños y perjuicios causados en sus bienes o derechos cuando hubiera concurrido dolo, o
culpa o negligencia graves.
4. La resolución declaratoria de responsabilidad pondrá fin a la vía administrativa.
5. Lo dispuesto en los párrafos anteriores, se entenderá sin perjuicio de pasar, si procede, el tanto
de culpa a los Tribunales competentes.”
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Como una de las cuestiones fundamentales que la reforma recoge es preciso
mencionar que para el caso de que se derive responsabilidad solidaria entre Administraciones
Públicas como consecuencia de gestión dimanante de formas colegiadas de actuación, se
especifica que el instrumento jurídico regulador de la actuación conjunta podría determinar la
distribución de la responsabilidad entre las mismas.
En supuestos distintos, la concurrencia de varias Administraciones en la producción
de un daño la responsabilidad de las mismas se fijará para cada una atendiendo a criterios de
competencia, interés publico tuteado e intensidad de la intervención. En cualquier caso la
responsabilidad sería solidaria cuando no sea posible dicha determinación.
Respecto a la indemnización se establece que no serán indemnizables los daños que se
deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado
de los conocimientos, de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de
aquellos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes
puedan establecer para estos casos. Los problemas de inerpretación de este texto pueden ser
muy frecuentes, debido a los intereses contrapuestos, y sobre todo a la elevación a norma
jurídica de supuestos concretos (aceite de colza, presa de Tous...) así como a la presunta
diferenciación mediante dichas técnicas del caso fortuito y la fuerza mayor.
En cuanto al cálculo de la indemnización y teniendo en cuenta la necesaria influencia
del tiempo que transcurrirá entre la lesión efectiva y el pago de la indemnización, combina la
reforma satisfactoriamente el criterio lógico de referir el momento de valorar la
indemnización al tiempo mismo en que se produjeron los daños, con el principio de integridad
en la reparación a través de mecanismos de actualización de la deuda de cantidad, y con la
corrección de los intereses moratorios cuando las Administraciones incurran en mora en el
pago de la indemnización debida que comprenderá la cuantía de la misma, previamente, y su
correspondiente actualización.
De otro lado en cuanto a la responsabilidad de derecho privado la novedad
fundamental esta en la nueva redacción del artículo 144 ampliando su exigencia conforme con
lo previsto no solo en los 142 y 143 de la Ley sino también al resto de los artículos del
Capitulo I del Titulo X de la Ley.
Finalmente en cuanto a la denominada acción de regreso se establece tras la reforma
que la administración resulta obligada, cuando hubiere indemnizado a los lesionados, a exigir
de oficio de sus autoridades y demás personal a su servicio, la responsabilidad en que
hubieran incurrido por dolo, culpa o negligencia graves, previa instrucción del procedimiento
que reglamentariamente se establezca.
Asimismo ha de instruir procedimiento similar para la exigencia de responsabilidad de
tales personas ante daños causados en sus bienes o derechos cuando hubiera concurrido dolo o
culpa o negligencia graves.
Desaparecen asimismo las referencias a la responsabilidad civil ordinaria así como a
la derivada de delitos, del personal al servicio de las Administraciones Publicas.
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Por último desaparece la referencia a la interrupción de la prescripción para iniciar los
procedimientos de reconocimiento de responsabilidad patrimonial, que se consideraba
inexistente en el caso de exigencia de responsabilidad penal del personal al servicio de las
Administraciones Públicas, excepto en casos en que la determinación de los hechos en el
orden jurisdiccional penal fuera necesaria para la fijación de responsabilidad patrimonial.
En este sentido cabe señalar la unidad jurisdiccional a la que ha sido sometida esta
materia a partir de la Ley 29/1998, cuyo artículo 2 apartado e) ha excluido del conocimiento
de estas materias al orden jurisdiccional civil o social “cualquiera que sea la naturaleza de la
actividad o el tipo de relación de que derive.”, atribuyendo su conocimiento exclusivo al
orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
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X.- DISPOSICIONES ADICIONALES, TRANSITORIAS Y FINALES.
X.1.- DISPOSICIONES ADICIONALES.
“Disposición adicional primera. Simplificación de procedimientos.
1. El Gobierno, en el plazo de un año a partir de la entrada en vigor de esta Ley, establecerá las
modificaciones normativas precisas en las disposiciones reglamentarias dictadas en la adecuación y
desarrollo de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
del Procedimiento Administrativo Común, para la simplificación de los procedimientos administrativos
vigentes en el ámbito de la Administración General del Estado y de sus organismos públicos, atendiendo
especialmente a la implantación de categorías generales de procedimientos, así como a la eliminación de
trámites innecesarios que dificulten las relaciones de los ciudadanos con la Administración pública. En
ningún caso, las especialidades de los distintos procedimientos podrán suponer una disminución o limitación
de las garantías consagradas en esta Ley.
2. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, el Gobierno adaptará, en el plazo de dos
años, las normas reguladoras de los procedimientos al sentido del silencio administrativo establecido en la
presente Ley.
3. Para el estudio y propuesta de las reformas, a que se refieren los números anteriores, el
Gobierno creará una Comisión Interministerial presidida por el Ministro de Administraciones Públicas.
4. Los órganos competentes de las Comunidades Autónomas, dentro de sus respectivos ámbitos,
adaptarán aquellos procedimientos en los que proceda modificar el sentido del silencio administrativo a lo
establecido por la presente Ley.
Disposición adicional segunda.
En el plazo de dieciocho meses, el Gobierno remitirá a las Cortes Generales el proyecto o
proyectos de ley que resulten necesarios para regular los procedimientos de impugnación, reclamación,
conciliación, mediación y arbitraje sustitutivos de los recursos de alzada y de reposición.”
Las Disposiciones Adicionales de la Ley 4/1999 contienen un catálogo de previsiones
de carácter normativo:
1.- Simplificación de procedimientos administrativos. Se concede un plazo de un año
al Gobierno de la Nación para simplificar las normas reglamentarias, agrupándolas por
procedimientos.
2.- Adaptación de las normas al sentido del silencio. Se concede al Gobierno de la
Nación un plazo de dos años para adaptar las normas reguladoras de los procedimientos al
sentido del silencio administrativo establecido en la presente Ley. En el caso de las
Comunidades Autónomas deberán hacer lo mismo, aunque en la Ley no se establece sujeción
a plazo alguno. En Castilla y León, mientras no se establezca otra cosa, continúa en vigor el
Decreto 183/94 en lo referente al sentido del silencio en él previsto ( estimatorio o
desestimatorio ). Absolutamente nada se dice sobre los procedimientos ante Administración
Local.
En ambos casos, respecto al desarrollo previsto se dispone que el Gobierno creará una
comisión interministerial presidida por el Ministro de Administraciones Públicas.
3.- Procedimientos de impugnación, conciliación, mediación y arbitraje substitutivos
de los recursos de alzada y reposición. En este caso el plazo concedido al Gobierno para
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remitir el proyecto de Ley a las Cortes Generales es de dieciocho meses.
X.2.- DERECHO TRANSITORIO.
“Disposición transitoria primera. Subsistencia de normas preexistentes.
1. Hasta tanto se lleven a efecto las previsiones de la disposición adicional primera de esta Ley,
continuarán en vigor, con su propio rango, las normas reglamentarias existentes y, en especial, las
aprobadas en el marco del proceso de adecuación de procedimientos a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como
las dictadas en desarrollo de la misma, en cuanto no se opongan a la presente Ley.
2. En todo caso, cuando las citadas normas hayan establecido un plazo máximo de duración del
procedimiento superior a los seis meses, se entenderá que el plazo máximo para resolver y notificar la
resolución será precisamente de seis meses, con las excepciones previstas en el apartado segundo del
artículo 42.
3. Asimismo, y hasta que se lleven a efecto las previsiones del apartado 2 de la disposición
adicional primera, conservará validez el sentido del silencio administrativo establecido en las citadas
normas, si bien que su forma de producción y efectos serán los previstos en la presente Ley.
Disposición transitoria segunda. Aplicación de la Ley a los procedimientos en tramitación.
A los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de la presente Ley no les será de
aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior.
No obstante, sí resultará de aplicación a los mismos el sistema de revisión de oficio y de recursos
administrativos regulados en la presente Ley.”
1.- Subsistencia de normas preexistentes.
Se declara expresamente la subsistencia de las normas reglamentarias preexistentes
en cuanto que no se opongan a la presente Ley, y hasta que se dicten las normas de
simplificación de procedimientos y de adaptación al sentido del silencio a que se refiere la
Disposición Adicional Primera.
Esta regla general debe ser interpretada conjuntamente con las previsiones que se
establecen a continuación:
- El plazo máximo de duración del procedimiento es de seis meses, con
independencia del que pudiera estar fijado en las normas preexistentes. Tan sólo podrá
admitirse un plazo mayor en los casos en que así este fijado por una norma con rango de
Ley o por normativa comunitaria.
- Mientras no se lleve a cabo la adaptación normativa del sentido del silencio
(Disposición Adicional Primera, párrafo segundo) se mantendrá el sentido del silencio,
aunque la forma de producción y efectos serán los previstos en la Ley 4/1999. El análisis
de ésta previsión ya se ha efectuado al estudiarse el régimen jurídico del silencio
administrativo, con lo que nos remitimos a lo dicho en aquel momento. No obstante, su
aplicación práctica puede plantear algunos problemas. Así, en la hipótesis de un
procedimiento iniciado antes de la entrada en vigor de la Ley 4/1999, si el plazo legal para
resolver ha vencido antes de la entrada en vigor de la Ley, cabe preguntarse si resultará de
aplicación el sistema previsto en la Ley 30/1992 (que exige solicitar la certificación de acto
presunto para que el silencio produzca sus efectos y pueda ser impugnado el acto en vía
administrativa o contencioso-administrativa), o si por el contrario se aplicaría el sistema
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previsto en la Ley 4/1999, que no exige tal certificación. En principio parece que debería
seguirse en tal caso el sistema de la Ley 30/1992, al haber transcurrido ya el plazo para
resolver a la entrada en vigor de la Ley, y por ser una solución más favorable al interesado.
En el supuesto, sin embargo, de que el plazo para resolver expresamente un procedimiento
finalizara después de la entrada en vigor de la Ley, sería de aplicación la Ley 4/1999, por
lo que no sería preceptivo solicitar certificación de acto presunto para interponer los
correspondientes recursos.
2.- Aplicación de la Ley a los procedimientos en tramitación.
Si bien no existen dudas sobre el hecho de que la nueva reglamentación en nada
afecta a los procedimientos ya terminados, la Disposición Transitoria Segunda pretende
abordar el problema de qué ocurre con los procedimientos pendientes a la entrada en vigor
de la Ley. En este caso la regla general establece que a estos procedimientos iniciados
previamente a tal fecha seguirán tramitándose por la normativa anterior hasta su
finalización (incluida la ejecución).
La única excepción que se reconoce a ésta regla se refiere al régimen de revisión de
oficio y de recursos administrativos, aplicable por tanto aunque se trate de procedimientos
iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley. En consecuencia no podrán considerarse
excepciones las previsiones contenidas en la Disposición Transitoria Primera, de tal modo
que respecto de los procedimientos anteriores el plazo de resolución y el sentido del
silencio serán los establecidos en la normativa vigente en el momento de su iniciación.
La aplicación de estos postulados al ámbito de la Administración de la Comunidad
de Castilla y León supone, respecto del Decreto 183/94:
- Que cuando se haya establecido un plazo para resolver superior a seis meses, éste
queda automáticamente reducido a este plazo máximo de seis meses (Disposición
Transitoria Primera, apartado 2). No obstante, dicha reducción de plazos sólo se aplicará a
los procedimientos que se inicien con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley
(Disposición Transitoria Segunda).
- En todos los plazos previstos en el Decreto 183/94, se cual sea su duración, se
entenderá que el plazo en cuestión es para “resolver y notificar”, de acuerdo con el sistema
de la Ley 4/99. Tal previsión se aplicará en exclusiva a los procedimientos iniciados con
posterioridad a la Ley 4/99 (Disposición Transitoria Segunda).
X.3.- ENTRADA EN VIGOR.
“Disposición final única. Desarrollo y entrada en vigor de la Ley.
1. El Gobierno y las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus respectivas competencias,
dictarán las disposiciones de desarrollo y aplicación de la presente Ley que resulten necesarias.
2. La presente Ley entrará en vigor a los tres meses de su publicación en el Boletín Oficial del
Estado.”
La Ley 4/1999 dispone su entrada en vigor a los tres meses de su publicación en el
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BOE. Ello supone que, con arreglo al sistema de cómputo establecido en el artículo 5 del
Código Civil (seguido por la normativa actualmente vigente en materia de procedimiento
administrativo, según ya se comentó anteriormente), puesto que la publicación tuvo lugar
el día 14 de enero de 1999, el plazo de tres meses comenzará a contarse el día 15 de enero.
El plazo de tres meses se cumpliría en su totalidad, en consecuencia, a las 24 horas del día
14 de abril, con lo que debemos concluir que el primer día de su aplicación será aquel en
que comience el cuarto mes, es decir a las 0,00 horas del día 15 de abril de 1999.
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