reflexiones sobre modificación de ordenanzas

2014
REFLEXIONES
SOBRE
MODIFICACIÓN DE
ORDENANZAS
FISCALES PARA 2015
Angela Acín Ferrer
Modelo Ordenanza General- Junio 2014
[Escriba texto]
Página 2
Madrid, 25 de junio de 2014
REFLEXIONES SOBRE MODIFICACIÓN DE ORDENANZAS
FISCALES PARA 2015
INDICE
INTRODUCCIÓN ............................................................................................................... 1
RECORDANDO EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE ORDENANZAS FISCALES . 1
Aprobación y modificación de ordenanzas fiscales .................................................................... 2
Contenido de las Ordenanzas fiscales ......................................................................................... 2
El procedimiento de modificación de las Ordenanzas fiscales .................................................. 2
Adopción acuerdos de aprobación y modificación de las ordenanzas ...................................... 3
Impugnación de las Ordenanzas fiscales .................................................................................... 4
Cuestión de prejudicialidad ......................................................................................................... 5
Sobre la extensión de efectos de las sentencias .......................................................................... 6
Papel de las Ordenanzas-tipo ...................................................................................................... 6
PROBLEMÁTICA DE LA IMPOSICIÓN Y ORDENACIÓN DE TASAS .................................. 7
Justificación del hecho imponible ............................................................................................... 7
Breve referencia a la tributación de la telefonía móvil............................................................... 8
Un singular aprovechamiento especial: líneas de alta y media tensión .................................... 9
Los informes técnico-económicos ............................................................................................. 10
Consideraciones generales ........................................................................................................................................ 10
Selección de indicadores ............................................................................................................. 11
a) en las tasas por prestación de servicios .............................................................................................................. 11
b) en las tasas por realización de actividades administrativas ............................................................................. 13
c) en las tasas por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local ...................... 14
Uso de parámetros de contraste ................................................................................................. 15
TEST DE EFICIENCIA DE LAS ORDENANZAS MUNICIPALES .................................................... 15
ALGUNAS CONSIDERACIONES EN RELACIÓN AL Impuesto sobre Construcciones,
Instalaciones y Obras (ICIO) ........................................................................................... 16
Modelo de ordenanza fiscal del ICIO ........................................................................................ 22
Artículo de Ángela Acín sobre La imprescindible colaboración de la DGT para la gestión
eficiente del IVTM....................................................................................................................... 30
INTRODUCCIÓN
Sería una gran noticia si pudiéramos comenzar esta jornada diciendo que carece de
sentido hablar de ordenanzas fiscales con referencia a la Ley de Haciendas Locales
vigente, dado que será inminente su profunda modificación.., pero es de temer que no sea
precisamente así. Quizás, al fin de esta mañana, en que tendremos la oportunidad de oir a
ponentes muy cualificados, podamos sacar unas conclusiones útiles para la preparación del
expediente de modificación de ordenanzas fiscales.
Por mi parte, en el inicio de la jornada haré algunas consideraciones y reflexiones que
considero importantes, relativas a los tributos locales, y también a otro tipo de ingresos no
tributarios, tales como las sanciones, por infracciones a la Ley de Seguridad Vial y a las
ordenanzas municipales de convivencia.
Apoyaré mi explicación en el resumen de jurisprudencia que insertaremos en la web del
Observatorio de Gestión Tributaria.
Respecto al modelo de ordenanza general de gestión, inspección y recaudación, decir que
es aconsejable disponer de la misma, si consideramos que puede contribuir a la
modernización de nuestra organización y a la información ciudadana sobre derechos y
garantías de los contribuyentes, procurando cumplir esos deberes de comunicación
informativa que tanto pueden ayudar en la eficiencia de la gestión tributaria.
Puesto que el modelo de Ordenanza general está accesible en el Observatorio, sería
conveniente que hicieráis llegar vuestras sugerencias, a fin de poder disponer de un texto
útil, revisado por muchos compañeros.
En la documentación que he preparado se contiene un recordatorio de los puntos
fundamentales del procedimiento de elaboración y modificación de las ordenanzas fiscales,
aunque ya sé que es suficientemente conocido por los asistentes. Y específicamente quiero
escribir sobre la imposición y ordenación de tasas locales, ya que en este punto reside en
mi opinión un grave problema que amenaza continuadamente la gestión de las tasas,
especialmente aquellas que se exigen por el aprovechamiento especial del dominio público
local, cuyo hecho imponible debería estar determinado legalmente con más precisión.
También haremos alguna referencia al Impuesto sobre construcciones, instalaciones y
obras, ya que ha generado algunas consultas en el Foro de Gestión Tributaria
RECORDANDO EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE ORDENANZAS
FISCALES
De conformidad con el artículo 15.1 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las
Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (en
adelante TRHL), excepto en los impuestos sobre Bienes Inmuebles, sobre Actividades
Económicas y sobre Vehículos de Tracción Mecánica, las Entidades locales que hayan de
exigir un tributo deben adoptar un acuerdo de imposición y aprobar las correspondientes
ordenanzas fiscales.
Asimismo, en los impuestos obligatorios también es preciso aprobar ordenanzas fiscales si
los ayuntamientos quieren aplicar coeficientes, tipos impositivos diferentes de los previstos
legalmente con carácter general, o beneficios fiscales de concesión potestativa.
Por la importancia que tienen los aspectos formales del procedimiento, nos referiremos a
algunos conceptos que no obstante ser bien conocidos, conviene recordar.
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Aprobación y modificación de ordenanzas fiscales
Las Ordenanzas fiscales son la norma reglamentaria mediante la cual las Entidades locales
pueden ejercitar las potestades que, en materia de tributos locales, la Ley Estatal les
confiere. El Tribunal Supremo, reiteradamente ha declarado que las ordenanzas fiscales
pueden establecer importantes definiciones y prescripciones del procedimiento de gestión y
recaudación.
Por otro lado, y en orden a cumplir el principio de legalidad, que el Tribunal Constitucional
ha impuesto para la exigibilidad de los ingresos locales “coactivos”, las Ordenanzas tienen
un papel transcendental; así se deduce de las Sentencias del Tribunal Constitucional
núm.185/1995, de 14 de diciembre y 233/1999, de 28 de diciembre.
Podemos convenir que cuando en nuestro ámbito local, se exige que respetemos el
principio de legalidad en la regulación de un ingreso que nos proponemos exigir, se está
haciendo referencia a la aprobación de una Ordenanza fiscal por el órgano competente y
con el procedimiento determinado en los artículos 15 a 19 del TRHL.
Contenido de las Ordenanzas fiscales
De los artículos 15.1 y 16.1 del TRHL resulta que, salvo en los impuestos de carácter
obligatorio, las Ordenanzas fiscales contendrán, al menos:
- La determinación del hecho imponible, sujeto pasivo, responsables, exenciones,
reducciones y bonificaciones, base imponible y liquidable, tipo de gravamen, cuota
tributaria, período impositivo y devengo.
- Los regímenes de declaración y de ingreso.
- Las fechas de su aprobación y del comienzo de su aplicación.
- Respecto a las tasas, por prestación de servicios, o por utilización privativa o
aprovechamiento especial del dominio público local, el TRHL, concede un protagonismo
notable a las Ordenanzas, como instrumento para determinar los criterios y parámetros que
permitan definir las cuantías de las tasas, el devengo de las mismas o la posibilidad de
establecer convenios de colaboración con organizaciones representativas de los sujetos
pasivos.
En nuestra opinión, las ordenanzas fiscales deben tener un contenido mucho más amplio
del que resulta estrictamente exigible, pues es muy conveniente que cumplan la función de
comunicación y divulgación a la que se refiere la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General
Tributaria (en adelante LGT). Con ello mejoramos la transparencia y quizás evitamos
algunos recursos de particulares, o sus representantes, que desconocen los criterios de la
Administración.
El procedimiento de modificación de las Ordenanzas fiscales
El procedimiento a seguir para la modificación de Ordenanzas fiscales es el fijado en los
artículos 15 a 19 del TRHL.
Con carácter general, las modificaciones de las Ordenanzas fiscales han de estar
definitivamente aprobadas y publicadas en el BOP antes de la fecha de devengo del tributo
que regulan.
Por ello, cuando se trata de los impuestos de vencimiento periódico que se devengan por
mandato legal el 1 de enero de cada ejercicio, o de las tasas respecto a las cuales el
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Ayuntamiento ha fijado su devengo en dicha fecha, es necesario que los preceptos
modificados se publiquen en el BOP antes del 1 de enero. Sólo cuando la Ley prevea la
retroactividad de la Ordenanza, es posible aplicar la modificación a situaciones anteriores a
la fecha de publicación de la misma.
La modificación de las ordenanzas fiscales de impuestos sobre el incremento de valor de los
terrenos de naturaleza urbana, o sobre construcciones, instalaciones y obras, siempre es
posible generando efectos en los hechos imponibles que producen el devengo del impuesto
con posterioridad a la fecha de publicación de la modificación.
No obstante el criterio general consolidado de que la ordenanza no puede aplicarse con
efectos retroactivos, citaremos que el Tribunal Supremo en algunas sentencias - `por ejemplo
la de 22-1-2009 o la de 19-12-2011- parece flexibilizar el criterio cuando se trata de tributos
cuyo hecho imponible se prolonga a lo largo de un período impositivo (1 año, por ejemplo). El
Tribunal Constitucional también se ha pronunciado, entre otras, en sentencia 126/1987, de 16
de julio (BOE 11-9-1987), declarando que no existe prohibición constitucional de legislación
tributaria retroactiva; la prohibición del artículo 9.3 de la C.E. sólo se establece para las
disposiciones sancionadoras no favorables
Adopción acuerdos de aprobación y modificación de las ordenanzas
Desde la modificación del artículo 47 de la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local, por la
Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del Gobierno Local,
para la aprobación de las ordenanzas y de su modificación, es necesario quórum de
mayoría simple.
Después de la aprobación provisional, se anunciará en el Boletín Oficial de la Provincia la
exposición pública, que tendrá lugar en el tablón de anuncios del Ayuntamiento durante
treinta días como mínimo. El período de exposición puede ser más grande si lo establece el
Reglamento de la Corporación, o si así se fija en el acuerdo de la aprobación provisional.
El anuncio de exposición no debe contener el texto modificado.
Se puede presentar reclamaciones por los interesados legítimos, concepto que se debe
interpretar muy ampliamente. Las reclamaciones deben ser resueltas expresamente por el
Pleno sin que se puedan resolver por silencio administrativo.
Si, como consecuencia de la resolución de reclamaciones se produjera una alteración
substancial de la Ordenanza aprobada provisionalmente, se debería proceder a un nuevo
período de exposición pública. A sensu contrario, no sería necesaria una nueva exposición
cuando las modificaciones no son substanciales.
Si no se hubieran interpuesto reclamaciones, la Ordenanza quedará definitivamente
aprobada siendo una previsión legal que, en este caso, la aprobación provisional se
convierta en definitiva y sin que pueda confundirse con la figura del silencio.
Después de la aprobación definitiva, se debe publicar en el BOP el texto íntegro de la
ordenanza nueva, o de la modificación (recogiendo la nueva redacción de los artículos
afectados). La no publicación en el BOP impide la vigencia de la Ordenanza.
Según prevé el artículo 17 del TRHL los Ayuntamientos de población superior a 10.000
habitantes deberán publicar los anuncios de exposición al público de las ordenanzas
también en un periódico de gran difusión y los ayuntamientos de población superior a
20.000 habitantes deberán editar el texto íntegro dentro del primer cuatrimestre del ejercicio
correspondiente.
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Impugnación de las Ordenanzas fiscales
Contra la aprobación definitiva de la Ordenanza, o de su modificación, se puede interponer
recurso contencioso administrativo directamente en el plazo de dos meses contados desde
el día siguiente al de publicación en el BOP, según lo previsto en el artículo 46.1 de la Ley
29/1998, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
En cuanto a la posibilidad de formular recurso de reposición previo, no cabe porque el
artículo 107.3 de la Ley 30/92, de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común
establece que “contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso
en vía administrativa”.
El recurso contencioso-administrativo contra la Ordenanza se interpondrá ante el Tribunal
Superior de Justicia competente, que conocerá en única instancia de las disposiciones
generales emanadas de las Entidades locales (art. 10.1.b) LJCA).
Contra las sentencias dictadas por los Tribunales Superiores de Justicia, en materia de
Ordenanzas fiscales, se puede interponer recurso de casación ante el Tribunal Supremo
(art. 86 LJCA). A efectos de interponer recurso jurisdiccional, es intranscendente que se
haya formulado o no reclamaciones en el período de exposición pública, así como que éstas
hayan sido desestimadas, o que se invoquen motivos diferentes.
Además de la impugnación directa de la Ordenanza, cabe impugnar los actos dictados en
aplicación de la misma fundamentando el recurso en que las disposiciones de la Ordenanza
no son conforme a derecho, de acuerdo con lo previsto en el artículo 26 de la LJCA.
Esta impugnación indirecta se puede dar con independencia de que se haya recurrido o no
directamente la Ordenanza y al margen del resultado de este recurso.
Respecto a las causas en que se puede fundamentar la impugnación indirecta de la
Ordenanza, con carácter general sólo se han admitido como motivos de casación aquellos
tendentes a contrastar la legalidad de la disposición de carácter general, descartando los
que se refieran a la conformidad a derecho de los actos administrativos de aplicación.
No obstante, se han dictado algunas sentencias que amplían los motivos por los cuales
puede proceder la impugnación indirecta de la ordenanza; así, en materia de tasas, en más
de una ocasión se ha recurrido una ordenanza mediante impugnación indirecta, invocando
la insuficiencia del estudio técnico económico. En este caso, el recurso ha merecido la
consideración del Tribunal Supremo, abriendo una puerta de impugnación ciertamente
preocupante, que desde luego debe obligarnos a elaborar los informes económicos con el
máximo rigor posible, tanto en los supuestos de imposición de una nueva tasa como en los
casos en que sólo se modifiquen las tarifas.
También hemos de tener presente que el artículo 27 de la LJCA dispone que cuando un
Juez o Tribunal de lo Contencioso-administrativo hubiere dictado sentencia firme estimatoria
por considerar ilegal el contenido de la disposición general aplicada, deberá plantear la
cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer del recurso directo contra la
disposición.
Respecto a los efectos de la anulación de una Ordenanza fiscal debemos recordar que las
sentencias anulatorias de un precepto de la Ordenanza no afectarán por si mismas a los
actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de su anulación (art. 73 LJCA). Es
casi unánime la doctrina y la jurisprudencia al declarar que no procede la devolución de
ingresos indebidos cuando se trata del ingreso realizado para satisfacer una liquidación
tributaria que quedó firme y consentida, aun cuando posteriormente se anule la norma que
le dio cobertura.
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Por ello, podemos concluir en cuanto a los efectos de la anulación de la Ordenanza, que:
En todo caso para los actos posteriores a la sentencia se debe respetar su mandato y, si es
necesario, corregir las Ordenanzas de años posteriores, en las cuales se contenga el mismo
defecto que ha originado la anulación.
Por lo que respecta a las liquidaciones consentidas, que no fueron impugnadas a tiempo, se
entiende que son firmes y que no se ven afectadas por la anulación, excepto que por el
Tribunal se ordene otra fórmula de ejecución.
Es de gran importancia poder efectuar esta lectura para evitar la devolución de grandes
cantidades que originaria efectos muy lesivos para la Corporación.
Confirma esta interpretación el artículo 19.2 del TRHL, según el cual:
“Si por resolución judicial firme resultaren anulados o modificados los acuerdos locales o el
texto de las Ordenanzas fiscales, la Entidad local vendrá obligada a adecuar a los términos
de la sentencia todas las actuaciones que lleve a cabo con posterioridad a la fecha en que
aquélla le sea notificada. Salvo que expresamente lo prohibiera la sentencia, se mantendrán
los actos firmes o consentidos dictados al amparo de la Ordenanza que posteriormente
resulte anulada o modificada.”
La sentencia del Tribunal Supremo de 19/12/2011 es contundente al declarar que la
anulación de la ordenanza produce efectos a partir de su notificación, pero no afecta a los
actos que hayan quedado firmes antes de la notificación de la sentencia.
Respecto a la validez de la Ordenanza anterior en supuestos en que se ha anulado otra
Ordenanza aprobada posteriormente, es muy discutible que pueda aplicarse la ordenanza
anterior, puesto que la anulación de una norma con carácter general no produce el efecto de
recobrar vigencia la norma anterior, que quedó derogada por la que ahora ha sido anulada
(artículo 3.2 del Código Civil, que literalmente prescribe que por la simple derogación de una
ley no recobran vigencia las que ésta hubiera derogado).
Para que pueda cobrar vigencia la ordenanza del ejercicio anterior (x-1), es muy
conveniente que en el acuerdo de aprobación de la ordenanza del ejercicio x no se hable de
derogación sino de modificación de los preceptos que correspondan.
Cuestión de prejudicialidad
En relación a los efectos de la situación de pendencia de una impugnación de las
ordenanzas fiscales, merece ser comentada la sentencia del Tribunal Supremo, dictada al
resolver un recurso de casación en interés de ley formulado por el ORGT de la Diputación
de Barcelona y cuya decisión fue publicada en el BOE de 28-6-05.
El objeto de litigio lo constituia la decisión del Tribunal Superior de Justicia que, ante las
ordenanzas fiscales reguladoras de la tasa del 1,5% sobre ingresos brutos que debían de
satisfacer las empresas comercializadoras con anterioridad a 1-1-2003, había considerado
que, a pesar de haber sido confirmadas las mencionadas ordenanzas por el propio TSJ de
Cataluña, era procedente la suspensión de las liquidaciones practicadas a su amparo, por
cuanto se encontraba pendiente de resolución el recurso de casación presentado ante el
Tribunal Supremo. La decisión del TSJ de Cataluña se basaba en el criterio que resultaba
aplicable el artículo 43 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.
Recordemos que este precepto establece: “Cuando para resolver sobre el objeto de litigio
sea necesario decidir sobre alguna cuestión que, en su turno, constituya el objeto principal
de algún otro proceso pendiente ante el mismo o diferente tribunal civil, el tribunal, a petición
de ambas partes o una de ellas, sentida la contraria, podrá decretar mediante interlocutoria
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la suspensión del curso de las actuaciones, hasta que finalice el proceso que tenga por
objeto la cuestión de prejudicial.”
El ORGT consideró muy lesivo el criterio del TSJ de Cataluña, pues su aplicación
generalizada podía suponer un encadenamiento de suspensiones de liquidaciones, de
efectos absolutamente negativos para los intereses municipales. Es por ello que se formuló
el recurso de casación en interés de ley, resultando acogida por el Tribunal Supremo la
doctrina legal propuesta por el ORGT. Partiendo de la misma, la suspensión del
procedimiento por prejudicialidad prevista en el artículo 43 LEC no es supletoriamente
aplicable a la j.contencioso-administrativa en los supuestos en que la cuestión previa a
dilucidar consiste en la legalidad de una disposición de carácter general de rango
reglamentario.
Sobre la extensión de efectos de las sentencias
Respecto a la posible solicitud de extensión de efectos de las sentencias, en virtud del
artículo 110 de la Ley 29/1998, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, del artículo
19.2 del TRHL, deducimos que la sentencia será anulatoria o derogatoria con efectos “ex
nunc”, esto es, simplemente prospectiva o con efectos sólo para el futuro, salvo que la
propia sentencia establezca la nulidad de los actos firmes o consentidos dictados al amparo
de la Ordenanza anulada, esto es, proclame efectos “ex tunc” o retroactivos de la anulación
de la disposición de carácter general.
Algunos Tribunales de Justicia han declarado que el artículo 110 de la LJCA no puede
prevalecer sobre una norma que no sólo es posterior (redactada por la Ley 50/1998, de 30
de diciembre, sino que, sobre todo, es especial, al determinar concretamente cuáles sean
los efectos de las sentencias anulatorias de Ordenanzas fiscales locales.
Por otro lado, el artículo 28 de la LJCA establece que no es admisible el recurso
contencioso-administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores
definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en
tiempo y forma.
Así, si la sentencia no lo prohíbe podemos oponernos a la extensión de sus efectos a
liquidaciones que quedaron consentidas y firmes.
La extensión de efectos consecuencia de aplicar el artículo 110 de la LJCA se podrá
producir respecto a los actos impugnados en vía administrativa, que no han ganado firmeza,
o –a criterio del Tribunal citado- respecto a las autoliquidaciones, en el plazo de cuatro años
y si no se hubiere dictado liquidación definitiva.
En conclusión, y desde la vía administrativa, en la cual se inserta la decisión municipal,
procede la desestimación de cualquier petición de ampliación de efectos de la sentencia, si
en la misma ningún pronunciamiento se contenía al respecto. En su caso y tal como prevé
el apartado 2 del citado artículo 110 de la LJCA la solicitud deberá dirigirse directamente al
órgano jurisdiccional competente que hubiera dictado la resolución de la que se pretende
que se extiendan los efectos.
Papel de las Ordenanzas-tipo
Respecto a la publicación de las Ordenanzas definitivamente aprobadas, queremos
comentar la posibilidad de que una Administración (por ejemplo, la Diputación) apruebe
unos modelos de Ordenanzas tipo que, para general conocimiento, publica en el Boletín
Oficial de la Provincia. Los Ayuntamientos de su ámbito, que deciden aprobar una
Ordenanza con el mismo contenido que las Ordenanzas-tipo, por lo que se refiere a la
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aplicación de las previsiones legales obligatorias, pueden simplificar el contenido de los
anuncios de publicación, mediante remisión a aquéllas.
Por supuesto, en todo caso es imprescindible que los Ayuntamientos aprueben su propia
Ordenanza, integrada en parte por los preceptos contenidos en la Ordenanza-tipo y también
por los artículos que contienen las determinaciones imprescindibles que ha de aprobar el
Pleno Municipal : tipos impositivos, coeficientes, índices, beneficios fiscales potestativos.
La simplificación se produce en la hora de la publicación de la aprobación definitiva, pues el
Ayuntamiento publica que se ha adherido a la Ordenanza-tipo publicada en un determinado
BOP y también aquellos artículos que se refieren a los elementos tributarios, cuya fijación le
compete.
PROBLEMÁTICA DE LA IMPOSICIÓN Y ORDENACIÓN DE TASAS
Justificación del hecho imponible
Desde hace tiempo, cuando la crisis económica se siente con gran intensidad por los
Ayuntamientos, es frecuente escuchar y leer una general invitación para imponer más tasas,
presuponiendo de algún modo que ampliar el abanico de tasas exigibles originará un
aumento de los ingresos disponibles.
La hipótesis anterior debe ser revisada, pues según el esquema legal vigente la imposición
de nuevas tasas, consecuencia de la prestación de nuevos servicios, pocos recursos
financieros adicionales aportará, dado que el importe total de ingresos previsto no puede
superar el volumen de costes que se presume derivarán del nuevo servicio que las origina.
Si es así, sólo se obtendrán ingresos adicionales en el supuesto de que se impongan tasas
por la prestación de servicios ya establecidos y cuando se venían realizando las
correspondientes actividades sin contraprestación por parte de los interesados.
Por otro lado, y quizás debido en parte a la crisis económica que, entre otros efectos
perversos, origina una creciente litigiosidad, la exacción de tasas requiere el cumplimiento
de determinadas condiciones que vale la pena recordar, en orden a intentar disponer de la
máxima seguridad jurídica.
Cautelas a observar en el procedimiento de ordenación de las tasas
Bajo este título, nos referimos a la aprobación y modificación de ordenanzas fiscales,
acuerdos necesarios cuando se desea imponer por primera vez una tasa, o bien modificar
las cuantías de las tasas que se están exigiendo.
Además de la obligación de tramitar el expediente con estricta sujeción al procedimiento
regulado en el TRHL, deben tenerse muy en cuenta las siguientes particularidades cuando
se trata de tasas:
Es indudable que si no existe hecho imponible no se puede exigir tasa alguna.
Cuando se trata de prestación de servicios o realización de actividades
administrativas de competencia local mencionados en alguno de los apartados a)...z) del
artículo 20.4 del TRHL no existe problema para exigir una tasa siempre que se acredite que
efectivamente se presta el servicio. Por tanto, la larga relación de posibles tasas contenida
en los apartados 3) y 4) del artículo 20 del TRHL no es inútil, aunque el redactado de alguno
de sus puntos pueda parecernos anticuado o desconocido.
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Si el Ayuntamiento considera que presta un servicio o realiza una actividad que puede dar
lugar a la imposición de una tasa diferente de las previstas en los citados apartados del
artículo 20.4 del TRHL, deberá probar que efectivamente se lleva a cabo una actividad, o
presta un servicio, de competencia local, en los que concurren los siguientes requisitos:
- no se trata de ninguno de los servicios previstos en el artículo 21 del TRHL.
- El servicio beneficia o interesa particularmente a quienes se definen como sujetos pasivos
- Excede de lo que puede considerarse “actividad ordinaria de la entidad local”
Cuando el hecho imponible de las tasas sea el aprovechamiento especial del dominio
público municipal en supuestos diferentes de los relacionados en el apartado 3 del artículo
20, será de particular importancia probar que se produce tal aprovechamiento especial. En
tal sentido, la pregunta decisiva hasta hace poco tiempo podía ser: ¿la realización de
determinada actividad precisa con carácter imprescindible el uso del dominio público local?;
si la respuesta era afirmativa, se entendía que existía hecho imponible y por tanto el
Ayuntamiento podía y debía imponer una tasa.
La necesidad de contar con los requerimientos y pronunciamientos de las Directivas
Comunitarias nos obliga a verificar otros requisitos, como hemos tenido ocasión de
comprobar en relación a la tributación de la telefonía móvil.
Deberemos recordar, pues, cuando se formule la propuesta de exigir tasas por hechos
imponibles poco conocidos, como pueden ser las líneas de alta tensión, la televisión digital,
diversas funcionalidades del sector de telecomunicaciones, etc, la necesidad de justificar en
el expediente del modo más amplio y convincente posible, la realidad del hecho imponible.
Breve referencia a la tributación de la telefonía móvil
Después de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) de 12 de julio
de 2012 y del Auto del Tribunal de Justicia de Luxemburgo de 30 de enero de 2014, no hay
duda del carácter definitivo de los repetidos pronunciamientos del Tribunal Supremo
declarando que sólo han de pagar la tasa por aprovechamiento especial del dominio público
municipal aquellos operadores titulares de redes que materialmente ocupan el dominio
público.
Por ello, y si no se corrige rápidamente la deficiente regulación del TRHL, resultará
conveniente reflexionar sobre la oportunidad de aprobar una nueva ordenanza.; en su
redacción deberían tenerse en cuenta las siguientes consideraciones:
a) La telefonía fija debe continuar tributando de conformidad con el artículo 24.1.c) del
TRHL.
b) No hay duda sobre la posibilidad de exigir el pago de una tasa a los operadores de
telecomunicaciones que sean titulares de redes o instalaciones físicas en el Municipio;
para hacerlo, es necesario disponer de una ordenanza fiscal , excepto en posibles
supuestos en que se determinara particularmente en la ley la cuantía a exigir.
c) Solo se pueden someter a tributación los operadores de telecomunicaciones que sean
titulares de redes, y demás instalaciones físicas en el Municipio.
d) No se utilizará para la cuantificación de la tasa ningún parámetro relacionado con los
ingresos, ni con los informes de la Comisión del Mercado de Telecomunicaciones,
referidos a datos nacionales globales. Por tanto, deberán ser los técnicos municipales
quienes estimen la superficie ocupada y valoren la utilidad derivada de dicha utilización
o aprovechamiento especial del dominio público local, teniendo en cuenta valores del
suelo de cada Municipio.
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En su caso, se debería contar con asesoramiento técnico muy cualificado para redactar el
informe técnico-económico que justifique los criterios y parámetros adoptados para la
determinación de la cuantía de las tasas.
Como supuestos prácticos a examinar, comentaremos dos que consideramos interesantes:
a) El aprovechamiento especial del que disfrutan las líneas de alta y media tensión
de energía eléctrica
b) La recogida y eliminación de residuos
Un singular aprovechamiento especial: líneas de alta y media tensión
Breve referencia a un nuevo supuesto de aprovechamiento especial del dominio público
municipal: aquel de que disfrutan las líneas de alta y media tensión de energía eléctrica
En tanto no llega la esperada reforma de la Ley de Haciendas Locales, que debe introducir
criterios para regular con seguridad jurídica la imposición y ordenación de tasas por
utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público, estamos atentos a los
pronunciamientos jurisprudenciales que pueden abrir nuevas vías para establecer algunas
tasas cuando en el Municipio concurren circunstancias particulares que determinan la
realización del hecho imponible.
Dado que para la realización de la actividad de transporte de energía eléctrica es
imprescindible hacer un uso intensivo del dominio público, pero la actividad no lleva a
ningún suministro a la generalidad del vecindario, se puede imponer una tasa, determinada
conforme a lo previsto en el artículo 24.1.a) del TRHL. En su caso, también resultaría
imprescindible aprobar una ordenanza fiscal.
Sabemos que algunos Tribunales de Justicia han confirmado la posibilidad de imponer y
exigir una tasa por el aprovechamiento especial del dominio público del que disfruta la
empresa que transporta energía eléctrica y también lo ha hecho el Tribunal Superior de
Justicia de Cataluña, en diversas sentencias relativas a diferentes Municipios
Nos parece significativo que el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para
garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, modifique el
artículo 17.4 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, estableciendo: “en
caso de que las actividades o instalaciones destinados al suministro eléctrico fueran
gravados con tributos de carácter local y no vengan determinados por normativa estatal, al
peaje de acceso se le podrá incluir un suplemento territorial que cubra la totalidad del
sobrecoste provocado.
En todo caso, y como es obvio, sólo puede plantearse la redacción y aprobación de una
ordenanza cuando queda demostrada la existencia de hecho imponible, que para el
supuesto analizado consiste en la existencia de líneas de transporte de energía eléctrica
instaladas en el territorio del Municipio.
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Los informes técnico-económicos
Consideraciones generales
Llamaremos informes técnico-económicos a los informes que es preciso adjuntar en los
expedientes de imposición o modificación de las tasas locales, con la idea de desbordar el
concepto estricto de “económico”, que tal vez pudiera entenderse como un conjunto de
datos numéricos orientados a justificar unas cuantías de la tasa, en muchos casos cuasipredeterminadas.
En muchas ocasiones, ante la inicial dificultad de justificar los importes de una tasa por
aprovechamiento especial del dominio público local, se explora los importes de las tasas
exigibles por otros Ayuntamientos del entorno y, a partir del conocimiento de las decisiones
de otras entidades locales, se buscan los parámetros cuya combinación arroje un resultado
similar al deseado.
Aún cuando tal proceder sea práctico y asumido por muchos compañeros, entendemos que
siempre los informes económicos deben ser documentados con referencias lo más
concretas posible a los servicios o actividades cuya realización originará el devengo de la
tasa; es tal complemento, o explicación, lo que constituye el citado componente “técnico” de
nuestro informe.
El artículo 25 del TRHL, dispone que los acuerdos de establecimiento de tasas por la
utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, o para financiar total
o parcialmente los nuevos servicios, deberán adoptarse a la vista de informes técnicoeconómicos en los que se ponga de manifiesto el valor de mercado o la previsible cobertura
del coste de aquéllos, respectivamente.
Aún cuando de este precepto pudiera deducirse que para la modificación de una tasa
exigible por un servicio que no es nuevo, no fuera preceptivo el informe técnico-económico,
lo cierto es que los Tribunales han reiterado que tanto para la imposición como para la
modificación de las cuantías de una tasa, es necesario dicho informe.
Cierto es que desde 1 de enero de 2013, debido a la modificación aprobada por el art. 14.1
de la Ley 16/2012, no resultará preciso acompañar el informe técnico económico cuando se
trate de la adopción de acuerdos motivados por revalorizaciones o actualizaciones de
carácter general, ni en los supuestos de disminución del importe de las tasas. Por tanto,
cuando el cambio de las cuantías de las tasas sea motivado por la aplicación del IPC, no se
precisará informe técnico-económico.
Es de gran trascendencia recordar que la falta de informe económico determinará la nulidad
de pleno derecho de la Ordenanza; nulidad que tiene alcance sustantivo porque deriva del
incumplimiento del principio básico de las tasas. Habiendo sido calificado como requisito
sustantivo por la jurisprudencia, la ausencia o manifiesta insuficiencia de informe económico
podrá motivar la impugnación indirecta de la ordenanza en el momento de recibir la
notificación de una liquidación practicada en aplicación de dicha ordenanza.
La capacidad económica de los obligados al pago podrá tenerse en cuenta, conforme
dispone el artículo 24.4 del TRHL, y podrá ser un criterio útil para definir cuantías diferentes,
si esa es la voluntad del Ayuntamiento. No obstante, no es obligatorio introducir el criterio de
capacidad económica, pues como ha declarado el Tribunal Supremo en sentencia de 30-112002, no estamos ante un impuesto sino ante una prestación tributaria que se satisface
porque se recibe un servicio de la Administración, de forma que el principio informador
prevalente es el de equivalencia de costes, pero no en relación con el coste del servicio
Reflexiones sobre modificaciones ordenanzas fiscales 2015
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concreto que se preste, sino en su conjunto, respecto del coste real o previsible del servicio
o actividad de que se trate.
Aclaremos que tiene, a los efectos que nos interesan, el mismo valor y contenido la
expresión informe técnico-económico que emplea el artículo 25 del TRHL que la expresión
memoria económico-financiera, utilizada por el artículo 20.1 de la Ley 8/1989, de 13 de abril,
de Tasas y Precios Públicos, en donde literalmente se dispone que:
“Toda propuesta de establecimiento de una nueva tasa o de modificación específica de las
cuantías de una preexistente habrá de incluir, entre los antecedentes y estudios previos
para su elaboración, una memoria-financiera sobre el coste o valor del recurso o actividad
de que se trate y sobre la justificación de la cuantía de la tasa propuesta” .
Reiteramos que, según palabras del Tribunal Supremo, en una sentencia de 20/5/2009, “la
validez de las tasas depende de estas dos condiciones: que el importe no exceda del coste
y que ello aparezca reflejado y justificado en el informe técnico económico; condición esta
última que permite el control de la otra y la posibilidad de apreciar la diferencia entre una
correcta exacción y una arbitrariedad”.
Y, así, como una muestra del detalle preciso para alcanzar el nivel de justificación requerido,
se advierte que cuando en el estudio económico aparecen los conceptos de costes de
retribuciones de personal, debería incluirse el detalle de las cantidades singulares,
susceptibles de comprobación. Asimismo, y a nivel de previsión de ingresos, el informe
debería referirse a cantidades de servicios, actos, informes, etc., que habrían de fijarse en la
propia previsión; tarea que parece posible en términos de la experiencia de años anteriores
y es muy coherente con el concepto de “coste efectivo” de la Ley de Racionalización de la
Administración Local.
Por tanto, una primera idea debe ser la absoluta necesidad de justificar lo más ampliamente
posible las cifras de costes e ingresos previstos, incorporados en el informe técnico
económico.
Selección de indicadores
a) en las tasas por prestación de servicios
Puesto que es tan importante la redacción correcta del informe económico, ajustado a los
criterios legales y jurisprudenciales, resulta necesario analizar en profundidad unos y otros..
Dispone el artículo 24.2 del TRHL que en general el importe de las tasas por la
prestación de un servicio o por la realización de una actividad no podrá exceder, en
su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate o, en
su defecto, del valor de la prestación recibida.
Es muy útil observar que este equilibrio entre ingresos previstos y costes presuntos resulta
del artículo 24.2 del TRHL, apartado que comienza con la expresión “en general”. Con este
comentario y, porque así se deduce de algunos pronunciamientos jurisprudenciales,
creemos que el requerido equilibrio no supone que haya de probarse una identidad
matemática entre costes e ingresos, sino que es suficiente con un informe económico
razonable, si quedan excluidos los supuestos de exagerada desproporción.
Con ello, queremos decir que en una tasa por concesión de licencias, - de obras o de
actividad, por ejemplo-, podemos prever un parámetro que nos lleve a determinar la cuota
como un porcentaje del presupuesto, pero estableciendo una cantidad como límite máximo
Reflexiones sobre modificaciones ordenanzas fiscales 2015
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para evitar algunos resultados que claramente pueden provocar su rechazo por la evidente
desproporción entre el coste y el ingreso.
El informe económico ha de justificar el equilibrio en un momento determinado, el de
aprobación de la ordenanza, pudiendo ocurrir que posteriormente se compruebe que en la
liquidación de determinado Presupuesto municipal las cantidades realmente recaudadas
han superado significativamente el coste de los servicios; imaginemos un Municipio que en
un ejercicio ha debido liquidar la licencia por el establecimiento de un centro comercial muy
importante, o por la concurrencia en el tiempo de muy diversas solicitudes de implantación.
Los Tribunales han reconocido que el equilibrio no ha de darse en cada ejercicio y que los
ingresos pueden superar en un año el coste de los servicios, siempre que el exceso esté de
algún modo justificado.
Veremos en el repaso de la doctrina del Tribunal Supremo que el principio de equivalencia
ha sido interpretado de forma algo flexible. La jurisprudencia observa con rigor la
enumeración de los tipos de costes que pueden ser incluidos en el informe económico, y
que han sido enumerados en el citado apartado 2 del artículo 24 del TRHl. Son los
siguientes:
- a) costes directos
- b) costes indirectos, inclusive los de carácter financiero
- c) amortización del inmovilizado
- d) costes necesarios para garantizar el mantenimiento y un desarrollo razonable del
servicio o actividad de que se trate.
El apartado d) está indeterminado, pues sólo se indica que el mantenimiento y desarrollo
razonable del servicio o actividad se calculará con arreglo al presupuesto y proyecto
aprobados por el órgano competente. Desde luego que este concepto se nos aparece como
“abierto” y en el mismo podemos en principio incluir una serie de costes que no podrían
formar parte de los apartados anteriores.
Respecto al carácter preceptivo de los informes técnico-económicos en el establecimiento
de tasas y de sus modificaciones, es de gran interés la siguiente manifestación:
“Y el mecanismo o medio de control del cumplimiento de aquel principio serán los informes
técnico-económicos o memorias financieras a elaborar con carácter previo y justificador
del establecimiento de la tasa. Respecto de este requisito, se discute en primer lugar su
preceptividad. Efectivamente, el art. 25 de la Ley reguladora de las Haciendas Locales
expresamente habla de "los acuerdos de establecimiento de tasas" y no de sus
modificaciones, respecto de las cuales no se exige expresamente la aportación o
elaboración del informe técnico-económico alguno. Por su parte, la Ley 8/1989, de 13 abril,
de Tasas y Precios Públicos, tras la modificación realizada por la Ley 25/1998, de 13 de
julio, en su art. 20 exige la preceptividad de incluir en los antecedentes y estudios previos
para el establecimiento o modificación de una nueva tasa la memoria económico-financiera
sobre coste y valor del recurso o actividad de que se trate y sobre la justificación de la
cuantía de la tasa propuesta, sancionando bajo nulidad de pleno derecho su falta de
aportación.
Sin embargo, esta norma actúa como supletoria respecto de la legislación que regula las
tasas de las comunidades autónomas y de las haciendas locales (art. 9.2 ) y en el presente
caso, existiendo una norma expresa (el citado art. 25 LHL ) en la que sólo se exige la
elaboración de informe técnico-económico para los acuerdos de establecimiento, la
Reflexiones sobre modificaciones ordenanzas fiscales 2015
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Administración demandada concluye que no es preceptiva la elaboración de la misma
cuando se trate de una modificación de una tasa ya existente, citando la STSJ de Andalucía
núm. 1205/2001, de 15 octubre de 2001 ( JT 2001, 1678) , dictada en el rec. núm.
3640/1996. Aunque dicho sea de paso, en el informe conjunto de Secretaría e Intervención
obrante a los folios 96 y 98 del expediente administrativo expresamente se manifiesta lo
contrario.
Pero la Sala de instancia difiere del criterio expuesto. La garantía de efectividad, eficacia y
acierto del actuar administrativo y del ejercicio de toda potestad administrativa, en este caso
la potestad tributaria derivada, aconsejan su exigencia. Cabe declarar que la necesidad de
memoria económico-financiera es aplicable por la naturaleza subsidiaria que tiene la Ley
8/1989, de 13 abril, de Tasas y Precios Públicos. También cabe exigirla porque esta Ley
ofrece una naturaleza especial frente a la más general que es la LHL. La interpretación
contraria resultaría insostenible por vicio de arbitrariedad (art. 103 CE, a sensu contrario).
Necesariamente debe existir algún dato o informe que permita el ejercicio de una potestad
administrativa, aún derivada, en relación con el fin que la justifica. No sería admisible una
modificación tarifaria sin explicación alguna del porqué. El riesgo de desviación de poder
sería evidente, al margen de tratarse de un supuesto de vicio de inmotivación.
Y aunque tanto la modificación del art. 20 de esta Ley de Tasas y Precios Públicos como del
art. 25 de la LHL fue realizada por una misma norma, la Ley 25/1998, de 13 de julio, en
concreto por sus arts. 2 y 66 respectivamente (dictada a causa de la Sentencia del Tribunal
Constitucional 185/1995, de 14 de diciembre ( RTC 1995, 185) ), por lo que cabría afirmar
que la diferente redacción de los arts. 20 LTyPP y 25 LHL es algo consciente y deliberado
en el legislador, ello no impide acudir a una llamada supletoria de la LTyPP en este concreto
aspecto, siempre en aras de una interpretación más conforme con los principios
constitucionales recogidos por los arts. 31, 103 y 133 CE. “
b) en las tasas por realización de actividades administrativas
Si bien continua siendo aplicable la previsión del artículo 24.2 del TRHL, consideramos que
los costes imputables quedarán lógicamente limitados en cuanto sólo se pueden referir a
unos medios de la Administración, aquellos que se empleen para, por ejemplo, conceder
una licencia, o comprobar el cumplimiento de requisitos exigibles a una actividad sometida a
régimen de comunicación o declaración responsable.
Será muy importante en esta clase de tasas definir con precisión el hecho imponible y
asegurar que la Administración lleva a cabo las funciones que constituyen la actividad
origen del hecho imponible.
Así, si en la tasa por concesión de licencias definimos el hecho imponible como “la
concesión de la licencia” no se devengará la tasa si finalmente resulta improcedente otorgar
dicha licencia; por el contrario, si definimos el hecho imponible como la actividad
administrativa necesaria para conocer si procede conceder o denegar la licencia, una vez
realizada dicha actividad se devengará la tasa aunque el resultado fuera la denegación de la
licencia solicitada. Así lo declara el Tribunal Supremo en sentencia de 5 de febrero de 2010.
Respecto a aquellas actividades de los ciudadanos que ya no necesitan licencia, por
aplicación de la Directiva de Servicios y, en concreto de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre
y Ley 25/2009, de 22 de diciembre, mediante las que se trasponen sus principios al
ordenamiento positivo español, el ayuntamiento podrá establecer una tasa por la actividad
administrativa de comprobación de los requisitos exigidos para ejercer la actividad, siempre
Reflexiones sobre modificaciones ordenanzas fiscales 2015
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que efectivamente se cuente con los medios y la organización precisos para llevar a cabo
los controles pertinentes.
En esta clase de tasas tiene particular importancia la consideración del apartado anterior,
cuando se sugería el establecimiento de un límite máximo.
c) en las tasas por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local
Define el artículo 24.1 del TRHL que, con carácter general, el importe de las tasas por la
utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, se fijará
tomando como referencia el valor que tendria en el mercado la utilidad derivada de dicha
utilización o aprovechamiento, si los bienes afectados no fuesen de dominio público. A tal
fin, las ordenanzas fiscales podrán señalar en cada caso, atendiendo a la naturaleza
especifica de la utilización privativa o del aprovechamiento especial de que se trate, los
criterios y parámetros que permitan definir el valor de mercado de la utilidad derivada.
Será pacífica la determinación de la tasa cuando se utilicen procedimientos de licitación
pública, pues en estos casos el importe de la tasa vendrá determinado por el valor
económico de la proposición sobre la que recaiga la concesión, autorización o adjudicación.
Otra excepción al criterio general se contiene en el apartado c) del artículo 24.1 del TRHL,
donde se regulan las tasas por utilización privativa o aprovechamientos especiales
constituidos en el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales, a favor de
empresas explotadoras de servicios de suministros que resulten de interés general o
afecten a la generalidad o a una parte importante del vecindario. En estos casos, el importe
de la tasa consistirá en todo caso en el 1,5 % de los ingresos brutos procedentes de la
facturación que obtengan anualmente en cada término municipal las empresas explotadoras
de dichos servicios, considerándose como tales las empresas distribuidoras y
comercializadoras de los mismos.
Así, en todos los casos en que no se trata de los servicios de suministros previstos en el
artículo 24.1.c) del TRHL, o en otros supuestos en que no se ha convocado procedimiento
de licitación pública deberemos acudir a fijar parámetros que sean razonables en función de
la naturaleza del aprovechamiento especial y cuya aplicación arroje un resultado
“coherente” con la voluntad de la Corporación y con las tasas exigidas por otras entidades
locales.
Resulta de gran transcendencia la citada previsión del apartado a) del artículo 24.1 del
TRHL, que encomienda a las ordenanzas fiscales el señalamiento de criterios y parámetros
para definir el valor de mercado de la utilidad obtenida. Ante este reto, debemos reconocer
que no siempre es fácil, pero de ningún modo podemos hablar de imposibilidad o extrema
dificultad, pues ello podría conducir fácilmente al lector a pensar que la fijación de las
cuantías de la tasa ha sido “arbitraria”.
El Tribunal Supremo ha reconocido el valor de los informes económicos justificados y ha
negado con reiteración la posibilidad de exigir una tasa cuando no se ha presentado dicho
informe, o cuando el aportado contenía unos criterios no orientados a alcanzar el objetivo
legal, que no es otro que la estimación del valor que tendría en el mercado la utilidad
derivada del aprovechamiento especial del dominio público local.
Reflexiones sobre modificaciones ordenanzas fiscales 2015
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Nos parece importante contrastar el texto del artículo 24.1.a) del TRHL con el apartado 1
del artículo 19 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, en donde se
prevé que “el importe de las tasas por la utilización privativa o aprovechamiento especial del
dominio público se fijará tomando como referencia el valor de mercado correspondiente o el
de la utilidad derivada de aquella”.
Desde luego que, en la aplicación práctica a los hechos imponibles relacionados en el
artículo 20.3 del TRHL, nos resulta muy útil poder contar con la doble referencia siguiente:
-valor de la utilidad derivada de la utilización del dominio público (24.1.a TRHL)
-valor de mercado del bien utilizado (19.1 LTPP).
Con este criterio, resulta que podemos elaborar nuestro informe económico tomando como
referencia el parámetro que mejor se adapte a la naturaleza del hecho imponible, o
combinando ambos.
Este criterio es asumido por el Tribunal Supremo en su sentencia de 15/1/1998, RJ
1998/791, en donde estimando el recurso de casación en interés de la ley interpuesto por el
Ayuntamiento de S. se fija como doctrina legal correcta la de que, “para concretar la
cuantificación del precio o contraprestación del aprovechamiento especial del dominio
público o de las aceras para entrada y salida de vehículos en aparcamientos privados, debe
tomarse en cuenta el valor de mercado del espacio público afectado, modulado a su vez,
dentro del concepto de utilidad derivada del citado aprovechamiento, con un cuadro de
porcentajes, de moderada entidad económica, proporcional al número de plazas para
vehículos del aparcamiento”.
Uso de parámetros de contraste
Reconocida la inicial dificultad para hallar en muchos supuestos elementos válidos para
determinar la cuota de la tasa, nos parece muy recomendable incorporar en el informe
técnico-económico los parámetros que denominamos “de contraste” y cuyo objeto es llevar
al conocimiento de los interesados, o de los Tribunales que han de juzgar la corrección de
la tasa, que las cuantías resultantes son moderadas y efectivamente proporcionales al valor
de la utilidad obtenida mediante la utilización privativa o aprovechamiento especial del
dominio público local.
TEST DE EFICIENCIA DE LAS ORDENANZAS MUNICIPALES
Para la reflexión sobre eficiencia de nuestras ordenanzas, podemos aplicar los siguientes
indicadores:
- Impuesto sobre bienes inmuebles - Cuota media recaudada / residente
Análisis de tipos impositivos en relación a Municipios del entorno
- Impuesto sobre actividades económicas – Análisis de los coeficientes de
situación en relación a Municipios del entorno
- Impuesto sobre vehículos de tracción mecánica – Importe medio de los recibos
recaudados/residente – Porcentaje de recaudación en período voluntario,
respecto a importe de derechos reconocidos
Reflexiones sobre modificaciones ordenanzas fiscales 2015
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Impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras – Importes liquidados por
diferencia entre liquidaciones definitivas y provisionales, comparado con el
volumen de liquidaciones provisionales
-Impuesto sobre incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana –
Número de recursos estimados en vía contencioso-administrativa
Número de liquidaciones pendientes de practicar y notificar
Coste estimado del personal del Ayuntamiento dedicado a funciones de gestión,
inspección y recaudación más, en su caso, coste satisfecho a órganos externos
colaboradores en la gestión tributaria, en relación a:
Número de instrumentos cobratorios expedidos (recibos+liquidaciones)
Número de contribuyentes
OTROS QUE SURJAN EN EL DEBATE
ALGUNAS CONSIDERACIONES EN RELACIÓN AL Impuesto sobre Construcciones,
Instalaciones y Obras (ICIO)
El ICIO, según dispone el art. 100.1 del TRHL es un impuesto potestativo de titularidad
municipal que grava la realización de cualquier construcción, instalación u obra para la que
se exija la obtención de licencia de obras o urbanística, se haya obtenido o no ésta, o para
la que se exija presentación de declaración responsable o comunicación previa, siempre
que la expedición de la licencia o la actividad de control corresponda al ayuntamiento de la
imposición y siempre que la competencia para su concesión sea del Ayuntamiento de la
imposición.
El art. 103.1 del TRLRHL establece para la gestión del ICIO las siguientes pautas:
“Cuando se conceda la licencia preceptiva o se presente la declaración responsable o la
comunicación previa o cuando, no habiéndose solicitado, concedido o denegado aún
aquella o presentado éstas, se inicie la construcción, instalación u obra, se practicará una
liquidación provisional a cuenta, determinándose la base imponible:
a)- En función del presupuesto presentado por los interesados, siempre que el mismo
hubiera sido visado por el Colegio oficial correspondiente cuando ello constituya un
requisito preceptivo.
b)- Cuando la Ordenanza fiscal así lo prevea, en función de los índices o módulos
que la misma establezca al efecto. Una vez finalizada la construcción, instalación u
obra, y teniendo en cuenta el coste real y efectivo de la misma, el Ayuntamiento,
mediante la oportuna comprobación administrativa, modificará, en su caso, la base
imponible a que se refiere el apartado anterior practicando la correspondiente
liquidación definitiva, y exigiendo del sujeto pasivo o reintegrándole, en su caso, la
cantidad que corresponda”.
Este esquema es obvio que necesita ser desarrollado en la ordenanza fiscal reguladora del
impuesto, porque no hacerlo y mantenerlo en los términos anteriores, como muchos
Ayuntamientos han hecho, comporta que, para cumplir con el cometido que el TRHL señala,
la entidad local deberá intervenir activamente en cada uno de los hechos imponibles que se
realicen en su territorio para comprobarlos, determinar la base imponible y liquidar
definitivamente el impuesto.
Reflexiones sobre modificaciones ordenanzas fiscales 2015
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La regulación de la gestión del impuesto que contiene el art. 103.1 del TRHL se refiere
únicamente a los actos de liquidación del tributo, inicial y final. El apartado 4 del mismo
artículo prevé la posibilidad de exigir el impuesto en régimen de autoliquidación y el 5 faculta
para que se pueda gestionar de manera conjunta con la tasa por el otorgamiento de la
licencia de obras. Ninguna otra referencia encontramos en relación a las actuaciones
concretas que se pueden exigir al sujeto pasivo para facilitar la gestión del impuesto.; por
ello, creemos que es en la ordenanza fiscal donde, según dispone el art. 16.1 del TRHL,
deberá establecerse el régimen de declaración e ingreso del impuesto.
Es de suma importancia desarrollar adecuadamente dicho régimen para conseguir que las
bases imponibles iniciales, calculadas teniendo en cuenta el presupuesto o aplicando los
módulos aprobados por el Ayuntamiento, sean actualizadas mediante la declaración o
autoliquidación del sujeto pasivo al final de las obras, porque en caso contrario, si el
Ayuntamiento se limita a transcribir el art. 103 del TRHL, la consecuencia directa es que se
practicará la liquidación inicial a cuenta y su ingreso será en muchos casos el único que se
produzca, porque difícilmente se podrán comprobar todas y cada una de las obras que se
realizan en el municipio.
La autoliquidación o liquidación que se practique a partir de los datos declarados por el
sujeto pasivo será en todo caso provisional, sin perjuicio de que, dentro del plazo de
prescripción y según dispone el art. 103.1 del TRHL, el Ayuntamiento lleve a cabo la
comprobación administrativa que corresponda y liquide de forma definitiva el impuesto.
Respecto a la legalidad del establecimiento de la obligación para el sujeto pasivo de
presentar autoliquidación tras la finalización de las obras, parte de la doctrina e incluso
algún tribunal han considerado que sólo podía establecerse este régimen para la liquidación
provisional a cuenta pero no para la liquidación que se practica una vez finalizadas las
obras. En este sentido se había pronunciado el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía
(Granada) en sentencia de 12 de mayo de 1997 (Aranzadi JT 1997\571), anulando el
precepto de una Ordenanza municipal que disponía la obligatoriedad para los sujetos
pasivos de presentar autoliquidación cuando, finalizadas las obras, se hubiera excedido el
coste presupuestado. Fundamentaba su decisión el tribunal en que determinar el coste real
y efectivo y practicar liquidación definitiva en base al mismo era competencia exclusiva de
la Administración y, por tanto, exigir una autoliquidación del sujeto pasivo desbordaba el
ámbito competencial establecido por la Ley de Haciendas Locales.
El Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en sentencia de 12 de julio de 2000 (Aranzadi
JT 2000\1285) adoptó el mismo criterio que había sostenido el tribunal andaluz.
Ambos tribunales descartaron la posibilidad de establecer la exigencia de una
autoliquidación al final de las obras basándose en el carácter de la liquidación, porque una
liquidación definitiva no la puede practicar de ninguna de las maneras el sujeto pasivo.
Coincidimos por completo en esta última consideración; sin embargo, no compartimos la
consecuencia que de ella se extrae, porque exigir al sujeto pasivo que presente una
autoliquidación que tenga en cuenta el coste final de las obras no significa que con ella se
esté liquidando de manera definitiva el impuesto. Lo que se está haciendo en realidad es
desarrollar un régimen de declaración para el impuesto, que expresamente permite el art.
103.5 del TRHL, y no hay que confundir el régimen de declaración con el de liquidación al
que se refiere el apartado 1 del mismo artículo.
Reflexiones sobre modificaciones ordenanzas fiscales 2015
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En la actualidad parece que este problema ha sido superado. Así, el Tribunal Superior de
Justicia de Madrid, en sentencia de 21 de mayo de 2002 (Aranzadi JT 2002\1467) se
pronunció de la siguiente manera:
“El art. 104 de la Ley 39/1988, contiene una estructura de gestión del impuesto que en su
apartado primero, no descansa sobre el sistema de autoliquidación, sino que, prevé una
inicial liquidación provisional a cuenta, en función del presupuesto visado por el Colegio
Oficial o los módulos establecidos por la Ordenanza Fiscal, y una liquidación definitiva a
practicar por el Ayuntamiento, si bien sólo en el caso de que se comprueben modificaciones
en la base imponible en consideración al coste real y efectivo de la obra, pero en su
apartado cuarto, habilita a los Ayuntamientos para poder exigir el impuesto en régimen de
autoliquidación, y ello es lo que permite, en relación con el art. 16 de la LHL, que el art. 9 de
la Ordenanza exija al sujeto pasivo realizar una autoliquidación en el plazo de un mes desde
la finalización de las obras, si el coste real es superior al de la autoliquidación inicial, por
tanto, ni el régimen de autoliquidación que contempla la Ordenanza contraviene el art. 104
LHL, ya que éste autoriza expresamente su establecimiento por los Ayuntamientos, ni se
puede apreciar contradicción interna entre aquel sistema de gestión y el régimen
establecido en el apartado primero de tal artículo, ya que en éste, el sujeto pasivo habrá de
comunicar la finalización de la obra y aportar al Ayuntamiento el coste definitivo de la misma
o, certificado final liquidatorio, para que la Entidad Local pueda efectuar la oportuna
comprobación administrativa, luego el que la Ordenanza exija en tal momento presentar una
autoliquidación, no comporta para el sujeto pasivo obligación desproporcionada o
incompatible con la carga que deriva del apartado primero del art. 104 LHL, sino que la
completa para la mejor gestión y liquidación del tributo”.
Del mismo parecer se mostró el Tribunal Superior de Justicia de Aragón en su sentencia de
21 de septiembre de 2005 (Aranzadi JT 2006\571) con motivo de la impugnación la
Ordenanza del ICIO, aprobada por el Pleno del Ayuntamiento de Zaragoza para el año
2000.
Momento de la comprobación. Cómputo del plazo de prescripción.
El particular régimen de gestión de este impuesto condiciona el momento en que tendrá
lugar la comprobación. El art. 103.1 del TRHL hemos visto que diferencia dos momentos:
uno cuando se concede la licencia municipal o se inician las obras y otro cuando éstas
finalizan.
Aunque la obligación correspondiente a la primera de las liquidaciones –el pago o ingreso a
cuenta– puede ser también objeto de comprobación, la que nos interesa es la segunda, la
que tiene en cuenta el coste final de las obras, que es la “auténtica”
Esta cuestión guarda íntima conexión con otra de suma importancia: la aplicación en el
ICIO del instituto jurídico de la prescripción.
No ha sido pacífica la determinación del plazo durante el cual la Administración puede,
previa la comprobación del hecho imponible y del resto de elementos de la obligación
tributaria, determinar la deuda tributaria correspondiente. La controversia se ha centrado en
la determinación del día en el que se inicia dicho plazo (dies a quo). No hace falta decir que
las consecuencias prácticas de este tema son importantísimas porque, transcurrido dicho
plazo sin haber realizado actuación alguna, la Administración no va a poder regularizar el
impuesto.
El dies a quo del plazo de prescripción es, según establece el art. 67 de la LGT, "el día
siguiente a aquel en que finalice el plazo reglamentario para presentar la correspondiente
declaración o autoliquidación". En el ICIO nos encontramos con un hecho imponible que
Reflexiones sobre modificaciones ordenanzas fiscales 2015
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tiene lugar en el lapso de tiempo que media entre el comienzo de una obra y su terminación.
El legislador al configurar el impuesto situó el devengo en el inicio de las obras (art. 102.4
del TRHL) y esta decisión provocó que, en aquellos casos en que la Ordenanza no había
regulado la obligación de declarar el coste final de las obras, se considerara que la fecha a
tener en cuenta para empezar a computar el plazo de prescripción debía ser la del devengo
(inicio de las obras). Este ha sido el motivo esgrimido por muchos contribuyentes para
impugnar las liquidaciones definitivas practicadas por los Ayuntamientos.
Los pronunciamientos de los diferentes tribunales relativos a esta cuestión han sido de
ambos signos, a favor y en contra, y eso a pesar de que el Tribunal Supremo en la
sentencia de 23 de marzo de 2002, dictada con motivo del recurso de casación núm.
9264/1996, estableció que el plazo de prescripción del derecho a practicar la liquidación
definitiva del ICIO debía computarse a partir de que la obra finaliza, pues el otro criterio, el
de considerar el inicio de la obra "no sólo determinaría tal prescripción en las obras de larga
duración (de más de cinco años) sino que estimularía la construcción lenta de las que no lo
son".
En el año 2005 nuestro Tribunal Supremo zanjó la cuestión en la sentencia de 14 de
septiembre de 2005, pues ante un pronunciamiento del Tribunal Superior de Justicia de
Madrid, que no aplicaba el criterio contenido en las sentencias antes citadas y declaraba
prescrita una deuda tributaria liquidada por el Ayuntamiento de Madrid de importe
119.311.994 de las antiguas pesetas, acabó estableciendo la siguiente doctrina legal:
“El plazo de prescripción del derecho de la Administración a practicar la respectiva
liquidación definitiva por el ICIO debe computarse no desde el inicio de la obra, sino cuando
ésta haya finalizado, a la vista de las construcciones, instalaciones y obras efectivamente
realizadas y del coste real de las mismas"
La misma sentencia analiza con detalle la particularidad del devengo del ICIO y cuestiona
con cierta dureza la decisión del legislador de fijarlo en el momento del inicio de las obras.
En su fundamento de derecho cuarto, apartado 2, establece lo siguiente:
"… en el ICIO, el devengo tendría que situarse al finalizar las obras, cuando cobre
existencia el elemento material del hecho imponible, cuando se pueda conocer el coste real
y efectivo de esas obras. Sería, sin duda, una incongruencia la colocación del devengo al
inicio de las obras, cuando se trata de un hecho imponible no periódico, aunque de una
duración más o menos dilatada, que grava un resultado que necesita un determinado
tiempo en su realización. Lo lógico hubiera sido que el devengo se situara en el momento de
terminarse las obras. Otra cosa es que la exigibilidad de la cuota se adelante al devengo del
impuesto, que existan unos pagos anticipados. Por consiguiente, en el ICIO estamos ante
un devengo adelantado, que jurídicamente sólo se le puede calificar de un ingreso a cuenta
o de un adelantamiento de pago, y no como el momento en que nace la obligación."
Por tanto, siguiendo la doctrina del Tribunal Supremo, podemos afirmar que el plazo para
efectuar la comprobación del ICIO - plazo de prescripción de 4 años -, no se inicia con el
devengo porque entonces es imposible determinar la base imponible pues todavía no se
conoce el coste real y efectivo, sino que se inicia con la finalización de las obras. No
obstante, cuando en la ordenanza fiscal se haya regulado la obligación del sujeto pasivo de
declarar el coste real y efectivo tras la finalización de las obras (pe. en el mes siguiente), el
plazo para practicar la liquidación definitiva comenzará cuando concluya aquél dentro del
cual el sujeto pasivo debe presentar la declaración o autoliquidación.
DERECHO A SOLICITAR LA DEVOLUCIÓN DE ICIO
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El ingreso del
ICIO tIene el carácter de ingreso debido, puesto que es un ingreso
derivado de la normativa del tributo, al que resulta de aplicación el régimen del artículo 31
de la LGT.
En supuestos en que el contribuyente renuncia a la realización de las obras, o ha caducado
la licencia para las mismas, el plazo de cuatro años para solicitar la devolución debe
computarse a partir de la fecha de la renuncia, o la caducidad de la licencia. Como
sabemos que es un tema algo polémico, haremos referencia a la Consulta de la SG de
Tributos Locales
de fecha 22/1/2013, que de hecho es coherente con algunos
pronunciamientos judiciales , que rechazan el cómputo de la prescripción desde el momento
del ingreso, cuando se refiere a supuestos en que no se han iniciado las obras.
Así, en la sentencia del TSJ de Andalucia de 19/12/2011 se afirma que el plazo de
prescripción para solicitar la devolución se contaría desde la fecha en que la empresa fue
tenida por desistida de su solicitud de licencia municipal de obras
-La sentencia del TSJ de la Comunidad Valenciana de 14 de abril de 2009 también
parece clara cuando afirma que la fecha del ingreso indebido no es la del ingreso del ICIO,
pues se ingresó como una cantidad debida, sino que es la de la resolución municipal
declarando la caducidad de la obra.
-La sentencia del TSJ de Castilla-La Mancha afirma que no se puede reputar
indebido el ingreso que se efectuó hasta que se comprobó fehacientemente que el tributo no
nacería en forma a la vida jurídica.
Con estos pronunciamientos, es coherente la respuesta de la SG de Tributos Locales, al
concluir que el plazo de prescripción deberá comenzar a computarse a partir del día
siguiente en que el ingreso tenga el carácter de indebido, es decir, a partir del dia siguiente
a aquel en que se produzca la extinción de la licencia de obras.
Citaremos otras sentencias posteriores a la Consulta de la SG de Tributos Locales, que se
pronuncian en el mismo sentido:
-Juzgado Contencioso-Administrativo 1 de Vitoria – en sentencia de 14/5/2013 se
afirma que el ingreso del ICIO deviene indebido desde el momento de la renuncia al
ejercicio del derecho a construir, comenzando a contarse en esa fecha el plazo de cuatro
años para solicitar la devolución.
TSJ de Asturias – En sentencia de apelación 130/13, de 27/5/2013 – Considera que
el plazo de prescripción debe computarse desde la fecha en que se constata la voluntad de
no realizar las obras.
-TSJ de Cataluña – Sentencia 672, de fecha 20/6/2013 - Afirma que si la obra no se
ha ejecutado pero la licencia ha caducado (caducidad que se produce ope legis por el mero
transcurso del plazo), es entonces cuando el sujeto pasivo puede solicitar la devolución de
las cantidades ingresadas a cuenta del ICIO, y es entonces cuando se debe entender que
empieza a correr el plazo de prescripción.
En todas las sentencias citadas se considera que si no se ha producido el devengo del
impuesto, al no iniciarse la realización de las obras, no puede computarse el plazo de
prescripción desde la fecha en que se realizó el ingreso, sino que deberá computarse
desde el momento de la caducidad de la licencia, o la renuncia a la realización de las obras.
Respecto a la pregunta del momento de inicio del cómputo de intereses de demora para la
devolución de un ingreso que inicialmente fue debido, pero por causas ajenas a la
Administración se ha convertido en indebido, en mi opinión está clara la respuesta, en el
sentido siguiente:
Pago de la devolución del ICIO – aplicación de intereses de demora
A las devoluciones de ingresos derivados de la normativa de cada tributo la LGT sólo
dedica el artículo 31, donde se dispone que si se devuelve en el plazo establecido en la
Reflexiones sobre modificaciones ordenanzas fiscales 2015
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norma correspondiente y, en defecto de la misma, en el plazo de seis meses, no se
abonará interés de demora.
La ley no contempla , a efectos de devolución, que el ingreso tenga una doble condición,
correspondiendo a un período de tiempo la de ingreso debido y a otro período la de ingreso
indebido; más bien parece que está claro que el ingreso nacido como debido, siempre
conservará tal condición y por tanto, cualquiera que sea la fecha posterior de devolución se
sujetará la práctica de la liquidación de intereses de demora al citado artículo 31 de la LGT.
El artículo 14.1.a) del Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, por el que se aprueba el
Reglamento General de desarrollo de la Ley General Tributaria, en materia de revisión en
vía administrativa dispone que los obligados tributarios que hubieran realizado ingresos
indebidos en el Tesoro público con ocasión del cumplimiento de sus obligaciones tributarias
podrán solicitar la devolución de tales ingresos indebidos. En el caso de un ingreso de ICIO
no hay un ingreso indebido, puesto que en el momento de su realización el ingreso tenia
la condición de derivado de la normativa del tributo.
Por todo lo anterior, siendo el ingreso del ICIO un ingreso derivado de la normativa del
tributo, sólo se deben aplicar intereses de demora en la devolución del mismo a partir del
transcurso de seis meses, contados desde la fecha en que tuvo lugar la renuncia, o
caducidad de licencia.
Reflexiones sobre modificaciones ordenanzas fiscales 2015
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Modelo de ordenanza fiscal del ICIO
ORDENANZA FISCAL NÚM.
IMPUESTO SOBRE CONSTRUCCIONES, INSTALACIONES Y OBRAS
Articulo 1r. Hecho imponible
El impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras es un tributo indirecto, cuyo hecho
imponible está constituido por la realización dentro del término municipal de cualquier
construcción, instalación u obra para la que se exija obtención de la correspondiente
licencia de obras o urbanística, se haya obtenido o no dicha lilcencia, o para la que se exija
presentación de declaración responsable o comunicación previa, siempre que la expedición
de la licencia o la actividad de control corresponda al ayuntamiento de la imposición.
Articulo 2n. Actos sujetos
Entre otros actos, están sujetas al impuesto las construcciones, instalaciones y obras
siguientes:
a) Las obras de construcción y edificación de nueva planta, las que modifiquen el aspecto
exterior de edificios e instalaciones y las necesarias para la implantación, la ampliación, la
reforma, la modificación o la rehabilitación de edificios, construcciones e instalaciones ya
existentes..
b) Las obras de demolición total o parcial de las construcciones y las edificaciones.
c) La construcción, la instalación, la modificación y la reforma de parques eólicos, molinos
de viento e instalaciones fotovoltaicas.
d) La construcción de vados para entrada y salida de vehículos de las fincas a la vía
pública.
e) Las construcciones, instalaciones y obras realizadas en la vía pública por particulares o
por las empresas suministradoras de servicios públicos, entre las que se incluyen la
apertura de zanjas o pozos, la colocación de palos de soporte, las canalizaciones ,
acometidas y en general cualesquiera actuaciones de remoción del pavimento o las aceras,
asi como todas las obras que se efectúen para la reposición o reconstrucción de los
elementos que hubieran resultado destruidos o deteriorados por las obras citadas .
f) La construcción y la instalación de muros y vallas.
g) Los movimientos de tierras, como derribos, excavaciones, asi como las obras de vialidad
e infraestructuras y otras actuaciones de urbanización, excepto aquellas que estén
detalladas y programadas en un proyecto de urbanización o de edificación debidamente
aprobado.
h) La nueva implantación, ampliación o modificación de toda clase de instalaciones técnicas
de los servicios de interés general, tal como líneas eléctricas, telefónicas, u otras similares y
la colocación de antenas o dispositivos de cualquier tipo.
i) La instalación, reforma o modificación de soportes publicitarios.
j) Las obras, las instalaciones y las actuaciones que afecten al subsuelo, tales como las
dedicadas a aparcamiento, actividades industriales, mercantiles o profesionales, a servicios
de interés general, o cualquier otro uso a que se destine el subsuelo.
k) Las construcciones, instalaciones y obras de caràcter provisional.
l) La apertura, pavimentación y modificación de caminos rurales.
m) La instalación de casas prefabricadas y las instalaciones similares, sean provisionales o
permanentes.
n) La instalación de invernaderos, o instalaciones similares.
o) La realización de cualesquiera otras actuaciones que, de acuerdo con la legislación
urbanística o las ordenanzas municipales, estén sujetas a concesión de licencia urbanística
o de obras, declaración responsable o comunicación previa, siempre que se trate de
construcciones, instalaciones u obras.
Articulo 3r. Sujetos pasivos
Reflexiones sobre modificaciones ordenanzas fiscales 2015
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1. Son sujetos pasivos de este impuesto, a título de contribuyentes, las personas físicas,
personas jurídicas o entidades del artículo 35.4 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre,
General Tributaria, que sean dueños de la construcción, instalación u obra, sean o no
propietarios del inmueble sobre el que se realicen aquéllas..
A los efectos previstos en el párrafo anterior tendrá la consideración de dueño de la
construcción, instalación u obra quien soporte los gastos, o el coste que comporte su
realización.
2. En el supuesto de que la construcción, instalación u obra no sea realizada por el sujeto
pasivo contribuyente tendrán la condición de sujetos pasivos sustitutos del contribuyente
quienes soliciten las correspondientes licencias o presenten las correspondientes
declaraciones responsables o comunicaciones previas, o quienes realicen las
construcciones, instalaciones u obras,
Los sustitutos podrán exigir del contribuyente el importe de la cuota tributaria satisfecha.
3. Los obligados tributarios que no residan en España deberán designar un representante
con domicilio en territorio español. Tal designación se deberá comunicar al Ayuntamiento en
el momento de solicitar la preceptiva licencia de obras o urbanística, o de presentar la
declaración responsable o comunicación previa, en cualquier caso antes del inicio de la
construcción, instalación u obra..
Articulo 4t. Responsables y Sucesores
1. Son responsables tributarios las personas físicas y jurídicas determinadas como tales en
la Ley General Tributaria
2. La derivación de responsabilidad requerirá que, previa audiencia del interesado, se dicte
acto administrativo, en los términos previstos en la Ley General Tributaria..
3. Las obligaciones tributarias pendientes se exigirán a los sucesores de las personas
físicas, jurídicas y entidades sin personalidad jurídica, en los términos previstos en la Ley
General Tributaria y en la Ordenanza General..
Articulo 5è. Beneficios fiscales de aplicación obligatoria
Está exenta del impuesto la realización de cualquier construcción, instalación u obra de la
que sea dueño el Estado, las comunidades autónomas o las entidades locales, que estando
sujeta al impuesto, vaya a ser directamente destinada a carreteras, ferrocarriles, puertos,
aeropuertos, obras hidráulicas, saneamiento de poblaciones y de sus aguas residuales,
aunque su gestión se lleve a cabo por organismos autónomos, tanto si se trata de obras de
inversión nueva como de conservación.
Articulo 6è. Beneficios fiscales de concesión potestativa
1. Las construcciones, instalaciones u obras que sean declaradas de especial interés o
utilidad municipal por concurrir circunstancias sociales, culturales, histórico artísticas o de
fomento del empleo que justifiquen tal declaración, podrán disfrutar de una bonificación en
la cuota del impuesto en los términos siguientes:
a) Bonificación del ......(hasta el 95) por ciento, cuando se trate de obras
........................................
b) Bonificación del ...... (hasta el al 95) por ciento, cuando se trate de obras
........................................
La declaración de especial interés o utilidad municipal corresponderá al Pleno de la
Corporación y se acordará, previa solicitud del sujeto pasivo, por voto favorable de la
mayoría simple de sus miembros.
Las bonificaciones establecidas en este apartado no son acumulables. Cuando las
construcciones, instalaciones u obras fueran susceptibles de ser incluidas en más de un
supuesto, si el interesado no hubiera manifestado su opción por una u otra bonificación, se
aplicará aquella de la que resulte importe superior.
2.Se concederá una bonificación del ..... por ciento de la cuota a favor de ....... (posibilidad
de establecer otras bonificaciones, al amparo del artículo 103.2 del TRHL)
Reflexiones sobre modificaciones ordenanzas fiscales 2015
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Esta bonificación es compatible con la regulada en el apartado anterior y se aplicarà sobre
la cuota tributaria resultante de aplicar la bonificación anterior.
3. Las solicitudes para el reconocimiento de los beneficios fiscales regulados en los
apartados anteriores se han de presentar juntamente con la autoliquidación establecida en
el artículo 9.1 de esta ordenanza y deberán estar acompañadas de la documentación
acreditativa de los requisitos previstos para el disfrute de la bonificación.
Cuando la bonificación se aplique sobre una parte de la cuota, se deberá aportar
presupuesto parcial desglosado de las construcciones, instalaciones u obras para las que
se solicita el beneficio fiscal
El plazo de resolución de los expedientes será de seis meses contados desde la
presentación de la solicitud. Si no se resuelve en este plazo, la solicitud ha de entenderse
desestimada.
4. Cuando se trate de obras destinadas a .............., se deducirá de la cuota líquida del
impuesto, hasta el límite de la misma, el importe satisfecho en concepto de tasa por
concesión de licencia urbanística.
Articulo 7è. Base imponible, cuota y devengo
1. La base imponible del impuesto está constituida por el coste real y efectivo de la
construcción, instalación u obra y se entiende por tal, a estos efectos, el coste de ejecución
material de aquélla.,
2. En todo caso, forma parte de la base imponible el coste de todos los elementos
necesarios para el desarrollo de la actividad objeto de la instalación o construcción, siempre
que figuren en el proyecto de obras y no tengan singularidad o identidad propia respecto de
la construcción o instalación realizadas.
3. No forman parte de la base imponible:
- El Impuesto sobre el Valor Añadido , las tasas, precios públicos y otras prestaciones
patrimoniales de carácter público relacionadas, en su caso, con la construcción, instalación
u obra.
-Los honorarios de profesionales que deban elaborar el proyecto y dirigir técnicamente la
construcción, instalación u obra.
-El beneficio empresarial del contratista, siempre que la existencia y cuantía de este
concepto estén acreditadas de manera suficiente.. Por el contrario, forma parte de la base
imponible el beneficio empresarial de los diferentes industriales que intervengan en la
realización de la construcción, instalación u obra.
4. La cuota del impuesto será el resultado de aplicar a la base imponible el tipo de
gravamen.
5. El impuesto se devenga en el momento de iniciarse la construcción, instalación u obra,
aunque no se hubiera solicitado ni obtenido la correspondiente licencia, o no se hubiera
presentando la declaración responsable o comunicación previa pertinentes.
Articulo 8è. Tipo de gravamen
El tipo de gravamen será del .... per 100.
Articulo 9è. Régimen de declaración e ingreso
1. Se establece la autoliquidación como forma de gestión del pago provisional a cuenta que
procede realizar con motivo de la concesión de la licencia preceptiva, o de la presentación
de la declaración responsable o comunicación previa, o del inicio de la construcción,
instalación u obra cuando no se hubieran realizado los trámites citados. El sujeto pasivo
deberá declarar la base del pago a cuenta, determinándose el importe a ingresar en los
términos establecidos en este artículo.
2. El solicitante de una licencia, o la persona que presente una declaración responsable o
una comunicación previa para realizar las construcciones, instalaciones u obras que
constituyen el hecho imponible del impuesto deberá presentar en el momento de la solicitud,
o juntamente con la declaración responsable o comunicación previa, el proyecto de obras y
Reflexiones sobre modificaciones ordenanzas fiscales 2015
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el presupuesto de ejecución material estimado. El presupuesto deberá estar visado por el
Colegio Oficial correspondiente cuando sea preceptivo·
3. El ingreso a cuenta resultante de la autoliquidación provisional que se deberá presentar
cuando se solicite la licencia o se presente la declaración responsable o la comunicación
previa, será el resultado de aplicar el tipo de gravamen a la base del pago a cuenta..
Esta base se determina a partir de los módulos que, para cada tipo de edificaciones, obras o
instalaciones, se establecen en el anexo de la presente ordenanza, o si el presupuesto
presentado por el interesado es de un importe superior al que resulte de la aplicación de los
módulos, en función del presupuesto.
Cuando la construcción, instalación u obra no esté contemplada en la tipología recogida en
el anexo de la ordenanza, la base del pago a cuenta se determinará en función del
presupuesto presentado por el obligado tributario, que deberá estar visado previamente por
Colegio Oficial, cuando sea preceptivo.
4. El importe resultante de aplicar el apartado anterior, que tendrá carácter de ingreso a
cuenta, se podrá hacer efectivo desde el momento en que se solicita la licencia preceptiva o
se presenta la declaración responsable o comunicación previa, conjuntamente con el
depósito de la tasa por la actividad administrativa que comporta el análisis de adecuación de
las solicitudes a la legalidad vigente.. El plazo para realizar el ingreso del pago provisional a
cuenta del impuesto concluye diez días después de la notificación de la concesión de la
licencia o de la presentación de declaración responsable o comunicación previa.
5. Cuando se modifique el proyecto de construcción, instalación u obra ,una vez aceptada la
modificación por el Ayuntamiento los sujetos pasivos deberán presentar una autoliquidación
complementaria, cuyo importe se determinará aplicando los módulos establecidos en el
anexo de esta ordenanza al proyecto modificado y minorando la cantidad ingresada en las
autoliquidaciones anteriores referentes a la misma obra. Si no se pueden aplicar los
módulos, la base se calculará a partir del presupuesto modificado.
Los efectos de las autoliquidaciones complementarias serán los mismos que los de las
autoliquidaciones precedentes.
6. Cuando sin haber solicitado, concedido o denegado la licencia preceptiva, ni presentada
la declaración responsable o comunicación previa, se inicie la construcción, instalación u
obra, el Ayuntamiento practicará una liquidación provisional a cuenta, cuya base se
determinará de acuerdo con lo establecido en el anterior apartado
3 A tales efectos, por propia iniciativa, o a requerimiento del Ayuntamiento, el interesado
deberá presentar un presupuesto, visado por Colegio Oficial cuando sea preceptivo.
7. Una vez finalizadas las construcciones, instalaciones u obras, en el plazo de un mes
contado desde el día siguiente a su terminación, los sujetos pasivos deberán presentar en el
Ayuntamiento una declaración del coste real y efectivo de aquellas, así como los
documentos que consideren oportunos para acreditar el coste declarado
A estos efectos, la fecha de finalización de las construcciones, instalaciones u obras será la
que resulte acreditada por cualquier medio de prueba admitido en derecho y, en su defecto,
la que conste en el certificado final de obras cuando sea preceptivo, o en otros casos la
fecha de caducidad de la licencia de obras, o la fecha máxima de finalización de las obras
que se haya establecido en el caso de actos sujetos a declaración responsable o
comunicación previa.
8. En base a la declaración a que se refiere el apartado anterior, o de oficio, el
Ayuntamiento practicará la liquidación correspondiente.
Si resultara un importe a devolver, se ordenará la devolución en el plazo previsto en el
artículo 31 de la Ley General Tributaria.
9. Si de la liquidación practicada resultara un importe a ingresar, el sujeto pasivo deberá
abonarlo en el plazo del artículo 62 de la Ley General Tributaria. Transcurrido el período
voluntario de pago sin que se hubiera efectuado el ingreso de la deuda, se iniciará el
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período ejecutivo, que determinará la exigencia de intereses de demora y los recargos
previstos en los artículos 26 y 28 de la Ley General Tributaria.
10. La liquidación a que se refiere el apartado 8 no impedirá les actuaciones de verificación
de datos, de comprobación limitada o de inspección que sean procedentes.
Articulo 10è. Actuaciones inspectoras i régimen sancionador
1. La inspección y la comprobación del impuesto se realizarán de acuerdo con lo previsto en
la Ley General Tributaria y en las disposiciones que la desarrollan.
2. Las infracciones tributarias que tengan lugar en los procedimientos de gestión,
inspección y recaudación de este impuesto se tipificarán y sancionarán conforme prevé la
Ley General Tributaria y la Ordenanza General de Gestión, inspección y recaudación de los
ingresos de derecho público municipales.
Disposición Adicional primera. Modificación de los preceptos de la Ordenanza y de las
referencias contenidas a la normativa vigente, con motivo de la promulgación de
normas posteriores
Los preceptos de esta ordenanza fiscal que por razones sistemáticas reproducen aspectos de
la legislación vigente, y aquellos otros que contengan remisiones a preceptos normativos, se
entenderá que quedan automáticamente modificados o sustituidos en el momento en que se
produzca la modificación de los preceptos legales y reglamentarios que les afecten.
Disposición final- Esta ordenanza fiscal, aprobada por el Pleno en sesión de.....
comenzará a regir el día.... del año .... y continuará vigente mientras no se acuerde la
modificación o derogación. En caso de modificación parcial, los artículos no modificados
continuarán vigentes.
ANEXO QUE SE CITA EN EL ARTICULO 9 DE ESTA ORDENANZA
La base imponible de la autoliquidación previa se determinará a partir del modulo básico
establecido por el Colegio Oficial de Arquitectos de.... para el cálculo de los derechos de
intervención colegial, ponderado con los coeficientes correctores que se detallan. Cuando
el citado Colegio Oficial publique un nuevo módulo básico, se entenderá automáticamente
actualizado el que con anterioridad se hubiera utilizado para calcular la referida base
imponible.
En general, excepto los casos que se citan, el parámetro base es la superficie objeto de la
actuación constructiva, incluidas las partes comunes, expresada en metros cuadrados con
dos decimales..
Si en una misma construcción, instalación u obra se han proyectado usos diferenciados, se
deberá separar y tratar cada superficie parcial afectada aplicando el módulo que le
corresponda.
La fórmula que se ha de aplicar para calcular la base imponible es la suma de los resultados
parciales de multiplicar los módulos de referencia por la superficie afectada por cada uno de
tales módulos.
A tal efecto, cada módulo de referencia concreto se calcula de la forma siguiente:
Mr=Mb×Ct×Cu
Siendo:
Mb: Módulo básico, fijado por el Colegio Oficial de.... en 487,00 EUR/m².
Ct: Coeficiente corrector que pondera la tipología de la construcción, instalación u obra.
Cu: Coeficiente corrector que pondera el uso proyectado.
Mr: Módulo de referencia..
Pr: Presupuesto de referencia, que será la suma de las valoraciones parciales.
Los coeficientes correctores que se aplicarán son los siguientes:
Reflexiones sobre modificaciones ordenanzas fiscales 2015
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1. COEFICIENTE TIPOLOGIA (Ct)
1.1. En edificaciones de nueva planta y adiciones
TIPOLOGIA DE LA EDIFICACIÓN
- Edificio aislado (4 fachadas).
- Subterráneos a partir del 3r en todo tipo de edificios
- Edificio en hilera (3 fachadas).
- Subterráneos 1r i 2n en todo tipo de edificios.
Ct
1,20
- Edificio entre medianeras (1 / 2 façhadas).
1,00
1,10
1.2. En obras de reforma y rehabilitación
TIPOLOGIA DE LA INTERVENCIÓN
- Rehabilitación integral del edificio,
exclusivamente las paredes.
Ct
conservando
- Reformas que afecten elementos estructurales.
- Reformas que no afecten elementos estructurales.
- Rehabilitación de façhadas con sustitución de
carpintería o cerramientos.
- Reformas de poca entidad que no afecten elementos
estructurales ni instalaciones.
- Rehabilitación de fachadas sin sustitución de
cerramientos.
0,90
0,70
0,50
0,30
.
1.3. Trabajos de urbanización y obra civil
TIPOLOGIA DE LA INTERVENCIÓN
Ct
- Movimientos de tierra e infraestructura.
1,10
- Superficiales complementarias.
1,00
- Piscinas i obras bajo-rasante.
1,10
2. COEFICIENTE DE USO (Cu)
USOS
Cu
- Ascensor
-Hotel de 5 estrellas. Museos. Salas de cinema. Teatros,
auditorios.
10,00
- Clínicas y hospitales.Tanatorios i crematorios
- Balnearios. Bibliotecas. Hoteles de 4 estrellas. Centros
de investigación y laboratorios universitarios. Centros
penitenciarios. Estaciones, aeropuertos y terminales de
transportes. Facultades y escuelas universitarias.
- Edificios de juzgados. Laboratorios de análisis. Palacios
de exposiciones y congresos..
2,80
Reflexiones sobre modificaciones ordenanzas fiscales 2015
3,00
2,60
2,40
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- Aparthotel i residencias. Cementerios. Centros de culto.
Clubs sociales con servicios. Edificios administrativos.
Edificios servicios públicos. Hoteles de 3 estrellas.
- Centros médicos, consultorios. Escuelas e institutos de
grado medio. Hoteles de 2 estrellas. Laboratorios
industriales. Oficinas. Pavellones y complejos deportivos
y de ocio. Restaurantes y cafeterias.
- Construcciones de turismo rural. Dispensarios, CAP.
Hostales y Pensiones. Hoteles de 1estrella. Hogares
infantiles y parvularios. Piscinas cubiertas.
- Comercios con actividad. Vivienda adosada. Vivienda
unifamiliar. Salas de usos múltiples.
2,20
2,00
1,60
- Vivienda colectiva..
- Edificios de aparcamiento. Locales i
almacenes
comerciales sin uso. Plantas altas de edificio industrial.
- Construcciones auxiliares o anexas. Edificios
industriales, talleres y fábricas. Garages.
Piscinas
descubiertas.
1,40
- Almacenes y naves industriales.
0,70
- Piscinas cubiertas.
0,60
- Piscina sin cubrir.
1,00
- Parques y jardines
- Cámpings y pistas deportivas descubiertas. Obras de
urbanización.
- Estacionamientos en superfície. Pavimentos de asfalto.
Vallas y muros.
0,40
- Pavimentos con drenaje
0,10
-Acondicionamiento del terreno.
0,05
1,20
1,00
0,30
0,20
El presupuesto de referencia de los derribos se obtendrá aplicando la fórmula siguiente:
Pr=V× Mb×Ct×Cu
Siendo:
V:Volumen del edificio en m³. Para naves o almacenes de alturas de planta superiores a 4
mt, se considerará el volumen de esta altura por planta.
Mb: Módulo básico, actualmente fijado por el Colegio Oficial de... en 487,00 EUR/m².
Ct: Coeficiente corrector que pondera la tipología de la construcción, instalación u obra
Cu: Coeficiente corrector que pondera l el uso proyectado.
Pr: Presupuesto de referencia, que será la suma de las valoraciones parciales.
1. COEFICIENTE TIPOLOGIA (Ct)
TIPOLOGIA DE LA EDIFICACIÓN
Ct
- Edificaciones en zonas de casco antiguo.
0,30
- Edificaciones entre medianeras.
0,20
- Edificaciones aisladas.
0,10
Reflexiones sobre modificaciones ordenanzas fiscales 2015
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2. COEFICIENTE DE USO (Cu)
USOS
Cu
- Alturas de menos de 10 metros.
0,10
- Alturas de más de 10 metros.
0,15
Reflexiones sobre modificaciones ordenanzas fiscales 2015
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Artículo de Ángela Acín sobre La imprescindible colaboración de la DGT para la gestión
eficiente del IVTM
INTRODUCC IÓN
El Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica (IVTM), regulado en los artículos 92 a
99 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real
Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (TRHL) no es fácil de gestionar, a pesar de que
dado su carácter de tributo de devengo periódico y el hecho de que sus cuotas no sean
altas, podía parecer lo contrario.
Las razones por las que resulta complejo actualizar el padrón del IVTM y recaudar sus
cuotas consisten en la propia naturaleza del objeto sometido a gravamen y la deficiente
regulación del tributo.
Forma parte de tal regulación la estrecha relación de dependencia de los actos tributarios de
las Entidades Locales respecto a actos de la Dirección General de Tráfico (DGT). Diremos
ya en este punto que hemos tenido ocasión de comprobar la actitud muy positiva de
colaboración de la DGT, pero que sus fines principales se orientan a la mejora del tráfico y
no es objetivo prioritario ayudar a las Entidades Locales en la recaudación del IVTM.
En este artículo exponemos las deficiencias de regulación del IVTM que consideramos
más significativas y deseamos proponer algunas medidas de colaboración de la DGT que
mejorarían notablemente la gestión del tributo; nos atrevemos también a formular algunas
propuestas de reforma legal.
Desarrollaremos los siguientes apartados:
I- Naturaleza y hecho imponible del IVTM
I.1) Referencia a la normativa vigente
I.2) Propuestas de mejora
II-Sujeto pasivo y domicilio tributario
II.1)Referencia a la normativa vigente
II.2) Propuestas de reforma
III -Gestión tributaria del IVTM
I)Naturaleza y hecho imponible
I.1) Referencia a la normativa vigente
Si leemos el artículo 6 del TRHL, relativo a los principios de tributación local, vemos que los
tributos locales respetarán en todo caso los siguientes principios:
a) No someter a gravamen bienes situados, actividades económicas, rendimientos
originados ni gastos realizados fuera del territorio de la respectiva entidad.
b) No gravar negocios, actos o hechos celebrados o realizados fuera del territorio de la
Entidad impositora, ni el ejercicio o la transmisión de bienes, derechos u obligaciones
que no hayan nacido ni hubieran de cumplirse en dicho territorio.
c) No implicar obstáculo para la libre circulación de personas, mercancías o servicios,
ni afectar de manera efectiva a la fijación de la residencia de las personas o la
ubicación de empresas y capitales dentro del territorio español.
Reflexiones sobre modificaciones ordenanzas fiscales 2015
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Los principios enumerados atienden al criterio de “territorialidad”, cuya aplicación es
muy clara en los impuestos sobre bienes inmuebles, sobre actividades económicas,
sobre incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana y sobre construcciones
instalaciones y obras, ya que los inmuebles poseídos, transmitidos o construidos y
también las actividades económicas realizadas se encuentran ubicadas en el territorio
del Municipio que es sujeto activo del correspondiente tributo.
En el caso del IVTM no es fácil aplicar el criterio de territorialidad, ya que según el
artículo 92 del TRHL su hecho imponible es la titularidad de los vehículos aptos para
circular por las vías públicas, condición que nos lleva a la calificación del IVTM como
tributo de carácter personal y, como tal, se debe exigir conforme al criterio de
residencia, tal como dispone el artículo 11 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre,
General Tributaria (en adelante LGT) .
Según el apartado 2 del artículo 92 del TRHL , se considera vehículo apto para la
circulación el que hubiera sido matriculado en los registros públicos correspondientes y
mientras no haya causado baja en los mismos. En este punto, los técnicos de gestión
tributaria local se quejan de que, en sus padrones del IVTM han de figurar
necesariamente un conjunto de vehículos que no pueden circular por las vías públicas –
debido a su antigüedad, siniestro o grave deterioro físico-, y cuyos recibos del impuesto
son, año tras año, impagados. Los Ayuntamientos, aun conociendo que los vehículos no
circulan y que los recibos no se pagarán, no pueden excluir de su padrón tributario los
vehículos que figuran en los Registros de la DGT, dada la sujeción al impuesto que
configura el artículo 92 del TRHL; este hecho motiva que el porcentaje de recaudación
del IVTM, respecto a derechos reconocidos, sea
reducido, derivando los
correspondientes efectos contables negativos.
I.2) Propuestas de mejora
La primera propuesta, que no requiere modificación normativa, se refiere a solicitar la
colaboración de la DGT, para aclarar y acordar los términos en que las Entidades
Locales pueden instar la baja de vehículos en los Registros de la DGT. Asimismo, sería
conveniente dictar con carácter general alguna instrucción para que, concurriendo
determinadas condiciones - tales como antigüedad, omisión de seguro del vehículo, falta
de presentación a efectos de la ITV-, se anotara una baja del vehículo en los Registros
de la DGT, que podía ser provisional. Si, en casos singulares, los titulares de los
vehículos acreditaban posteriormente su aptitud para circular, podían ser dados de alta
de nuevo.
La segunda propuesta, que requeriría modificar algo el artículo 92.2 del TRHL, consiste
en que los ayuntamientos tuvieran competencia para determinar la sujeción al
impuesto; los criterios para ello serían los Registros de la DGT y las circunstancias
modificativas
de la capacidad para circular del vehículo, también establecidas
reglamentariamente y conocidas por las entidades locales gestoras del tributo.
Con esta segunda propuesta se compatibiliza el interés de la DGT de tener registrados
todos los vehículos, mientras no se hubiera formalizado la baja, y el interés de las
Entidades Locales de disponer de su padrón tributario actualizado, con datos más
próximos al volumen de la recaudación real. Objetivo éste deseable y contemplado en
la normativa tributaria general; así el artículo 2.1 del Real Decreto 1065/2007, de 27 de
julio, por el que se aprueba el Reglamento General de las actuaciones y los
procedimientos de gestión e inspección tributaria y de desarrollo de las normas comunes
de los procedimientos de aplicación delos tributos, dispone que “cada Administración
tributaria podrá disponer de sus propios censos tributarios a efectos de la aplicación de
sus tributos propios”
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II-Sujeto pasivo y domicilio tributario
II.1)Referencia a la normativa vigente
El artículo 94 del TRHL dispone que son sujetos pasivos del IVTM las personas físicas o
jurídicas y las entidades a que se refiere el artículo 35.4 de la LGT, a cuyo nombre
conste el vehículo en el permiso de circulación.
La práctica demuestra que, en bastantes ocasiones los vehículos han sido transmitidos,
pero no se ha llegado a formalizar la transferencia en los Registros de la DGT y no se ha
modificado la titularidad en el permiso de circulación. Tal situación ha motivado
pronunciamientos judiciales contradictorios, en el sentido siguiente:
- Una línea jurisprudencial declara que el artículo 94 del TRHL sólo contiene una
presunción “iuris tantum” del sujeto pasivo del IVTM, presunción que puede
desvirtuarse mediante prueba en contrario, ya que siendo un tributo directo se grava
la titularidad real de los vehículos. En base a este criterio, habiéndose producido la
transmisión del vehículo con anterioridad al devengo del impuesto (1 de enero de
cada ejercicio) el transmitente ya no es titular del vehículo y, por tanto, deja de
ostentar la condición de sujeto pasivo del IVTM desde la fecha en que comunicó a la
Jefatura de Tráfico la transmisión.
Asimismo, y en esta línea, algunos Tribunales (como el TSJ de Cataluña) entienden
que la aptitud para circular de un vehículo, es decir la posibilidad de que circule, es
un elemento esencial del hecho imponible; así, un vehículo precintado aunque
técnicamente es apto para circular, no tiene aptitud jurídica, puesto que la
inmovilización judicial impide que circule y por ello no puede realizar el hecho
imponible del IVTM.
- Para una segunda corriente jurisprudencial, el sujeto pasivo del IVTM viene
determinado por la titularidad registral y no por la titularidad real, entendida como
propiedad o posesión; consecuentemente, según este criterio el pago del IVTM debe
exigirse al titular del permiso de circulación mientras no sea efectivo el cambio de
titularidad, y aun cuando el titular de dicho permiso no coincida con el titular
dominical.
Antes de estar vigente el Reglamento General de Vehículos, aprobado por Real Decreto
2822/1998, de 23 de diciembre, podía constituir un verdadero problema para el
transmitente de un vehículo el pago del impuesto cuando el comprador no había
cumplimentado los trámites que le correspondían, o incluso se negaba a hacerlo. El
citado Reglamento regula dos procedimientos de cambios de titularidad, según se
refieran a transmisiones entre personas que no se dedican a la compraventa de
vehículos (particulares),o sí se dedican a dicha actividad .El Reglamento de Vehículos
regula, en sus artículos 32 y 33 y en el Anexo XIV el procedimiento para llevar a cabo los
cambios de titularidad de los vehículos, detallando las obligaciones que han de cumplir
el transmitente, el adquirente y el compraventa; con su aplicación ha mejorado
significativamente la seguridad jurídica del tráfico de vehículos y en especial la liberación
de responsabilidades del transmitente.
No obstante, solucionaría algunos problemas que el artículo 94 contemplara que, en
caso de probarse el cambio de propietario del vehículo, debía pagar el impuesto quien
ostentaba tal condición el día uno de enero de cada año. De modo similar a lo que
sucede en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, cuyo sujeto pasivo es la persona que
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era titular del derecho (de propiedad, generalmente) el día del devengo del IBI, con
independencia de que no coincidiera con el titular catastral.
Más problemas origina la aplicación del artículo 97 del TRHL, según el cual “la gestión,
liquidación, inspección y recaudación del IVTM corresponde al ayuntamiento del
domicilio que conste en el permiso de circulación del vehículo”. Sucede que los permisos
de circulación expedidos por la DGT desde 22 de septiembre de 2010, carecen del dato
de domicilio, debiendo entenderse que el domicilio al que se refiere el artículo 97 del
TRHL es el que consta en los Registros de la DGT.
Respecto a este cambio, hemos de valorar que la posible transmisión on line de la
variación de domicilio mejora la eficiencia de la comunicación al no ser necesario
introducir el cambio en el documento físico del permiso de circulación. No obstante, la
literalidad del artículo 97 del TRHL debería adaptarse a la nueva realidad para mejorar
seguridad jurídica de la Administración y de los ciudadanos, sustituyendo la referencia
que el artículo 97 del TRHL hace “al domicilio que conste en el permiso de circulación”
por la del domicilio del vehículo que conste en el Registro de Tráfico.
Dado el gran interés que actualizar el dato del domicilio que figuraba en el permiso de
circulación ha tenido siempre para las Entidades Locales, y valorando la utilidad de
aprovechar la presencia de los interesados en las Oficinas Municipales para instar
cambios en el padrón de habitantes, desde hace muchos años y en la mayoría de
Entidades Locales gestoras del IVTM se ha actuado de acuerdo con un convenio de
“ventanilla única”, que permitía ofrecer, a las personas que se empadronaban en el
Municipio, o cuando se personaban para realizar algún trámite de su interés, la vía para
modificar de forma sencilla el domicilio en el permiso de circulación. Al no constar el
domicilio en este permiso, ha debido ajustarse el funcionamiento del convenio,
consistiendo el procedimiento para tramitar duplicados de permisos de circulación por
cambio de domicilio en las siguientes actuaciones:
a)
-
El interesado aporta en la Entidad local gestora del IVTM (Ayuntamiento /Diputación):
Solicitud firmada por el titular o titulares del vehículo
Original del permiso de circulación y ficha técnica del vehículo
Original del DNI del titular o titulares del vehículo con el nuevo domicilio. Si el cambio
todavía no figura en ese documento se aportará certificado de empadronamiento.
b) La Entidad Local gestora del IVTM devuelve al ciudadano:
- Copia de la solicitud sellada en donde se hará constar la rúbrica “verificada
documentación” y la fecha de presentación.
- Original del permiso de circulación.
- Original de los DNI, o certificados de empadronamiento, aportados.
c) La Entidad Local gestora del IVTM remite a Tráfico el original de la solicitud sellada
d) Tráfico actualiza su base de datos y anota la fecha del cambio en el historial del
vehículo, siendo de observar que puede resultar necesario consultar en diversos
momentos el domicilio anterior a la modificación solicitada y que tal consulta no está
bien resuelta.
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Por ello, a fin de facilitar la gestión del impuesto, es necesario que en la DGT se
conserve un historial de domicilios del vehículo, apto para ser consultado por los
Entes gestores del IVTM.
II.2) Propuestas de reforma
Consideramos que la gestión del IVTM sería mucho más sencilla si las personas
físicas hubieran de pagar el impuesto al Ayuntamiento del Municipio en el que tienen
su domicilio.
Actualmente, cuando una persona física adquiere un vehículo, acreditará su domicilio
y en el Registro de Tráfico figurará este dato correctamente, como asociado al
permiso de circulación del vehículo, pero posteriormente puede suceder que el titular
del vehículo modifique su domicilio y no solicite el cambio en los Registros de la DGT,
incumpliendo el deber de comunicación establecido en el artículo 30.2 del
Reglamento General de Vehículos. Según este precepto, “cualquier variación en el
nombre, apellidos o domicilio del titular del permiso o licencia de circulación que no
implique modificación de la titularidad registral del vehículo deberá ser comunicada
dentro del plazo de quince días desde la fecha en que se produzca, para su
renovación, a la Jefatura de tráfico expedidora del mismo o a la de la provincia del
nuevo domicilio de aquel, la cual notificará el cambio de domicilio a los
correspondientes Ayuntamientos.”
Aunque la norma es clara, algunos titulares de permisos de circulación de vehículos
no comunican sus cambios de domicilio, generalmente por desconocimiento del
deber de hacerlo, o por problemas de desplazamiento, originando que tanto el
registro de la DGT como los padrones del impuesto municipal se hallen
desactualizados.
El incumplimiento del deber de efectuar la comunicación prevista en el Reglamento
General de Vehículos sólo sería sancionable por la DGT y de hecho no se impone
sanciones por tal conducta.
Pensamos que si los Ayuntamientos pudieran conocer los vehículos, cuya titularidad
pertenece a personas empadronadas en el Municipio, que están tributando por IVTM
en otro Municipio, podrían realizar alguna actuación orientada a que los interesados
solicitaran el cambio de domicilio en los Registros de la DGT. Tal actuación debía
comportar que, sin molestias para los interesados, el Ayuntamiento pudiera
comunicar a la DGT el cambio de domicilio, junto con el consentimiento del titular
para formalizar la variación en los Registros de la DGT.
Los Ayuntamientos pueden solicitar tal información a la DGT, ya que tiene
transcendencia tributaria y encaja perfectamente en los términos del convenio
suscrito por la DGT y la FEMP el 15 de marzo de 2006 (consultable en la web de la
FEMP). En la cláusula tercera de ese convenio se establece la obligación de las
Jefaturas de Tráfico de
mantener actualizados los datos de los domicilios
correspondientes al censo de vehículos y de conductores en los Registros de la
DGT. Asimismo, se prevé convenir con la Entidad Local el sistema de acceso a los
Reflexiones sobre modificaciones ordenanzas fiscales 2015
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datos que constan en el Registro de Vehículos, fomentando el uso de medios
telemáticos.
Si no se aprueba modificación legal del artículo 97 del TRHL, mientras se mantenga
la vinculación del IVTM al permiso de circulación, opinamos que sería conveniente
llevar a cabo estas dos actuaciones:
a) Cuando la DGT conozca del domicilio de un titular porque ha adquirido un
vehículo ,y lógicamente declara su domicilio más reciente, se introdujera el
cambio en todos los vehículos que pueda poseer dicho titular. De esta
actuación, se podía informar al interesado en el momento de la
matriculación del nuevo vehículo y por supuesto la modificación sería
comunicada a los ayuntamientos, a efectos de los pertinentes cambios en
el padrón.
b) Los ayuntamientos pueden conocer –por el sistema que se convenga con
la DGT- si las personas empadronadas en su Municipio son titulares de
vehículos en cuyo permiso de circulación figura otro Municipio.
II.2 - Propuesta de reforma legal
Si el artículo 97 del TRHL dispusiera que la gestión del impuesto a satisfacer
por las personas físicas corresponde al Ayuntamiento del domicilio donde se
reside, se evitarían muchosproblemas , ya que la residencia se identifica con el
padrón de habitantes, cuyo contenido controla absolutamente el ayuntamiento.
En este sentido, es contundente el artículo 16 de la Ley 7/185, de Bases del
Régimen Local, al declarar que “los datos del Padrón municipal constituyen
prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo.
Las certificaciones que de dichos datos se expidan tendrán carácter de
documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos“
La propuesta anterior es coherente con los criterios de sujeción a las normas
tributarias contenidos en el, artículo 11 de la LGT (ya citado), según el cual los
tributos de carácter personal se exigirán conforme al criterio de residencia.
Ciertamente hablar del domicilio fiscal aporta un conjunto de referencias
legales y reglamentarias que protegen totalmente las actuaciones de
verificación, control y sanción por parte de la Administración tributaria.
Así, recordemos los siguientes preceptos importantes:
Artículo 48 de la LGT– dispone que el domicilio fiscal “para las personas físicas es el
lugar donde tengan su residencia habitual. En particular, para las personas físicas
que desarrollen principalmente actividades económicas, la Administración podrá
considerar como domicilio fiscal el lugar donde esté efectivamente centralizada la
gestión administrativa y la dirección de las actividades desarrolladas.
Para las personas jurídicas, su domicilio social, siempre que
en él esté
efectivamente centralizada su gestión administrativa y la dirección de sus negocios.
En otro caso, se atenderá al lugar en el que se lleve a cabo dicha gestión o dirección”
En el apartado 4 del citado artículo 48 de la LGT se dispone que cada Administración
podrácomprobar y rectificar el domicilio fiscal declarado por los obligados tributarios
en relación con los tributos cuya gestión le competa.
Reflexiones sobre modificaciones ordenanzas fiscales 2015
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Artículo 17 del Reglamento de Gestión e Inspección, aprobado por Real Decreto
1065/2007 – Dispone que las personas físicas que deban estar en el Censo de
Empresarios, Profesionales y Retenedores, así como las personas jurídicas deberán
comunicar el cambio de domicilio fiscal en el plazo de un mes a partir del momento
en que se produzca dicho cambio. Las personas físicas que no deban figurar en el
Censo de Empresarios, Profesionales y Retenedores deberán comunicar el cambio
de domicilio en el plazo de tres meses desde que se produzca.
En nuestro criterio, establecer el deber de las personas físicas de tributar por IVTM al
Ayuntamiento del domicilio donde se reside sería una buena reforma. En cuanto a
las personas jurídicas, ha de ser algo más compleja la norma, asociando la
tributación a los diversos puntos territoriales de ejercicio probado de la actividad, ya
que considerar un único domicilio social supondría gran merma en los ingresos
municipales. De cualquier modo, los supuestos de tributación irregular de
determinadas personas jurídicas han de ser corregidos con medidas específicas, de
fácil aplicación.
Reiteramos que la identificación en el TRHL (por ejemplo artículo 97) del elemento
determinante del deber de contribuir, con parámetros de la normativa tributaria,
dotaría a los ayuntamientos de toda la capacidad para verificar, comprobar y, si fuere
preciso, sancionar las actuaciones y omisiones con transcendencia para la gestión
del impuesto. Superando y mejorando claramente la indefinición del alcance del
vigente artículo 59 bis.2 del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el
que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos
a Motor y Seguridad Vial, introducido por la Ley 18/2009, según el cual “en el historial
de cada vehículo podrá hacerse constar, además, un domicilio a los únicos efectos
de gestión de los diferentes tributos relacionados con el vehículo”.
Sin duda el nuevo artículo 59 bis de la LSV constituyó un gran pilar de modernización
de la gestión de multas de tráfico, pero no resolvió –quizás tampoco le correspondíala determinación del sujeto activo del IVTM.
III - Gestión tributaria del IVTM
No podemos ignorar en este último punto los rumores sobre posible cambio
transcendental en la gestión del IVTM. Esperemos que, de ser cierta la profunda
reforma, simplifique la gestión sin originar pérdida en los ingresos municipales.
En tanto no se produzca esa hipotética reforma y, por tanto, se deba proseguir la
aplicación de los vigentes artículos 92 a 99 del TRHL, es conveniente reflexionar
sobre aspectos como los siguientes:
a) Todas las actuaciones encaminadas a concordar el domicilio de tributación
de personas físicas, anotado en el Registro de la DGT con datos de
domicilio de padrón de habitantes, son de gran utilidad, especialmente si
se llevan a cabo con las máximas facilidades para los interesados.
b) Respecto a la tributación de vehículos de titularidad de personas jurídicas,
también es posible realizar una comprobación con el censo de actividades
y con las visitas presenciales a los lugares de ejercicio de actividad
económica.
Reflexiones sobre modificaciones ordenanzas fiscales 2015
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c) Aunque el artículo 98.1 del TRHL autoriza a los ayuntamientos para exigir
el impuesto en régimen de autoliquidación, opinamos que esta forma de
gestión sólo es aconsejable en el pago que ha de realizarse con motivo de
las nuevas adquisiciones de vehículos; posteriormente, las sucesivas
liquidaciones se gestionarán por el sistema propio de tributos de
vencimiento periódico y se notificarán de forma colectiva, como prevé el
artículo 102.3 de la LGT. Las autoliquidaciones del impuesto que han de
satisfacerse con carácter previo a la matriculación deberían poder
presentarse, y realizar su pago, por medios telemáticos, comunicando su
efectividad, desde la plataforma de la Entidad Local gestora del impuesto, a
la Jefatura de Tráfico por el mismo medio.
d) Es necesario remitir a la Jefatura de Tráfico antes de 1 de enero del año X
la relación de recibos impagados correspondientes al año X-1, a efectos de
que pueda ser formalizada la transferencias de vehículos. La información
sobre recibos impagados debe ser actualizada con frecuencia razonable y,
en todo caso, ha de autorizarse que si el interesado acredita el pago del
impuesto del ejercicio X-1 no se impida la transferencia, a pesar de que no
se haya cancelado la anotación de impagado.
e) De gran interés práctico resultará el concretar en la ordenanza fiscal la
documentación precisa para acreditar la concurrencia de los requisitos
requeridos para el disfrute de los beneficios fiscales –exenciones y
bonificaciones- previstos en el TRHL.
f) Es de gran utilidad suscribir convenios de colaboración social con
intermediarios como los gestores administrativos, o los concesionarios, tan
implicados en tramitación de matriculaciones y cambios significativos para
la gestión del IVTM (bajas, transferencias, cambios de domicilio, etc.).
A modo de conclusión,
Los Ayuntamientos podrían ver notablemente mejorada la gestión, la recaudación y también
la inspección del Impuesto sobre vehículos de tracción mecánica con una sencilla
modificación del artículo 97 del TRHL y con nuevas actuaciones de colaboración de la
Dirección General de Tráfico.
Oportuno es recordar los efectos tan positivos para los ingresos municipales derivados de la
reforma de la Ley de Seguridad Vial operada por la Ley 18/2009, de 23 de noviembre, que
ha dado lugar a que el 90 por ciento de las multas municipales se beneficien de efectos
transcendentales como los siguientes:
- notable reducción de reclamaciones y recursos administrativos
- notable incremento de la recaudación en el período de reducción del 50 %
-gran disminución de notificaciones personales a remitir a los infractores de la LSV
El esfuerzo y comprensión de la DGT respecto a las necesidades de los Ayuntamientos, tan
claramente reflejado en la Ley 18/2009, puede encontrar una vía de prolongación para
modernizar la gestión del Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica.
Angela Acín Ferrer
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