capítulo 3 control de esfuerzo pesquero
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CAPÍTULO 3 CONTROL DEL ESFUERZO PESQUERO ............................................................................................................. 1 I. II. INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................................. 1 MEDIDAS PARA REDUCIR LA CANTIDAD DE EMBARCACIONES ........................................................................ 2 a) Licencias para barcos ................................................................................................................................. 2 b) Programas para reducir el número de licencias vigentes .......................................................................... 4 c) Programas para decomisar barcos............................................................................................................. 6 III. PROGRAMAS DE REENTRENAMIENTO DE PESCADORES..................................................................................... 9 IV. REDUCCIÓN DEL TIEMPO DE LANCE .......................................................................................................... 12 a) Propuesta europea para limitar el esfuerzo en la pesquería de bacalao ................................................. 12 b) Reducción del esfuerzo en la pesquería de camarón, México .................................................................. 13 V. IMPORTANCIA DE ATENDER EL IMPACTO ECONÓMICO POTENCIAL DE LA REDUCCIÓN DEL ESFUERZO PESQUERO ................................................................................................................................................................ 15 VI. LIMITAR LA CAPACIDAD DE LAS PLANTAS PROCESADORAS. ..................................................................... 18 VII. CONCLUSIONES .......................................................................................................................................... 20 CAPÍTULO 3 CONTROL DE ESFUERZO PESQUERO I. INTRODUCCIÓN Uno de los principales retos para el manejo sustentable de pesquerías se relaciona con las flotas pesqueras, con el número y capacidad de los barcos pesqueros que impactan directamente en la biodiversidad y su ecosistema. En las últimas décadas, el avance tecnológico ha permitido que los barcos pesquen por mayor tiempo, en mayores áreas, y con más eficiencia. Por eso las flotas y la actividad pesquera se han hecho más agresivas, impidiendo la recuperación adecuada de las poblaciones. Como respuesta a esta problemática, algunos gobiernos han optado por regular el “esfuerzo pesquero”, denominación con que se conoce a la capacidad de pesca ejercida durante cierto tiempo en una zona. Se han diseñado diferentes instrumentos para limitar dicho esfuerzo como el establecimiento de cuotas (globales o individuales), vedas, eliminación de subsidios y otros programas que buscan reducir el número de barcos pesqueros y su tiempo de lance. 1 Los límites de Cuotas Globales1, las Cuotas Individuales de Pesca (CIP)2 y los subsidios3 serán materia de otros capítulos. II. MEDIDAS PARA REDUCIR LA CANTIDAD DE EMBARCACIONES a) Licencias para barcos El método tradicional para limitar el número de embarcaciones pesqueras es la emisión de licencias para dichos barcos. Una licencia es un permiso que las autoridades administrativas otorgan para ejercer actividades como la pesca. Dependiendo de la regulación aplicable, pueden otorgarse licencias para cada barco, para los miembros de la tripulación (acreditando sus grados y calificaciones técnicas), para la pesca de determinadas especies, para emplear determinadas artes de pesca, o para operar en ciertas zonas. Una de las ventajas de las licencias es que permiten a las autoridades hacer seguimiento de las embarcaciones y del esfuerzo pesquero, realizar inspecciones periódicas de seguridad a las embarcaciones, y requerir el entrenamiento apropiado de capitanes y tripulaciones. En suma, las licencias pueden complementar y apoyar el cumplimiento de otras regulaciones pesqueras, aunque no las reemplazan. El barco, titular de una licencia, debe cumplir con las obligaciones y limitaciones establecidas en la misma y con todas las demás regulaciones aplicables como cuotas o límites sobre el tamaño de los peces capturados. Por otra parte, los sistemas de licenciamiento permiten a los gobiernos incrementar sus ingresos disponibles mediante la emisión y actualización de las licencias. Estos ingresos económicos pueden ser usados para financiar el diseño y monitoreo de éste y otros programas de protección pesquera y de fortalecimiento de la capacidad de control de la autoridad 1 2 3 Las Cuotas Globales son tratadas en el Capítulo 6. Las Cuotas Individuales de Pesca son tratadas en el Capítulo 6. Los Subsidios son tratados en el Capítulo 10. 2 administrativa. En Chile, por ejemplo, parte de la ejecución del nuevo sistema de cuotas individuales de pesca (CIP) es financiada con el cobro de licencias para las embarcaciones pesqueras4. Sin embargo, el sistema de expedición de licencias también tiene limitaciones. Quizás la más evidente es la emisión de licencias sin estudios previos sobre la capacidad de recuperación de las poblaciones de peces, los cuales permiten definir el número de licencias y las tasas de captura adecuadas para una determinada especie, época, arte de pesca o zona. Si bien estos estudios también tienen limitaciones y dificultades, su papel como insumo para identificar la fragilidad y potencialidad de los recursos pesqueros es destacable. Para que un sistema de licencias tenga éxito se requiere supervisión por parte de las autoridades del gobierno. Es necesaria una revisión regular del número de licencias emitidas para verificar con regularidad que el esfuerzo pesquero es sostenible5. Si el balance es negativo6, los gobiernos deben reducir el número de licencias vigentes y el de las emitidas anualmente, suspender su renovación7, o suspender su emisión por un periodo razonable8. Las decisiones que adopten los gobiernos deberían basarse en estudios científicos para garantizar su objetividad y pertinencia. Sin embargo, hay que considerar que en muchos de los países no se ha generado información suficiente, lo que no debe tomarse como excusa para decidir limitar la pesca en 4 ARNASON R. “A review of International Experiences with ITQs“. Disponible en: http://statistics.defra.gov.uk/esg/reports/fishquota/revitqs.pdf. [Última consulta el 6 de julio de 2007]. 5 Esto quiere decir que la calidad y la cantidad del recurso disponible no se vea afectado por el nivel de pesca autorizado. 6 Existe balance negativo cuando los niveles de explotación superan el recurso disponible y causan daños a la sostenibilidad de los ecosistemas. 7 Incluido el hecho de que no se renueven las licencias que ya fueron emitidas anteriormente. Un ejemplo sería un pescador que tiene una licencia otorgada por seis meses, con posibilidad de renovación por tres; cuando se cumplan los seis meses, la licencia no se debe renovada por el nuevo plazo. 8 En cumplimiento del principio de precaución, “razonable” tiene que ver con basarse en estudios científicos y en datos fidedignos. El período de suspensión debe ser el que recomienden dichos estudios para que se permita la recuperación de las poblaciones amenazadas o en peligro por el nivel de explotación. 3 situaciones donde se nota una reducción en las capturas. Por ello el principio precautorio9 es de suma importancia para ejercer estos actos de autoridad. Las medidas de suspensión o de no otorgamiento de licencias son potestad de los gobiernos y en ellas debe primar el interés público frente al particular. Ello quiere decir que las autoridades podrían decidir suspender la emisión de las licencias para proteger el ambiente, los stocks de pescado y los recursos que pertenecen a las generaciones futuras. Por todo lo anterior, las autoridades deben mantenerse alertas en el registro de licencias, evaluar las poblaciones y ecosistemas marinos regularmente y tomar, sin demoras, las decisiones necesarias para asegurar que las actividades pesqueras se desarrollen en forma sostenible. b) Programas para reducir el número de licencias vigentes En algunos casos, no es suficiente dejar de emitir licencias o reducir el número de licencias emitidas cada año para la protección del recurso. Cuando el estatus de una población de peces es crítico, puede ser necesario también cancelar algunas de las licencias vigentes para la pesca de una especie determinada. En ese sentido, en junio de 2003, la Unión Europea (UE) aprobó dos propuestas del Reino Unido para apoyar a la industria pesquera de ese país y a la vez reducir el número de barcos pesqueros de bacalao (Gadus morhua ) y salmón (Salmo salar) por medio de la compra de las licencias vigentes10. Primero se financió el retiro permanente de embarcaciones escocesas dedicadas a la pesca de bacalao. La meta era reducir el esfuerzo pesquero entre 15% y 20%. De acuerdo con este 9 De acuerdo al principio 15 de la Declaración de Río, el principio precautorio es aquel que se debe considerar cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente. Disponible en: www.cinu.org.mx/eventos/.../Declaración%20de%20Rio.doc. [Última consulta: 8 de septiembre 2010] 10 UNION EUROPEA. Comisión Europea, Dirección General de Pesca y Asuntos Marítimos, Director General. Revista Pesca y Acuicultura en Europa No. 27 Diciembre 2006. Disponible en: http://ec.europa.eu/fisheries/publications/magaz/fishing/mag27_es.pdf. [Última consulta el 6 de julio de 2007]. 4 programa, a cambio del apoyo financiero, los dueños de los barcos pesqueros debieron remover permanentemente las embarcaciones del registro y renunciar a sus licencias. El presupuesto para este proyecto fue de aproximadamente 60 millones de euros (alrededor de USD 78 millones)11. La segunda medida consistió en comprar las licencias anteriormente otorgadas a los pescadores escoceses que usaban redes para capturar salmón en el noreste de Inglaterra. El presupuesto inicial de esta parte del programa se incrementó porque los fondos originales no fueron suficientes para alcanzar el número de candidatos requeridos para el programa. El presupuesto final del programa fue de aproximadamente dos millones de libras esterlinas (USD 3.4 millones), de los cuales 35% fue contribución de organizaciones no gubernamentales ambientales internacionales12. Además, para contribuir a que las poblaciones de bacalao se recuperaran en el Mar Báltico, la Unión Europea adoptó en 2006 un plan de recuperación que incluía: límites al tonelaje autorizado de captura (TAC), prolongación de la veda de verano, y reducción de la presión pesquera para la flota que busca bacalao y para cualquier otra que contribuya de forma significativa a su mortalidad13. Estas medidas no eran nuevas. De hecho, en 2003, el Consejo Europeo decidió implementar un plan de recuperación de las poblaciones de bacalao y merluza14. 11 Ver Comunicado de Prensa de la Unión Europea, “La Comisión aprueba ayuda del Reino Unido para reducir la presión de pesca en bacalao y salmón”, junio 11, 2003. Disponible en: http://europa.eu.int/comm/fisheries/news_corner/press/inf03_21_en.htm). [Última consulta el 7 de julio de 2005]. 12 Ver Comunicado de Prensa de la Unión Europea, “La Comisión aprueba ayuda del Reino Unido para reducir la presión de pesca en bacalao y salmón”, junio 11, 2003. Disponible en: http://europa.eu.int/comm/fisheries/news_corner/press/inf03_21_en.htm). [Última consulta el 16 de diciembre de 2004]. 13 UNION EUROPEA. Consejo de Ministros de Pesca de Diciembre de 2005-Resultados. Disponible en: http://ec.europa.eu/fisheries/meetings_events/council_meetings/results_231205_es.htm. [Última consulta el 6 de julio de 2007]. 14 UNION EUROPEA. Memoria de la Sesión No. 2476 del Consejo de Agricultura y Pesca - Bruselas, 16-20 de diciembre de 2002. Tema Pesca: Reformas a la Política Pesquera. Disponible en: http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=PRES/02/399&language=es#file.tmp_Foot_1. [Última consulta el 6 de julio de 2007]. 5 Una limitante del sistema de readquisición de licencias, particularmente en países en desarrollo, es encontrar financiamiento para su ejecución. En el caso del Reino Unido, hubo financiamiento proveniente de organizaciones no gubernamentales. Otra fuente financiera podrían ser las multas por incumplimiento de la ley y el pago de licencias para el resto de las embarcaciones de la flota. El financiamiento podría partir también de la propia iniciativa de la industria pesquera, en la cual puede crearse un fondo para ayudar a la reducción del número de licencias existentes. Por lo anterior, la falta de presupuesto no es un obstáculo ineludible para ejecutar esta medida ya que puede ser resuelto con fondos provenientes del pago de licencias o de organizaciones donantes de recursos. c) Programas para decomisar barcos Una posible estrategia para el control del esfuerzo pesquero en general es la disminución del número de barcos disponibles para ejercer esta actividad. En ese sentido y como parte de la reestructuración de la industria pesquera en Europa, la UE provee subsidios para el decomiso o desecho de embarcaciones de pesca. Dichos subsidios se otorgaron a través del Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP)15, vigente entre 2002 y 2006. Este instrumento involucra a todo el sector de la pesca y la acuicultura en el territorio de la UE. Los objetivos principales de las medidas estructurales del IFOP eran16: • Contribuir al establecimiento de condiciones que permitan la gestión estable y racional de los recursos pesqueros, potenciando un equilibrio sostenible entre los recursos disponibles y la capacidad pesquera. 15 UNION EUROPEA. “IFOP: Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca“. Disponible en: http://europa.eu.int/scadplus/leg/es/lvb/l60017.htm. Última visita: 6 de Julio de 2007. 16 UNION EUROPEA. “IFOP: Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca“. Disponible en: http://europa.eu.int/scadplus/leg/es/lvb/l60017.htm. [Última visita: 4 de julio de 2005]. 6 • Elevar el grado de competitividad de las estructuras productivas y de explotación, así como el desarrollo de empresas económicas viables en el sector. • Mejorar el suministro y aprovechamiento de los productos. • Contribuir a la revitalización de las zonas que dependen de la pesca y de la acuicultura. La reforma de la política pesquera de la que formó parte el IFOP permitió a la Unión Europea disponer de fondos comunitarios para cofinanciar programas nacionales de jubilación anticipada para pescadores, realizar pagos compensatorios individuales a los pescadores que retiraran de modo permanente sus embarcaciones, y para ayudar a la reconversión profesional de los pescadores o a que éstos diversifiquen sus actividades fuera de la pesca marina17. Los lineamientos o decisiones adoptadas dentro del IFOP son cumplidos en conjunto por los miembros de la UE. Cada Estado contribuyó al presupuesto del IFOP. Específicamente, en el caso de subsidios para la reducción del esfuerzo pesquero, se brinda asistencia financiera a los dueños de botes para desechar sus embarcaciones, transferirlas permanentemente a un tercer país, y capacitar a pescadores para que realicen actividades diferentes a la pesca. Se debe reconocer que la transferencia no resuelve por sí sola el problema de la sobrecapacidad de captura, sino que facilita que éste se traslade a un tercer país, generalmente más pobre, con menor capacidad de control, y donde los pescadores compran las embarcaciones en las que además puede encontrar instalado un arte de pesca poco sostenible. De esta manera, la transferencia de embarcaciones afecta igualmente la sostenibilidad de las pesquerías, y no es una solución eficiente por sí misma para la protección del recurso a nivel global. 17 UNION EUROPEA. “Pesca: la hora de la responsabilidad“. La política pesquera comunitaria: la Comisión esboza la reforma para ofrecer un futuro al sector pesquero de la UE. Disponible en: http://www.tvlink.org/pcp2/es/info/press/main.htm. [Última visita: 6 de julio de 2007] 7 Por eso los países en vías de desarrollo deben tener especial cuidado para asegurar que la compra de barcos desechados por otros países no genere situaciones de sobreesfuerzo pesquero y con ello graves impactos a los recursos marinos en sus aguas nacionales. Igual cuidado debe tenerse en la celebración de acuerdos comerciales que bajo el argumento de transferencia tecnológica o de otro tipo de aporte incluyan embarcaciones que incrementen el esfuerzo pesquero nacional. Obviamente, al mismo tiempo, los gobiernos deberán evaluar la calidad de la flota pesquera existente y permitir mejoras convenientes para mantener el nivel de competitividad de la flota nacional. Como sucede con la readquisición de licencias, el monto destinado a programas de decomiso de embarcaciones es un aspecto clave para su efectividad. Algunas fuentes potenciales de financiamiento incluyen a organizaciones no gubernamentales o instituciones internacionales de cooperación, así como a recaudaciones por multas provenientes de la violación a la legislación vigente o por el pago de licencias de las embarcaciones fuera de estos programas. También es posible que los programas de adquisición y retiro de barcos sean financiados por entidades privadas como las mismas flotas pesqueras. Por ejemplo, en 2002, se inició en California un proceso de restauración del pez roca (Sebastes spp). A través del mismo, los propietarios de los barcos de arrastre disminuyeron el tamaño de su flota retirando las embarcaciones de los dueños que accedieron a venderlas18. Natural Resources Defense Council, NRDC. “Protections for Pacific Rockfish Through Limits on Bottom Trawling“. Disponible en: http://www.nrdc.org/water/oceans/success.asp. [Última consulta el 6 de julio de 2007]. 18 8 III. PROGRAMAS DE REENTRENAMIENTO DE PESCADORES El reentrenamiento de pescadores es una medida más para lograr la reducción de embarcaciones. Esto se debe a que por lo general quienes se dedican a la pesca tienen en ella su único medio de subsistencia, el cual no podrán abandonar sin contar con otra fuente de ingresos. En muchos países se han implementado políticas de asistencia técnica y cooperación que buscan capacitar a los pescadores en oficios diferentes a la pesca. En México, por ejemplo, se implementa desde el 2007 el Programa de Conservación de Especies en Riesgo (PROCER)19 como una acción conservacionista por el riesgo en el que los pescadores ribereños ponen a la vaquita marina, especie en peligro de extinción. El objetivo del Programa es establecer las bases, coordinar, impulsar y articular los esfuerzos del Gobierno Federal y diversos sectores de la sociedad en la conservación y recuperación de las especies en riesgo en ese país. El PROCER es financiado con recursos presupuestales y uno de sus objetivos específicos es buscar alternativas productivas para que los pobladores conserven estas especies. En este sentido, en el Alto Golfo de California, donde la especie en riesgo es la vaquita marina, se apoya a los pescadores artesanales con capacitación y recursos para que renuncien a usar las redes de arrastre para la pesca de camarón y se dediquen a otras actividades como el ecoturismo y el comercio, entre otras20. No solo los gobiernos pueden emprender actividades de reentrenamiento de pescadores, sino también las organizaciones no gubernamentales. Por ejemplo, en Brasil, la Fundación Interamericana (FIA) ha comprometido la asignación de USD $550,000.00 a la Fundación 19 Programa de Conservación de Especies en Riesgo. Disponible en http://www.conanp.gob.mx/pdf_especies/PROCERFinalpubmar2009.pdf. [Última consulta: 8 de septiembre de 2010] 20 Estrategia para la conservación de la vaquita marina. Disponible en: http://www.conanp.gob.mx/pdf_vaquitamarina/LINEAMIENTOS%20PACE%20VAQUIITA%2020100001__.pdf [Última consulta 8 de septiembre de 2010] 9 Boticario para la Protección Ambiental21 entre 2001 y 2006. Con los fondos asignados a esa ONG se desarrollarán varios proyectos. Uno de ellos es “Esse Mare eu Meu” (“Este mar es mío”), cuyo objetivo es la generación de ingresos por medio de actividades alternativas a la pesca de langostas (Palinurus elephas)22 como el ecoturismo. De ese modo se busca reestabilizar las poblaciones de langostas y disminuir la cantidad de personas que viven de la pesca23. Un ejemplo de la promoción de la actividad ecoturística como alternativa a la pesca está en Costa Rica. Allí los pescadores de la Asociación de Pescadores de Cieneguita y Portete (ASCIENPE) se dieron cuenta que los beneficios económicos de actividades que protegieran a las tortugas eran mayores que los de aquellas que implican su consumo. Con ayuda de grupos conservacionistas, ASCIENPE desarrolla desde 2002 un proyecto ecoturístico que incluye, entre otros, servicios a visitantes y turistas de cruceros que atracan en la costa Caribeña, quienes realizan tours por los canales de las áreas naturales protegidas de la zona. Los pescadores tienen a su favor el conocimiento de la costa y geografía, cultura local, navegación y gastronomía costera. Además, la mayoría son de ascendencia afrocaribeña por lo que hablan inglés, gran ventaja en las actividades turísticas comunitarias y locales. Todas estas destrezas, combinadas con una constante preparación (actualmente reciben cursos de primeros auxilios, y asesorías administrativas y turísticas), les han permitido desarrollar un proyecto ecoturístico que brinda beneficio económico a ellos y protección ambiental a la zona24. 21 El desarrollo sustentable en Brasil una alianza innovadora para el desarrollo del ambiente, por Mega Savage. Disponible en: http://www.iaf.gov/grants/downloads/boticario_spn.pdf. [Última consulta el 6 de Julio de 2007]. 22 Información sobre la langosta. Disponible en: http://marenostrum.org/vidamarina/animalia/invertebrados/crustaceos/langosta/. [Última consulta el 6 de Julio de 2007]. 23 SAVAGE M. “El Desarrollo Sustentable en Brasil una Alianza Innovadora para el Desarrollo del Ambiente”. Disponible en: http://www.iaf.gov/grants/downloads/boticario_spn.pdf. [Última consulta el6 de Julio de 2007]. 24 COSTA RICA. Asociación de Pescadores de Cieneguita y Porte, ASCIENPE, Caribean Conservation Corporation, CCC, “Tourism Development Alternative for the Turtle Fisher Community of Limon, Costa Rica”. Disponible en: http://www.cccturtle.org/pdf/PROYECTO_english.pdf. [Última consulta de 6 de Julio de 2007]. 10 Un tercer ejemplo es Ecuador, en donde se ha incorporado la participación de la comunidad al manejo y la conservación sostenible de la Reserva Marina Galápagos. Parte de la comunidad capacitada son los pescadores artesanales locales, quienes por medio de charlas y actividades reciben educación ambiental y comprenden la importancia de la protección del Archipiélago de Galápagos25. Estos programas no solo abarca educación ambiental. En ellos también se prepara a los pescadores para desarrollar oficios alternativos sostenibles que les generen ingresos económicos26. Uno de los programas más conocidos es la certificación de turismo identificada con el uso de un sello verde, el cual garantiza que la actividad se lleva a cabo con prácticas ambientalmente favorables, sensibilidad hacia los ecosistemas naturales y hacia las comunidades locales. Se trata de una acción promovida por la Agencia de Cooperación Española, AECI27. El reentrenamiento a los pescadores para realizar actividades diferentes a la pesca, así como el diseño de otras alternativas productivas, evita que se generen problemas sociales a causa de la implementación de medidas restrictivas del esfuerzo pesquero y el agotamiento de las pesquerías. Gracias al reentrenamiento, los pescadores podrán dedicarse a otros oficios que les permitirán mantener a sus familias y, en consecuencia, se evitará el incremento de problemas sociales como la pobreza, desnutrición, alcoholismo, deserción escolar y la violencia social, entre otros. 25 Fundación Charles Darwin. Hacia una Ciencia Conservacionista. Disponible en: http://www.darwinfoundation.org/es/our-work/tech-assist/consciousness. [Última consulta de 6 de Julio de 2007]. 26 Fundacion Charles Darwin. Negocios Sustentables. Disponible en: http://www.darwinfoundation.org/es/ourwork/tech-assist/sust-enterprise. [Última consulta el 6 de Julio de 2007]. 27 Agencia Española de Cooperación, AECI. Araucaria XXI, por el manejo sostenible de las pesquerías de Galápagos. Disponible en: http://www.aeci.es/araucaria/noticias/noticia19.htm. [Última consulta el 6 de julio de 2007]. 11 IV. REDUCCIÓN DEL TIEMPO DE LANCE El tiempo de lance es el período en el que el arte de pesca se encuentra en posibilidad efectiva de capturar individuos. Si el arte es una red, el tiempo de lance será aquel en el que la red se mantiene en el agua y en el que potencialmente capturará algún pez. La reducción del tiempo de lance es una herramienta efectiva para reducir el esfuerzo pesquero siempre y cuando se mantenga la misma cantidad de anzuelos, tamaño de red y zonas de pesca. A continuación se exponen algunos ejemplos que ayudan a comprender cómo influye esta medida en el control del esfuerzo pesquero. a) Propuesta europea para limitar el esfuerzo en la pesquería de bacalao En enero de 2004, la UE inició un programa de entre 5 y 10 años de duración para reducir el esfuerzo pesquero y proteger la pesquería de bacalao28. En él participaron todos sus miembros. Según el programa, a cada miembro de la UE le fue asignado un número total de “kilovatiodías”29 permitidos, los cuales fueron determinados calculando el esfuerzo pesquero usual para capturar bacalao, pero reduciéndolo a un nivel consistente con la cuota global establecida. Cada Estado miembro debía distribuir sus kilovatios-días entre las embarcaciones pesqueras de su flota a medida que se implemente el programa, así como los programas de decomiso de barcos. Los kilovatios-días asignados al Estado miembro debían ser distribuidos a un número más reducido de embarcaciones pesqueras. La propuesta de la UE contenía un número de medidas relacionadas con la administración y ejecución del programa, entre ellas algunas para fortalecer el monitoreo, la inspección y el 28 UNION EUROPEA. Boletín de la Política Mediambiental Comunitaria. Disponible en: http://www.juntadeandalucia.es/medioambiente/contenidoExterno/Pub_boletin_ma_europa/boletin_ma_04/enero_0 4_73q.doc. [Última consulta 6 de Julio de 2007]. 29 El kilovatio hora ha sido definido como una medida del esfuerzo pesquero que se calcula multiplicando la fuerza del motor de la embarcación por el número de días que permanece fuera del puerto, en los que se presume se encuentra faenando. 12 control de las embarcaciones objetivo. Dicha propuesta establecía nuevos requisitos para rendir informes, obligaciones de desembarco de capturas mayores en los puertos designados, y nuevas condiciones para pesar y transportar el pescado desembarcado. Adicionalmente a estas medidas, la UE también trabaja en la aplicación del Sistema de Monitoreo de Embarcaciones (SME o VMS por sus siglas en inglés). El SME es un sistema computarizado satelital diseñado para rastrear las embarcaciones pesqueras y asegurar el cumplimiento de regulaciones como las de áreas autorizadas o en veda, y el uso de puertos autorizados, entre otras. En el contexto de la regulación del esfuerzo pesquero, el SME facilitaría el control y seguimiento del tiempo que la embarcación pesquera permaneció en el agua. Este tema es desarrollado con más detalle en el Capítulo 8 al analizar el monitoreo satelital. b) Reducción del esfuerzo en la pesquería de camarón, México La Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación de México estableció en septiembre de 2004 los “Lineamientos Específicos del Esquema General de Apoyo para la Reducción del Esfuerzo Pesquero”30 para la pesca de camarón. El Plan de Acción31 que resultó de estos Lineamientos tenía como objetivo contribuir a la reducción del esfuerzo pesquero mediante la acción voluntaria de los particulares de retirar de la 30 Lineamientos Específicos del Esquema General de Apoyo para la Reducción del Esfuerzo Pesquero. Disponible en: http://www.cofemermir.gob.mx/uploadtests/5451.59.59.1.lineamientos%20ultima%20version%20060904.doc [Última consulta el 17 de julio de 2007]. http://www.conapesca.sagarpa.gob.mx/wb/cona/cona_pesqueria_del_camaron_ [Última consulta el 17 de julio de 2007]. 31 Entiéndase por “Plan de Acción” al documento mediante el cual el interesado manifiesta su interés de participar en el Esquema General de Apoyo para la Reducción del esfuerzo pesquero, donde se especifican los datos del solicitante, las características de la embarcación y artes de pesca a retirar y la documentación que se anexa para el cumplimiento de los requisitos establecidos en el esquema de apoyo. 13 actividad pesquera sus embarcaciones de mediana altura y por ende entregar a CONAPESCA32 los permisos y/o concesiones con que cuente la embarcación33. La cantidad prevista en los Lineamientos fue de $1,000,000.00 pesos (US$80,000.00) por Plan de Acción, de manera que cada interesado en participar en el programa podía acceder como máximo a esa cantidad siempre que cumpliera con los requisitos y criterios para ser beneficiario del mismo. Los criterios establecidos para los beneficiarios fueron: • Ser propietarios de la embarcación, equipos y artes de pesca destinados a los fines de la concesión o permiso, y ser titulares de las concesiones y/o permisos de pesca correspondientes al momento de solicitar su adhesión a este esquema de apoyo. • La embarcación, equipos y artes de pesca no debían estar comprometidos en prenda por préstamos, créditos o cualquier tipo de transacción financiera o crediticia. • Los posibles beneficiarios debían haber operado la embarcación que participaría en el esquema de apoyo en la última temporada de pesca34. Los requisitos estaban claramente encaminados a disminuir el esfuerzo ya que garantizaban que los barcos estuvieran en altamar, y que no pudieran entrar aquellas naves que ya no estuvieran trabajando. Este programa comenzó a funcionar en 2005 y se abrió una convocatoria anual del 17 de junio al 31 de octubre de ese año. Como resultado del programa35, se cancelaron 243 permisos de pesca comercial de camarón, los cuales tenían vigencias de 1 a 4 años; y 63 concesiones para 32 Comisión Nacional de Acuicultura y Pesca. Las licencias y concesiones de acuerdo a la legislación mexicana son intransferibles y se otorgan a la embarcación que llevará a cabo la actividad. Por lo tanto si se retira la embarcación automáticamente queda invalidada la concesión o permiso. 34 http://www.cofemermir.gob.mx/uploadtests/5451.59.59.1.lineamientos%20ultima%20version%20060904.doc 35 Información obtenida por el Instituto de Acceso a la Información Pública número de solicitu 0819700003909, del 5 de marzo de 2009. 33 14 captura de camarón con vigencias de 20 años. Adicionalmente, se cancelaron 13 permisos de escama y 36 de calamar. Según la Carta Nacional Pesquera, el esfuerzo ampliado a la pesquería de camarón de altamar en el período 2002-2003 era de 2047 embarcaciones de mediana altura. Con la aplicación del programa, la cifra se redujo a 1741 embarcaciones (306 embarcaciones menos), lo que significa una disminución del esfuerzo pesquero de 15%. De las 306 embarcaciones retiradas, 303 fueron deshuesadas, una se destinó a venta al extranjero y dos fueron donadas: una al Ayuntamiento de Ahome y otra a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes. La reducción del esfuerzo pesquero es un mal necesario y una medida imprescindible en la política pesquera. Ello es así porque se tiene que llevar a cabo expost al otorgamiento de concesiones o permisos. Sin duda las medidas preventivas son mejores porque no hay que esperar a que se ponga en riesgo una pesquería, como en la mayoría de los casos, cuando se aplican las medidas antes desarrolladas. Sin embargo, se ha demostrado su eficiencia y factibilidad en la recuperación y protección de especies. Como se mencionó anteriormente, estas medidas no son del todo exitosas por sí mismas. Tiene que haber un acompañamiento para atender el impacto económico de la reducción del esfuerzo pesquero. A continuación se muestran algunos aspectos que se deben considerar en el diseño e implementación de estas medidas. V. IMPORTANCIA DE ATENDER EL IMPACTO ECONÓMICO POTENCIAL DE LA REDUCCIÓN DEL ESFUERZO PESQUERO La mayoría de los pueblos pesqueros36 depende totalmente de la actividad pesquera. Por ello, al inicio de la implementación de una medida para controlar el esfuerzo pesquero, pueden 36 Los términos “pueblos pesqueros”, “pueblos de la pesca” (fisherfolk) o “trabajadores de la pesca” (fisherworkers) son mas apropiados que utilizar solamente “pescadores” porque los primeros identifican al conjunto de miembros de una comunidad pesquera, incluyendo mujeres y niños, que normalmente trabajan en actividades y 15 mostrar resistencia a los programas por temor a consecuencias económicas que impliquen pérdida de bienestar. Sin embargo, como hemos mencionado anteriormente, existen casos en los que los pescadores mismos buscaron la reducción del esfuerzo pesquero para garantizar su medio de subsistencia en el futuro. Para minimizar los posibles impactos económicos en los pueblos pesqueros, es necesario establecer programas de apoyo económico complementarios y desarrollarlos en consulta con los afectados, especialmente programas de capacitación y ayuda financiera que contribuyan a desarrollar actividades alternativas a la pesca. El nivel de aceptación social aumentará y la eficiencia de la medida será mayor si la reducción del esfuerzo pesquero está acompañada por el establecimiento de alternativas económicas. Pueden presentarse además efectos económicos positivos para los pescadores en la oferta y demanda de sus capturas ya que a menor cantidad de peces en el mercado, mayor será el precio por unidad del recurso. Los precios tienen que ajustarse a un nivel suficientemente alto para asegurar que los ingresos de los pescadores se mantengan en un nivel aceptable aunque pesquen menos. Además, es importante hacer énfasis en el desarrollo de “nichos de mercado”, generalmente pequeños y específicos, para productos de más alto valor. La aplicación de ecoetiquetados (eco-labels) a productos capturados de manera sostenible es una oportunidad para que los pescadores exploren y generen nuevos mercados, cuyos consumidores desean productos sostenibles. Otra oportunidad surge del hecho de que los consumidores están preocupados por su salud. Existen diversos ejemplos sobre esto. El primero ocurrió en la costa oeste de Estados Unidos, donde los pescadores de atún albacora encontraron un nicho de mercado interesante entre los consumidores preocupados por el nivel de mercurio en el atún. Otro ejemplo es el sectores estrechamente vinculados con la pesca. Fuente: Le Sann Alain. “Du nord au Sud. Pêcher pour vivre. “ CCFD – RITIMO. 1995 16 acuario de la Bahía de Monterey, donde se usan certificados para la aprobación de programas como “Seafood Watch”, el cual apoyó a los pescadores locales de California para vender los atunes capturados de modo sostenible a un precio más alto en los mercados de Estados Unidos y Europa37. Para la reducción del esfuerzo pesquero es recomendable que los gobiernos adopten las medidas necesarias para limitarlo ya que, pese a los posibles “costos económicos”, dichas medidas son necesarias para conservar el recurso, mantener una seguridad alimentaria y procurar el bienestar de las generaciones futuras. El mecanismo europeo del IFOP, al que se hizo referencia con anterioridad, es un buen ejemplo de atención a los problemas sociales de los pescadores que abandonan la pesca. En este caso, la Unión Europea se planteó “conseguir una flota pesquera comunitaria más pequeña pero viable a la vez que ayuda a los pescadores con un plan de actuación social”38. A través del IFOP, se destinaron 600 millones de euros a escala regional para respaldar inversiones productivas fuera de la pesca marina, en particular en las pequeñas y medianas empresas (PYME) y en los sectores de la artesanía o el turismo. Además, se apoyaron planes de formación para la reconversión profesional de acuerdo con el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y el Fondo Social Europeo (FSE). Cuando se diseñó este instrumento, la Comisión Europea calculó que podría llegar a necesitarse hasta 88 millones de euros para medidas sociales complementarias39. Al momento no 37 Environmental Defense. “Seafood solutions, a Chef Guide to Ecologically Responsible Fish Procurement”. Disponible en: http://www.environmentaldefense.org/documents/467_FishBooklet.pdf. [Última consulta el 6 de Julio de 2007]. 38 UNION EUROPEA. “Pesca: la Hora de la Responsabilidad“. La política pesquera comunitaria: la Comisión esboza la reforma para ofrecer un futuro al sector pesquero de la UE. Disponible en: http://www.tvlink.org/pcp2/es/info/press/main.htm. [Última consulta el 6 de julio de 2007]. 39 UNION EUROPEA. “Pesca: la Hora de la Responsabilidad“. La política pesquera comunitaria: la Comisión esboza la reforma para ofrecer un futuro al sector pesquero de la UE. Disponible en: http://www.tvlink.org/pcp2/es/info/press/main.htm. [Última consulta el6 de julio de 2007]. 17 se dispone de una evaluación final del total de la inversión realizada directa y complementariamente. VI. LIMITAR LA CAPACIDAD DE LAS PLANTAS PROCESADORAS. Un aspecto de la industria pesquera que generalmente es pasado por alto y que resulta determinante en el control del esfuerzo pesquero es el rol de las plantas procesadoras de las capturas. Éstas son de dos tipos: las de a bordo y las de tierra. Las procesadoras a bordo son barcos grandes que luego de pescar procesan el pescado. En muchos casos, este procesamiento a bordo se realiza aprovechando los congeladores de los barcos para mantener más fresco el producto y permitir faenas de pesca más largas40. Esto trae como consecuencia que el precio del pescado procesado a bordo sea mucho menor que el de aquel procesado en una fábrica en tierra. Por su manera de operar, es más difícil para las autoridades monitorear las acciones a bordo y las cantidades de pescado capturado por esos barcos. Al mismo tiempo, estos “barcos fábricas” emplean muchas veces tripulación extranjera, mientras que las plantas procesadoras de tierra son una fuente de empleo para las poblaciones pesqueras locales. En cuanto a las procesadoras de tierra, éstas son fábricas que trabajan con el pescado ya desembarcado que, al haber pasado por un puerto, debería haber sido registrado por controles administrativos. Estas plantas compran el pescado crudo y lo convierten en productos comercializables con algún valor agregado (harina de pescado, aceite de pescado y otros). 40 Como se ve en el Capítulo 7 de este Manual, en muchos casos el procesamiento a bordo, si no se cuenta con inspectores a bordo, puede contribuir a que se procesen especies capturadas incidentalmente y sin que existan los inspectores del muelle. 18 El exceso de la capacidad de procesamiento, al igual que sucede con la capacidad excesiva de pesca de las embarcaciones, puede conducir a desbalances en las pesquerías porque estas plantas demandan constantemente pescado para procesar y para justificar económicamente su existencia. Un ejemplo de esta situación es Perú, cuyas fábricas procesadoras de pescado tienen la capacidad para procesar 56 millones de toneladas métricas de pescado por año, aunque al mismo tiempo el gobierno estime que el máximo rendimiento sostenible de las pesquerías en aguas peruanas es de solo 9,5 millones de toneladas métricas41. Esto quiere decir que la capacidad real de las plantas procesadoras es casi seis veces la cantidad sostenible de extracción de las pesquerías peruanas, lo cual tienta a dicha industria a usar el máximo de su capacidad y a presionar al gobierno para que les permita aumentar las capturas y consecuentemente la producción de derivados de pescado42. Muchas de las estrategias para reducir la capacidad excesiva del esfuerzo pesquero pueden ser empleadas también para regular el exceso de capacidad de la industria procesadora de pescado. Pueden implementarse regulaciones respecto de las cantidades y tipo de pescado a procesar junto con las multas correspondientes en caso de incumplimiento. Se puede limitar además el número de licencias concedidas, o readquirir algunas de las licencias vigentes para reducir el número de plantas procesadoras. Asimismo, se pueden reducir los subsidios para la iniciación y operación de las plantas procesadoras, y diseñar incentivos económicos para los procesadores que promuevan la protección del recurso y no la pesca excesiva. Algunos de estos incentivos son exenciones de 41 PERU. Peruvian Achovy Case. Caso de Estudio de la Anchoa Peruana. Disponible en: http://www.american.edu/projects/mandala/TED/anchovy.htm. [Última consulta el 6 de Julio de 2007]. 42 PERU. Peruvian Achovy Case. Caso de Estudio de la Anchoa Peruana. Disponible en http://www.american.edu/projects/mandala/TED/anchovy.htm. [Última consulta el 6 de Julio de 2007]. 19 impuestos y en los casos en que existan autoridades reguladoras de precios, autorizar el incremento del precio comercial de venta permitido para productos de pescado. Otra posible estrategia consiste en usar un sistema similar al de las Cuotas Individuales de Pesca (CIP), pero aplicada a las procesadoras porque ese sistema reconoce la importancia de la industria de procesamiento en el esfuerzo pesquero. El tema de las Cuotas Individuales de Pesca es desarrollado en detalle en el Capítulo 5 de esta publicación. VII. CONCLUSIONES El control del esfuerzo pesquero es una herramienta primordial para restablecer el equilibrio perdido en los ecosistemas marinos. Entre las propuestas de control del esfuerzo que se aplican están las medidas para reducir la cantidad de barcos, la reducción del tiempo de lance, y la limitación de la capacidad de plantas procesadoras. Su ejecución no debe ser alternativa, sino mas bien conjunta. Es obvio que estos medios de control enfrentan algunas dificultades como la necesidad de financiamiento y un respaldo científico y estadístico actualizado. El financiamiento se puede obtener de los ingresos por licencias o por multas, y los datos estadísticos pueden recopilarse por medio de las bitácoras de las embarcaciones y los datos de desembarco. Lo importante es que estas y otras medidas sean ejecutadas de modo continuo, bajo supervisión, monitoreo y actualización constante. Los países en vías de desarrollo deben tener cuidado para que las donaciones, convenios y compras privadas de embarcaciones provenientes de países desarrollados no desequilibren el esfuerzo pesquero nacional en sus costas. Las posibilidades de incremento en la pesca y sobrecapacidad de captura pueden ser una consecuencia transferida de los países desarrollados a los países en desarrollo, cambiando el lugar del problema sin considerar la afectación de los 20 océanos y sus recursos globales. Es necesario hacer hincapié en el efecto negativo que causa el esfuerzo pesquero excesivo sobre los ambientes marinos. Se deben implementar propuestas que contribuyan al equilibrio marino ambiental y provoquen las menores consecuencias socioeconómicas para pescadores, procesadores y consumidores. La adopción de medidas no corresponde solamente a los tomadores de decisiones en cada país y a nivel global. Involucra un esfuerzo conjunto con las organizaciones que trabajan por la conservación y el uso sustentable de los recursos, y con los directamente afectados: pescadores, procesadores y consumidores. Urge la implementación de programas que contrarresten el esfuerzo pesquero y sus consecuencias en los stocks de pesca disponibles, así como programas que enfaticen la protección de las especies en peligro. Estos programas deben ser factibles y considerar especialmente las realidades socioeconómicas de los pueblos dedicados a la pesca. 21
