Crisis y reglas fiscales en la Unión Económica y Monetaria. El Pacto
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Crisis y reglas fiscales en la Unión Económica y Monetaria. El Pacto Fiscal de 2012 y la sostenibilidad financiera del Estado* JESÚS S. MIRANDA HITA Inspección General de los Servicios SUMARIO 1. LA CRISIS Y LAS REGLAS FISCALES.—2. EL MARCO NORMATIVO EUROPEO. 2.1. El Tratado de Funcionamiento. 2.2. El Pacto de Estabilidad y Crecimiento. 2.3. El Pacto Fiscal de 2012.—3. LAS REGLAS ESPAÑOLAS. 3.1. Antecedentes legislativos sobre estabilidad presupuestaria. 3.2. La reforma constitucional. 3.3. La Ley Orgánica de Estabili­ dad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.—BIBLIOGRAFÍA. Palabras clave: Crisis financiera, crisis económica, fiscalidad financiera, Unión Económica y Monetaria, sosteni­ bilidad financiera, estabilidad presupuestaria. 1. LA CRISIS Y LAS REGLAS FISCALES En un reciente trabajo, los profesores PANICO y PURIFICATO (2012) han analizado las causas del fuerte incremento producido desde 2011 en los tipos de interés de la deuda pública en diversos países europeos. Este incremento, subrayan los autores, está poniendo en cuestión la solvencia de los gobiernos, intensifican­ do las tensiones en las instituciones financieras y la inestabilidad de los mercados, frustrando el crecimiento y acelerando la destrucción de empleo, imponiendo políticas antisociales, aumentando las desigualdades y, en fin, minando la confianza en los valores y las instituciones europeas. Bien diagnosticada en sus efectos, al menos desde el punto de vista del consenso académico y popular al respecto, la crisis de la deuda europea presenta, sin embargo, etiologías dispares en atención a la situa­ ción de cada uno de los diferentes países que en mayor medida se han visto afectados por sus embates, lo que a su vez se entronca, más allá de la mera coyuntura, con sus diversas estructuras económicas y regula­ doras. Así, mientras que Grecia incumplió el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y ocultó este incumplimiento a los socios europeos para eludir las restricciones políticas derivadas del principio de supervisión mutua ínsi­ to en el concepto mismo de Unión Económica y Monetaria, Irlanda gozaba de un fuerte superávit externo, lo contrario que España y Portugal, que venían financiándose en los años previos al estallido de la crisis de las hipotecas subprime mediante elevados déficits exteriores; pero España e Irlanda, con posiciones exter­ nas opuestas, venían gozando del reconocimiento internacional por sus respectivos procesos de consolida­ ción fiscal, que habían llevados sus cuentas públicas a situaciones de equilibrio o superávit con bajo nivel de endeudamiento. Italia, por su parte, partía de un fuerte endeudamiento público, tradicional en su economía, pero que, a diferencia de España e Irlanda, se venía financiando principalmente en el mercado interior. Y lo cierto también es que hasta finales de 2009 la Unión Económica y Monetaria era considerada una indiscutible experiencia de éxito, una experiencia que, habiendo comenzado con una eurozona de doce paí­ * Trabajo presentado al VI Curso de Alta Especialización en Fiscalidad Financiera celebrado en la Escuela de la Hacienda Pública del Ins­ tituto de Estudios Fiscales en el primer semestre de 2012. 151 Cuadernos de Formación. Colaboración 9/13. Volumen 16/2013 ses en 2002, había llegado pronto a disponer de diecisiete miembros en los que habitan 332 millones de personas dispuestos a compartir una misma moneda. En la exégesis de las causas de la crisis, nos dicen los profesores PANICO y PURIFICATO, hay una opinión muy generalizada, expresada cotidianamente en los medios de comunicación, que tiende a culpar a los gobiernos. Se nos dice que el despilfarro, la ingeniería financiera y contable y el manejo irresponsable de las cuentas públicas y, en general, de la economía, son todos ellos factores determinantes de la situación actual. Sin embargo, la literatura científica se inclina mayoritariamente por buscar en otro caladero: el factor prin­ cipal de la crisis de deuda sería así la debilidad de la propia organización institucional del área euro1, en la que se habrían escudado los especuladores para dirigir desde esa posición, con ventaja, sus ataques a la moneda única. Las asimetrías entre las políticas fiscales (débilmente coordinadas por la Unión) y monetaria (política común centralizada en el Banco Central Europeo y en el Eurosystem) serían, de esta suerte, las principales palancas de la crisis. Una verdadera Unión Económica y Monetaria, que presupone una moneda única y una sola política de liquidez y tipos de interés, no puede funcionar si en ese otro lado de la política económica que es la política fiscal cada país persigue sus propios y contrapuestos intereses. En suma, la UME requiere como condición de viabilidad la mayor coordinación entre las políticas fiscales y monetarias de forma que se cierre el paso a los comportamientos oportunistas o simplemente adaptativos de las autoridades nacio­ nales, siempre inclinadas a usar la política fiscal como herramienta para conseguir ventajas nacionales con cargo a los votantes de otras jurisdicciones, es decir, dispuestos a usar la política fiscal no como un comple­ mento de la política monetaria común, sino como su sustituto estratégico. Y esto es así porque la alternativa, cuando las cosas van mal, es sencillamente la recesión y el paro. Como dijo el profesor BAREA2 “en el contexto de una política fiscal estricta como la diseñada en el Pacto de Esta­ bilidad, que limita a corto plazo la función estabilizadora del presupuesto, especialmente en una recesión, con tipos de cambio fijos y escasa movilidad de la mano de obra, surge el interrogante de cómo puede salir de la crisis provocada por shocks asimétricos en un país de la Unión Europea”, toda vez que “los mecanis­ mos de ajuste macroeconómico quedarán reducidos básicamente a la flexibilidad de precios y salarios (...) pues en caso contrario, el ajuste se producirá vía aumento del paro”. Y para que ello sea posible –para que la política fiscal actúe como contrapeso de la política monetaria– se requiere de un diseño institucional suficientemente débil, como se comprende con solo comparar el sóli­ do entramado institucional que rodea la adopción de decisiones de política monetaria (el BCE y el Sistema Europeo de Bancos Centrales) con el que articula las decisiones de política fiscal (Comisión Europea, Con­ sejo de Ministros, ECOFIN, Comité Económico y Financiero, y Eurogrupo). En efecto, la Unión Europea ha venido tradicionalmente actuando, en punto a la coordinación de las dife­ rentes políticas, en tres niveles: una “coordinación débil”, basada en el diálogo, la supervisión multilateral y un sistema de “avisos” por incumplimiento; una “coordinación intensificada”, que es la aplicable a la políti­ ca fiscal, y que se basa en las herramientas de la “coordinación débil” más una regla fiscal explícita –prime­ ramente contenida en el Tratado de Maastrich, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y el Protocolo de Déficit Excesivo– y, por último, y en el grado más exigente, un régimen unificado o política común, cuyo mayor exponente es la política monetaria. En el contraste de su eficacia respectiva estaría, precisamente, la prueba de la principal causa de la crisis de la deuda.3 El comienzo de la crisis de la deuda europea puede situarse en abril-mayo de 2010, cuando el diferen­ cial de la deuda griega experimentó un fuerte incremento desde los niveles ya elevados que había ido adqui­ riendo desde la quiebra de Lehman Brothers (el diferencial para el bono decenal griego era de 0,79 por 100 en septiembre de 2008, alcanzó el 6,46 por 100 en febrero de 2010, saltó al 12 por 100 el 10 de mayo de 2010, y se dobló, en enero de 2012, llegando a la extraordinaria cifra del 25,9 por 100). La respuesta de la UE, adoptada tras la crisis del 10 de mayo, no fue otra que imponer una estricta condicionalidad a la ayuda financiera de 110.000 millones de euros acordada a favor del Gobierno griego, con el propósito de mejo­ 1 BERGSTEN, F. y KIRKEGAARD, J. (2012). 2 http://www.racmyp.es/docs/anales/A79/A79-25.pdf. 3 Así, se formulan propuestas tendentes a aproximar el marco institucional de la política fiscal al existente para la política monetaria. En este sentido, WYPLOSZ (2005) y otros muchos autores han propuesto establecer “comités de política fiscal” semejantes a los “comi­ tés de política monetaria”, señalando que estos comités pueden generar unos resultados efectivos mejores que los que pueden espe­ rarse de rígidas reglas fiscales numéricas. En particular, PISANI-FERRY (2002) han propuesto transformar el Eurogrupo en la Agencia Fiscal de Área Euro, con similares poderes a los que ostenta el Eurosystem en materia de política monetaria. 152 Crisis y reglas fiscales en la Unión Económica y Monetaria. El Pacto Fiscal de 2012 y la sostenibilidad financiera del Estado J ESÚS S. M IRANDA H ITA rar la posición competitiva de la economía helena frente al exterior a base de provocar una devaluación interna –única medida posible en ausencia de política monetaria propia– que de momento ha conducido principalmente a la necesidad de un nuevo paquete de ayuda financiera multilateral en 2012 por 130.000 millones de euros y una quiebra parcial de la economía griega (con una quita de su deuda de 100.000 millo­ nes de euros, el 53,5 por 100 del valor nominal de la deuda pública helena en manos del sector privado), y una mayor desigualdad y el empobrecimiento de la población, pero no a la deseada consolidación fiscal, y ni mucho menos al crecimiento económico. Las mismas medidas recesivas fueron impuestas sucesivamen­ te a Irlanda, país que solicitó y obtuvo una ayuda de 85.000 millones de euros del Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera y otros instrumentos multilaterales y bilaterales en diciembre de 2010, y Portugal, que en mayo de 2011 sucumbió igualmente a la necesidad de solicitar ayuda externa por importe de 78.000 millones de euros. Italia, bajo fuerte presión especulativa, vio crecer sus tipos de interés de los bonos a largo plazo hasta el 7,1 por 100 en noviembre de 2011, lo que condujo a la dimisión del Gobierno y a la instau­ ración de un nuevo gabinete de corte tecnocrático, sin elecciones de por medio. El 8 de diciembre, en fin, el Banco Central Europeo decidió entrar en escena mediante dos operaciones extraordinarias de refinan­ ciación a largo plazo (tres años) a tipo fijo (1 por 100) para proveer de liquidez al sistema bancario euro­ peo, lo que se materializó en más de un billón de euros en préstamos hasta febrero de 2012, lo que ha sido interpretado (VALIANTE, 2011) como una muestra de que el BCE no puede sustraerse a su papel de presta­ mista de último recurso, único medio de disuasión suficientemente potente para contrarrestar los ataques especulativos de los inversores. Pero el análisis anterior no quedaría completo si no miráramos a las causas de la crisis desde una pers­ pectiva más amplia que la que provee el sector público, siquiera sea brevemente, dado que no todo, y quizá ni siquiera la mayor parte del problema, puede ser cargado sobre sus espaldas. En este sentido, el denomi­ nado Informe Larosière4 ha identificado diversos datos y factores causales de la situación económica que pue­ den ser resumidos como sigue: a) La crisis se originó en los Estados Unidos, pudiendo identificarse sus primeros síntomas ya en julio de 2007. Fueron las primeras presiones inflacionistas en la economía americana las que llevaron desde mediados de 2006 a una política monetaria más restrictiva, momento a partir del cual se pudo empezar a vislumbrar que las hipotecas subprime podrían hacer estallar la burbuja creada en el mer­ cado inmobiliario. b) Son factores principales de la expansión de la burbuja inmobiliaria –que está en el origen del estalli­ do depresivo– las condiciones de amplia liquidez y bajos tipos de interés imperantes en los merca­ dos financieros en el periodo anterior a 2007, lo que unido a la innovación financiera, esencialmente la extracción de los balances bancarios de las carteras de préstamos hipotecarios titulizados para dispersar y enmascarar los riesgos subyacentes, ha amplificado los efectos destructivos de la expan­ sión crediticia al multiplicar por mucho las posibilidades de apalancamiento. c) La expansión de crédito, tanto hipotecario como de consumo, en EEUU y otros lugares, vino acom­ pañada de una acumulación de desequilibrios a escala global. El gran superávit externo de China, ligado a la sobrevaloración de su moneda, contribuyó a financiar masivamente la economía ameri­ cana, tanto en forma de compra de bonos del Tesoro como mediante préstamos al sector privado, lo que originó una caída de sus rendimientos y la necesidad para los inversores globales de buscar otros activos más arriesgados pero al mismo tiempo más rentables. En este entorno de bajos ren­ dimientos y muy alta liquidez, el riesgo mismo se devaluó, lo que condujo a un proceso de innova­ ción cada vez más complejo, menos transparente y más apalancado. La opacidad de estos productos (CDO, ABS, etc.) sirvió para ocultar la baja calidad de las garantías subyacentes y para crear una muy ineficiente asignación de recursos financieros a escala global. d) Este modelo originó incentivos perversos a través de la dilución de las relaciones entre prestamis­ tas y prestatarios, siendo así que los primeros dejaron de preocuparse por la solvencia de los segun­ dos, toda vez que podían desprenderse del riesgo de crédito mediante su transferencia por medio de los Credit Default Swaps. e) Ese proceso de transferencia de riesgos llevó al sistema financiero y a los supervisores a creer, en palabras de REINHART y ROGOFF (2008), que “esta vez era diferente”, que la innovación financiera 4 Informe dirigido por JACQUES LAROSIÈRE bajo el encargo del Presidente BARROSO, que en octubre de 2008 dispuso la constitución de un grupo de expertos encargados de ofrecer su asesoramiento respecto del futuro de la regulación y la supervisión financiera europea.. 153 Cuadernos de Formación. Colaboración 9/13. Volumen 16/2013 había logrado superar las limitaciones del pasado y que el mercado era capaz de maximizar su expansión y sus rendimientos sin riesgos significativos para el conjunto de la economía. Tanto unos como otros, supervisores y sistema financiero, subestimaron substancialmente el riesgo de liquidez, y muchas instituciones financieras no gestionaron el proceso de transformación de vencimientos con suficiente cuidado. Lo que parecía un modelo de negocio atractivo en un contexto de alta liquidez (tomar prestado a corto y prestar a largo) se acabó convirtiendo en una trampa, una vez que llegó la sequía a los mercados mayoristas y la curva de rendimientos se aplanó. f ) Las agencias de rating contribuyeron también a la crisis en la medida en que redujeron la percep­ ción de riesgo mediante las calificaciones triple A otorgadas a las senior tranches de los productos estructurados como los CDO. Estas agencias subestimaron el riesgo de crédito de las hipotecas sub­ prime debido en gran parte a una falta de conocimiento sobre este mercado. Asimismo, los conflic­ tos de intereses solo empeoraron las cosas: el modelo según el cual el emisor paga al calificador produjo unos efectos particularmente devastadores en la generación de confianza indebida, en la medida en que las agencias competían entre ellas por no perder esos clientes, lo que les llevaba con frecuencia a calificar sus emisiones de forma no independiente. g) Una vez que las agencias de rating empezaron a revisar a la baja sus calificaciones de los CDO, los bancos fueron obligados a ajustar al alza su capital ponderado por riesgo. Las dificultades crecientes para conseguir capital llevó a un número cada vez mayor de instituciones financieras a desprender­ se de sus activos, lo que generó otra espiral deflacionaria en el precio de tales bienes. Lo que era en principio un problema de liquidez acabó siendo de solvencia, provocando así, posteriormente, la intervención de los gobiernos. Antes de eso, la decisión del Gobierno americano de no rescatar Leh­ man Brothers condujo a una brusca caída de confianza en los mercados en otoño de 2008, prácti­ camente provocando el cierre de los mercados interbancarios y desatando una seria crisis de liquidez que todavía pesa en la economía europea. h) Las remuneraciones y los incentivos establecidos por las instituciones financieras para recompensar a sus directivos cumplieron también un papel expansivo y favorecieron una excesiva asunción de riesgos, toda vez que se gratificaba más el crecimiento del volumen de negocio a corto plazo que la rentabilidad de las inversiones a largo plazo. Y en este punto, en el que ya hemos introducido el contexto de crisis financiera generalizada y el statu quo presente en cuanto se refiere a las finanzas públicas en la Unión, conviene volver a mirar al pasado y a la explicación institucional para, a través del relato que sigue, comprobar cómo los problemas de diseño de la EUM y del PEC han ido forzando a las autoridades europeas a sucesivas aproximaciones hacia unas reglas fiscales más estrictas que, si bien podrían ir garantizando una mayor coordinación y menores oportunida­ des de exportación de externalidades negativas tipo free rider en el futuro, combinadas con la sequía de liqui­ dez persistente ya por varios años en los mercados, no han sido hasta ahora capaces de poner freno a la crisis de la deuda y, antes al contrario, han provocado una mayor inestabilidad. 2. EL MARCO NORMATIVO EUROPEO 2.1. El Tratado de Funcionamiento El Título VIII del Tratado de Funcionamiento de la UE está dedicado a regular la política económica y mone­ taria de la Unión. En el artículo 119, el primero de ese Título, se entronca esas políticas con el artículo 3 del propio TFUE, precepto en el que se proclama solemnemente que la finalidad de la UE no es otra que “pro­ mover la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos”, para lo que se compromete a ofrecer a los ciudada­ nos comunitarios “un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores, en el que esté garantizada la libre circulación de personas” en el marco de un “mercado interior” para “favorecer el desarro­ llo sostenible de Europa basado en un crecimiento económico equilibrado y en la estabilidad de los precios, en una economía social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso social”. Para alcanzar esos objetivos se promete combatir la exclusión social y fomentar la cohesión económica, social y territorial, la justicia y la protección sociales, así como la solidaridad entre los Estados miembros (EEMM). Todo ello marca un rumbo en el que, efectivamente, creyeron los ciudadanos europeos, un rumbo que sirve de palanca de legitimación social y que ahora, con la realidad de la crisis y de las políticas practicadas, se encuentra tan en crisis como la propia economía continental. 154 Crisis y reglas fiscales en la Unión Económica y Monetaria. El Pacto Fiscal de 2012 y la sostenibilidad financiera del Estado J ESÚS S. M IRANDA H ITA Señala el artículo 119 TFUE que para lograr todos esos fines proclamados en el artículo 3 la acción de los EEMM y la de la propia Unión ha de partir de la “estrecha coordinación de las políticas económicas” –reconociendo así que son plurales y asunto de cada nación, aunque deban coordinarse– y de la existencia de una moneda común, el euro, y una política monetaria y de tipos de cambio única cuyo objetivo primor­ dial sea la estabilidad de precios. Asimismo, la acción de los EEMM debe basarse en el respeto de los “prin­ cipios rectores” de precios estables, finanzas públicas y condiciones monetarias sólidas y balanza de pagos estable. El afán por asegurar la coordinación de las políticas económicas vuelve a subrayarse, es cierto que con escasa convicción, en el artículo 121 TFUE, en el que se impone a los EEMM considerarlas “como una cues­ tión de interés común”, a cuyo efecto se faculta al Consejo para, tras un complicado procedimiento, adop­ tar “una recomendación” a los EEMM sobre “orientaciones generales de las políticas económicas”, recomendación de la que será “informado” el Parlamento Europeo, que queda así, pese a su naturaleza esencialmente democrática, relegado a mero espectador en una cuestión de la máxima importancia para la Unión y sus ciudadanos. Es esta una de las más conspicuas muestras del déficit democrático que viene las­ trando a la UE desde sus orígenes, cuyo fundamento no puede ser otro que la contradicción existente entre los principios del artículo 3 y la desconfianza misma en la democracia que este tipo de relegaciones institu­ cionales transparentan. Aquí, en este precepto, se contiene, a modo de herramienta para asegurar la vigencia de tales recomen­ daciones, la regla de supervisión multilateral, que faculta a la Comisión para vigilar la evolución económica de los EEMM y la coherencia de sus políticas económicas con las propias “orientaciones” del Consejo. De esta vigilancia se podrá deducir, sin embargo, solo “una advertencia” al Estado incumplidor (ex art. 121. 4 TFUE), seguida de algunas “recomendaciones” y de la sanción de hacerlas públicas. Un modelo de supervi­ sión y coordinación, como se ve, basado en un pretendido efecto disuasorio de la advertencia y de la publi­ cidad negativa que, como ha demostrado la realidad, carece de relevancia práctica para emular al poder que los mercados conceden a las agencias privadas de rating al mismo efecto de corregir las conductas desvia­ das de la ortodoxia común: he aquí la semilla del fracaso del modelo, la causa última de su imposibilidad, como tendremos ocasión de analizar en las páginas que siguen al hilo de la evolución del Pacto de Estabili­ dad y Crecimiento y sus sucesivos intentos, siempre fallidos, de convertirlo en un verdadero mecanismo compulsivo y garantizador de la coherencia de las políticas económicas y fiscales dentro de la Unión. Más contundente es, en apariencia, la previsión del artículo 123 TFUE, que expresamente prohíbe la concesión de créditos por el Banco Central Europeo o por los bancos centrales de los EEMM a favor de instituciones, órganos u organismos de la Unión, Gobiernos centrales, autoridades regionales o locales u otras autoridades públicas, organismos de derecho público o empresas públicas de los EEMM así como la adquisición directa a los mismos de instrumentos de deuda por el BCE o los bancos centrales nacionales. Decimos que la contundencia de esta norma solo lo es en grado de apariencia porque, como no podía ser de otro modo, una vez más la realidad (la crisis) se ha encargado de erosionar su vigencia, lo que hizo, para colmo, de forma tardía. En efecto, en plena turbulencia de mayo de 2010 la Decisión ECB/2010/5, de 14 de mayo, del Consejo de Gobierno del BCE, por la que se autoriza al Eurosistema a comprar deuda pública en los mercados secundarios supuso una reacción (al menos) heterodoxa tendente a salir al paso de los primeros ataques especulativos a gran escala contra la deuda griega, coherente por otra parte con el papel de prestamista de último recursos frecuentemente reclamado del Banco Central y negado explícitamente por el transcrito artículo del Tratado. Una solución que se prolongaría, como ya hemos señalado, con los más de 1.000 millo­ nes de euros prestados al sistema bancario entre finales de 2011 y principios de 2012 para ser empleados –al menos, parcialmente– en la compra de deuda pública de diversos EEMM, eso sí, a un coste muy supe­ rior al que hubiera supuesto prestar directamente a los Gobiernos. Toda una política de lenta y reluctante reacción que ha dejado por el camino no solo la liquidez tan necesaria en la coyuntura presente sino tam­ bién, por desgracia, la pérdida de oportunidades de crecimiento, destrucción de empleo y negación de los principios últimos en que se fundamenta la UE, muy especialmente el de bienestar de sus ciudadanos. En definitiva, en la batalla entre los principios de evitación del moral hazard, que aconseja dejar a cada deudor que resuelva por sí mismo sus problemas, y del riesgo sistémico de las instituciones financieras, que acon­ seja lo contrario, la UE ha caminado lenta y perseverantemente por el camino equivocado, y no está claro, a la fecha de hoy, si las decisiones del tipo quantitative easing o mutualización de la deuda pública se impon­ drán definitivamente en el futuro frente a las más ortodoxas del non bail out. 155 Cuadernos de Formación. Colaboración 9/13. Volumen 16/2013 En punto a la disciplina fiscal, el TFUE formula asimismo la prohibición de los déficits excesivos, aunque una vez más lo hace en términos débiles e imprecisos: “los EEMM evitarán déficits públicos excesivos”, nos dice literalmente el artículo 126. Para lograr tal propósito, se dispone que la Comisión “supervisará la evo­ lución de la situación presupuestaria y del nivel de endeudamiento público de los Estados miembros con el fin de detectar” lo que denomina “errores manifiestos”. En particular, se impone a la Comisión el examen de la observancia de la disciplina presupuestaria atendiendo a los dos criterios siguientes: a) Si la proporción entre el déficit público previsto o real y el producto interior bruto sobrepasa un valor de referencia, a menos: a) – que la proporción haya descendido sustancial y continuadamente y llegado a un nivel que se aproxime al valor de referencia; a) – que el valor de referencia se sobrepase sólo excepcional y temporalmente, y la proporción se mantenga cercana al valor de referencia. b) Si la proporción entre la deuda pública y el producto interior bruto rebasa un valor de referencia, a menos que la proporción disminuya suficientemente y se aproxime a un ritmo satisfactorio al valor de referencia. Los valores de referencia se especifican en el Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, y se sitúan en el 3 por 100 y el 60 por 100 del PIB, respectivamente para el déficit público y la deuda pública. Para el supuesto de incumplimiento de estos criterios, o de riesgo de incumplimiento, el Tratado prevé que la Comisión elabore “un informe” –una vez más, una estrategia débil– en el que se tendrá en cuenta si el déficit público supera los gastos públicos de inversión, así como “todos los demás factores pertinentes”, incluida la situación económica y presupuestaria a medio plazo del Estado miembro, trámite tras el cual la Comisión remitirá un dictamen a dicho Estado miembro e informará al Consejo. La decisión sobre la existencia o no de déficit excesivo, sin embargo, dadas las muy imprecisas reglas de los preceptos reseñados, no puede ser algo mecánico. Y así lo reconoce el Tratado, que encomienda al Con­ sejo, “sobre la base de una propuesta de la Comisión, considerando las posibles observaciones que formu­ le el Estado miembro de que se trate, y tras una valoración global”, la decisión final al respecto. Las consecuencias de esa decisión, sin embargo, tampoco pueden ser calificadas como de especialmen­ te contundentes: el Consejo dirigirá unas “recomendaciones” al Estado miembro de que se trate “para poner fin a esta situación en un plazo determinado”, si bien tales “recomendaciones” han de mantenerse inter partes, sin publicidad, salvo que la contumacia del Estado incumplidor obligue a la Unión a publicarlas, según se desprende de los apartados 7 y 8 del artículo 126. Si tras todo ello persiste el incumplimiento, el Tratado ofrece un paso más, y siempre en la misma lógi­ ca disuasoria y no coercitiva: la formulación de una “advertencia” a dicho Estado miembro para que adop­ te, en un plazo determinado, las medidas dirigidas a la reducción del déficit que el Consejo considere necesarias para poner remedio a la situación. En tal caso, el Consejo podrá exigir al Estado miembro de que se trate la presentación de informes con arreglo a un calendario específico para examinar los esfuerzos de ajuste efectivamente realizados. El último paso lo ofrece el apartado 11 del artículo 126 que venimos comentando. Consiste en que si persiste el incumplimiento, el Consejo podrá decidir que se aplique o, en su caso, que se refuerce una o varias de las siguientes medidas: — exigir al Estado miembro de que se trate que publique una información adicional, que el Consejo deberá especificar, antes de emitir obligaciones y valores; — recomendar al BEI que reconsidere su política de préstamos respecto al Estado miembro en cuestión; — exigir que el Estado miembro de que se trate efectúe ante la Unión un depósito sin devengo de intereses por un importe apropiado, hasta que el Consejo considere que se ha corregido el déficit excesivo, e — imponer multas de una magnitud apropiada. Las reglas procedimentales comentadas son, por tanto, una sucesión graduada de medidas tendentes a disuadir, cada vez con algo más de fuerza, el comportamiento incumplidor, pero es evidente que solo las del apartado 11 pueden llegar a producir efectos claramente sobre la voluntad del Estado afectado, a condición, por supuesto, de que lleguen a aplicarse. Y lo cierto es que la experiencia no ha resultado nada tranquiliza­ 156 Crisis y reglas fiscales en la Unión Económica y Monetaria. El Pacto Fiscal de 2012 y la sostenibilidad financiera del Estado J ESÚS S. M IRANDA H ITA dora a este respecto, pues llegado el momento, como ocurrió en noviembre de 2003 con el incumplimien­ to de Francia y Alemania, el ECOFIN decidió suspender la aplicación del procedimiento de déficit excesivo contra ambos países, demostrando así la debilidad política del entramado institucional de la UE y poniendo en evidencia la insuficiencia del aparato normativo existente5, lo que llevó a la reforma del PEC en 2005, reforma que, no obstante, fue criticada por el propio BCE y la mayor parte de los expertos6 por debilitar aún más las reglas e introducir una mayor dosis de relajación en el proceso de coordinación. 2.2. El Pacto de Estabilidad y Crecimiento La Resolución del Consejo Europeo sobre el Pacto de Estabilidad y Crecimiento adoptada en Ámster­ dam el 17 de junio de 1997 fue el punto de partida que estableció el fundamento político del PEC. A través de esa resolución los EEMM se comprometieron a cumplir el objetivo presupuestario a medio plazo de alcanzar una situación próxima al equilibrio o superávit. Además, y sin apartarse de esa línea de coordinación débil ya comentada anteriormente, se acordó que los Estados miembros quedaban “invitados a hacer públicas, por iniciativa propia”, las recomendaciones que les dirigiera el Consejo; se comprometie­ ron a adoptar las medidas presupuestarias correctoras que fueran necesarias para alcanzar los objetivos de sus programas de estabilidad o de convergencia; debían aplicar los ajustes presupuestarios correctores “que estimaran necesarios” sin demora “cuando se les notificara la existencia de un riesgo de déficit excesivo”, y debían corregir los déficit excesivos “lo más rápidamente posible” tras su aparición. Por su parte, la Comisión se comprometió a ejercer el derecho de iniciativa que le confiere el Tratado con objeto de facilitar el funcionamiento riguroso, rápido y eficaz del Pacto de Estabilidad y Crecimiento; también se “obligó” en este mismo modo a presentar sin demora los informes, dictámenes y recomenda­ ciones necesarios para permitir al Consejo adoptar sus acciones rápidamente y a elaborar un informe cuan­ do existiera un riesgo de déficit excesivo o cuando el déficit público previsto o efectivo rebasara el valor de referencia del 3 por 100 del PIB, y a que, si estimara que un déficit que supera el 3 por 100 no es excesivo y esta opinión no es conforme al dictamen del Comité Económico y Financiero, presentaría por escrito al Consejo las razones que justifican su posición; y, por si todo eso no fuera ya bastante excusatio no petita, la Comisión se comprometió a formular, pero solo si lo pidiera el Consejo, una recomendación, sobre cuya base el propio Consejo decidiría declarar o no la existencia de un déficit excesivo. El Consejo igualmente adquirió el compromiso de aplicar “de forma rigurosa y rápida” todos los elemen­ tos del Pacto de estabilidad y crecimiento que fueran de su incumbencia, a cuyo efecto prometió conside­ rar los plazos previstos para la aplicación del procedimiento de déficit excesivo como plazos máximos, así como decidir sistemáticamente la imposición de sanciones si un Estado miembro participante no adoptara las medidas necesarias para poner fin a una situación de déficit excesivo. Todo un conjunto, como se ve, de declaraciones bienintencionadas que en modo alguno garantizaban ni garantizan, como ha demostrado la experiencia de los últimos años, su eficacia práctica y, más bien, consti­ tuían un mero espejismo o un ejercicio de voluntarismo del que se han derivado muchos de los incumpli­ mientos constatados a lo largo de estos años. Desde otro punto de vista, todo este conjunto de declaraciones y los incentivos que incorporan, y también su plasmación normativa, adolecen ab inicio de la potencia suficiente como para resultar suficientemente disuasorios y compulsivos frente a la tendencia natu­ ral a escapar del rigor que impone el compartir una misma moneda, si el coste de hacerlo es menor a corto plazo que el daño que se espera sufrir de seguir la línea de ortodoxia acordada. En suma, los incentivos polí­ ticos propios de los contextos democráticos nacionales se han demostrado ser más potentes que los insti­ 5 La Comisión recurrió la decisión del ECOFIN ante el Tribunal de Justicia, órgano que en 2004 acordó anularla pero, al mismo tiem­ po, y en interpretación de los Tratados, determinó que la activación de las medidas del protocolo de déficit excesivo no es una ope­ ración automática sino que requiere del voto de una mayoría cualificada del propio ECOFIN. 6 Como señala FATÁS y MIHOV (2009), la creación de la UME fue presidida por la exigencia de ciertos criterios de convergencia cuyo cumplimiento debía probarse en el momento del acceso (Tratado de Maastrich), lo que llevó a que se le prestara poca atención al juego de esas condiciones en el largo plazo hasta que fue aprobado el PEC en 1997, cuyas reglas, sin embargo, no han sido suficien­ tes para ofrecer un marco de conducta fiscal creíble. De hecho, la fatiga fiscal causada por el esfuerzo de consolidación realizado en los años previos a la introducción del euro, junto con las condiciones económicas recesivas de 2002, produjeron que varios países incumplieran los límites de déficit o deuda impuestos por el Tratado, poniendo en evidencia las limitaciones del PEC para hacer fren­ te a estas circunstancias. Y las modificaciones del PEC introducidas en 2005, concluyen estos autores, no fueron sino una intento de relajar aun más las restricciones que debían afrontar los Gobiernos y un reconocimiento del fracaso a la hora de acometer los pro­ blemas planteados por el marco de política fiscal vigente. 157 Cuadernos de Formación. Colaboración 9/13. Volumen 16/2013 tucionales creados de forma tan forzada por la Unión Europea, siendo así que la crisis de la deuda –su cares­ tía y escasez– ha devenido la respuesta sustitutiva del mercado y también de la institucionalidad europea ante la falencia del PEC. El PEC adoptó la forma jurídica de reglamento, y se concretó en dos disposiciones de este rango. La pri­ mera, el Reglamento (CE) 1466/1997, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presu­ puestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas, y la segunda, el Reglamento (CE) 1467/1997, referente al procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo. El primero de ellos fue modi­ ficado por el Reglamento (CE) 1055/2005, de 27 de junio, tras el proceso de revisión iniciado por el Con­ sejo de Santa María de Feira de 2000, en el que se acordó ir más allá del objetivo del 3 por 100 de déficit público, con la vista puesta en los retos a más largo plazo de la Unión, entre los que destaca el envejeci­ miento de la población y la necesidad de ir adaptando las instituciones y el marco presupuestario a esas perspectivas, y más recientemente por el Pacto Fiscal de 2012, que ha vuelto a incidir en la necesidad de mejorar la coordinación, la supervisión multilateral y el cumplimiento de los límites -ahora incluso más estrechos- de déficit y deuda. Llama la atención, con la perspectiva del tiempo transcurrido, cómo el PEC se planteó como la herra­ mienta institucional idónea para la garantía de cumplimiento de los requisitos de supervivencia de la UEM, es decir, con qué facilidad se asumió su capacidad para promover la satisfacción de determinadas y muy tras­ cendentes hipótesis macroeconómicas y conducir así a un entorno de estabilidad permanente. Sin embar­ go, semejantes virtudes de la regulación ni estaban garantizadas entonces ni se han demostrados reales después7. En cualquier caso, la lógica del PEC, mantenida a lo largo de todas sus versiones, se basa en dos gran­ des ideas: la supervisión multilateral y el establecimiento de un procedimiento para corregir el déficit exce­ sivo, es decir: vigilancia y rectificación. Para hacer posible la primera función, son los EEMM los que deben tomar la iniciativa y elaborar sus respectivos “Programas de Estabilidad”, que deberán incluir las medidas tendentes a garantizar “la estabilidad de los precios y un fuerte crecimiento sostenible que conduzca a la creación de empleo”, y los órganos europeos se encargan de revisarlos y ofrecer su opinión o recomenda­ ciones respecto de la factibilidad de sus hipótesis y de los riesgos asociados a su incumplimiento, con la posi­ bilidad de sugerir medidas adicionales o la corrección de las previstas y, en fin, realizar su seguimiento a lo largo del periodo de vigencia. La segunda función, la que persigue la corrección de las desviaciones, se reglamenta mediante el señalamiento de una regla fiscal (déficit máximo del 3 por 100, y prácticamente nulo, en términos estructurales, tras el Pacto Fiscal de 2012), unas reglas contables (SEC 95, para garantizar una base de cuantificación uni­ forme e evitar el arbitraje contable), y un sistema gradual de estímulos que van del aviso a la multa, pasan­ do por las recomendaciones y advertencias. Como se ha dicho, el PEC fue objeto de reforma en 2005, con el objetivo principal de fomentar “la transparencia y la responsabilidad” de los EEMM. Opacidad e irresponsabilidad se asomaban así, explícita­ mente, como las dos mayores amenazas para la estabilidad, tan prometida y acordada, como incumplida. Una vez más, los eufemismos se imponen sobre la cruda realidad: se habla, en el informe del Consejo de Bruselas de 2005 de “mejorar la gobernanza para fomentar la contribución de la política fiscal al crecimien­ to económico”, aunque no por ello deja de señalarse, también de forma explícita, que los EEMM deben pre­ sionarse mutuamente –el paroxismo en este punto se alcanza con el Pacto de 2012, como luego veremos– para cumplir con el PEC, llegándose a acordar que los nuevos gobiernos nacionales salidos de las urnas en cada momento deberían respetar y dar continuidad a las políticas nacionales vigentes, siempre que, claro está, sean las prometidas en los respectivos programas de estabilidad. En cuanto a los objetivos presupuestarios a medio plazo, la reforma de 2005 introduce una diferencia­ ción entre los países alineados y los que se mantiene alejados del cumplimiento de lo pactado: para los pri­ meros, identificados como los que presentan baja deuda y elevado potencial de crecimiento, se permite un déficit estructural del 1 por 100, mientras que para los demás se impone el castigo del equilibrio o el supe­ rávit: aquí, una vez más, la semilla de la ortodoxia conducente a la gravísima crisis que padecen muchos Esta­ 7 Dice el preámbulo del PEC, a este respecto, lo siguiente: “considerando que los Estados miembros que adopten la moneda única, en lo sucesivo denominados «Estados miembros participantes», habrán alcanzado un alto grado de convergencia sostenible y, en parti­ cular, una situación sostenible de las finanzas públicas, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 109 J; que será necesario mantener en dichos Estados miembros situaciones presupuestarias sólidas para garantizar la estabilidad de los precios y potenciar condiciones que per­ mitan un crecimiento sostenido de la producción y el empleo (...)”. (La cursiva es nuestra.) 158 Crisis y reglas fiscales en la Unión Económica y Monetaria. El Pacto Fiscal de 2012 y la sostenibilidad financiera del Estado J ESÚS S. M IRANDA H ITA dos de la Unión, y que ya fue ensayada con similares resultados, si no peores, en el continente latinoame­ ricano en los años 80 del siglo pasado, en la etapa que se conoció como la del Consenso de Washington. Otros pilares de la reforma de 2005 fueron la fijación de una senda de ajuste a medio plazo, por virtud de la cual se acordó aplicar una disciplina fiscal acrecentada en épocas de auge –los mayores ingresos en estos periodos se destinarían a enjugar déficits y reducir deuda, no a mayores gastos–, y el acometimiento de reformas estructurales, entendidas como todo aquello que permitiera contener el incremento del gasto público a largo plazo –se citan expresamente las pensiones, sin llegar a decir que deben bajarse– y aumen­ tar el potencial de crecimiento. Junto con ello, la reforma volvió a incidir en la contradicción entre rigor y flexibilidad que marca desde siempre la política fiscal de la Unión. Así, mientras se reafirmó que el Consejo debía sancionar efectivamen­ te a los incumplidores, se abrió la mano aumentando los plazos para declarar la situación de déficits exce­ sivos o añadiendo más elementos discrecionales en su proceso de determinación, con ampliación del campo semántico de los conceptos económicos manejados, ya de por sí suficientemente laxos, o la consideración de múltiples factores que, a la postre, permitirían calificar una situación simultáneamente como deficitaria, en términos del protocolo, o lo contrario. Por ejemplo: si la “unificación europea” lo exigía, o sea, si Ale­ mania tenía que incurrir en un exceso de déficit para atender los gastos de la integración del Este, no habría problema en excluir el caso de la aplicación del rigor correctivo. Y es que el PEC adoleció desde sus inicios de un serio problema de legitimidad, cuando no de factibili­ dad y de realismo. De ello es prueba el empeño de los reformadores de 2005 en recomendar a los gobier­ nos nacionales el sometimiento a debate parlamentario de sus respectivos programas de estabilidad, o la insistencia en la fiabilidad de las estadísticas (contabilidad) y de las previsiones macroeconómicas sustenta­ doras de los programas de política fiscal y presupuestaria. En medio de esas coordenadas se desata la crisis de los últimos años. Y la UE debe, una vez más, reac­ cionar, aunque una vez más lo hace en el sentido que mayores garantías ofrece para la profundización de sus efectos. En marzo de 2011 se adopta el Pacto por el Euro Plus, en el que se comprometen de nuevo las mejores voluntades en pos del empleo, la competitividad, la sostenibilidad presupuestaria y la estabilidad financiera sin efectividad práctica aparente, y mediante los reglamentos 1175 y 1177, de noviembre de 2011, se reforma de nuevo el PEC, esencialmente con la intención de mejorar su eficacia, para cuyo efec­ to se establece el denominado “semestre europeo”, que no es sino un nuevo método de supervisión mul­ tilateral, más extenso y profundo que los anteriores, tendente a estrechar la vigilancia sobre los países incumplidores para intentar aproximarlos a la senda deseada por la Unión. También se adoptan medidas para favorecer la estabilidad y el saneamiento financiero de la eurozona y se acuerda convertir el Mecanis­ mo Europeo de Estabilidad en un instrumento permanente a partir de 2013. El semestre europeo incluye el control de las políticas económicas y de empleo, los programas de esta­ bilidad, los programas nacionales de reforma y los desequilibrios macroeconómicos, para lo que se introdu­ ce la posibilidad de que el Consejo, tras evaluar los programas, dirija a los EEMM “orientaciones obligatorias” de cara a los presupuestos nacionales del ejercicio siguiente, y que la Comisión realice contro­ les reforzados in situ sobre el grado de cumplimiento de los compromisos adquiridos. Ante el incumplimien­ to de tales recomendaciones, la reacción, como es habitual, se gradúa mediante tres pasos sucesivos: nuevas recomendaciones, advertencia de la Comisión, y aplicación de las medidas del Reglamento 1176/2011. La reforma de 2011 incluye también otras determinaciones respecto de los objetivos de déficit y deuda propiamente dichos. En este sentido, se proclama que cada Estado miembro tendrá un objetivo a medio plazo que “garantizará un rápido avance hacia la sostenibilidad de las finanzas públicas”, y se señala como límite del déficit estructural (ajustado al ciclo y tenidas en cuenta las medidas temporales) del 1 por 100, si bien podrá superarse en caso de acontecimientos fuera del control del Estado o en periodos de crisis eco­ nómica grave. Con relación a los programas de estabilidad, las nuevas normas señalan que deberán contener las siguientes menciones: 1. El objetivo presupuestario a medio plazo. 2. La trayectoria de ajuste del déficit y de la deuda. 3. La evolución prevista de los gastos e ingresos. 4. La cuantificación de las medidas discrecionales de ingresos, y de las obligaciones implícitas relacio­ nadas con el envejecimiento de la población y otras cuestiones. 159 Cuadernos de Formación. Colaboración 9/13. Volumen 16/2013 5. Su coherencia con las orientaciones generales de política económica y el programa nacional de reformas. 6. Las hipótesis de evolución económica utilizadas. 7. Un análisis cuantitativo de las medidas propuestas. Además, sus previsiones deben ser comparadas expresamente con las de la Comisión y, de existir, debe­ rán explicarse las diferencias. También se exige indicar si se ha presentado el programa al parlamento nacio­ nal y si este ha podido examinar el dictamen del Consejo sobre el programa anterior y las recomendaciones y advertencias formuladas. Recibido el programa de estabilidad, el Consejo debe analizar los siguientes extremos: 1. El realismo de las hipótesis utilizadas. 2. La adecuación de la trayectoria de ajuste, que deberá ser de un mínimo del 0,5 por 100. 3. La suficiencia de las medidas y su coherencia con las Orientaciones. 4. Que la trayectoria del gasto esté por debajo del crecimiento potencial del PIB, salvo que se com­ pense con más ingresos. 5. Que las reducciones discrecionales de ingresos se compensan con menos gastos o aumento de ingresos. 2.3. El Pacto Fiscal de 2012 El Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la UEM de 2 de marzo de 2012 (Fiscal Com­ pact) es el último hito normativo europeo en la materia objeto de nuestra atención. Su estructura teleológica no difiere significativamente de la de los acuerdos anteriores, pues se vuelven aquí a proclamar los tres objetivos de rigor, cuales son: reforzar la disciplina presupuestaria, a cuyo efecto se prohíbe el déficit estructural (que no podrá superar el 0,5 por 100 del PIB, salvo circunstancias excep­ cionales o deuda muy baja, en cuyo caso podrá llegar al 1 por 100), reforzar la coordinación de las políticas económicas, y mejorar la gobernanza y vigilancia en la eurozona. Lo más significativo del Pacto de 2012 no es, sin embargo, eso, sino la voluntad de elevar el rango del compromiso de los EEMM, a cuyo efecto la “regla de oro” (déficit estructural no mayor al 0,5 por 100 del PIB) se deberá insertar en las constituciones nacionales, aunque también en esta versión se deja abierta la válvula de escape que autoriza el desvío de la senda de cumplimiento en presencia de “acontecimiento inusual fuera de control” o “grave recesión eco­ nómica”. Con relación a la deuda pública, cuyo límite se mantiene en el 60 por 100 del PIB, se refuerza igualmen­ te el compromiso de convergencia hacia los niveles de cumplimiento, pues si su volumen es superior a esa cifra, deberá ser reducida anualmente en una vigésima parte. Se prevé asimismo, para el supuesto de desviaciones significativas en la senda, la activación de medidas automáticas de corrección (sometidas a principios comunes y plazo de ejecución) así como que el EM con “procedimiento de déficit excesivo” deberá aprobar un Programa de Colaboración Presupuestaria y Eco­ nómica (PCPE) en el que se deberán detallar las reformas estructurales correspondientes. Especialmente llamativo es, en este punto, la introducción de la posibilidad de denunciar al EM incumplidor ante el TJUE por cualquier otro Estado, que podrá solicitar la imposición de una multa, si no se ejecuta la sentencia, del 0,1 por 100 PIB, lo que es muestra extrema de las dificultades ontológicas, objetivas, que tiene la Unión para hacer frente a la indisciplina de sus miembros. 3. LAS REGLAS ESPAÑOLAS 3.1. Antecedentes legislativos sobre estabilidad presupuestaria. España fue el primer país de la UE que introdujo en su ordenamiento jurídico la regla fiscal del PEC. La Ley 18/2001, fue, en efecto, pionera en la materia y cumplió, con los antecedentes de la política presupues­ taria practicada en los ejercicios anteriores, en los que se efectuó un significativo esfuerzo de consolidación fiscal, con el propósito de marcar el rumbo coherente con los compromisos adquiridos al entrar en la moneda única. Esta ley fue reformada en 2006 mediante la Ley 15 de ese año, para introducir la dimensión del ciclo en su lógica de funcionamiento, especialmente con el objetivo de exigir un resultado superavitario 160 Crisis y reglas fiscales en la Unión Económica y Monetaria. El Pacto Fiscal de 2012 y la sostenibilidad financiera del Estado J ESÚS S. M IRANDA H ITA en los casos en que la economía creciera por encima de su potencial, de forma que la función estabilizado­ ra del presupuesto quedara claramente subrayada para este tipo de coyunturas favorables. Con el recrudecimiento de la crisis en 2011, sin embargo, la ley hubo de ser reformada de nuevo, en este caso para mirar hacia el otro lado: el Real Decreto-Ley 8/2011 vino a disponer, por la vía de la extraor­ dinaria y urgente necesidad que exige la Constitución para la validez de este instrumento legislativo, que el gasto público no volvería a crecer por encima de lo que lo hiciera la economía española, asegurando así, en la práctica, a los acreedores financieros, que los excesos de ingresos, o los ingresos marginales producidos por las expansiones cíclicas, no se destinarían a otros compromisos de gasto que el pago de sus créditos. 3.2. La reforma constitucional De ahí a la casi inmediata reforma del artículo 135 de la Constitución, llevada a cabo poco tiempo des­ pués, solo había un paso, que habría de ser seguido de inmediato con su desarrollo mediante la nueva Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, con la que ade­ más se transpone en nuestro ordenamiento el Pacto Fiscal. En esquema, el nuevo artículo 135 CE dispone lo siguiente: 1. Todas las AAPP adecuarán su actuación al principio de estabilidad presupuestaria. 2. No se podrá incurrir en déficit estructural superior al autorizado por la UE. 3. Las Entidades locales no podrán tener déficit. 4. La deuda pública no podrá superar el límite establecido en el TFUE, salvo en caso de catástrofes naturales, recesión, o situaciones de emergencia extraordinaria, que deberán ser apreciadas por la mayoría absoluta del Congreso. 5. Los créditos para el pago de los intereses y el capital de la deuda pública se entenderán siempre incluidos en los presupuestos, y su pago gozará de prioridad absoluta. Tales créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación. 6. Una ley orgánica, que deberá estar aprobada antes del 30 de junio de 2012, desarrollará este artí­ culo, lo cual se ha materializado, como acabamos de señalar, mediante la Ley Orgánica 2/2012. 3.3. La Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera Esta Ley se abre con la enumeración de una serie de principios generales (arts. 3 al 9), que sin suponer novedad significativa, sí compendian la doctrina vigente en materia presupuestaria. Tales principios son el de estabilidad, definida como equilibrio o superávit estructural; sostenibilidad financiera, o capacidad para atender los compromisos de gasto presentes y futuros sin incumplir los objetivos de déficit y deuda; pluria­ nualidad, en cuya virtud los presupuestos deben enmarcarse en un marco presupuestario a medio plazo; transparencia, que exige que la contabilidad pública contenga toda la información necesaria para poder veri­ ficar la situación financiera y el cumplimiento de los objetivos de estabilidad y de sostenibilidad financiera; eficacia, eficiencia, economía y calidad en la gestión de los recursos públicos; responsabilidad de la Adminis­ tración incumplidora, que deberá asumir las consecuencias comunitarias que para el Estado español se deri­ ven de su incumplimiento; non bail out, por el que el Estado no asumirá ni responderá de los compromisos de las Comunidades Autónomas o de las Entidades locales y demás entes dependientes de ellas, lo que tam­ bién resulta aplicable a las CCAA respecto de las EELL; y lealtad institucional, según el cual las administra­ ciones públicas valorarán el impacto de sus actuaciones sobre los presupuestos de las demás y se comprometen a respetar sus competencias, colaborar y ser transparentes. En cuanto a la regulación positiva de la estabilidad presupuestaria propiamente dicha, se dispone en la nueva Ley –yendo más allá de lo que exige el Pacto de 2012– que queda prohibido el déficit estructural para todas las Administraciones públicas, si bien “en caso de reformas estructurales” podrá alcanzarse por el conjunto de las Administraciones un déficit (estructural) de hasta el 0,4 por 100 del PIB. Es asimismo posi­ ble incurrir en “déficit estructural” para el Estado o las CCAA (sin límite expreso) cuando, previo acuerdo de la mayoría absoluta del Congreso, se aprecie la existencia de catástrofes naturales, recesión económica o situación de emergencia extraordinaria, si bien en estos casos será necesario aprobar un “Plan de Reequi­ librio” para corregir la desviación. La nueva ley contiene también la “regla de gasto” primeramente introducida por el Decreto-Ley 8/2011, que venía a consagrar que, en lo sucesivo, el peso del sector público en la economía tenderá a reducirse. 161 Cuadernos de Formación. Colaboración 9/13. Volumen 16/2013 En su formulación más reciente, esta regla establece que el posible incremento de gasto de las AAPP no podrá superar la “tasa de referencia” de incremento del PIB a medio plazo, incluso en situaciones de supe­ rávit. No computan intereses, desempleo, gasto financiado con fondos europeos y transferencias a CCAA y EELL vinculadas al sistema de financiación, lo que hace que la regla quede desdibujada a fuerza de ser fle­ xible. Igualmente se consagra que los aumentos (disminuciones) permanentes de ingresos (con cambio nor­ mativo) pueden (deben) trasladarse a gasto. En cuanto a la deuda pública (a la que se refiere el principio de sostenibilidad financiera) se consagra que no podrá superar el límite tradicional del 60 por 100 del PIB, distribuido en un 44 por 100 para el Estado; un 13 por 100 de su PIB regional para cada Comunidad Autónoma, y un 3 por 100 para las EELL. En caso de superarse el límite respectivo, operará la prohibición absoluta de mayor endeudamiento, regla que si bien resulta muy contundente, se antoja de muy difícil control, pues aunque no quepa el endeudamiento financiero, sí podrá en la práctica incurrirse en demora en el pago de otras obligaciones, como las contraí­ das con el personal, proveedores, o contratistas, haciendo así uso del “crédito de proveedores” como sus­ titutivo del de los prestamistas. En punto al cumplimiento de las restricciones que imponen las exigencias de estabilidad y sostenibilidad, la nueva ley regula de forma exhaustiva tanto los procedimientos de seguimiento y control como las medi­ das preventivas y de reacción ante los supuestos de desviación que puedan presentarse. A tal efecto, en el artículo 17 de la ley se establece un calendario temporal de seguimiento y evaluación por parte del Gobierno respecto de las CCAA y las EELL que se puede resumir así: 1. Las CCAA y EELL quedan obligadas a remitir antes del 1 octubre de cada año al Ministerio de Hacien­ da y Administraciones Públicas (MINHAP) un informe sobre sus presupuestos para el año siguiente. 2. El MINHAP informará antes del 15 octubre sobre la adecuación a los objetivos de déficit y deuda y regla de gasto de esos presupuestos. Estos informes, que se harán públicos, pueden incluir “reco­ mendaciones”. 3. El MINHAP informará antes del 1 de abril sobre el cumplimiento de los objetivos y la regla en los presupuestos iniciales de las distintas AAPP. 4. El MINHAP informará también antes del 1 octubre acerca del cumplimiento de objetivos y regla res­ pecto del año n-1, así como sobre la previsión de cumplimiento para el ejercicio corriente, y las posibles desviaciones en las previsiones macroeconómicas utilizadas. En cuanto a la corrección de las desviaciones, el capítulo IV de la Ley contiene lo que denomina, poco sistemáticamente, medidas automáticas de prevención y corrección y medidas coercitivas, así como otras medidas “no automáticas” orientadas al mismo fin. Las “medidas automáticas de prevención” consisten en la obligación de ajustar el gasto del ejercicio para cumplir objetivos –cosa que no puede hacerse, sin embargo, si no media la voluntad de hacerlo–, así como, y en este caso sí puede hablarse con propiedad de automatismo, en la prohibición de nuevo endeudamien­ to a medio y largo plazo, incluso para la mera renovación de deudas anteriores y sin aumentar el volumen total de deuda existente. Como ya hemos señalado con anterioridad, el riesgo aquí no es otro que enmas­ carar la deuda a financiera en forma de deuda comercial, cuestión para la que la nueva ley no da respuesta. Se incluye también como una “medida automática de prevención” la llamada “advertencia de riesgo de incumplimiento” regulada en el artículo 19, que será formulada por el Gobierno cuando considere que tal riesgo existe para alguna Comunidad Autónoma o Entidad local. También se clasifica como medida preven­ tiva automática el ajuste de pensiones a través del factor de sostenibilidad a que se refiere la Ley 27/2011: si se “proyecta déficit a largo” en el sistema, el Gobierno aplicará el “factor de sostenibilidad” previsto en esa Ley, con lo que se anticipa así la vigencia de su artículo 8, Ley 27/2011, prevista inicialmente para 2027. La Disposición adicional tercera incluye asimismo una medida que bien podría clasificarse entre las pre­ ventivas, por cuya virtud el Gobierno podrá impugnar ante el Tribunal Constitucional las normas y actos de las CCAA “que vulneren los principios” del artículo 135 CE y que desarrolla la nueva ley. Si lo impugnado es el presupuesto y se acuerda su suspensión, opera sin embargo la prórroga automática del anterior, lo que podría ser contraproducente si eso se llegara a traducir en unos créditos superiores a los que permitiría el estricto cumplimiento de la senda de estabilidad aplicable y que se habría vulnerado con el presupuesto impugnado. Se demuestra aquí, singularmente, pero una vez más, los límites de los límites. Son medidas correctivas automáticas, según el artículo 20 de la ley, el sometimiento a autorización del Estado para endeudamiento de las CCAA incumplidoras de objetivos, de lo que se exceptúan las operacio­ 162 Crisis y reglas fiscales en la Unión Económica y Monetaria. El Pacto Fiscal de 2012 y la sostenibilidad financiera del Estado J ESÚS S. M IRANDA H ITA nes de crédito a corto plazo siempre que el CPFF haya aprobado el Plan Económico-Financiero presenta­ do por la CA afectada, así como la necesidad de autorización del MINHAP para suscribir convenios EstadoCCAA o concederles subvenciones, lo que resulta aplicable a las CCAA incumplidoras tanto de los objetivos como de la regla de gasto. A estas CCAA se les impone también la obligación de aprobar un plan económi­ co-financiero que permita recuperar “en un año” el cumplimiento del objetivo o de la regla, a cuyo efecto se regula en el artículo 21 el contenido mínimo de ese plan y, en los artículos 23 y 24, su tramitación y segui­ miento. Las “medidas coercitivas”, en fin, se contienen en el artículo 25 y siguientes, en los que se dispone que el incumplimiento de los planes llevará aparejado la necesidad de aprobar en 15 días una “no disponibilidad” de crédito que “garantice el cumplimiento del objetivo establecido”, lo que se podrá complementar con la asunción por el Estado de las competencias normativas autonómicas en materia de tributos cedidos y con la constitución de un depósito del 0,2 por 100 PIB, que solo será cancelado cuando “se apliquen las medi­ das que garanticen el cumplimiento de los objetivos”. Si la Comunidad afectada continuara sin adoptar las medidas necesarias, el Gobierno podrá enviar una “comisión de expertos” para “valorar la situación” y “pre­ sentar una propuesta de medidas” que serán de “obligado cumplimiento para la administración incumplido­ ra”, bajo pena de prohibición de nuevas operaciones de crédito. El último paso en este proceso lo constituye la regulación contenida en el artículo 26 de la nueva Ley: si la CA no acuerda la “no disponibilidad”, no constituye el depósito, o no ejecuta las medidas de los exper­ tos, el Gobierno requerirá al Presidente para que cumpla (155 CE) y, si persiste el incumplimiento, recaba­ rá el acuerdo del Senado para obligar a la CA a la ejecución de lo debido. En caso de ser una Corporación local la incumplidora, puede llegarse incluso a su disolución de conformidad con lo previsto en el artículo 61 de la Ley 7/1985, de bases del régimen local, determinaciones todas ellas cuya eficacia está por ver por mucho que resulten coherentes con la línea argumental que sustenta el PEC, el Pacto Fiscal, y su corolario nacional, el nuevo artículo 135 CE y la nueva Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Concluye la nueva normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera con la regulación del que denomina “periodo transitorio”, hasta 2020, cuando deberán cumplirse los objetivos de saldo estructural nulo y deuda inferior al 60 por 100 del PIB, periodo en el que si la economía creciera el 2 por 100 real o más, o generara empleo neto, la ratio de deuda deberá reducirse como mínimo en 2 puntos por­ centuales del PIB al año, y en el que asimismo deberá reducirse el déficit estructural de las AAPP a razón de un 0,8 por 100 al año como mínimo. Todos estos límites, no obstante, no serán aplicables en caso de recesión o catástrofe o, en general, cuando se den las demás circunstancias previstas en los artículos 11. 3 y 13. 3, lo que, si bien resulta obligado por la prudencia y un sentido mínimo de realismo, no deja de ser otra válvula de escape que contradice la pretendida (e imposible, habría de añadir) contundencia práctica de las reglas fiscales mismas. 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