CAPITULO 1 Objetivos globales y marco de referencia

CAPITULO
1
Objetivos globales y marco de referencia
son las actas y declaraciones firmadas por los presidentes de
Argentina y Uruguay, en las que se pone de manifiesto la
El presente documento es, fundamentalmente, una expo- voluntad de integración y el particular estilo o modelo que se
sición de las propuestas e iniciativas de integracidn y de- desea gestar (véase anexo 1 del capitulo II). “La integración
sarrollo recogidas en la región, que fueron posteriormente económica y social entre los paísesde América Latina constíreelaboradas por un equipo de trabajo binacional argentinotuye en el mundo actual el camino (neludible para alcanzar
uruguayo financiado por la CEPAL Buenos Aires y por el el desarrollo y el bienestar de los pueblos de la región, a cuyo
Programa Cooperativo Ministerio de Relaciones y Culto / esfuerzo habrán de contribuir decididamente estos esfuerzos
CEPAL / PNUD y el Proyecto PNUD ARG 83/011 (Argen- de cooperac& binacional.“, Acta de Colonia, mayo de
tina).
1985. Finalmente, en setiembre de 1985. ambos países deciSu objetivo último es facilitar a los respectivos gobiernos dieron crear la Comiskn de Cooperación para el Desarrollo
el disefio de acciones programáticas de cooperación, de Zonas de Frontera.
complementación, integración y desarrollo, habida cuenta
La región fronteriza del rio Uruguay conforma un espacio
del carácter prioritario que los gobiernos de ambos países binacionat con semejanzas y diferencias sociates. económiconfirieron en los últimos afios a las actividades de integra- cas y políticas, como resultado del desarrollo histórico de
ción nacional y regional.
cada uno de los paises. Hasta el presente, a pesar de las imSi bien el trabajo cubrió diversas keas de la problemática
portantes obras de infraestructura y energía realizadas, el
de la integracion, debe quedar claramente explicitado que río Uruguay -único bien bínacional indivisible- constitueste documento no agota todas las instancias factibles de in- y6 más una barrera que una vía de desarrollo de actividades
tegraci6n bilateral. Por el contrario, la especificidad de la re- conjuntas. Las razones fueron varias y de diferente contenilación fronteriza y el tipo de vínculo históricamewe de- do. Por otra parte, en la mayoria de los casos, se fundamensarrollado hacen presuponer que las posibilidades de conso- taban en siruaciones ajenas a la región misma. Ello no inhilidar las bases de integración son amplísimas, de muy diver- be, sin embargo, el reconocimiento de homogeneidades sosa índole, profundidad y articulación institucional, a la vez cioculturales y económicas a partir de las cuales se justifica,
que dinámicas, en el sentido de que algunas son sustento ba- precisamente, la propuesta de integración.
se para las próximas.
En el desarrollo del trabajo se tuvo en cuenta la particutaLos antecedentes más inmediatos de esta política conjunta
ridad que le confiere su condición de área fronteriza, a fin
Lineamientos y objetivos globales
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de no caer en una simple propuesta voluntarista. Las áreas
fronterizas van a seguir sometidas a ia iniciativa de políticas
globales de carácter nacional, provincial y departamental,
según los casos. Así, por ejemplo, la5 politicas económicas
aplicadas en cada uno de los lados y los recursos disponibles
marcarán cotas más generales de acción e interacción.
En este documento se asume la problemática de la integración como un proceso inrencional y de mediano plazo, que
se Constituye a partir de milltiples acciones de diferente carlcter, inboiucrando a disrintas instituciones e individuos+
Cesde esta perspectiva, el enfoque aqui planteado se asienta
en tos esfuerzos de integración ya realizados (por ej+, integración fisica) y aspira a superar la fase inicial de la integración comercial para centrarse, por un lado, en los aspectos que dinamizan la base productiva de la regibn y, por
otro, en tos aspectos de complementación social. Cicho en
otras palabras, y utilizando la tipologia aportada por J.
Iturriza l, el programa de propuestas que aqui se presenta
pretende avanzar hacia una frontera activo e incenrivudu, en
conlraposicitin a una propuesta meramente evolutiva.
va, ser8 un eje básico de la estrategia, en la medida en que
permite superar las limitaciones de los pequefios mercados
locales, facilita la complementacic3n de actividades similares en ambas márgenes del rio, permite la generación de
escalas mayores para el desarrollo de nuevas acciones,
tanto en el campo de la investigación y la experimentación
productiva, como en los campos sociales de la salud, la
educación, etcétera.
-La revalorización económica de los recursos materiales y
humanos. Esta pasa tanto por el desarrollo de nuevas actividades, nuevos productos y nuevos mercados como por
su crecimiento científico-tecnológico.
-La priorización de acciones de corto y mediano plazo que
incluyan expresamente a los habitantes y a los agentes
económicos de la regi0n (por ejemplo, la inmediata creación de empleo que evite migraciones, la apertura de
nuevas áreas productivas de mercado, etc.).
-La cuidadosa consideración de las restricciones y los condicionantes del ecosistema para un mejor aprovechamiento de recursos y una menor producción de efectos ambientales perjudiciales.
Marco referencia1 de las propuestas
La existencia de una decisión política firme por parte de
ambos gobiernos, contemporánea a la realizacibn de este estudio, condicionó para que ei mismo se orientara en un senrielo pro,uosirrrw, privilegiando ta identificación de acciones
concretas. susceptlbles de llevarse a la prlctica. Al mismo
tiempo, se desarrolló cierta tarea especulativa que ubica los
alcances de la integración en el marco de la actual propuesta
política de ambos gobiernos. kn este contesto la integración
debe ser un camino de consolidación democrática, de
aumento de ta solidaridad local-regional, de altcrnatiba de
crecimiento económico y de mejoramiento de las condiciones 4 la calidad de vida.
Un segundo marco de referencia en el que se inscriben estas propuestas tiene en cuenta los siguientes puntos:
-La integracibn como complemento del desarrollo: para
integrarse hay que crecer y para crecer hay que integrarse.
El problema del desarrollo y la integración forman parte
de un mismo fenbmeno regional, económico 4’ social.
--La orientación “hacia at‘uera del área”, sustentada en
una adecuada modernizacibn y reorganización producti-
Núcleos
temAticos básicos de los programas
El estudio se concibió como un conjunto de programas
que recogen un importante nlimero de iniciativas identificadas por el equipo de trabajo en entrevistas, seminarios, análisis de antecedentes, o bien derivados de consideraciones te8ricas. Todos ellos están “permeados” por tres núcleos básicos, atrededor de los cuales se propone estructurar las propuestas de integración:
-El marco jurídico-administrativo,
ptiblico y privado: en
este sentido, el presente trabajo privilegió la potenciaciPn
participativa de las instituciones existentes, con particular
knfasis en las organizaciones locales.
-El impulso a la capacitación, a la información y al desarrollo de capacidades de autogestión regional. Estos elementos cobran especia! importancia en la promoción de
áreas limitrofes sometidas históricamente a tendencias
centralistas.
-El redimensionamiento de ia capacidad productiva regional por la introducci0n de nuevos parametros de funcionamiento (tecnológicos, organizativos, económicos,
comerciales). La cuestión productiva asume un papel crucial en la medida en que surge como la justificación última
de la integración, no sólo en el plano macroeconómico
global, sino en cuanto afecta las condkiones de vida de
los residentes fronterizos.
Organización y características del estudio
Se formó un equipo binacional y multidisciplinario cuyo
trabajo dio origen a fas propuestas aquí resefiadas y se
concretó en varias etapas sucesivas, sobre la base de un enfoque metodokgico comtin.
Etapa de diagnirstico
Esta etapa reconoce dos fases. La primera es de recopilación de información, y la segunda es de determinacián de las
principales hreas de trabajo.
Fase de recopilación de informacidn: el punto de partida inicial fue el relevamiento diagnbstico realizado.por la Oficina
CEPAL Buenos Aires en 1986.Estos datos secomplementaron
con la informacidn producida por distintas instituciones binacionales, nacionales, departamentales, provinciales, con
jurisdicción en el área. Se contó con un amplio conjunto de
bibliografía y antecedentes de diagnhrico generados, en
buena medida, a partir de los emprendimientos binacionales
de integración física.
Fase de determinación de las principales áreas de trabajo:
una vez establecidas las principales áreas de trabajo (infraestructura, medio ambiente, educacibn, salud, actividades
productivas, turismo y marco institucional), así como los
objetivos globales del programa, se fijaron algunos criterios
especificos para encarar la segunda etapa.
Etapa de reievamiento e identifkacidn
proyectos de integracibn
de
Esta etapa se encaró a la luz de los siguientes criterios selectivos:
1. En primer lugar, las iniciativas recogidas debian contar
con el sustento loca/ de instituciones y organizaciones
públicas y/o privadas. Esto motivó que se planeara y se
llevase adelante un programa significativo de trabajo de
campo (80 diashombre), que incluyó un relevamiento de
las instituciones y organizaciones que operan en la zona y
la realización de numerosas entrevistas y eventos especiales (seminarios, talleres, etc.). Las conclusiones generales de este trabajo fueron que la región apoya y siente la
necesidad de integración, a pesar de algunas experiencias
fallidas; que la regibn reclama un papel protagónico
central, incluso reconociendo el rol de los gobiernos na-
cionales; que las caracteristicas no conflictivas del área
(en los niveles local y nacional) permiten suponer que la
región recogerá muy favorablemente todas las iniciativas
en materia de integración y desarrollo.
2. En segundo lugar, se estableció que los proyectos debian
contar con elementos de integrackh explícitos, aunque de
caracteristicas distintas y no necesariamente de peso
equitativo para ambos paises en cada caso. I
3. En tercer lugar, todas las iniciativas debían conducir a la
definicih de un tripode de actividades: acciones de ejecucih inmediata, actividades permanentes, y realización de
estudios para solucionar trabas administrativas y legales,
para ampliar el margen de relación y compiementación
binacional institucional, tanto como para promocionar
nuevas actividades e inversiones phblicas y privadas.
Por tiltimo, la etapa de relevamiento y discusi,h de propuestas fue posible gracias a la colaboración recibida en la
región por parte de instituciones, funcionarios y residentes, a
quienes expresamos nuestro reconocimiento por su apoyo y,
especialmente, par sus ideas y sugerencias(vCaseal final de este
libro la lista de personas e instituciones que participai.on con
su aporte),
Etapa de reelaboración
de las prupuestas
En esta etapa se reconsideraron ordenadamente las propuestas e iniciativas y se procediir a un primer examen de su
viabilidad, asi como a una primaria compatibilización binacional argentino-uruguaya en la región. El resultado de esta
tarea es el Programa de Propuestas y los Anexos de diagnóstico y complemento de la información.
1 Elementos del diagrhtico
indicaban la existencia de asimetrias en el
daarrotlo
de algunas actividades en cada subzona nacional, lo que impedía
programaracciones de peso equitativo. En penera1.
en esloscasoslas iniciativasrecogidas sefialaban proyectos de transferencia desiguales.
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