El programa se presenta como un dispositivo privilegiado para el

Quinto Congreso Argentino de Administración Pública
Título provisorio de
¿Para qué sirve pensar en el
la ponencia:
diseño e implementación de
políticas públicas?
Repensar los conceptos de
Título definitivo
diseño e implementación
(o el juego de los espejos)
Autora:
Violeta Boronat Pont
Año:
2009
14/11/2015; 1
Abstract
La presentación pondrá en cuestión los conceptos de Diseño e Implementación
de políticas públicas argumentando que los mismos constituyen una muletilla,
un lema cristalizado en el campo; que como tal, pareciera no necesitar
demostración.
La tesis de la ponencia se basa en que estas categorías de análisis están en
tensión forzada por su circularidad, la que genera efectos de ocultamiento
(Espósito, 2006) acerca de los problemas que las políticas públicas deben
atender y de sus modos de intervención.
Asimismo, se analizará su funcionalidad respecto de los modelos de política
pública imperantes en las últimas décadas y su desarreglo respecto de nuevas
modalidades que avancen en torno a la propuesta eje del Congreso. Al
respecto, pensar en lo federal como una cuestión y en los ámbitos nacional,
provincial y municipal constituyendo una red requieren de otras modalidades
para la definición y concreción de las políticas públicas (Aguilar Villanueva:
1996). A modo de ensayo se trabajará sobre la noción de prácticas (Foucault,
1991), su origen y devenir, como categorías de análisis posibles.
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I. Presentación
Este trabajo parte de una preocupación práctica: la de intuir que tenemos
instalado una forma de decir y de pensar las acciones en torno de la política
pública que resulta por lo menos poco efectivo cuando no inútil y, más grave
aún, genera efectos no deseados aún entre quienes creemos y queremos
trabajar desde una concepción de lo público como un colectivo amplio e
inclusivo.
La preocupación se centra específicamente en los conceptos de “diseño e
implementación”, a lo que podríamos agregarle la “evaluación”, los cuales –
en tanto categorías de análisis- parecen constituirse en una muletilla, en un
lema en el campo. Al respecto, las distintas acepciones respecto de los lemas
resultan sugerentes para presentar el tema1. La más extendida hace referencia
a la “frase que se pone en los pliegos cerrados de oposiciones y certámenes y
que se reproduce en los trabajos presentados”. A esto nos referimos: a la
reproducción cerrada de una idea que resulta naturalizada por su uso.
Pareciera que estas categorías se han naturalizado en nuestras prácticas. Otra
acepción, utilizada en matemática es la de “proposición que hay que demostrar
antes de establecer el teorema.” En este trabajo intentaremos pensar (y si es
posible, demostrar) que estos conceptos ayudan poco para un colectivo de
carácter federal y para un entramado en red que contemple las diferentes
niveles de definición y concreción de las políticas, Nación, provincia y
Municipios.
La tesis de esta presentación es que estas categorías de análisis están en
tensión forzada por su circularidad y generan efectos de ocultamiento
(Espósito, 2006) sobre la discusión acerca de los problemas que las políticas
públicas deben atender y sus modos de intervención.
1
Diccionario Real Academia Española, vigésima segunda edición
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En la primer parte de este trabajo avanzaremos en el sentido de esta hipótesis.
Nos remitiremos a argumentar la circularidad desde el plano conceptual, a
partir de las herramientas que nos proporcionan los estudios de la
administración pública comparada. A partir de aquí, intentaremos analizar los
efectos de ocultamiento que genera esta forma de concebir la construcción de
la política: específicamente nos referiremos a dos efectos: el de ocultar el
carácter político del diseño así como el de diluir los errores y responsabilidades
de los procesos de intervención.
En la segunda parte, esbozaremos una posible conceptualización para definir y
concretar política pública desde lo federal y en red, tal el postulado del
Congreso.
II. Diseño e implementación
Los conceptos como modo de definir las prácticas
El Juego de los Espejos
Los conceptos de diseño e implementación aparecen a partir de la década del
´70 con diferentes matices, inclinando la balanza en alguno de los términos.
Entre los aportes que sistematizan estas posiciones, se destaca el clásico
material de Aguilar Villanueva de 1996. A modo de ejemplo de la utilización de
estos conceptos, pueden mencionarse, por un lado,
aquellos trabajos que
ponen énfasis en los procesos de decisión (Lasswell, 1971; De Leon y Brewer,
1983; Hogwood y Gunn, 1986; Anderson, 1984) identificando diferentes etapas
desde la identificación de un problema hasta la evaluación de las alternativas
de solución. Por otro lado, podemos referir a quienes priorizan en los efectos
de la implementación –o más bien de los fracasos de la implementación– de las
políticas públicas (Dertich, 1972; Pressman y Wildavsky, 1973; Bardach, 1977).
Esta pareja conceptual parece no diferenciarse de las dicotomías clásicas entre
política y administración (Wilson, 1887), la separación entre administración
científica, burocracia y competencia política neutra (Taylor, 1945) o la
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necesaria separación entre planificación y ejecución para el modelo racional
legal weberiano (Weber, 1922). Puede decirse que se cuestiona a los clásicos
desde nuevas miradas, sin llegar a impactar sobre las bases en que se
asientan estas categorías –que aún gozan de buena salud–.
La preocupación acerca de la distancia entre el diseño y la implementación
data también del mismo período. Desde mediados de la década del 70 se
analiza la importancia de la organización local en la implementación (Williams,
1975; Berman, 1980, Elmore, 1978) hasta la actualidad , por ejemplo, bajo el
concepto de “régimen local de implementación (RLI) (como ) el conjunto de
condiciones que desde las distintas dimensiones (funcional, materia y política)
organizan los arreglos entre los participantes de la implementaciòn de los
programas en este nivel.” (Chiara, Di Virgilio: 2005, 36). En el mismo sentido,
Subirats (1989) advierte acerca de la complejidad del proceso de elaboración
de la política, su implementación y hasta las redefiniciones de la misma en un
continuum. Estos planteos introducen la idea de interdependencia entre ambas
categorías y advierten sobre un punto:
hablar del diseño de una política
requiere hablar del diseño de su proceso de implementación” (Aguilar
Villanueva, 1996: 58).
Pero entonces, ¿por qué con vastas discusiones ya de larga data se sigue
hablando en los mismos términos? Parece haberse superado la separación
temporal de estas categorías y se buscan sus relaciones en términos de
retroalimentación, pero perdura la noción de lógicas diferentes para concebir el
pensar y el hacer.
Podría argumentarse que las críticas que se realizan a los modelos clásicos
para pensar la cosa pública tanto como a sus prácticas identifican otros
problemas antes que poner en tela de juicio las categorías de “diseño,
implementación y evaluación”, las que se siguen definiendo como variables
consistentes para analizarla y evaluarla. Y si bien no resulta deseable escindir
uno del otro, se lo presenta como algo inevitable y así se lo trata; se trata de
minimizar la distancia, controlarla, entablar relaciones. Pero la mirada que se
propone es la de un juego en espejo. En un lado del espejo, el diseño se
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presenta como una técnica a partir de una decisión política que está en otra
parte, tecnologizando –en términos de convertir en un artificio– tal decisión
política. En el otro lado del espejo, en la implementación, en la “práctica”,
seguiría radicando el problema que hay que controlar.
Entre las respuestas para minimizar estas distorsiones en la imagen, estos
efectos no deseados, se propagan instrumentos de diseño que operan como
tecnologías de gobierno2 para el control de la implementación. Herramientas
tales como el diseño de políticas públicas por programas y proyectos, los
contratos programa y convenios gestión, el plan estratégico, el marco lógico,
los tableros de comando fueron y son presentadas como soluciones para hacer
la cosa pública. Sin embargo, de los desarrollos teóricos de las décadas
anteriores y de herramientas como las enunciadas en este párrafo, parece
perdurar sólo la necesidad de simplicidad en el diseño (Pressman y Wildavsky,
1973) donde perdura una racionalidad técnica, mientras que la implementación
operaría con una racionalidad política. Un buen referente empírico para
ejemplificar esta cuestión lo constituye la introducción de tecnologías de
gobierno por parte de los organismos multilaterales de crédito (OMC). En el
contexto latinoamericano estas tecnologías de gobierno fueron introducidas por
los OMC desde fines de la década del 80 y principalmente en los 90 para
reformas globales3; pero a su vez, fue extendida como matriz de pensamiento y
acción para la definición de acciones puntuales en ámbitos específicos
2
“el concepto de tecnología de gobierno plantea la relación entre formas de saber y
ciertas actividad prácticas y técnicas (…). Dean (1996 y 1999) define tecnología de gobierno a
las formas prácticas por las cuales se logra gobernar, si gobernar es alcanzar ciertos fines o
realizar algunos valores, el gobierno utiliza medios tecnológicos para lograrlo. Puede incluir
formas de notación, maneras de recolectar, representar y transportar información, formas
arquitectónicas, tipos de cálculo cuantitativo y cualitativo, tipos de capacitación, etc. Dean
entiende a las tecnologías de gobierno como ensambles de elementos de diverso tipo
(humanos, no humanos, discursivos) que se articulan con ciertos tipos de saberes (como los de
las ciencias humanas) para resolver problemas pragmáticos del ejercicio de autoridad. Estas
tecnologías, a su vez, constituyen a aquellos sujetos sobre los cuales se ejerce autoridad,
actúa sobre las acciones de dichos sujetos de manera que éstos entienden su propia conducta
como algo dable de cálculo, monitoreo y evaluación. (Graizer, 2004)
Resulta llamativo que los conceptos de diseño e implementación –en tanto pares
complementarios- aparecen más de dos millones de veces en una simple búsqueda en
Internet, de los cuales 2.160.000 corresponden a la búsqueda en español y 2.200.000 si no
discrimina idioma. Cabe advertir que dos tercios de esta cantidad hacen referencia a
Organismos Multilaterales de Crédito.
3
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(Martinez Nogueira ,2002), aún cuando se tratase de actividades de dominio
exclusivo del ámbito nacional, sin intervención de OMC.
El trabajo de Chiara y Di Virgilio (2005) constituye uno de los aportes locales a
esta temática al realizar un análisis transversal de los procesos de gestión de
los programas con financiamiento del Banco Mundial en el nivel central
municipal en el segundo lustro de la década de los noventa centrado en los
procedimientos intra-burocráticos comprometidos en la gestión de programas
sociales.” (Chiara, Di Virgilio: 2005; 18). En su análisis identifican que “los
programas parten siempre de un diagnóstico acerca del contexto institucional e
incluyen en su diseño componentes de fortalecimiento en este sentido. Sin
embargo, la estrategia adoptada supone en muchos casos una relativa
independencia de las intervenciones, y se presenta como “respuesta técnica” a
los problemas que se desprenden del diagnóstico. Estos planteos se basan en
ciertos supuestos acerca de la relación entre decisión y acción (Oszlack, 1978).
Ahora bien, retomando la discusión conceptual y bajo el supuesto de que el
diseño tiene como objetivo controlar la implementación ¿cuál es el foco del
control?
Se controla en qué medida lo implementado –y el gasto consecuente–
responde al diseño; diseño que incluye la elaboración de un diagnóstico de
problema realizado a la medida del plan. Sin embargo, no se puede ignorar que
ese diagnóstico supone la definición de un problema a atender, una necesidad
a satisfacer y/o una demanda a responder. La definición del problema es un
asunto (y un problema en sí mismo) de carácter político (Aguilar Villanueva,
1996); en disputa, complicado y complejo, atravesado por otros problemas que
debieran incluirse o, al menos, sopesarse en su misma definición; por ejemplo,
poner en cuestión quiénes definen el problema y cómo se establecen
dispositivos para su resolución. El recorte del problema transformado en
diagnóstico resulta el parámetro para la evaluación y se identifica como el
problema mismo; no se está cuestionando la toma de decisiones.
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Otra pregunta pertinente refiere a la modalidad del control, a la técnica que se
utiliza. ¿Cómo se controla? Se controla a través de la comparación. Y otra vez
aparece el espejo.
¿Qué se compara? ¿Para qué?. En las discusiones teóricas sobre el saber
comparado se postula que éste “nos da la clave para comprender, explicar e
interpretar” (Ragin, 1987); mientras otros autores incluyen con fuerza la
potencialidad de la comparación como elemento de control de las
generalizaciones (Sartori, 1991: 30). En el caso de las categorías de análisis
aquí planteadas pareciera que se utiliza la comparación como variable de
control interno y no de las generalizaciones derivadas ni de las explicaciones o
interpretaciones que surgen del análisis de las variables comparadas (Eckstein:
1992; en Heady: 2000). Se compara para controlar, se compara en espejo, sin
control externo, empírico ni teórico sobre las variables que se están
comparando. ¿Qué imagen nos ofrece el espejo? ¿Cuánto pesa nuestra
mirada, cuán distorsionada es la imagen según los ojos de quien mire?
“Los métodos que procuramos diseñar para tener una mejor explicación
y una relación más comprensiva con el entorno representan retos que
demandan de nosotros mayor precisión, pero a la vez- y ésta es una
paradoja inevitable- nos obligan a abandonar las grandes teorías de
alcance social; esto hace que no sólo nos preguntemos si es posible
estudiar de manera comparativa la política y la administración, sino que
incluso las cuestionemos desde sus fundamentos (Faure, 199; Keman,
1993) (Alarcón Olguín, 9 en Heady Ferrel: 2000)
Lo que el espejo no muestra
Proponemos analizar una idea: los conceptos de diseño e implementación, tan
instalados para describir la acción pública y la circularidad que intentamos
identificar en el apartado anterior, sirven a los efectos de ocultar, al menos, dos
temas: el carácter político del diseño y los errores de la propia implementación.
Y ambos ocultamientos tienen efectos prácticos de relevancia.
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Quienes trabajamos en el diseño de política públicas sabemos que en nuestro
trabajo hay permanente discusión, debate y disputa: respecto de cuál es el
problema, acerca de las responsabilidades, de los mecanismos de resolución,
de los recursos con que atenderlo, de los interlocutores, de los involucrados, de
quienes son o deberían ser los participantes; sólo por mencionar algunos de los
temas críticos. Aún cuando digamos que nuestro trabajo es “técnico”, sabemos
que técnico no es sinónimo de esterilizado ni de objetividad positivista. Aún
cuando el diseño se convierte en “documento” y así pretenda objetivarse.
“ Por algún motivo, aún no se reconoce a la planificación como un hecho
que se origina y se despliega sólo como hecho político”. (Bernazza,
2007).
Eludir el carácter político del diseño tiene efectos muy prácticos. Si nos
posicionamos en que el diseño no es un terreno de técnicos especialistas, si
entendemos que hay política en el diseño. ¿Quiénes deben intervenir en él? De
qué manera? ¿Quiénes y de qué manera definen el problema a atender?
¿Quiénes y de qué manera definen los modos de diseñar y los modos de
intervención?
¿A qué efectos sirve una planificación realizada desde el nivel central para su
implementación local “llave en mano”? ¿A qué efectos sirve elaborar un
diagnóstico –aún con la consulta a los destinatarios– sin validar el mismo? ¿A
quién/es beneficia no testear la factibilidad de las estrategias previstas para
resolverlo en el ámbito local donde luego no se puede llevar a cabo porque no
se contemplaron normas vigentes en ese terreno, hay carencia de capacidades
instituciones o de insumos?
Retomemos el hilo de la argumentación. Decíamos al inicio de este apartado
que la naturalización del par diseño-implementación (o la tríada: diseñoimplementación-evaluación) resulta útil a los efectos de ocultar los errores de
intervención.
La idea de que el diseño funciona como un hecho esterilizado, desprovisto de
posiciones y decisiones políticas (esto es, producto de una discusión y de una
puja de fuerzas en torno a los temas que hacen al colectivo); si el diseño es un
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laboratorio y lo político está afuera, el afuera es el terreno de la intervención, de
la práctica, del territorio. Se suele decir que falló lo político, pero “lo político” no
es materia de análisis, ni de discusión, debate, disputa. Lo político resulta el
dato para un estadístico, está afuera. Al respecto, resulta ilustrativo pensar en
herramientas como el F.O.D.A o el Marco Lógico, que incluyen esta dimensión
de lo político en tanto Amenaza o en tanto Supuesto que debe darse para que
el objetivo pueda cumplirse.
Entonces, si la dimensión de lo político parece ser determinante en la
realización de la cosa pública; léase, en la implementación. ¿No resulta un
contrasentido desconocerlo como objeto de trabajo en el diseño, en la
definición, en la organización de la acción?
A esta altura del uso de los términos, parece estar naturalizado que el par
diseño-implementación supone un acuerdo tácito respecto al desfaje entre
ambos, desfasaje que se explica en términos de lo político y se elude al incluir
la evaluación como una comparación intrínseca, sin control externo respecto de
lo que se está comparando. Asimismo, pareciera estar naturalizado que al
hablar de lo político se generalizan y naturalizan unas determinadas maneras
de hacer la política.
Así es como se oculta cuánto de la política que se llevó a cabo sirvió
efectivamente para atender al problema y se oculta el problema mismo y el uso
de la política para otros fines.
...si bien la gestión pública demanda una alta calificación técnica y un
conjunto adecuado de herramientas de gestión, es una función con un contenido
eminentemente político. Por ello, con la búsqueda de una mayor capacidad de
gestión estratégica no se trata -como a veces se pretende- de “despolitizar la política”,
sustituyéndola por algún tipo de decisión técnicamente óptima de asignación o
utilización de los recursos, independiente de los diversos conflictos de intereses y de
las distintas visiones que existen en la sociedad, sino más bien de hacer bien la
política, combinando las buena técnica económica y gerencial -entre otras- con la
consolidación
de
una
cultura
democrática
y
las
prácticas
institucionales
correspondientes (Garnier, 2004: 134).
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III. Las prácticas y su devenir
Poner en cuestión las variables diseño-implementación y el tipo de
comparación que se utiliza para analizarlas requiere pensar y proponer, al
menos provisionalmente, conceptos alternativos que tengan la cualidad de
sintetizar las concepciones desde las cuales concebimos la acción pública. En
este sentido, analizar las políticas públicas en términos de prácticas resulta
sugerente para seguir pensando4. Prácticas en términos de sistemas de acción
que involucran el saber, el poder y la ética y que tienen un carácter recurrente,
generalizable. Prácticas en términos de origen y devenir. Origen no como
principio o punto cero, sino como disparador, como requerimiento de algún tipo
de intervención, cuyo diseño o planificación de la acción forma parte del
devenir. En ambas nociones lo técnico y lo político están imbrincados, cada
efecto deseado o no, previsible o imprevisible, entra en resonancia con los
preexistentes, genera otros nuevos y requiere reajuste permanente, miradas
atentas de sí mismas y de los objetos y sujetos en que concentra su atención.
Pensar en prácticas que se dan tanto sucesiva como simultáneamente en
diferentes niveles y ámbitos de definición y concreción de políticas
(Aguilar Villanueva, 1996); concepto que resulta pertinente y útil para avanzar
en la cuestión federal como una problemática.
Si pensamos en el lema de este congreso: “ Administración Pública y cuestión
federal: la red Nación Provincia Municipios”, bien podemos identificarlo como
una expresión de deseos – o de varios –: el deseo de que lo federal sea una
cuestión, así como el deseo de que exista una red que entrame lo nacional, lo
provincial y lo municipal. Definir lo federal como una cuestión es posicionarlo en
la agenda pública y plantea el desafío de la red.
Lo antedicho vale como ejemplificación para mostrarnos cuánta
definición
política hay en un diseño, aún en el diseño de un lema para un congreso (en
Prácticas en términos de “racionalidad o regularidad que organiza lo que los hombres
hacen (sistemas de acción en la medida en que están habitados por el pensamiento), que tiene
un carácter sistemático (saber, poder, ética) y general (recurrente), y que por ello constituye
una ´experiencia´o un ´pensamiento´.” (Castro, 2006: 274)
4
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tanto, además, éste recoge las preocupaciones teóricas y prácticas de su
propio contexto)
A su vez también nos desafía a pensar qué tipo de prácticas supone el proceso
de gobernar federalmente, proceso que en palabras de Aguilar Villanueva,
quince años después de su emblemático libro “La hechura de las políticas”,
“… incluye a la administración pública (AP) como su componente científico tecnológico - organizativo -gerencial imprescindible, además del componente
político - institucional.” Este “proceso de gobernar” en la “red nación, provincia,
municipios” supone desmitificar la idea de que las políticas diseñadas en el
nivel nacional se implementan en las provincias y municipios como paquetes
“llave en mano”, supone también dejar de ver como errores de implementación,
desvíos o problemas políticos que se presentan como amenazas en el diseño,
con formato de Marco Lógico a lo que son localizaciones de las políticas que
debieran estar incluidas en su propio proceso de definición.
Ahora bien, si dejamos de pensar la construcción de la política en términos de
etapas y lo concebimos como un entramado complejo, como un entramado de
procesos de definición y construcción de políticas, nos enfrentamos al desafío
de asumir dicha complejidad e intervenir en ella; intervenir con nuevas
prácticas, con la inclusión de otros sujetos de gobierno, nuevos personajes
para la toma de decisiones; supone asumir el desafío de pensar otras maneras
de construir una definición de política, otras maneras que alberguen ajustes
permanentes en la definición y en la concreción; supone asumir también
nuestras incapacidades.
La mala noticia es que no sabemos hacerlo. Nos sobran diagnósticos que dan
cuenta de que no tenemos experiencias ni capacidades institucionales
suficientes. Estas capacidades hay que construirlas mientras se desarman
otras
capacidades
institucionales
existentes
que
atentan
contra
una
construcción democrática, republicana, federal.
Será cuestión de discutir qué instancias se prevén para la definición de
políticas, cuáles son los dispositivos a probar para que estas instancias no
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sean cooptadas por el nivel nacional o por algunos sectores en desmedro de
otros, o por algunas provincias. ¿Quiénes son los responsables de intervenir en
esas tomas de decisiones? ¿Qué niveles de desagregación requiere la
definición de la política para que su concreción sea efectiva? ¿Cuáles son los
mecanismos de control y ajuste recíproco entre los diferentes niveles de
definición de política y de su propia concreción para minimizar desvíos que
desvirtúen el sentido de la política o generen efectos no deseados como puede
ser la apropiación individual de los resultados de la política o el mismísimo
desvío de fondos, o simplemente la reiteración de prácticas históricas sin
evaluación de su utilidad.
A la dificultad de delinear el entramado en la definición de las políticas se le
suma los problemas que pueden aparecer en las interfases de la red Nación,
Provincia, Municipios. ¿Cómo se procesa, cómo se interpreta la definición de
política por otros actores en algún nodo de la red; cómo se interpela cuando lo
producido en un nodo de la red tiene necesariamente un nivel de generalidad
distinto que en otro nodo; cómo se ancla en lo particular; cómo se completa la
definición de política en un ámbito y nivel específico para poder concretarla;
cómo se utiliza el margen de autonomía que cada ámbito y nivel tienen?
Entre los desafíos por delante, se encuentra el de incorporar la complejidad
como material de trabajo a la hora de definir y concretar políticas en los
distintos ámbitos y niveles; entendiendo que nuestras acciones –antes que
certezas– resultan estrategias para operar en la incertidumbre, (Morin, 1998).
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