la intervencion en 7 zonas - Ministerio de Desarrollo Social

La intervención en 7 zonas
Una prioridad política inserta en un plan integral de protección
social
1) El contexto en que incluyen las acciones de la intervención 7
zonas: la Reforma Social
Las políticas sociales que se desarrollan desde 2005 hasta hoy se inscriben en
lo que hemos denominado Reforma Social cuyo objetivo es asegurar el pleno
ejercicio de los derechos de todos los habitantes del Uruguay en condiciones
de igualdad garantizando igualdad de oportunidades en el acceso a trabajo
digno, servicios sociales universales y prestaciones sociales de calidad.
La
característica
principal
de
la
Reforma
Social
se
refiere
a
su
desmercantización a través de la separación entre la contribución al
financiamiento de la política social y el acceso a los bienes y servicios
aportados por esta, lo que se resume en la frase: “De cada quien según sus
ingresos a cada quien según sus necesidades”.
Pero al mismo tiempo las condiciones de exclusión generadas por un modelo
de
acumulación
capitalista
concentrador
y
excluyente
desde
1968,
profundizado hasta su extremo en los años 90 y potenciado con la crisis
iniciada en 1999, ha dejado al Frente Amplio el desafío de enfrentar situaciones
extrema de exclusión que requieren abordajes especiales.
Por ello la Reforma Social ha planteado un esquema que vincula políticas
universales con acciones focalizadas tomando en cuenta tres dimensiones de
la población, según surge del cuadro siguiente:
Conjunto de habitantes del país:
100% de los hogares
(1)
Población en situación de pobreza y
vulnerable a la pobreza:
20% de los hogares
(2)
(3
)
Población en situación de pobreza extrema (indigencia
y vulnerable a la indigencia): 5% de los hogares.
Por lo tanto el vértice de la pirámide de las políticas sociales lo componen las
reformas de carácter universal cuyo objetivo es asegurar la igualdad en la
sociedad y entre las que se destacan salud, educación, vivienda trabajo.
Estas son reformas que superan el carácter mercantil y excluyente de las
políticas sociales de la dictadura y de los años 90 y se formulan como
estrategias protosocialistas de acceso universal e igualitario.
Al mismo tiempo la reforma social lleva adelante acciones para actuar sobre los
sectores vulnerables a la pobreza a través de una Red de asistencia e
integración social (RAIS) cuyo objetivo es generar condiciones de integración,
como tránsito hacia la igualdad
La RAIS está destinada a atender a los problemas sociales ligados a la
pobreza y el riesgo de caer en ella, la segmentación social y la desigualdad
socioeconómica, así como también un conjunto atributos (edad, género, origen
étnico-racial) o vulneraciones especiales de derechos asociadas a aquellas
(personas en situación de calle, trabajo infantil y adolescente, etc.).
Finalmente es necesario cerrar este contexto planteando que las prestaciones
de la RAIS deben estar vinculadas con las prestaciones de carácter universal, y
orientadas claramente a la superación sostenible de la pobreza y a la
integración social. En otras palabras, no son “servicios o programas para
pobres”, no es una asistencia que tiene como mero objetivo “evitar lo peor”, que
lo grave sea menos grave, sino que, atendiendo situaciones de vulnerabilidad
social, tiene el horizonte de la integración social, lo que implica orientarse hacia
los servicios universales de calidad y al mercado de trabajo formal.
Este tránsito desde las acciones focalizadas hacia los servicios universales es
por un lado lo que nos distingues de los programas de pobreza de los años 90
financiados por los organismos internacionales y es a la vez el principal desafío
de nuestra Reforma Social.
2) El tránsito recorrido para el trabajo en el sector de pobreza extrema
y vulnerable a ella.
El país ha logrado en 8 años importantes niveles de mejora en sus indicadores
económicos y sociales llegando a 15 mil dólares por habitante, reducir la
pobreza de 40 a 12%, la indigencia de 5 a 0,5%, mejora del salario real, baja
tasa de desempleo, reducir casi a la mitad la informalidad y levantar mucho los
salarios mínimos por rama de actividad. Y lo ha hecho simultáneamente
rompiendo el mito neoliberal que nos decía: primero crecer para luego
redistribuir. Hemos demostrado que es posible crecer redistribuyendo.
En 8 años, entonces, se ha generado la recuperación del crecimiento
económico en un contexto distributivo, con avances en los servicios sociales
universales como la reforma de salud, de la educación, del trabajo, de las
asignaciones familiares, etc.
Ello implica entonces reafirmar el rumbo estratégico de la Reforma Social y sus
ejes central iniciados en 2005.
Pero al mismo tiempo que afirmamos esto, la realidad nos muestra que existe
una parte de la población, la de mayor vulnerabilidad, que, si bien se ha
reducido sustantivamente respecto a 2004 y presenta mejoras en relación a
aquellos años, presenta características cualitativas en su núcleo duro que
requiere reforzar el abordaje para este conjunto de acciones focalizadas.
Es que, sobre todo en el área metropolitana, se sigue dando un proceso de
desigualdad persistente nacido de la segregación y exclusión social de 30 años
de modelo neoliberal, y donde aún permanecen fenómenos de exclusión social
y segregación territorial.
2.1. La focalización de las prestaciones y la generación de la base
informacional
Es con la convicción antes mencionada, y sobre la base de que la llegada a
estos territorios y a este segmento de la población (que ubicábamos más arriba
en el 5% de la población) no eran totalmente satisfactorias ni en la focalización
de los instrumentos (en especial el de la Tarjeta Uruguay Social), ni en el
volumen de prestaciones que llegaban, ni en la estrategia de abordaje, es que
a partir de agosto de 2011 comenzamos a trabajar en un proyecto de rediseño
del trabajo en los sectores de mayor vulnerabilidad social y económica.
La primer medida que acompañó este proceso fue la redefinición de la manera
de trabajar en campo con el objetivo en primer lugar de mejorar la cobertura y
focalización de los programas de transferencias monetarias, en segundo lugar
de realizar el seguimiento y derivaciones pertinentes a los hogares
beneficiarios de las mismas y en tercer lugar de mejorar la calidad de los
registros administrativos de los beneficiarios del Ministerio y potenciar los
intercambios de información entre organismos públicos.
Los principales resultados obtenidos, han sido:

la actualización masiva de información

la corrección de errores de focalización de las transferencias monetarias
(AFAM PE y TUS),

información sobre microterritorios para el diseño y articulación de
políticas territoriales a nivel local,

las derivaciones de casos a distintos programas sociales (Jóvenes en
Red, Uruguay Crece Contigo, Cercanías, Plan 7 zonas, Oficina de
derivaciones y Oficinas territoriales del MIDES, programas piloto de
Pronadis),

el trabajo conjunto e intercambio de información con otros organismos
del Estado (por ejemplo, BPS, OSE, ANTEL, DINARA, DINATEL,
Ministerio de Defensa, IMM),

la producción de información y diagnóstico para la toma de decisiones
de planes sociales (Canasta de Servicios, Plan 7 zonas, realojos), y

la generación de cartografía provisoria del tejido urbano no formal y
localización de domicilios en dichas zonas imposibles de realizar por
otros medios.
Este paso ha sido trascendente en el inicio de una estrategia de abordaje que
permitiera la llegada al núcleo duro de la pobreza y lo vinculara al proceso de
integración social.
2.2. Los programas prioritarios
Fue justamente a partir de este trabajo que comenzó a desarrollarse la idea de
que era necesario reforzar el trabajo en estos territorios con énfasis en los
temas de infancia y adolescencia y con una perspectiva de abordaje familiar.
Y entonces se desarrollaron lo que hemos denominado programas prioritarios,
es decir Jóvenes en Red. Cercanías y Uruguay Crece Contigo.
Jóvenes en Red tiene como objetivo promover el ejercicio de derechos de los
adolescentes y jóvenes de 14 a 24 años, desvinculados del sistema educativo
y del mercado formal de empleo desde un abordaje integral, territorial y en
comunidad, generando oportunidades sustentables de inserción laboral y/o
educativa.
Al mismo tiempo promover el acceso de la población objetivo a la Red de
Asistencia e Integración Social
Uruguay Crece Contigo se propone contribuir al proceso de construcción del
Sistema de Protección Integral a la Primera Infancia, el cual garantice el
desarrollo integral de niños y niñas desde una perspectiva de derechos, de
justicia social y de desarrollo humano integral.
En especial se propone disminuir la incidencia de los factores de riesgo sociosanitarios, y el daño en niños y niñas menores de 4 años y de mujeres
embarazadas, priorizando las situaciones de mayor vulnerabilidad.
Cercanías es una estrategia para la atención prioritaria de familias en situación
de extrema vulnerabilidad social, considerando a la familia como unidad de
intervención, y a la interna de ella identificar y trabajar situaciones individuales
pero siempre atendiendo el contexto vincular.
Su acción se centra en

la articulación de políticas, bienes y servicios públicos para efectivizar el
acceso prioritario a las prestaciones sociales básicas.

La generación de nuevas prestaciones dirigidas a este sector de la
población.

El acompañamiento técnico a familias en situación de extrema
vulnerabilidad con dispositivos de proximidad articulados a la red local de
protección.
2.3 La estrategia de vida y convivencia
El 20 de junio de 2012 se lanzó la estrategia por la vida y la convivencia cuyo
objetivo era poner en debate a toda la ciudadanía los problemas de convivencia
que la sociedad uruguaya vivía.
En ese sentido manifestaba que la alternativa a la inseguridad era la convivencia
y no la seguridad. Y en esa lógica planteaba el tema de la convivencia con un
fuerte contenido de despliegue territorial haciendo énfasis en el desarrollo de las
políticas sociales y en la generación de espacios públicos de sociabilización y
convivencia.
3. La intervención 7 zonas
3.1 Sus fundamentos
Como se ve en el desarrollo de este documento la intervención 7 zonas es el
resultado de un proceso de reformulación de la estrategia de desarrollo social en
el segmento de la pobreza dura que comenzó a mediados de 2011 y que en este
año 2013 adquiere la forma de esta intervención.
La iniciativa que se presenta propone concebir al territorio como un factor clave
de producción y reproducción de desigualdad y exclusión, razón por la cual
intervenir en él para transformar la trama urbana, es decir el soporte donde se
asientan poblaciones, es una tarea sustantiva para revertir la desigualdad
persistente.
Por este motivo, la iniciativa busca construir un programa de intervención
urbano integral, que refuerce la presencia de los programas sociales prioritarios
(Jóvenes en Red, Uruguay Crece Contigo y Cercanías), fortalezca las
prestaciones sectoriales en intensidad y accesibilidad (Salud, Educación,
Cuidados, Capacitación Laboral), al tiempo que promueva una intervención
contundente en la trama urbana a través de obras de infraestructura para la
convivencia y despliegue una estrategia de seguridad local estructurada
entorno al urbanismo social y la policía comunitaria. Es entonces potenciar las
intervenciones urbanas, habitacionales y sociales.
Es en ese sentido que se define como un proyecto interinstitucional coordinado
por MIDES, Ministerio del Interior y la Presidencia, intentando con esta
conformación dar respuesta al tema de la convivencia desde una perspectiva
integrada y una mirada global sobre el territorio.
En definitiva se propone una estrategia de inclusión social territorializada en
áreas geográficas limitadas, sobre los sectores de extrema pobreza, centrando
su intervención en las familias de mayor vulnerabilidad del área metropolitana
del país y buscando impactar con todo el despliegue territorial y
recursos
estatales, así como de la sociedad civil en el territorio, para producir una
alteración significativa de las condiciones de vida, habitabilidad y convivencia.
3.2. Las zonas elegidas
En una primera aproximación de las áreas, a cuenta de profundizar algunos
límites con mayor precisión, dio la siguiente definición de zonas: Marconi,
Chacarita de los Padres y Santa Teresa (Ovidio Fernández Ríos), Tres
Ombúes (Cantera del Zorro) y Barrio Ituzaingó en Montevideo, Vista Linda,
Obelisco y la Villa Manuela de Barros Blancos en Canelones.
Como se observa en los dos cuadros siguientes, la población total que reside
en estas localidades es de 31.151, con una distribución equilibrada entre
varones y mujeres, y donde la población joven (entre 0 y 29 años de edad)
representa algo más del 50% del total.
Zonas
Varones
Mujeres
Total
Cantera del zorro (Tres Ombúes)
963
1.035
1.998
Ituzaingó
2.805
2.898
5.703
Marconi
2.077
2.130
4.207
Chacarita de los Padres y Santa Teresa
486
504
990
Vista Linda Progreso
2.428
2.469
4.897
Villa Manuela (Barros Blancos)
1.974
2.110
4.084
Obelisco Las Piedras
4.557
4.715
9.272
Total
15.290
15.861
31.151
3.3. Los objetivos

documentación de identidad completa, acceso cuando corresponda a las
asignaciones familiares y tengan documentación acreditante para el
acceso a los servicios de salud,

las familias con niños menores de 4 años se han incorporado al sistema
Uruguay Crece Contigo y las que correspondan tendrán la Tarjeta
Uruguay Social (TUS),

se implementarán programas específicos de capacitación laboral
especialmente dirigidos a jóvenes potenciando el programa Jóvenes en
Red y con apoyo activo de INEFOP,

alfabetización a mayores de 15 años que no saben leer y escribir,

plan de mejoramiento de la vivienda,

equipamiento de infraestructura para la convivencia en cada zona, a los
efectos de promover el desarrollo de actividades deportivas y de acceso
a la cultura,

programa de mejora ambiental y territorial de la zona, focalizando
especialmente en la erradicación de basurales endémicos e iluminación
de senderos seguros,

presencia de la policía comunitaria alineada con los objetivos anteriores.
3.4 Consideraciones finales
La propuesta de territorializar la Estrategia Por la Vida y la Convivencia, a
través del Plan 7 Zonas implica definir un diseño institucional que permita
alterar el enfoque de cómo se despliegan las políticas públicas en el territorio. A
esos efectos es relevante que exista una fuerte definición política a nivel
central, un liderazgo claro de la iniciativa que se exprese en el nivel central del
poder ejecutivo y en el nivel territorial de cada zona y un mecanismo de
ejecución en cada zona.
La dimensión de la problemática que hay que abordar supera la necesidad de
una comisión que coordine políticas.
Implica que en determinados territorios se constituya un mando unificado de la
gestión de las políticas, capaz de definir y redefinir prioridades y recursos. Esto
exige un diseño institucional específico.
Para ello ya existen experiencias importantes y novedosas en materia de
integralidad de trabajo en campo en estos territorios a través de las Mesas
Interinstitucionales de Políticas Sociales (MIPS) y en el marco de la
coordinación de los programas prioritarios.
Por ello es que debe ser aprovechada al máximo estas experiencias en un
momento en que por un lado se amplía la acción de los programas prioritarios y
se integra en la gestión territorial acciones en el espacio urbano y de seguridad
pública.
A nivel de cada uno de las zonas existirá un ámbito de coordinación de cada
uno de los componentes que será liderado por un ministerio de acuerdo al
siguiente detalle:
Componentes:
1) fortalecimiento de programas sociales en el territorio así como el monitoreo
de los acuerdos realizados por otras sectoriales (salud, INAU con Centros
Juveniles y Plan Caif). Liderado por el MIDES en el marco de las MIPS
2) mejoramiento de la infraestructura y de equipamientos de uso público.
Liderado conjuntamente por el Ministerio del Interior, el MIDES, en
coordinación con el MVOTMA, las intendencias y las alcaldías.
3) mejoramiento de la seguridad en la zona. Liderado por el Ministerio del
Interior.
En forma quincenal se reunirá la conducción política ejecutiva integrada por
Mariana Drago, directora de Coordinación Interdireccional del MIDES, y
Charles Carrera, director general de Secretaría del Ministerio del Interior, para
articular y establecer las coordinaciones que sean pertinentes, así como para el
seguimiento de los acuerdos globales en cada territorio.
Como hemos dicho más arriba, es necesario profundizar el abordaje en esta
población y creemos que esta estrategia de intervención en 7 zonas, que
abarca hoy 32 mil personas debe generalizarse a todo el segmento de
población, a partir de la ampliación de su desarrollo para el próximo gobierno,
asignando en el presupuesto quinquenal 2015 – 2020 los recursos para su
desarrollo, incluyendo la asignación de viviendas en dicho presupuesto.