dependencia de recursos naturales y vulnerabilidad en los países

Proyecto Andino de Competitividad
Documentos de Trabajo
Dependencia de Recursos Naturales y Vulnerabilidad en
los Países Andinos
Joaquín Vial
Cambridge, MA
Febrero del 2002
Center for International Development, Harvard University
Se prohíbe la reproducción o distribución parcial o total de este documento sin la
autorización del Proyecto Andino de Competitividad.
Dependencia de Recursos Naturales y Vulnerabilidad de los Países Andinos
Tabla de Contenido
INTRODUCCIÓN......................................................................................................................... 1
1.
¿SON MÁS VOLÁTILES LOS PAÍSES ANDINOS? ....................................................... 2
2.
¿QUÉ FACTORES EXPLICAN LA VOLATILIDAD EN LOS PAÍSES ANDINOS?.. 6
3. LOS CANALES DE TRANSMISIÓN DE LA VOLATILIDAD DE LOS PRECIOS DE
LOS PRODUCTOS BÁSICOS A LAS ECONOMÍAS DOMÉSTICAS ................................ 11
4. VOLATILIDAD DE PRECIOS DE PRODUCTOS BÁSICOS Y VULNERABILIDAD
DE LOS PAÍSES ANDINOS ...................................................................................................... 17
BOLIVIA ..................................................................................................................................... 18
COLOMBIA ................................................................................................................................. 22
ECUADOR ................................................................................................................................... 24
PERÚ .......................................................................................................................................... 25
VENEZUELA ............................................................................................................................... 27
5.
COMENTARIOS FINALES .............................................................................................. 29
REFERENCIAS .......................................................................................................................... 31
Lista de Cuadros
Cuadro 1. Indicadores de volatilidad del crecimiento del PIB ........................................... 5
Cuadro 2. Efectos de la volatilidad en el crecimiento del PIB (1970-1992) ...................... 7
Cuadro 3. Principales exportaciones de los países andinos .............................................. 10
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Dependencia de Recursos Naturales y Vulnerabilidad de los Países Andinos
Dependencia de Recursos Naturales y Vulnerabilidad en los Países Andinos
Joaquín Vial
INTRODUCCIÓN
Los países andinos tienen una gran riqueza en recursos naturales. Sin embargo, eso
también ha significado un importante grado de dependencia y vulnerabilidad frente a los
vaivenes que sufren frecuentemente los mercados de productos básicos, así como
fenómenos naturales que tienen especial incidencia en las condiciones de producción de
estos bienes.
La relación entre el crecimiento de países en desarrollo y su dotación de recursos
naturales ha atraído considerable atención entre los economistas desde hace décadas. El
tema tiene ángulos distintos, que van desde la trayectoria de uso de factores a lo largo del
proceso de desarrollo y sus implicancias sobre la distribución del ingreso (Leamer et al.,
1999; Engerman y Sokoloff, 1994) para poner un extremo, pasando por la discusión
sobre las dificultades que esto plantea para lograr tasas de crecimiento altas y sostenidas
en el tiempo (Sachs y Warner, 1995) y, lo que nos interesa en esta ocasión, la vinculación
entre las fluctuaciones de corto plazo de la economía y la dependencia de recursos
naturales.
Este último tema ha sido objeto de múltiples análisis, muchos de ellos con un foco
predominante en América Latina. El “estado del conocimiento” a comienzos de la década
de los 90 se encuentra bien reflejado en una publicación de CIEPLAN y el BID editada
por Eduardo Engel y Patricio Meller en 1992. Entre las revisiones más recientes y
completas del tema cabe señalar el Informe Anual del BID del año 1995 (Hacia una
economía menos volátil; BID, 1995) y el volumen editado por el BID y la OECD sobre
temas relacionados (Hausmann y Reisen, 1996). El Banco Mundial también ha abordado
el tema recientemente en su Conferencia Anual para América Latina del año 2000 (de
Ferranti et al., 2000). El Fondo Monetario, por su parte ha realizado evaluaciones de las
experiencias con Fondos de Estabilización (Fasano, 2000; Davis et al., 2001) y
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recomendaciones para el diseño de política fiscal para países exportadores de petróleo,
que son aplicables en una proporción importante a otros exportadores de productos
básicos (Engel y Valdés, 2000). El interés en este tema ha resurgido últimamente en el
contexto de la discusión sobre reglas e instituciones para la política fiscal (ver Perry,
2002, por ejemplo).
El propósito de este trabajo es incorporar la evidencia recogida por equipos de
investigación de universidades locales en cada uno de los cinco países andinos y ponerla
en el contexto de la evidencia internacional, para concluir con recomendaciones de
política aplicables a los países de la región. El trabajo está dividido en cinco partes,
además de esta introducción. En la primera de ellas se hace una breve revisión de la
evidencia disponible acerca de la volatilidad de estas economías; en la segunda se
analizan los factores que influyen en esta volatilidad; en la tercera se analizan los
mecanismos de transmisión de la volatilidad de los mercados de productos basados en
recursos naturales hacia las economías locales; en la cuarta se discute la situación de cada
uno de los países de la región, para finalmente concluir con recomendaciones de política
aplicables a los países andinos.
1.
¿SON MÁS VOLÁTILES LOS PAÍSES ANDINOS?
El Informe Anual del BID del año 1995 aporta abundante evidencia respecto de la
magnitud y orígenes de la volatilidad, sobre la base de la información para las décadas de
los setenta, ochenta e inicios de los noventa (BID, 1995). Allí encontraron que las
desviaciones estándar del crecimiento del PIB, del consumo privado y del tipo de cambio
real en América Latina superaban significativamente a las de los países industrializados y
a los de Asia, siendo más bajas sólo que en Asia Central y África. En el caso de la
inversión, esto se repite, con la sola excepción de los países en proceso de
industrialización en Asia1. Por otra parte, cuando examinan los ciclos económicos, ellos
1
Estas cifras están ponderadas por la población de cada país, por lo que necesariamente están
muy marcadas por los casos de los países más grandes de cada región, cuando hay mucha
disparidad entre el tamaño de la población entre los países de cada grupo.
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concluyen que las recesiones latinoamericanas son más frecuentes, intensas y de mayor
duración que en los tres grupos de países antes mencionados.
Cálculos simples por países tienden a modificar algo esta apreciación. Si se estiman los
coeficientes de variación de las tasas de crecimiento del PIB en el período 1961-99 se
observa que el promedio simple para una muestra de 106 países es de 1,29. El promedio –
no ponderado - para América Latina, sin embargo, es algo más bajo: 1,26. Si se ordenan
los países desde los más volátiles hacia los más estables, Perú aparece como el país de
mayor variabilidad del PIB entre los países andinos, con un coeficiente de 1,7 y en la
ubicación 23 del total, seguido por Venezuela en el puesto 25 y un coeficiente de 1,6 y
Bolivia en el puesto 35 (1,4). Los demás países andinos están por debajo de la media
regional, con Ecuador en el lugar 51 (1,2) y Colombia, con una situación
excepcionalmente estable, en la ubicación 100 (0,6)2.
Si se separa la muestra entre aquellos países para los cuales la participación de las
exportaciones primarias en el total de exportaciones de bienes representaba más de 50%
en 1980 (definiendo las exportaciones primarias como el total de exportaciones de
mercaderías menos las exportaciones de manufacturas, en la terminología del Banco
Mundial, 2001) se obtiene que la variabilidad promedio del PIB en este grupo de países
(70 de los 106) alcanza un valor de 1,52, muy superior a la de América Latina o la del
total de la muestra. Más que un problema regional entonces, la evidencia sugiere una
asociación entre dependencia de productos primarios y volatilidad.
El análisis econométrico que respalda las conclusiones del estudio del BID permite
precisar mejor las conclusiones. Además de los indicadores de volatilidad agregados por
región, ellos hacen una estimación de los determinantes del crecimiento económico, y a
partir de ella deducen que la variabilidad en el crecimiento de la región no es algo
intrínseco y singular de ella, sino que se explica por la gran volatilidad que presentan los
determinantes del crecimiento en la región.
2
La fuente de información es el CD-ROM del Banco Mundial: World Development Indicators
2001. Los cálculos están a disposición de quien los solicite.
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En un estudio más reciente de M. Braun y Ricardo Hausmann (2002) ellos exploran
posibles explicaciones para las severas restricciones de liquidez que afectan a los países
de América Latina y encuentran que si bien no hay efectos especiales propios de la
región, la combinación de términos de intercambio más volátiles, menor integración
internacional de los mercados financieros y mayor debilidad de los derechos de los
acreedores se combinan para generar una mayor presencia e intensidad de los llamados
“credit crunches” en la región. De especial interés para nuestro estudio es la vinculación
que ellos encuentran entre caídas en los términos de intercambio y restricciones de
crédito en el mercado financiero local, que se produce como consecuencia de la mayor
dificultad de los intermediarios financieros para levantar fondos en el exterior cuando
empeora la cuenta comercial por causas exógenas al país. De Ferranti et al. (2000)
encuentran evidencia de una relación inversa y no-lineal entre la volatilidad del
crecimiento del PIB
y diversas medidas de desarrollo de los mercados financieros
internos. Caballero (2000) ha mencionado la importancia de que los mercados de
capitales sean no solo profundos, sino también muy activos, con elevados flujos de
transacciones, ya que de lo contrario tampoco cumplirán con la función estabilizadora
que se espera de ellos. Sin embargo, él destaca la dificultad para lograr esto en la medida
que las garantías que los deudores nacionales pueden ofrecer, en un contexto de riesgo
cambiario, son débiles y poco atractivas dado que no existe un mercado internacional
donde se puedan transar los activos de respaldo. En esta misma línea, de Ferranti et al.
(2000) recuerdan que es necesario que esa profundidad financiera sea “sana” en el
sentido que esté respaldada por activos que tienen capacidad de generar un flujo de caja
para servir las deudas, lo que no sólo tienen que ver con las garantías, sino también con la
calidad de la regulación y supervisión financiera, las prácticas del sistema financiero
local y el ambiente macroeconómico general.
Otra pregunta importante apunta en la dirección del cambio en la volatilidad en los
últimos años, todavía sin tratar de identificar causas u orígenes de dicha volatilidad. El
cuadro 1 muestra los mismos indicadores aludidos para dos sub-períodos: 1961-1975 y
1985-1999. Se ha decidido excluir el período 1976-84 que estuvo dominado por profunda
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inestabilidad en todo el mundo y que en el caso de los países en desarrollo puede ser
distorsionado por la Crisis de la Deuda, que tuvo su origen en los mercados financieros.
Los datos indican un claro aumento en la volatilidad, que afecta a todos los grupos
agregados de países y que también se ve reflejado en los países andinos, con la única
excepción de Bolivia que, contrariamente a las tendencias generales, exhibe una
trayectoria más estable en este período. Este es un caso sugerente, porque Bolivia realizó
profundas reformas económicas que han permitido un manejo mucho más consistente de
las políticas económicas en el período. Su dependencia de recursos naturales ha bajado
algo, pero sigue siendo una característica importante de su estructura de exportaciones.
Cuadro 1. Indicadores de volatilidad del crecimiento del PIB
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------País
1969-1999
1961-75
1985-99
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------Bolivia
Colombia
Ecuador
Perú
Venezuela
1.4
0.6
1.2
1.7
1.6
Promedios
América Latina
1.26
Total 106 países
1.29
Dep. Exp. Primarias
(70 países)
1.52
1.3
0.3
0.9
0.5
0.7
0.8
0.8
2.1
2.7
2.5
0.83
1.13
1.34
1.61
1.24
1.95
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------Fuente: Cálculos del autor sobre la base de datos de Banco Mundial(2001).
A la luz de estas cifras, no es de extrañar que hoy predomine en la región una sensación
de inseguridad económica (de Ferranti et al., 2000). A ello se agrega que muchas de las
estructuras de protección que fueron construyendo las clases medias durante el Siglo XX
usando el aparato del Estado, han sido debilitadas o desmanteladas por la combinación de
reformas modernizadoras y ajustes fiscales en los años 90.
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Dani Rodrik, en un trabajo reciente realizado para el Banco Mundial (Rodrik, 1999)
aporta evidencia de esta sensación creciente de inseguridad económica en la región y
utiliza un enfoque distinto para medir volatilidad, aplicándolo a un grupo pequeño de
países de América Latina. Él calcula la probabilidad de que el Ingreso por habitante caiga
en más de 5% en un año dado en una década, encontrando que para Perú y Venezuela
dicha probabilidad subió desde niveles ligeramente inferiores al 5% en los 60s a tasas
cercanas o superiores al 30% en los 80s, para luego bajar a niveles todavía relativamente
altos en los 90s (17,8% en Perú y 9% en Venezuela). Este problema no aflige a todos los
países de la misma manera: Argentina, Chile, Colombia y Uruguay mejoran respecto de
los 60s o mantienen una baja probabilidad de caída en el PIB en los 90s, mientras que
Brasil y México empeoran de manera tan dramática como los dos primeros países
mencionados.
2.
¿QUÉ FACTORES EXPLICAN LA VOLATILIDAD EN LOS PAÍSES
ANDINOS?
Tanto el estudio del BID para América Latina como el del Banco Mundial entregan
antecedentes importantes para identificar los impactos de la volatilidad de variables
claves en el crecimiento de la región y de los países andinos en particular. En el primer
estudio mencionado se computan los efectos acumulados de las desviaciones de ciertas
variables explicativas respecto de los valores que alcanzan en países desarrollados, para
evaluar su importancia relativa en la explicación de las desviaciones de las tasas de
crecimiento respecto de las de los países desarrollados. En otras palabras, cuánto de las
desviaciones del crecimiento del PIB se explican por la “volatilidad” de las variables que
lo determinan. Ellos entregan información sobre tres variables: los términos de
intercambio, la volatilidad del tipo de cambio real y la volatilidad de las políticas. Por
cierto, estas variables no son independientes entre sí y pueden haber interacciones
importantes. Por ejemplo, en países en que la política fiscal está fuertemente influenciada
por las disponibilidades de caja y donde éstas a su vez dependen de las rentas de recursos
naturales, ya sea porque se trata de empresas estatales o por la vía tributaria, entonces la
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volatilidad de términos de intercambio va a generar inestabilidad en la política fiscal. Un
razonamiento similar puede explicar vinculaciones entre términos de intercambio y
volatilidad del tipo de cambio real. Por otra parte, estos cálculos no incluyen los efectos
explícitos de interacciones por medio de los mercados financieros, más allá de las que se
derivan de la política monetaria propiamente tal. Aún así los resultados que se reproducen
en el Cuadro 2 son bastante elocuentes.
Cuadro 2. Efectos de la volatilidad en el crecimiento del PIB (1970-1992)
Países o
Regiones
Términos de Tipo de cambio
intercambio real
(1)
(2)
Políticas
económicas
(3)
Efecto total
en Crec. PIB
(4= 1+2+3)
Bolivia
Colombia
Ecuador
Perú
Venezuela
-0,71
-0,54
-1,75
-0,41
-2,78
-1,37
-0,09
-0,22
-0,40
-0,25
-1,59
0,02
-0,10
-0,70
-0,19
-3,67
-0,63
-2,07
-1,51
-3,22
-0,38
-0,47
-0,36
-0,51
-1,22
-2,22
-0,36
-0,31
-0,92
Promedios regionales
A. Latina
-0,48
Andinos
-1,24
AL excluyendo
Andinos
-0,26
Fuente: BID (1995), Segunda Parte, cuadro 7.
Si bien es cierto estos resultados seguramente están muy influidos por las turbulencias de
la década de los 80, con la Crisis de la Deuda y sus secuelas, no deja de ser destacable el
rol preponderante de la volatilidad de los términos de intercambio en la explicación de las
fluctuaciones del PIB regional y, muy especialmente, de los países andinos, incluso si no
se toman en cuenta las posibles interacciones que se mencionaron más arriba.
El trabajo del Banco Mundial (de Ferranti et al., 2000) realiza cálculos similares para un
período más extenso, encontrando también que los términos de intercambio, la política
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fiscal y la política monetaria juegan un rol importante en la explicación de la volatilidad
del PIB.
En otro estudio, Adeel Malik (2002) explora los orígenes de la volatilidad en una muestra
de alrededor de 110 países para el período 1965-95, con un foco especial en variables
político-institucionales. Cuando ordena los factores que explican la volatilidad del PIB en
su muestra sobre la base de la probabilidad ex post de ella en un esquema de tipo
bayesiano, él encuentra que los tres factores más importantes son la volatilidad del
consumo del gobierno (como porcentaje del PIB), la volatilidad de los términos de
intercambio y el nivel de competencia en la participación política (con un signo negativo,
es decir, a mayor competencia política, menor volatilidad en el PIB). Es interesante
destacar que Malik no encuentra relaciones significativas entre el grado de apertura
comercial e inestabilidad en el PIB, así como tampoco encuentra que un efecto regional
puro de América Latina sea significativo. Cuando explora la relación entre la profundidad
de los mercados financieros y la volatilidad encuentra una relación inversa, que
desaparece cuando incluye la volatilidad de los términos de intercambio en la regresión,
lo que tiende a reforzar la conclusión de Braun y Hausmann (2002) en el sentido que los
mercados financieros posiblemente actúan como amplificadores de la volatilidad de los
términos de intercambio3.
Cuál es la relación entre los recursos naturales y la volatilidad de los términos de
intercambio? Estos últimos pueden ser muy volátiles porque la canasta exportadora (o
importadora) está muy concentrada en pocos productos con precios muy volátiles, sean o
no recursos naturales, pero también puede originarse en importaciones muy concentradas
o porque las exportaciones siendo diversificadas, están dirigidas a un solo mercado
importante, por ejemplo. Perfectamente podríamos tener el caso de un país como Brasil,
que tiene una canasta exportadora relativamente diversificada, pero con una fuerte
importancia del petróleo en la canasta de importaciones; o bien una situación de fuerte
especialización en unos pocos productos que no tienen relación alguna con recursos
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naturales, pero que son muy pocos y por ende las fluctuaciones en ese mercado particular
tienen un impacto muy fuerte en al economía nacional (Costa Rica por ejemplo). Un
tercer caso puede ser aquel en que el país tenga una canasta exportadora muy
diversificada en términos de productos, pero muy concentrada en un solo mercado de
destino (México o Canadá, por ejemplo), de manera que el ciclo de la economía
importadora se transfiere directamente al país exportador. El Cuadro 3 entrega
antecedentes respecto de la canasta exportadora de los países andinos.
3
La relación sigue siendo negativa, pero deja de ser significativa estadísticamente debido a que la
magnitud del coeficiente se reduce a una fracción del valor previo, con una desviación estándar
que aumenta marginalmente.
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Cuadro 3. Principales exportaciones de los países andinos
(millones de dólares)
Exportaciones
Bolivia
(orden de importancia)
156
(Zinc)
151
(Soya)
112
(Oro)
57
(Gas)
Suma principales
Exportaciones
Colombia
Ecuador
Perú
Venezuela
2298
(Petróleo)
1891
(Café)
934
(Carbón)
476
(Bananas)
557
(Flores)
962
(Bananas)
830
(Petróleo)
788
(Camarón)
929
12230
(Oro) (Petróleo)
779
780
(Cobre)(Acero)
445
705
(Zinc) (Aluminio)
410
(H. Pescado)
337
(Vestuario)
476
6156
2580
2900 13715
Total exportaciones
1105
11362
4133
5757 17534
Principales/total
(porcentaje)
43%
54%
62%
50%
78%
Fuente: FMI y bancos centrales.
Como se puede apreciar, los cinco países andinos presentan canastas de exportación
concentradas en unos pocos productos, que además están basados en recursos naturales.
Con la sola excepción de las prendas de vestir en el caso de Perú, las manufacturas
distintas de la refinación de minerales o combustibles no aparecen en este listado. Por
otra parte, unos pocos productos representan del orden del 50% o más de la oferta
exportadora total. Bolivia que sería la excepción a esta regla está en proceso de expandir
fuertemente sus exportaciones de gas natural a Brasil y a terceros países, de manera que
ya en el 2001 la canasta exportadora de Bolivia presenta una concentración de 50% en los
4 productos identificados en este cuadro. Es claro entonces que estos países presentan una
fuerte concentración de sus exportaciones en unos pocos productos básicos. Por otra
parte, sus importaciones son mucho menos concentradas y comprenden principalmente
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10
Dependencia de Recursos Naturales y Vulnerabilidad de los Países Andinos
manufacturas de todo tipo. Por otra parte, hay abundante evidencia de la elevada
volatilidad de los precios de los productos básicos, especialmente en el caso del petróleo,
azúcar y café4. Por lo tanto, podemos afirmar que la volatilidad de los términos de
intercambio en estos cinco países se explica fundamentalmente por la volatilidad de los
precios de los productos básicos que ellas exportan y no por las otras razones
mencionadas anteriormente.
Cuáles son los canales mediante los cuales se transmite la volatilidad de los términos de
intercambio? Esto está íntimamente relacionado con características propias de cada país,
como por ejemplo, la estructura de propiedad de los recursos, las características del
sistema cambiario, las restricciones (o ausencia de estas) a los movimientos de capitales y
remesas de utilidades, la estructura de financiamiento del gobierno, etc. En lo que sigue
analizaremos esto en relación con cada uno de los países andinos, concentrándonos en los
efectos sobre la Balanza de Pagos y las finanzas públicas.
3.
LOS CANALES DE TRANSMISIÓN DE LA VOLATILIDAD DE LOS
PRECIOS DE LOS PRODUCTOS BÁSICOS A LAS ECONOMÍAS
DOMÉSTICAS
Uno de los problemas complicados que los agentes privados, gobiernos e intermediarios
financieros deben resolver cuando enfrentan cambios abruptos en los precios de los
productos que son fuentes de su ingreso es decidir si ellos son permanentes o transitorios
y, en este último caso, cuan prolongado puede ser el ciclo de precios altos o bajos. En un
mundo con incertidumbre es imposible tener seguridad sobre estas materias e incluso la
información estadística sobre el comportamiento de estas series tiene valor limitado, ya
que siempre hay elementos de incertidumbre (tecnología, etc.) que impiden saber con
certeza si las últimas observaciones de una serie están siendo generadas por el mismo
proceso aleatorio que antes o por uno nuevo. Ello es más complicado mientras mayor es
la desviación de los precios respecto de la trayectoria “promedio” o “normal”. En lo que
4
Véase por ejemplo, Larson, Vrangis y Yabuki, 1998, y las referencias allí citadas.
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11
Dependencia de Recursos Naturales y Vulnerabilidad de los Países Andinos
sigue supondremos que el “shock” de precios es transitorio, pero que los afectados no
están seguros de ello, de manera que su conducta se verá afectada por esta incertidumbre.
En un mundo ideal, los mercados financieros juegan un rol central en la amortiguación de
los efectos de estos “shocks” transitorios sobre la economía del país. Las empresas y
consumidores que se ven afectados por la pérdida de ingresos cuando caen los precios del
producto que se exporta, pueden endeudarse y mantener sus niveles normales de
inversión y consumo, el gobierno puede hacer lo mismo para compensar la pérdida de
ingresos fiscales y si el “shock” tiene efectos macroeconómicos por su magnitud o la
importancia del sector afectado, las empresas, el gobierno y el sistema financiero puede
acceder al crédito externo para financiar un déficit transitorio en la cuenta corriente. Sin
embargo, el mundo real de los países en desarrollo y especialmente de países como los
andinos, con una larga historia de inestabilidad económica, dista mucho de ese mundo
ideal.
En primer lugar, la elevada concentración de las exportaciones en unos pocos productos
hace que cambios bruscos en sus precios tengan necesariamente un efecto
macroeconómico. Lo que en una economía relativamente grande y diversificada sería un
“shock” sectorial, en estos países es casi siempre un “shock” macroeconómico, con
efectos significativos en los grandes agregados monetarios, fiscales y del gasto privado.
Luego, lo que normalmente es percibido como un factor de riesgo para unas cuantas
empresas que operan en el sector afectado, tiende a ser percibido como un factor de
riesgo para el sector público, el sector privado, el sistema financiero y el país en general.
La experiencia muestra que los flujos privados de capitales financieros son notoriamente
pro-cíclicos y por ende frente a una caída en los precios de productos de exportación, por
ejemplo, tienden a contraerse, lo que limita las posibilidades de acceso al crédito
internacional tanto a los gobiernos como al sector privado (Hausmann y ¿?).
Por otra parte, la evidencia también muestra que la mayoría de los gobiernos de la región
enfrentan situaciones fiscales complejas, de manera que la política fiscal está
severamente limitada por las disponibilidades de caja. En este contexto también hay
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Dependencia de Recursos Naturales y Vulnerabilidad de los Países Andinos
fuerte evidencia de un marcado sesgo pro-cíclico de la política fiscal (Gavin et al., 1996).
Recientemente Hausmann (2002) ha resaltado la importancia de la composición de la
deuda pública como un factor que explica el comportamiento pro-cíclico de la política
fiscal. El problema se origina en el limitado desarrollo de los mercados de capitales que
deja a los gobiernos sólo con dos opciones de financiamiento de sus déficits:
endeudamiento de corto plazo en moneda nacional o endeudamiento a largo plazo
denominado en dólares. Cuando los precios de los productos básicos mejoran, se relaja la
restricción y los gobiernos tienden a gastar más, y cuando caen, los gastos públicos –
especialmente en inversión - tienden a contraerse en sintonía con los menores ingresos.
Con ello, la política fiscal resultante es eminentemente pasiva y pro-cíclica. Este
argumento es especialmente importante en el caso de países cuyos ingresos corrientes
están denominado exclusivamente en moneda nacional. En el caso de los países andinos,
una parte importante de los ingresos corrientes del Fisco están denominados en moneda
extranjera (rentas de recursos naturales, impuestos al comercio exterior), por lo que el
Gobierno puede incluso beneficiarse de una devaluación. Por cierto, este no es el caso de
Brasil o Argentina.
En el sector privado la situación no es mucho mejor, en la medida que la devaluación de
la moneda que suele seguir a la caída en términos de intercambio tiende a empeorar las
garantías en el sector no transable y el riesgo de los sectores productores de
“commodities” cuyos precios han caído. Por ello tiende a contraerse el crédito del sector
financiero al sector privado. En los casos en que por razones históricas el sistema
financiero opera indexado al dólar, esto puede derivar rápidamente en un “credit crunch”
de dimensiones mayores, ya que la devaluación deteriora todas las garantías y el costo del
servicio de la deuda para los sectores no transables. Si el Banco Central interviene
restringiendo el crédito y la liquidez para frenar la devaluación, el efecto sobre la
disponibilidad de crédito para el sector privado será también negativo5.
5
Todo lo que hemos dicho en referencia a una caída de precios de productos básicos opera en el
sentido inverso en el caso de un aumento, razón por la cual el efecto expansivo del alza de estos
precios tiende a ser magnificado por los mercados financieros.
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13
Dependencia de Recursos Naturales y Vulnerabilidad de los Países Andinos
El gran desafío de política entonces radica en cómo generar condiciones que permitan
romper estos “círculos viciosos” 6. Para ello es necesario construir “seguros” que den
tranquilidad suficiente a los prestamistas internacionales y locales de manera que estén
dispuestos a mantener o incluso aumentar el financiamiento en condiciones adversas7.
En lo que concierne al sector privado lo primordial debe ser evitar que un mecanismo de
indexación destinado a preservar el valor de los ahorros en el mediano plazo se convierta
en un factor de deterioro del valor de las carteras de crédito y erosión de las garantías.
Frente a esto caben dos opciones: la eliminación de la moneda nacional y su reemplazo
de una que no presente riesgos inflacionarios (el dólar es la alternativa más común), o
bien la creación de mecanismos de indexación vinculados a los precios domésticos, como
los que se han aplicado con bastante éxito en Chile, Colombia, Brasil y otros países.
Ninguna es una solución ideal: la primera implica la pérdida de “señoreaje” monetario y
del instrumento de la flexibilidad cambiaria para amortiguar los “shocks” externos. La
segunda tiende a dificultar el control de la inflación y complica el ajuste de los precios
relativos. Desgraciadamente la falta de confianza en la moneda provocada por décadas y
hasta siglos de inflación alta y variable, implica costos para la sociedad y este es
posiblemente el más evidente. La alternativa es un mercado financiero muy pequeño y
concentrado en el corto plazo, lo que representa una pérdida aún mayor para el país. De
las dos opciones mencionadas, pareciera preferible la segunda, ya que permite preservar
un grado importante de flexibilidad cambiaria para enfrentar shocks externos, como ha
quedado en evidencia en los últimos años. Sin embargo, la construcción de un sistema de
este tipo es gradual y toma tiempo, por lo que en casos de crisis extremas como la que
vivió Ecuador hace algunos años o la más reciente en Argentina, no se puede descartar la
opción de la dolarización.
6
En esta parte seguimos algunas de las ideas expuestas por Hausmann (2001), adelantadas en
buena medida en Hausmann y Gavin (1996).
7
Por cierto, la auto-limitación en períodos de bonanza es más compleja y se aprecia un creciente
consenso en la necesidad de intervenciones que limiten el caudal de financiamiento externo que
suele llegar en estos casos (de Ferranti et al., 2000).
Proyecto Andino de Competitividad
14
Dependencia de Recursos Naturales y Vulnerabilidad de los Países Andinos
Sin embargo, esto por sí solo no resuelve el problema de tener una banca solvente que dé
seguridad a los potenciales prestamistas extranjeros. Se requiere además una supervisión
moderna y eficaz. Prácticas contables en bancos y empresas que den transparencia y
seguridad a quienes aportan capital, y posiblemente requisitos de liquidez y respaldos en
capital más estrictos que los que rigen en países que son percibidos como más seguros.
Una presencia activa de bancos e inversionistas extranjeros en el país puede contribuir a
generar un mejor conocimiento de la verdadera operación del sistema político y
económico del país en el exterior, contribuyendo así a una mejor capacidad de evaluación
internacional de los riesgos propios de cada país.
El gobierno también tiene un rol que jugar. Lo primero que debe hacer es construir las
bases para una política fiscal autónoma, en el sentido que no está “secuestrada” por las
disponibilidades de caja. Una forma de hacerlo es reduciendo drásticamente la deuda
pública y tomando compromisos con la mantención de un déficit público sostenible en el
tiempo (posiblemente un superávit o balance en los inicios, cuando hay que construir
credibilidad, mayor flexibilidad cuando esta se ha logrado). Los ingresos por
privatizaciones podrían servir para estos efectos, si existiera la voluntad y el respaldo
político para hacerlo. Si esta opción no está disponible, el gobierno deberá generar
ahorros significativos junto con adoptar compromisos a largo plazo respecto del tamaño
del déficit/superávit, lo cual sólo parece viable de implementar en períodos de bonanza o
frente a la aparición de nuevas fuentes de ingresos no anticipadas. Dada la dificultad para
lograr compromisos perdurables en el tiempo que limiten la discrecionalidad de los
gobiernos, varios países de América Latina han dictado leyes de “responsabilidad fiscal”.
Con ello han buscado dar una señal de compromiso a mediano plazo con una política
fiscal prudente. Estas experiencias son aun demasiado recientes como para hacer una
evaluación, aunque lo ocurrido en Perú y Argentina sugieren que ellas no bastan o deben
ser mejor diseñadas, velando por una adecuada legitimidad política que efectivamente
asegure que existe la capacidad de aplicar esas leyes en momentos difíciles. Nada de esto
es sencillo de implementar y requiere de voluntad política, instituciones y reglas de
funcionamiento
que
hagan
viable
una
política
fiscal
con
una
orientación
macroeconómica. Este es un tema que ha recibido creciente atención de parte de los
Proyecto Andino de Competitividad
15
Dependencia de Recursos Naturales y Vulnerabilidad de los Países Andinos
especialistas y en el cual se han avanzado propuestas concretas que afectan incluso a los
sistemas electorales8.
Dentro de estos esquemas generales de “second best” se plantea con frecuencia la
utilización de mecanismo de “auto-aseguramiento” como los llamados “fondos de
estabilización de ingresos”, que operan acumulando ahorros en los períodos de bonanza y
girando de ellos en los períodos de precios bajos. Ellos son instrumentos inferiores a las
soluciones óptimas cuando existe acceso fluido al crédito y por ende se puede obviar el
sacrificio inicial de consumo que se requiere para constituir el fondo, pero es una opción
atractiva en un mundo en el cual ese acceso está limitado y en el cual las posibilidades de
construir consensos en torno a la necesidad de ahorrar en los períodos de bonanza son
limitadas. En la región se han aplicado diversos instrumentos de este tipo, algunos que
funcionan principalmente con el sector privado, como el Fondo de Estabilización del
Café en Colombia que ha operado con éxito desde 1940 (Suescún, Montenegro y Pardo,
2001), otros que se limitan exclusivamente a estabilizar los ingresos fiscales, como el
FAEP en Colombia o el Fondo de Estabilización del Cobre en Chile. Hay un conjunto de
elementos que se debe tomar en cuenta para el buen diseño de un fondo de este tipo9,
siendo quizás la más importante aquella que siempre queda implícita en el diseño y que
es que la operación del fondo debe ser consistente con la política fiscal global: una de las
razones por la que estos fondos suelen fracasar en la práctica es que en períodos de
bonanza el gobierno simultáneamente ahorra en el fondo y se endeuda en el exterior, con
lo cual se anulan las posibles ventajas del mecanismo. La percepción sobre el desempeño
de estos fondos en la práctica es regular. Hay varios casos en los que efectivamente se
aprecia un efecto positivo en la autonomización del gasto público respecto de las
restricciones de liquidez de corto plazo, siendo el caso de Chile uno de los más positivos
en este aspecto, pero ello no ha sucedido en todos los casos y específicamente se
8
Ver Alesina et al. (1996), Poterba y Von Hagen (1999), Hausmann (2001). Discusiones relativas
a la institucionalidad fiscal en países de la región se encuentran en Ayala (2001), Aliaga (2001) y
Vial (2001).
9
Ver Engel y Valdés (2000) y la literatura allí citada para una discusión a fondo de estas
condiciones.
Proyecto Andino de Competitividad
16
Dependencia de Recursos Naturales y Vulnerabilidad de los Países Andinos
menciona a Venezuela como uno de los países en que estos mecanismos no han surtido
efecto práctico (Fasano, 2000).
4.
VOLATILIDAD DE PRECIOS DE PRODUCTOS BÁSICOS Y
VULNERABILIDAD DE LOS PAÍSES ANDINOS
Los países andinos presentan varias características que los hacen especialmente
vulnerables a la volatilidad de precios de productos básicos:
4.1. La mayoría presenta severas restricciones de acceso a los mercados financieros
internacionales, lo que se une a la elevada concentración de las exportaciones.
Por ello los cambios en los precios generan impactos importantes en el tipo de
cambio e inducen ajustes pro-cíclicos en las políticas macroeconómicas.
4.2. En casi todos los países andinos existe propiedad estatal de algunos recursos
básicos o de las empresas que los explotan, o un tratamiento tributario especial
que hace que la volatilidad de los precios e ingresos afecte directamente los
ingresos del gobierno. Incluso en aquellos casos en que no hay ese tipo de
efectos, dado el elevado peso de estas actividades en el Ingreso Nacional,
también hay un efecto fiscal, que en este caso puede ser más difícil de
identificar.
4.3. En al menos tres países hay sistemas financieros con operaciones denominadas
en dólares, pero en sólo uno de ellos el dólar es la moneda oficial del país
(Ecuador), de manera que el uso de la flexibilidad cambiaria para amortiguar los
impactos de “shocks” en los términos de intercambio está severamente limitado.
4.4. En general los sistemas financieros son poco profundos y su integración
internacional es limitada. En varios de los países el sistema bancario ha estado
sometido a severas tensiones o sufrido crisis profundas en los últimos años.
4.5. Las finanzas públicas son hoy un eslabón débil en todas estas economías.
Colombia era la excepción ya que tradicionalmente fue un país muy
conservador en materias fiscales, lo que ayuda a explicar la estabilidad que
muestra en los cuadros comparativos. Desgraciadamente esa situación cambió
Proyecto Andino de Competitividad
17
Dependencia de Recursos Naturales y Vulnerabilidad de los Países Andinos
en los años 90 con la puesta en práctica de la nueva constitución y sólo en el
último año se han tomado medidas legislativas que apuntan a corregir el
problema de fondo. Bolivia y Ecuador representan casos extremos de políticas
fiscales dependientes de las disponibilidades de caja y Perú también enfrenta
dificultades importantes para financiar su déficit.
A continuación examinamos la evidencia para cada uno de los países individualmente.
Bolivia
La situación en Bolivia ha experimentado cambios muy significativos a raíz de las
reformas acometidas por dicho país a mediados de los 80’s y el proceso de capitalización
de empresas públicas que tuvo lugar en los 90s. A comienzos de la década de los 80’s
cerca del 70% de las exportaciones estaba constituido por dos productos: estaño y gas
natural, el que tenía como único destino Argentina. El primero de ellos pertenecía en un
80% al Estado y el segundo en un 100%, de manera que había un impacto directo e
inmediato en las finanzas públicas (Nina y Brooks, 2001). En esa época los ingresos por
impuestos a los hidrocarburos y especiales a la minería representaban algo más del 3%
del PIB, lo que equivalía a cerca de un tercio de los ingresos tributarios totales. El
colapso de la minería del estaño en los ochenta y la capitalización de YPFB (la empresa
estatal en el área de hidrocarburos) rompieron esa dependencia, con lo que la vinculación
principal de los shocks de precios de productos básicos sobre la economía boliviana pasó
a darse a través de sus impactos en los ingresos del sector privado. Dada la elevada
concentración de las actividades exportadoras en unos pocos productos, cuando los
precios de estos varían, ello afecta al conjunto de la economía. Si bien Bolivia presenta
un mercado financiero relativamente profundo comparado con los demás países de la
región (Braun y Hausmann, 2002), sus niveles de deuda externa son extraordinariamente
elevados, lo que lo ha hecho elegible para reducciones de sus obligaciones bajo las
iniciativas HIPC I y II. En estas circunstancias su acceso a los mercados internacionales
de crédito está severamente restringido, con una fuerte preponderancia de los flujos
oficiales y de organismos multilaterales y con un elevado componente concesional. Es
más, con la incorporación de Bolivia a la iniciativa HIPC II, se han impuesto limitaciones
Proyecto Andino de Competitividad
18
Dependencia de Recursos Naturales y Vulnerabilidad de los Países Andinos
adicionales al endeudamiento. La inversión extranjera directa en el sistema bancario
boliviano fue una importante fuente de financiamiento para la expansión del crédito
bancario en el mercado local, pero esos flujos se han revertido en los últimos años, dando
origen a una fuerte contracción del crédito (Jemio, 2001). Vale la pena señalar también
que el sistema financiero boliviano ha operado sobre la base de la indexación al dólar
desde mediados de los 80, razón por la cual la devaluación gradual de la moneda
boliviana después de la devaluación brasileña ha contribuido al deterioro de las carteras
de los bancos, tanto por la pérdida relativa de valor de las garantías como por el
empeoramiento de los flujos de las empresas en sectores no transables, cuando ellos se
expresan en dólares. En la segunda mitad del año 2001 el Banco Central boliviano ha
comenzado a impulsar la creación de un mercado local para documentos indexados a la
inflación doméstica.
La puesta en marcha del gasoducto a Brasil y la posibilidad de concretar un segundo
proyecto que permita llevar el gas natural a Estados Unidos y México por el Pacífico,
están cambiando nuevamente la situación, abriendo la posibilidad de un aumento fuerte
en la recaudación tributaria provenientes de los hidrocarburos. Una estimación
conservadora, basada en la exportación de gas natural a Brasil sólo por medio del nuevo
gasoducto, estimaba un incremento en la recaudación tributaria especial a los
hidrocarburos del orden de 2 puntos porcentuales del PIB, con un porcentaje elevado
destinado a los municipios y localidades por donde pasa el gasoducto (Jemio, 1999). En
simulaciones realizadas por Andersen y Faris (2002) ellos encuentran que el impacto
sobre el PIB y las finanzas públicas de cambios en el precio del gas natural es más bien
débil y tarda aproximadamente dos años en manifestarse. Jemio (1999) encuentra
resultados similares al simular con un modelo que tiene propiedades parecidas al
desarrollado por Andersen y Faris.
Por lo tanto, en el corto plazo, y hasta la plena maduración de los proyectos de
explotación del gas natural, la volatilidad de los precios de los productos básicos se
transmite al resto de la economía mediante sus efectos sobre los ingresos privados (esto a
su vez determina un impacto en las finanzas públicas) y sobre el mercado financiero.
Proyecto Andino de Competitividad
19
Dependencia de Recursos Naturales y Vulnerabilidad de los Países Andinos
Dada las fuertes restricciones que enfrenta Bolivia para acceder a los mercados
internacionales de crédito, resulta imposible que estas fluctuaciones puedan ser
suavizadas por estos mercados. Por el contrario, y si la experiencia de los últimos años es
una indicación de algo, los flujos de financiamiento internacional tienden a ser más bien
pro-cíclicos.
En estas circunstancias la creación de un mecanismo de auto-seguro, de un tipo
posiblemente similar al Fondo de estabilización del café aplicado en Colombia sería una
alternativa a explorar. Una opción sería hacerlo con la soya. Sin embargo existen
problemas mayores en el caso de este producto:
-
La evidencia disponible sugiere que el proceso que genera los precios de la
soya no es estacionario, de manera que no es en absoluto claro que un
mecanismo de este tipo sea sustentable en el tiempo (Andersen y Faris, 2001).
-
La difícil situación inicial, tanto de los productores de soya como de las
finanzas públicas impiden poner en marcha este mecanismo en un período de
precios bajos como el actual.
-
El sector productor de soya en Bolivia enfrenta dificultades importantes
derivadas de su dependencia del acceso a los mercados de los países andinos
amparado en las preferencias arancelarias de la Comunidad Andina.
En estas circunstancias y mientras no exista certeza respecto de la competitividad del
sector en el largo plazo, parece poco conveniente arriesgar recursos en la creación de un
fondo de esta naturaleza. La situación del gas natural, en cambio es bastante distinta y de
acuerdo a las simulaciones de Andersen y Faris (2001) con un Fondo de Estabilización se
obtendrían ganancias importantes por el lado de suavizar las fluctuaciones pro-cíclicas en
los ingresos fiscales. Ellos también recomiendan que el manejo de los activos
acumulados en el fondo se deje entregado al Banco Central, de manera de minimizar las
fluctuaciones indeseadas en el tipo de cambio. Un tema importante a resolver en la
definición de un mecanismo de este tipo es el tratamiento de los ingresos preasignados a
los departamentos que son los que captan la mayor parte de la recaudación de los nuevos
yacimientos a explotar. El diseño debiera incluir dichos ingresos ya que de lo contrario el
Proyecto Andino de Competitividad
20
Dependencia de Recursos Naturales y Vulnerabilidad de los Países Andinos
mecanismo operaría sobre una base demasiado pequeña para tener un impacto
significativo. Sin embargo, esto podría dificultar su aprobación legislativa. . Posiblemente
se pueda hacer muy poco respecto de los ingresos provenientes del actual gasoducto a
Brasil, pero parece factible pensar en modificar las reglas para el tratamiento de los
ingresos fiscales que se generen por los nuevos gasoductos que se están planeando, tanto
hacia Brasil como el Pacífico.
En términos muy generales habría que señalar que Bolivia va a seguir siendo muy
vulnerable a fluctuaciones de precios de la soya, gas natural y los otros productos básicos
que exporta hasta que no resuelva tres problemas graves que la aquejan: limitado acceso
al crédito externo y sobreendeudamiento del gobierno; dependencia financiera del
gobierno de los flujos de cooperación internacional, y dolarización de su mercado
financiero. El descubrimiento de los nuevos yacimientos de gas natural presenta
oportunidades y peligros: Si se aprovecha adecuadamente podría ayudar a resolver el
sobreendeudamiento inicial y facilitar la creación de un espacio de maniobra financiero
que permita conquistar la independencia de la política fiscal, mientras se construye un
mercado financiero indexado a la inflación boliviana. Por el contrario, si esos ingresos
nuevos se gastan de inmediato o se adelantan y se dejan comprometidos con gastos
futuros, van a acentuar las debilidades estructurales antes mencionadas y Bolivia quedará
aun más vulnerable que antes a las fluctuaciones de precios, especialmente del gas natural
El estudio realizado por Andersen y Faris (2002) en el contexto del Proyecto Andino de
Competitividad muestra que la operación de un Fondo de Estabilización para los ingresos
del gas natural tendría beneficios netos importantes para el país y proponen reglas para la
operación de dicho fondo, bajo el supuesto de que hay consistencia global de la política
fiscal.
Si se logra construir esta independencia, la institucionalidad y los procedimientos para
fijar los compromisos de gasto del Gobierno pasan a adquirir una importancia especial.
Las debilidades de la estructura existente posiblemente se exacerbarán si priman criterios
“colegiados” para la toma de decisiones con impactos fiscales significativas. En el caso
Proyecto Andino de Competitividad
21
Dependencia de Recursos Naturales y Vulnerabilidad de los Países Andinos
de Bolivia la amplitud de facultades del Congreso en materias presupuestarias podría
representar problemas para la mantención de la coherencia de las políticas económicas.
Colombia
Tal como se mostró anteriormente, este país muestra uno de los mejores desempeños en
términos de estabilidad del crecimiento del PIB, no sólo de la región, sino del total de la
muestra de más de 100 países. Esto es especialmente notable cuando se considera que
Colombia muestra una estructura exportadora tan concentrada como cualquiera de los
países andinos (con la excepción de Venezuela) y dominada por los productos basados en
recursos naturales. Sin embargo, cuando se examina la volatilidad de los términos de
intercambio, se puede apreciar que los de Colombia y Perú son notablemente más
estables que los de Ecuador y Venezuela, tanto para el período 1960-99 como para subperíodos más recientes (1975-99), con desviaciones estándar en torno a 11 puntos
porcentuales para Colombia y algo superiores para Perú, que contrastan con valores en
torno a 24 puntos para Venezuela y 37 para Ecuador. En el caso de Colombia y Perú se
aprecia una mayor diversificación de los productos de exportación, especialmente antes
del “boom” petrolero de los 90 en el primero de ellos. Sin embargo, ello no ayuda a
explicar porque Colombia es tanto más estable que Perú, por ejemplo. La explicación ello
hay que buscarla en las condiciones subyacentes que retro-alimentan la volatilidad de
términos de intercambio al resto del sistema económico. Lo que realmente distingue a
Colombia de la gran mayoría de los países de la región es la aplicación de criterios muy
conservadores en el diseño de la política fiscal, de la política cambiaria y de
endeudamiento externo, durante la mayor parte de la segunda mitad del siglo XX,
posiblemente con la única excepción mayor a comienzos de los 90, cuando los cambios
constitucionales y las políticas económicas aplicadas en ese período se tradujeron en un
rápido aumento del gasto del gobierno.
Colombia tiene además la peculiaridad de haber enfrentado muy temprano la volatilidad
de los precios de sus exportaciones. En 1940 creó el Fondo de Estabilización del Café,
con el objeto de limitar los riesgos a los que están expuestos los productores nacionales
de café, muchos de los cuales enfrentan serias dificultades para acceder a los mercados
Proyecto Andino de Competitividad
22
Dependencia de Recursos Naturales y Vulnerabilidad de los Países Andinos
financieros locales. Este fondo ha operado en forma bastante exitosa hasta ahora, pero su
futuro es incierto ya que la actual coyuntura de precios del café extraordinariamente
deprimidos por un período ya bastante largo ha agotado los recursos acumulados en el
fondo.
La condición antes descrita desgraciadamente cambió para peor en los años 90 a raíz de
la conjunción de tres factores: los problemas fiscales antes mencionados, la “burbuja” en
los precios de los inmuebles, alimentada por entradas masivas de capitales, que
finalmente acarreó una severa crisis financiera a fines de los 90, y la situación de
violencia que impera en diversas zonas (principalmente rurales) del país. Los atentados
explosivos y otras formas de violencia han afectado la operación de oleoductos y el
tránsito de mercaderías por carreteras, de manera que a los “shocks” provenientes de los
mercados internacionales, hay que agregar las perturbaciones en la capacidad exportadora
derivadas de esta situación. La creación del FAEP para suavizar los efectos del auge
petrolero no ha resultado eficaz, desde una perspectiva “expost”, dado que la política
fiscal en su conjunto fue expansiva en el período en que entraron en operación los nuevos
yacimientos, el que coincidió con años de una fuerte abundancia de capitales externos. En
los 90s se dio la paradoja que mientras el Estado ahorraba en el FAEP, el Fisco y la
propia empresa petrolera se estaban endeudando en el exterior, presumiblemente a tasas
de interés más elevadas (Suescún et al., 2001).
En el caso de Colombia las recomendaciones son conocidas: ellas surgen de la propia
experiencia colombiana en estas materias, y de hecho ya se han dado pasos importantes
en esta dirección, flexibilizando algunas de las rigideces que la nueva Constitución había
impuesto al gasto público. La institucionalidad sectorial para enfrentar la inestabilidad
existe y los esfuerzos de ajuste del gobierno han permitido asegurar financiamiento
externo en forma anticipada, lo que ha permitido sortear sin problemas la inestabilidad
creada por las turbulencias económicas de Argentina.
Proyecto Andino de Competitividad
23
Dependencia de Recursos Naturales y Vulnerabilidad de los Países Andinos
Ecuador
Este es el caso opuesto al de Colombia. Sus términos de intercambio han sido mucho más
volátiles y, por otra parte, la débil institucionalidad fiscal y la fuerte integración del
sistema financiero con la banca “off-shore” plantean condiciones propicias para una
elevada vulnerabilidad de la economía ecuatoriana frente a las variaciones en los precios
de los productos básicos. En particular, las finanzas públicas son muy dependientes del
precio del petróleo, ya que los ingresos petroleros representan entre 30 y 35% del total de
los Ingresos del Gobierno. Estas condiciones iniciales desfavorables se ven agravadas por
dos factores importantes: un elevado fraccionalismo de la política ecuatoriana, donde la
dimensión regional y el “caudillismo” han prevalecido, al punto que hoy no existe
ningún partido político que tenga respaldo importante simultáneamente en todas las
regiones del país. Esto ha impedido constituir mayorías políticas sólidas que den
estabilidad a la conducción política y económica. El otro es la gran vulnerabilidad de
Ecuador a los desastres naturales. Solamente en la última década ha tenido que soportar
erupciones volcánicas (en la capital y otras regiones del país), severas sequías en las
zonas de acumulación de recursos hidroeléctricos, inundaciones y deslaves en otras zonas
durante “El Niño”, que han afectado la capacidad de transporte de petróleo. Además de
los vaivenes de los mercados internacionales, Ecuador es propenso a “shocks de oferta”
propios de su situación geográfica y topografía.
Es muy difícil que Ecuador pueda superar esta gran vulnerabilidad si no se constituye una
base de respaldo político amplia que permita construir un mínimo de espacio de maniobra
en temas fiscales. En la última década la política fiscal de Ecuador ha estado
estrictamente delimitada por las disponibilidades de flujos de caja. Recién el año 2000 el
Fisco ha podido mostrar las primeras cifras de superávit en una década, a pesar de que el
resultado es bastante modesto y fue equivalente a aproximadamente la mitad del aumento
de los ingresos petroleros originados en los mayores precios internacionales del crudo.
Este respaldo es necesario no sólo para acordar una adecuada institucionalidad fiscal y
presupuestaria y una política fiscal consistente en el tiempo, sino también para abordar la
solución al tema de la banca intervenida. Este último plantea riesgos fiscales de una
magnitud considerable, por lo que no tiene sentido abordar el tema de la política fiscal sin
Proyecto Andino de Competitividad
24
Dependencia de Recursos Naturales y Vulnerabilidad de los Países Andinos
considerarlo. Por otra parte, la reconstrucción del sistema financiero es otro de los
requisitos para enfrentar los impactos domésticos de la volatilidad internacional.
El tema de la constitución de un Fondo de Estabilización de los Ingresos del Petróleo
estuvo entre las prioridades del Gobierno en el 2001 y podría constituirse en una
herramienta útil para ir independizando los ingresos fiscales de los vaivenes de ese
producto, especialmente porque las restricciones de acceso al crédito externo de Ecuador
harían difícil que se repitiera una situación como la ocurrida en Colombia, al menos en el
corto y mediano plazo. Sin embargo, sin un apoyo político sólido y amplio, dicho fondo
no va a sobrevivir las presiones para gastar los ahorros acumulados. En todo caso, para
que esto resulte, es importante constituir el Fondo en momentos en que el precio del
petróleo está por encima de lo normal, oportunidad que aparentemente se habría perdido.
Dentro de este panorama en general negativo, Ecuador tiene un elemento a su favor: el
proyecto de oleoductos pesados permite contar con un horizonte de planificación
financiera a dos o tres años con menos restricciones que las habituales en materias de
financiamiento externo. Ello, unido a la recuperación económica en curso y el flujo
esperado de ingresos petroleros derivados de ese proyecto, permite anticipar un panorama
fiscal menos restringido, que podría servir para acumular activos financieros que
permitan amortiguar las fluctuaciones de ingresos en el futuro.
Perú
Dentro del conjunto de países andinos Perú es aquel que presenta una mayor volatilidad
del PIB, con una tasa de crecimiento promedio de 3,2% anual en el período 1960-99 y
una desviación estándar de 5,4 puntos porcentuales. Esto es particularmente notable
porque Perú presenta una volatilidad relativamente baja de sus términos de intercambio
en el período, con magnitudes similares a las de Colombia. Los escasos estudios sobre los
ciclos económicos en Perú indican que existe una relación entre ellos y la evolución de
los términos de intercambio (Dancourt et al., 1998). Sin embargo, a diferencia de
Ecuador, Venezuela o Bolivia, ello se daría principalmente a través de los impactos
directos sobre los ingresos del sector privado y sólo los indirectos sobre la recaudación
Proyecto Andino de Competitividad
25
Dependencia de Recursos Naturales y Vulnerabilidad de los Países Andinos
fiscal a través del impuesto general a las utilidades de las empresas. Por otra parte, la
economía de Perú es la más cerrada al comercio internacional entre las de los países
andinos, con un peso relativo del comercio exterior en el PIB que no solo es bajo, sino
que habría decrecido en los 90, contrariamente a lo ocurrido en casi todo el continente
(Sachs y Vial, 2002). Finalmente, cabe resaltar también que Perú presenta uno de los
índices más bajos de profundidad del sistema financiero (Braun y Hausmann, 2002), lo
que limita seriamente las posibilidades del sector privado y del gobierno para recurrir a
éste cuando enfrentan caídas transitorias en sus ingresos.
Las razones para la mayor volatilidad de la economía peruana hay que buscarla en los
“shocks” de origen interno. El estudio del BID (1995) atribuye 0,78 de los 3,81 puntos
porcentuales de volatilidad a “volatilidad de las políticas” y solo 0,05 a la “volatilidad
externa”. Factores climáticos como “El Niño” y los terremotos juegan también un papel
muy importante en el Perú, tanto por su intensidad y frecuencia como por las elevadas
pérdidas de vidas y propiedades que ellos causan..
Un factor potencialmente importante para Perú es la característica de tener un sistema
financiero pequeño, en que la mayor parte de las transacciones están pactadas en dólares,
lo que es un legado de episodios de alta inflación de las décadas previas. Esto ha
significado que las autoridades monetarias se han visto obligadas a intervenir para evitar
las presiones a la devaluación, ante el temor de que un cambio abrupto en precios
relativos pueda provocar serios problemas de solvencia en algunos bancos y muchas
empresas. De esta manera, las tasas de interés de corto plazo han sido el mecanismo
propagador hacia la economía local de los cambios de expectativas y “shocks” que de
otra manera se reflejarían en el mercado cambiario.
Los profundos cambios institucionales que han tenido lugar en Perú en los últimos años
han sido una perturbación adicional y aun no ha transcurrido tiempo suficiente para
evaluar sus efectos sobre la volatilidad interna.
Proyecto Andino de Competitividad
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Dependencia de Recursos Naturales y Vulnerabilidad de los Países Andinos
En términos de prioridades, parece importante avanzar en dos frentes simultáneamente:
por un lado consolidar una situación fiscal que permita definir el financiamiento como
una variable endógena, sujeta a los objetivos generales de la política macroeconómica,
tema en el cual se han dado pasos importantes con las leyes de responsabilidad fiscal y
los compromisos allí asumidos. Por otro es fundamental avanzar en la profundización del
mercado financiero y en la creación de un mercado de deuda de largo plazo en moneda
nacional (presumiblemente indexado a la inflación interna). Perú está en buenas
condiciones para crear este mercado ya que hay un sistema de pensiones privado cuyas
obligaciones se pagarán en moneda nacional y por ende no debiera estar asumiendo
riesgos cambiarios más allá de los necesarios por motivos de diversificación de riesgos.
Por otra parte, considerando la relativa diversificación de las exportaciones peruanas, la
menor volatilidad de sus términos de intercambio (de Ferranti et al., 2000) y la
dependencia sólo indirecta de las finanzas públicas, no parece recomendable la creación
de un Fondo de Estabilización ad hoc para el caso de Perú.
Venezuela
Venezuela representa el caso más complejo de dependencia de un solo producto –
petróleo – con impactos desproporcionados en la Balanza Comercial y en las finanzas
públicas. La evidencia disponible muestra que ello ha creado problemas de asignación de
recursos con efectos de largo plazo, con un tipo de cambio real muy apreciado (el más
sobrevalorado en la muestra de 75 países del Global Competitiveness Report, 20012002). En lo que respecta a la volatilidad macroeconómica propiamente tal, Venezuela
no solo presenta altas tasas de volatilidad, sino que ellas han venido aumentando con el
paso del tiempo (de Ferranti et al., 2000). Por otra parte, la evidencia muestra que la
política fiscal se ha convertido en un elemento amplificador de las fluctuaciones cíclicas
(Clemente y Puente, 2001 y las referencias allí citadas). Si bien Venezuela mantiene
niveles de reservas tradicionalmente elevados en comparación con otros países de la
región, la gran sensibilidad de los flujos de capitales a las expectativas de devaluación
hace que su poder amortiguador sea limitado. En este caso los flujos de capitales parecen
estar dominados por las reasignaciones al interior de las carteras de inversión financiera
Proyecto Andino de Competitividad
27
Dependencia de Recursos Naturales y Vulnerabilidad de los Países Andinos
de los propios venezolanos, que históricamente han mantenido fuertes conexiones con la
banca “off shore”.
Venezuela ha intentado amortiguar los impactos fiscales de las fluctuaciones de los
precios del petróleo mediante la creación del FIEM (Fondo de Inversión para la
Estabilización Macroeconómica). Si bien el diseño original parecía adecuado, en su
operación posterior este mecanismo no ha rendido los resultados esperados. Las reglas de
operación se han cambiado ya en varias oportunidades con lo que la credibilidad del
instrumento es mínima y hay evidencia que las actualmente vigentes presentan problemas
importantes (Faris, Clemente y Puente, 2002). La política fiscal general no ha sido
consistente con la mantención del fondo y el Gobierno debió endeudarse para poder
realizar los depósitos respectivos, desnaturalizando completamente el instrumento.
Venezuela es uno de los casos citados por el reciente estudio del FMI (Davis et al., 2001)
para argumentar que las probabilidades de éxito de estos instrumentos de autoaseguramiento son más bajas en tanto más alto sea el impacto de los ingresos de este
producto en las finanzas públicas.
Al igual que en otros casos, la recomendación principal en el caso de Venezuela apunta a
generar condiciones de autonomía de la política fiscal respecto de las disponibilidades de
caja, de manera de poder dar una conducción con un sentido macroeconómico a dicha
política. En segundo lugar, parece conveniente reducir el peso de los ingresos del
petróleo en las finanzas públicas, lo que se puede lograr mediante una adecuada
combinación de rebajas de gastos y cambios en el sistema tributario. Si estas dos
condiciones se cumplen, parece conveniente estudiar la posibilidad de un Fondo de
Ahorro con la función de generar una base de capital físico, humano y financiero que
permita compensar la reducción del stock de recursos no renovables que ocurre con la
extracción del petróleo. Hay varias experiencias de fondos de esta naturaleza que pueden
ser utilizadas para el diseño de este instrumento (Davis et al, 2001 y las referencias allí
citadas). Por otra parte, Faris, Clemente y Puente (2002) muestran que los beneficios de
operar un Fondo de Estabilización superan a los costos y recomiendan reglas específicas
Proyecto Andino de Competitividad
28
Dependencia de Recursos Naturales y Vulnerabilidad de los Países Andinos
para la operación de dicho fondo para el caso de Venezuela, en el entendido que se
cumplen las condiciones de coherencia global de la política fiscal.
5.
COMENTARIOS FINALES
Los países de la Comunidad Andina están entre los más vulnerables a perturbaciones en
los mercados de productos básicos derivados de recursos naturales. Estos recursos han
representado una importante fuente de riqueza, pero al mismo tiempo han generado una
condición de dependencia que los ubica entre los países de mayor volatilidad en el
crecimiento económico en las últimas décadas, con la sola excepción de Colombia.
Los mayores problemas surgen de la debilidad de las finanzas públicas de estos países,
que ha determinado que las disponibilidades de caja jueguen un rol decisivo en los
resultados fiscales, dejando muy poco espacio para una política fiscal con objetivos
macroeconómicos predeterminados. En este contexto, los intentos por aplicar
mecanismos de estabilización basados en fondos de ahorro han fracasado.
Las recomendaciones que surgen de nuestro trabajo para aminorar los efectos de los
choques de precios de productos básicos apuntan a lo siguiente:
5.1. Realizar los ajustes necesarios en las finanzas públicas (ingresos y gastos) para
poder aplicar una política fiscal independiente de las disponibilidades de caja de
corto plazo.
5.2. Consolidar y profundizar los mercados financieros locales, evitando los
descalces entre monedas que tienden a magnificar los movimientos pro-cíclicos
del crédito interno.
5.3. Permitir que el mercado cambiario absorba parte de la inestabilidad de ingresos
en moneda extranjera derivada de la volatilidad de los productos de exportación.
Estas recomendaciones son conocidas. El problema de fondo es conseguir el respaldo
político para llevarlas a cabo. Parte de la respuesta a ese problema radica en la
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Dependencia de Recursos Naturales y Vulnerabilidad de los Países Andinos
institucionalidad para la toma de decisiones, tanto en el plano legislativo como en lo que
respecta al diseño y operación del Presupuesto. Este es un tema que ha recibido creciente
atención en círculos académicos y en los organismos multilaterales y parece importante
que los gobiernos tomen en cuenta los resultados de esos estudios para la revisión de su
institucionalidad propia. (Hausmann et al., 1996)
La posibilidad de crear fondos de estabilización sólo tiene sentido en el contexto de un
diseño global que facilite la operación de una política fiscal con una orientación al logro
de objetivos macroeconómicos. La evidencia muestra que estos fondos no resuelven estos
problemas por sí solos, pero que pueden ser instrumentos importantes para lograr el
apoyo político a una política fiscal orientada a lograr la estabilidad macroeconómica.
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