Tribunal Contencioso Administrativo

Expediente: 02-000575-0161-CA
Proceso: COMPETENCIA
Actor: JAVIER GARCÍA MARTÍNEZ Y OTROS
Demandado: EL ESTADO
VOTO N° 100-2009-SVII
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SÉTIMA, SEGUNDO
CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ, a las trece horas treinta minutos del
veintiocho de octubre del dos mil nueve.Procesos especiales de impugnación de los actos de la Comisión para Promover
la
Competencia,
acumulados
al
expediente
número
02-000575-0161-CA
interpuestos por COOPERATIVA DE PRODUCTORES INDEPENDIENTES
(COOPELIBERIA R.L.), cédula de persona jurídica 3-004-061893 (folio 1),
JAVIER GARCíA MARTíNEZ, mayor, casado una vez, administrador de
empresas, vecino de Curridabat, cédula de identidad número 1-509-222 (folio 2),
ambos actores representados por su apoderado especial judicial, el licenciado
Manuel Antonio González Sanz, mayor, casado, abogado, cédula de identidad
1-720-207, vecino de San José (folios 2, 3 y 1018); COMPAÑÍA ARROCERA
INDUSTRIAL S.A., cédula de persona jurídica 3-101-020365 (folio 261), JOSÉ
JOAQUÍN RODRÍGUEZ MORA, mayor, casado, vecino de Moravia, contador,
cédula de identidad número 4-087-237, siendo que éstos dos actores previamente
indicados, son representados por sus apoderados especiales judiciales, los
licenciados Magda González Salas, cédula de identidad número 4-135-975 y
Gastón Francisco Peralta Volio, cédula de identidad 1-243-462, los dos casados,
abogados y vecinos de San José (folios 262 y 263); ARROCERA LIBORIO S.A.,
cédula de persona jurídica 3-101-37735 (folio 484), ALEXANDER RODRÍGUEZ
ROQUE, mayor, casado, empresario, vecino de Guanacaste, cédula de identidad
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2-472-215 (folio 484), ARROCERA EL PATIO S.A. cédula de persona jurídica
3-101-20214 (folio 485), JORGE CASTRO BERNAL, mayor, casado, empresario,
vecino de San José, cédula de identidad 8-035-156 (folio 485), AGRÍCOLA
INDUSTRIAL DE OJO DE AGUA S.A. cédula de persona jurídica 3-101-114365
(folio 486), LUIS ALONSO ARAUJO CASTILLO, mayor, soltero, empresario,
vecino de Alajuela, cédula de identidad 2-288-281 (folio 486), FREDDY SALAZAR
HERNÁNDEZ, mayor, casado, director ejecutivo, vecino de San José, cédula de
identidad 1-777-557 (folio 488), los siete actores antes citados son representados
por su apoderado especial judicial, el licenciado José Pablo Sánchez Hernández,
mayor, casado, abogado, vecino de San José, cédula de identidad 1-895-867
(folios 487 a 490); ARROCERA RÍO CLARO S.A., cédula de persona jurídica
3-101-029148 (folio 792) y CARLOS SáNCHEZ ARJONA, mayor, de nacionalidad
mexicana, casado, ingeniero bioquímico, vecino de Escazú, cédula de residencia
costarricense 150-104-0701314 (folio 794), los dos últimos actores representados
por sus apoderados especiales judiciales, los licenciados Mauricio Salas
Villalobos, cédula de identidad 1-788-208 y Eduardo Calderón Odio, cédula de
identidad 1-873-725, los dos casados, abogados y vecinos de San José (folios
793 y 794); contra el ESTADO, representado por el licenciado Luis Diego Flores
Zúñiga, sin calidades indicadas en autos, en su condición de Procurador
Constitucional (folios 23 y 721).
02-000572-161-CA,
Se acumularon los procesos números
02-000574-161-CA,
02-000576-161-CA
y
02-000575-161-CA.RESULTANDO
1.- Que fijada en definitiva la cuantía de los asuntos acumulados en la suma de
setenta y seis millones quinientos tres mil quinientos cuarenta colones (folio 968),
las demandas son para que en sentencia se declare a favor de los actores las
pretensiones que se expone de seguido: - COOPELIBERIA R.L. y JAVIER
GARCÍA MARTÍNEZ, solicitan: "1) Que es nula por ser contraria a derecho la
Resolución de la Comisión para Promover la Competencia contenida en el artículo
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octavo de la Sesión Ordinaria 10-02 celebrada a las 17:30 horas del 09 de abril
del 2002, y que confirmó a su vez, la Resolución de esa misma Comisión,
contenida en el artículo octavo de la Sesión Ordinaria número 22-01 celebrada a
las 17:30 horas del 26 de junio del 2001. / 2) Que el Estado debe devolver
cualquier suma de dinero que los Actores se vieran obligados a pagar hasta su
devolución efectiva, como consecuencia de esa Resolución anulada. / 3) Que el
Estado debe pagar los daños causados al buen nombre comercial de la empresa
y a la reputación de su gerente" (folio 79 del expediente judicial). Estiman el daño
a la imagen y buen nombre comercial de Coopeliberia en la suma de seis millones
de colones y el daño a la reputación del señor García Martínez, gerente de
Coopeliberia, en un millón de colones, para un total de siete millones de colones
(folios 226 a 230 del expediente judicial). - COMPAÑÍA ARROCERA INDUSTRIAL
S.A. y JOSÉ JOAQUÍN RODRÍGUEZ MORA, peticionan:
"1. Que se declare
absolutamente nula la resolución impugnada, contenida en el artículo octavo de la
sesión ordinaria número 22-01 celebrada a las 17:30 hors (sic) del 26 de Junio de
2001, por violarse el debido proceso y por falta de fundamentación de la
resolución. / 2. Que se anulen las sanciones aplicadas, a la Compañía Arrocera
Industrial y al señor José Joaquín Rodríguez Mora. / 3. Que se condene al Estado
al pago de ambas costas del presente proceso y los daños y perjuicios
ocasionados" (folio 411 del expediente judicial). - JORGE CASTRO BERNAL,
LUIS ARAUJO CASTILLO, ALEXANDER RODRÍGUEZ ROQUE, FREDDY
SALAZAR HERNÁNDEZ, ARROCERA EL PATIO S.A., AGRÍCOLA INDUSTRIAL
OJO DE AGUA S.A. Y ARROCERA LIBORIO S.A., piden declarar lo siguiente: "1)
Que es nula por ser contraria a derecho la Resolución de la Comisión para
Promover la Competencia contenida en el artículo sétimo de la Sesión Ordinaria
número 10-02 celebrada a las 17:30 horas del 9 de abril del 2002, y que confirmó
a su vez, la Resolución de esa misma Comisión, contenida en el artículo sétimo
de la Sesión Ordinaria número 22-01 celebrada a las 17:30 horas del 26 de junio
del año 2001. / 2) Que el Estado debe devolver cualquier suma de dinero que mis
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representados se vieran obligados a pagar hasta su devolución efectiva, como
consecuencia de esa Resolución anulada. / 3) Que el Estado de (sic) pagar los
daños causados al buen nombre comercial de las empresas por mi representadas
y a la reputación de sus representantes, así como del Señor Freddy Salazar
Hernández" (folios 613 y 614 del expediente judicial). Estiman los daños
pretendidos de la siguiente forma: Jorge Castro Bernal: un millón de colones, Luis
Alonso Araujo Castillo: un millón de colones, Alexander Rodríguez Roque: un
millón de colones, Freddy Salazar Hernández: un millón de colones, Arrocera el
Patio S.A.: diez millones de colones, Agrícola Industrial de Ojo de Agua S.A.: diez
millones de colones y Arrocera Liborio S.A.: diez millones de colones (folios 762 a
764 del expediente judicial). - ARROCERA RÍO CLARO S.A. Y CARLOS
SÁNCHEZ ARJONA peticionan: "1) Que es nula por ser contraria (sic) a derecho
las resoluciones de la Comisión para Promover la Competencia contenidas en los
artículos décimo segundo y sexto de la Sesión Ordinaria número 10-02 de las
17:30 horas del 09 de abril del 2002, y que confirmó a su vez, la Resolución de
esa misma Comisión, contenida en el artículo octavo de la Sesión Ordinaria
número 22-01 celebrada a las 17:30 horas del 26 de junio del 2001. / 2) Que el
Estado debe devolver cualquier suma de dinero que los Actores se vieran
obligados a pagar más sus intereses legales hasta su devolución efectiva, como
consecuencia de esa Resolución anulada. / 3) Que el Estado debe pagar los
daños causados al buen nombre comercial de la empresa y a la reputación de su
representante" (folio 873 del expediente judicial). Estiman los daños pretendidos
en las siguientes sumas: -por el daño a la imagen y buen nombre de comercial de
la Arrocera Río Claro S.A.: seis millones de colones, -por el daño a la reputación
del señor Carlos Sánchez Arjona: un millón de colones (folios 946 a 948 del
expediente judicial).
2.- El Estado contestó en forma negativa cada una de las demandas de la
siguiente manera: -DEMANDA DE COOPELIBERIA Y JAVIER GARCÍA
MARTÍNEZ: opuso las excepciones de falta de derecho y la "genérica sine actione
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agit" (folios 160 a 203 del expediente judicial). -DEMANDA DE ARROCERA
INDUSTRIAL S.A. Y JOSÉ JOAQUÍN RODRÍGUEZ MORA: interpuso la defensa
de caducidad, que fue resuelta interlocutoriamente (folios 460 a 462 del
expediente judicial), y las excepciones de falta de derecho y la "genérica sine
actione agit" (folios 415 a 453 del expediente judicial). - DEMANDA DE JORGE
CASTRO BERNAL, ARROCERA EL PATIO S.A. Y OTROS: plantea las
excepciones de falta de derecho y la "genérica de sine actione agit" (folios 669 a
720 del expediente judicial). - DEMANDA DE ARROCERA RÍO CLARO S.A. Y
CARLOS SÁNCHEZ ARJONA: presentó la defensa de caducidad, que fue
resuelta interlocutoriamente (folios 929 a 933 del expediente judicial), y las
excepciones de falta de derecho y la "genérica sine actione agit" (folios 883 a 922
del expediente judicial).
3.- Mediante resolución de las 13:00 horas del 25 de enero de 2006, se previno a
la actora Compañía Arrocera Industrial S.A. y se le concedió plazo para la
corrección de la demanda en cuanto al extremo de daños y perjuicios, siendo que
mediante resolución de las 10:44 horas del 17 de marzo de 2006, se indica que el
actor no cumplió con la prevención (folios 472 y 475 del expediente judicial).
4.- Mediante voto Nº 78-2009-SVII de las 9:50 horas del 7 de agosto de 2009,
este Tribunal previno a la actora COOPELIBERIA aportar el poder conferido a
Javier García Martínez, en su condición de gerente (folio 1009 del expediente
judicial).
5.- Mediante voto Nº 90-2009-SVII de las 16:15 horas del 8 de setiembre de 2009,
este Tribunal previno a los mandatarios del licenciado José Pablo Sánchez
Hernández para que demuestren que contaba con poder suficiente para
interponer el proceso (folio 1019 del expediente judicial).
6.- En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de rigor, no se
observan vicios que impliquen nulidad ni indefensión para las partes. Se dicta la
resolución dentro del término que permitan las labores del Despacho, previa
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deliberación de rigor.
Redacta la Jueza REYES CASTILLO; y,
CONSIDERANDO
I.- EN CUANTO A LA LEGITIMACIÓN DE COOPELIBERIA Y DE LOS
REPRESENTADOS DEL LIC. PABLO SÁNCHEZ HERNÁNDEZ: a) Respecto a
COOPELIBERIA: Se acredita que el señor Javier García Martínez fue elegido
como gerente por el Consejo de Administración de la Cooperativa de Productores
Independientes (COOPELIBERIA) y que esa condición posee facultades del
artículo 51 de la Ley 6756, concretamente la representación legal (folio 1 del
expediente administrativo). Sin embargo, la certificación notarial de la personería
aportada por la actora al expediente judicial, no indica el tipo de mandato que
ostenta el gerente de la cooperativa, motivo por el cual este Tribunal optó por
prevenir a la accionante para que aclarara lo pertinente, según consta en el voto
Nº 78-2009-SVII (folio 1009 del expediente judicial). No obstante, en memorial
recibido el 26 de agosto de 2009, la parte actora contesta la prevención indicando
que el poder consta a folio 1 del expediente judicial, que corresponde a la
personería del señor Javier García Martínez, como gerente con facultades del
artículo 51 de la Ley 6756, sin aclarar el tipo de poder que ostenta. Así las cosas,
para determinar la legitimación o no de la actora COOPELIBERIA, ha de
identificarse previamente si el gerente cuenta con poder suficiente para accionar
en sede judicial.
La Ley Nº 6756, Reforma Integra a Ley Asociaciones
Cooperativas y Creación INFOCOOP (Instituto de Fomento Cooperativo),
establece en el artículo 51 lo siguiente: "Artículo 51.- La representación legal , la
ejecución de los acuerdos del consejo de administración, y la administración de
los negocios de la cooperativa, corresponden al gerente , quien es nombrado por
el consejo de administración, por el período que fije el estatuto. (...).
Adicionalmente, en el acta constitutiva (estatutos) de la indicada cooperativa,
visible a folios 364 a 379 del tomo II del expediente administrativo, la Asamblea
General estableció en el artículo "veintiochavo" (sic) que: "(...) Corresponderá al
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Gerente la representación judicial y extrajudicial de la cooperativa (...)". De lo
anterior, se estima que la parte actora (COOPELIBERIA), se encuentra
debidamente representada por su gerente, habida cuenta que la extensión,
contenido y limitaciones del poder vienen dadas por ley y reiteradas por los
estatutos, lo anterior pese a la omisión del tipo de poder que ostenta el gerente, al
acreditarse la representación por ministerio de ley, al tenor de los artículos 9 inciso
a), 16 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y 102
del Código Procesal Civil. b) Del poder conferido al Licenciado José Pablo
Sánchez Hernández: Mediante voto Nº 90-2009-SVII de las 16:15 horas del 8 de
setiembre de 2009, este Tribunal previno a los mandatarios del licenciado José
Pablo Sánchez Hernández para que demuestren que contaba con poder
suficiente para interponer el proceso (folio 1019 del expediente judicial), siendo
que los actores Jorge Castro Bernal, Arrocera el Patio S.A., Freddy Salazar
Hernández, Agrícola Industrial Ojo de Agua S.A., Alexander Rodríguez Roque y
Arrocera Liborio S.A., procedieron a remitir los poderes especiales judiciales
debidamente corregidos y en el mismo acto ratifican lo actuado por su apoderado
(folios 1028 a 1049 del expediente judicial), se tiene por subsanado el defecto de
conformidad con los artículos 96 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa y 299 del Código Procesal Civil.
II.- HECHOS PROBADOS. De importancia para la resolución de este asunto, se
tienen los siguientes: 1) Que el 8 de noviembre de 1999, los aquí actores, en su
condición de industriales del arroz y miembros de la Asociación Nacional de
Industriales del Sector Arrocero, suscribieron un convenio en los siguientes
términos: "Nos comprometemos formalmente a no comprar, aceptar en cesión,
maquilar o hacer cualquier otro tipo de negociación con cualquier empresa que
realice importaciones innecesarias de arroz, en los próximos meses, hasta que la
Oficina del Arroz demuestre que la producción nacional no sea suficiente para
abastecer el país y se declare el respectivo proceso de desbastecimiento (sic).
(...)" (folio 114 del tomo 1 del expediente administrativo Nº 31-99). 2) Que
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mediante resolución de las 8:00 horas del 15 de diciembre de 1999 la Unidad
Técnica de Apoyo a la Comisión para Promover la Competencia, comunica a los
aquí actores la apertura del procedimiento administrativo en su contra, según lo
dispuesto en el artículo cuarto de la sesión ordinaria Nº 31 de las 17:30 horas del
14 de diciembre de 1999 de la indicada Comisión (folios 118 a 127 del tomo 1 del
expediente administrativo Nº 31-99). 3) Que mediante resolución de las 14:00
horas del 31 de enero de 2000 la Unidad Técnica de Apoyo a la Comisión para
Promover la Competencia, comunica a los aquí actores que según lo dispuesto en
el artículo tercero de la sesión ordinaria Nº 04-2000 de las 17:30 horas del 25 de
enero de 2000 de la indicada Comisión, se acordó modificar el acuerdo descrito
en el considerando anterior, para proceder a enderezar el procedimiento y corregir
el error material de identificar los incisos por los que se investiga a los llamados al
procedimiento (folios 340 a 348 del tomo 1 del expediente administrativo Nº
31-99). 4) Que la audiencia oral y privada del procedimiento administrativo
seguido contra los investigados se celebró los días 21, 22, 23, 28, 29 y 30 de
marzo de 2000 (folios 833 a 876 del tomo 3 del expediente administrativo Nº
31-99). 5) Que en el artículo octavo de la sesión ordinaria 22-01 celebrada a las
17:30 horas del 26 de junio del 2001, la Comisión para Promover la Competencia
procedió a dictar la resolución final del procedimiento que contiene sanción de
multa contra los investigados (folios 1004 a 1038 del tomo 3 del expediente
administrativo Nº 31-99). 6) Que contra la resolución final dictada por la Comisión
para Promover la Competencia, los aquí actores presentaron recursos de
reconsideración y/o reposición (folios 1061 a 1091 del tomo 3 del expediente
administrativo Nº 31-99). 7) Que en la sesión ordinaria Nº 10-02 de las 17:30
horas del 9 de abril de 2002, la Comisión para Promover la Competencia rechazó
los recursos de reconsideración planteados contra el artículo octavo de la sesión
ordinaria Nº 22-01 y dio por agotada la vía administrativa (folios 1140 a 1172 del
tomo 4 del expediente administrativo Nº 31-99).III.- HECHOS NO PROBADOS. No existen de interés para la resolución de esta
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litis.IV.- SOBRE EL OBJETO DEL PROCESO. Todas las empresas y personas
físicas demandantes interponen este proceso especial con el objeto que se
declare la nulidad de los acuerdos de la Comisión para Promover la Competencia
contenidos en el artículo octavo de la Sesión Ordinaria Nº 22-01 de las 17:30
horas del 26 de junio de 2001, mediante los cuales se impuso sanciones
económicas a las aquí accionantes por prácticas monopolísticas absolutas, por
violación del artículo 11 inciso b) de la Ley 7472, al convenir la práctica de no
comercializar arroz importado. De igual manera, se impugnan los artículos sexto,
sétimo, octavo y décimo segundo de la Sesión Ordinaria Nº 10-02, celebrada a las
17:30 horas del 9 de abril de 2002 de la indicada Comisión, que rechazó los
recursos de reposición presentados por las actoras. Además, los accionantes
pretenden el pago de daños y perjuicios. De manera general y resumida, las
actoras fundamentan sus acciones en los siguientes argumentos: a) La
administración aplicó e interpretó indebidamente la ley 7472, ya que en su criterio,
la industria del arroz está excluida de la aplicación de la indicada ley, por cuanto al
momento de los hechos se encontraba vigente la Ley Nº 7014 Ley de Creación de
la Oficina del Arroz. b) Que el artículo 42 de la Ley 7014 amparó la acción de los
industriales arroceros, ya que esa norma prohíbe al beneficiador recibir el arroz de
quien no sea productor. Cuestionan el criterio de la Procuraduría Nº C-012-2000
del 26 de enero de 2000 utilizado por la Comisión para Promover la Competencia,
que sostuvo la tesis de una derogación tácita del artículo 42 de la Ley 7014. c) En
el caso particular de Coopeliberia, se manifiesta que las cooperativas están
eximidas de la aplicación de la ley 7472, porque no funcionan con fines de lucro,
siendo que en Costa Rica, están sometidas a la Ley 6756 Ley de Asociaciones
Cooperativas y Creación del INFOCOOP. Se invoca el artículo 4 de la indicada
ley, que dispone que las cooperativas quedan libres de cualquier tipo de
regulación y control del Estado. d) Que se aplicó incorrectamente el derecho a los
hechos, ya que se estiman que el acuerdo del 8 de noviembre de 1999 (para no
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recibir arroz importado) no es una práctica absoluta por lo siguiente: 1. No hay
beneficio económico; 2. No se pretendía una exclusión de competidores, ante la
inexistencia de libre juego de oferta y demanda; 3. El acuerdo tuvo un fin legítimo
de auto regulación; 4. El acuerdo es parte de un proceso político. e) Alegan que
no se debió aplicar la regla "per se" , sino un análisis de razonabilidad. f) Que los
elementos "motivo" y "contenido" del acto administrativo que impone la sanción,
están viciados. Señalan la inexistencia real y jurídica del motivo y una
inadecuación del contenido al motivo. g) Que se impuso doble sanción en
aplicación del artículo 11 inciso b) de la Ley 7472. h) Que hay falta de valoración
de la prueba. i) Que el acuerdo no tuvo ningún efecto. j) Que la sanción es
desproporcionada. k) Que se dio una incorrecta descripción del mercado
relevante. l) Que la Comisión omitió un examen de razonabilidad y efectos del
acuerdo.
V.- RESPECTO DE LA FALTA DE MOTIVACIÓN DE LAS RESOLUCIONES
DICTADAS POR LA COMISIÓN PARA PROMOVER LA COMPETENCIA:
Revisados detenidamente los argumentos presentados por ambas partes, este
Tribunal procede a resolver el asunto como sigue. La Ley de Promoción de la
Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor Nº 7472
(versión de 1995,
vigente en el momento de los hechos), dispone en el artículo 25 que la Comisión
para Promover la Competencia podrá ordenar sanciones, mediante resolución
fundada y tomando en consideración la capacidad de pago, a cualquier agente
económico que infrinja las disposiciones contenidas en esa Ley. Adicionalmente,
en el artículo 68 de la indicada Ley 7472, se contempla la aplicación supletoria de
la Ley General de la Administración Pública para lo imprevisto. De lo anterior, se
estima que el procedimiento administrativo seguido por la Comisión para
Promover la Competencia y el acto final dictado con ocasión de éste, debe
garantizar la conformidad con el Ordenamiento Jurídico en los términos
establecidos en la Ley General de la Administración Pública, lo que incluye la
debida fundamentación de todas las resoluciones administrativas que imponen
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sanciones.
La falta de motivación, constituye un grave vicio del acto
administrativo, dado que implica la omisión o desperfecto de uno de los elementos
constitutivos esenciales del acto, según lo regulado en los artículos 128, 133, 136,
158 y 166 de la Ley General de la Administración Pública. En criterio de la Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, la falta de motivación de las
resoluciones administrativas conlleva la violación del Principio constitucional del
debido proceso. En lo que interesa el voto Nº 2009-005499 de las 8:35 horas del
3 de abril del 2009, aclaró: "Esta Sala ha señalado los elementos del derecho al
debido proceso legal, (ver especialmente
aplicables a cualquier procedimiento
la opinión consultiva nº 1739-92),
sancionatorio o que pueda tener por
resultado la pérdida de derechos subjetivos. La Administración debe, en atención
al derecho de defensa del administrado: a) Hacer traslado de cargos al afectado,
lo cual implica comunicar en forma individualizada, concreta y oportuna, los
hechos que se imputan; b) Permitirle el acceso irrestricto al expediente
administrativo; c) Concederle un plazo razonable para la preparación de su
defensa; d) Concederle la audiencia y permitirle aportar toda prueba que
considere oportuna para respaldar su defensa; e) Fundamentar las resoluciones
que pongan fin al procedimiento ; f) Reconocer su derecho a recurrir contra la
resolución sancionatoria" (el resaltado no corresponde al original). En el mismo
sentido, la Sala Primera de la Corte Suprema, ha estimado que la falta de
motivación del acto administrativo quebranta el debido proceso. En el voto Nº 48
de las 14:50 horas del 19 de mayo de 1995, se indicó: "Entre los requisitos
formales del acto administrativo que suprime derechos subjetivos, como lo es el
que ordena la cesación en un puesto de confianza, está la motivación (artículo
136, párrafo 1 ° a, de la Ley General de la Administración Pública). La motivación
se traduce en la fundamentación fáctica y jurídica, con la que la Administración
justifica la legalidad y oportunidad del acto que adopta y normalmente
se
exterioriza en los considerandos del acto. La motivación de las actuaciones de la
administración es un requisito que posee una profunda raigambre constitucional,
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puesto que encuentra fundamento tanto en el principio de legalidad como en el
derecho de defensa (artículos 11 y 39 de la Constitución Política y Voto de la Sala
Constitucional No.1522 de las 14:20 horas del 8 de agosto de 1991).
Consecuentemente, el acto administrativo cuya motivación se haga depender de
la invocación genérica de una ley, es un acto administrativo arbitrario y nulo".
Queda claro con las citas anteriores, que en materia de promoción de la
competencia también son aplicables los principios del debido proceso, restando
verificar si fueron respetados por la Administración en el caso concreto. Es
importante destacar que esta Sección en el voto Nº 94-2009 de las 14:00 horas
del 30 de setiembre de 2009, revisó el tema de la nulidad por la falta de elementos
constitutivos del acto administrativo, en otro caso similar, pero en materia
tributaria, siendo de plena aplicación al presente asunto, los principios y
lineamientos en materia del debido proceso ahí indicados, que se reseñan como
sigue: "Así las cosas, estaremos frente a un vicio de incongruencia entre lo
pedido y lo decidido, si se estima que el pronunciamiento del TFA omitió resolver
del todo acerca de la citada cuestión; o bien estaremos ante un problema de
inadecuada fundamentación, si se considerara que sí lo resolvió implícitamente
por medio de la frase genérica recién transcrita. Cualquiera de los dos defectos
resulta suficiente para provocar una nulidad del acto. Veamos:
IV.- DE LA MOTIVACIÓN COMO ELEMENTO ESENCIAL DE LA
³
ACTUACIÓN FORMAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.- (...). En
efecto, cabe advertir que la existencia y validez de todo acto
administrativo depende de la concurrencia de varios elementos
esenciales, impuestos por el ordenamiento
jurídico, que para una
mayor comprensión, pueden clasificarse en materiales, relativos a los
elementos subjetivos (competencia, legitimación e investidura),
objetivos (fin, contenido y motivo ±artículos 131, 132 y 133 de la Ley
General de la Administración Pública y 49 de la Constitución Política±)
y formales, comprensivos de la forma en que se adopta el acto, sea, el
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medio de expresión o manifestación (instrumentación), la motivación o
fundamentación (artículo 136 de la citada Ley General) y el
procedimiento seguido para su adopción (artículos 214 y 308 de la Ley
General de la Administración Pública y 39 y 41 de la Constitución). La
motivación consiste
µ
... en una declaración de cuáles son las circunstancias de hecho y
de derecho que han llevado a la respectiva administración pública al
dictado o emanación del acto administrativo.
La motivación es la
expresión formal del motivo y, normalmente, en cualquier resolución
administrativa, está contenida en los denominados
µ
considerandos¶
±parte considerativa±. La motivación, al consistir en una enunciación de
los hechos y del fundamento jurídico que la administración pública tuvo
en cuenta para emitir su decisión o voluntad, constituye un medio de
prueba de la intencionalidad de esta y una pauta indispensable para
interpretar y aplicar el respectivo acto administrativo.¶
(JINESTA LOBO,
Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo . Tomo I. (Parte General).
Biblioteca Jurídica Dike. Primera edición. Medellín, Colombia. 2002. p.
388.)
De manera que la motivación debe determinar la aplicación de
un concepto a las circunstancias de hecho singulares de que se
trate (según desarrollo de la jurisprudencia española, propiamente en
la sentencia del 18 de mayo de 1991, RA 4120, aceptando
considerando de la apelada, que cita las SSTS de 23 de setiembre de
1969, RA 6078, y 7 de octubre de 1970, RA 4251, citado por el autor
Marcos M. Fernando Pablo, en su obra La motivación del acto
administrativo. (Editorial Tecnos, S. A. Madrid. 1993, página 190); es
decir, se trata de una deción (sic) concreta, que liga los hechos con el
sustento normativo; de manera que cuando hay una breve alusión a
normas generales y hechos inespecíficos, se puede concluir que no hay
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aporte suficiente de justicación (sic), en la medida en que de ellos no es
posible deducir los elementos valorados por la autoridad gubernativa
para tomar la decisión, lo cual adquiere la mayor trascendencia cuando
se trata de actos limitativos o restrictivos de derechos subjetivos o en
los que se impone una sanción al administrado. Por su contenido, se
constituye en factor determinante del debido proceso y derecho de
defensa, que tiene plena aplicación en el ámbito administrativo, según lo
señaló la Sala Constitucional a partir de la sentencia 15-90, de las
dieciséis horas cuarenta y cinco horas del cinco de enero de mil
novecientos noventa, al enunciar los elementos mínimos de este
principio constitucional
µ
(...) a) Notificación al interesado del carácter y fines del
procedimiento; b) derecho de ser oído, y oportunidad del interesado para
presentar los argumentos y producir las pruebas que entienda
pertinentes; c) oportunidad para el administrado de preparar su
alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a
los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se
trate; ch) derecho del administrado de hacerse representar y asesorar
por abogados, técnicos y otras personas calificadas; d) notificación
adecuada de la decisión que dicta la administración y de los
motivos en que ella se funde y e) derecho del interesado de recurrir la
decisión dictada ...¶
(El resaltado no es del original.)
Es por ello que al tenor del artículo 136 de la Ley General de la
Administración Pública, resulta exigido para la Administración motivar los
actos que imponen obligaciones; limiten, supriman o denieguen derechos
subjetivos; resuelvan recursos; los que se dictan con separación del
criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de los
órganos consultivos; los que mantienen la ejecución del que es
impugnado; los generales de carácter normativo (reglamentos) y los
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discrecionales de carácter general. Así, si no hay motivación, se
incurre en un vicio de forma que afecta gravemente el acto,
viciándolo de nulidad absoluta. (...) (Sentencia de la Sala Primera de
la Corte Suprema de Justicia número 35-91, de las quince horas del
veintidós de marzo de mil novecientos noventa y uno).
(...) Esta rigurosidad en las formalidades no es un capricho del
legislador, sino que tienen su fundamento en la finalidad de que no
queden puntos sin resolver, oscuros o contradictorios; de manera que
las resoluciones no se dicten antojadizamente por la Administración,
sino conforme a un formato previamente establecido en una norma de
rango legal, según se anotó. Los diversos alegatos debatidos en el
expediente administrativo deben ser resueltos en forma clara y
fundamentada, sin que puedan existir contradicciones dentro del fallo;
cada párrafo debe ir señalado con un número que lo identifique,
expresarse los hechos tenidos por probados, con la debida indicación
de los folios respectivos del expediente que lo respalde, y por supuesto,
la resolución debe estar debidamente motivada, según se indicó, de tal
suerte, que la parte dispositiva tiene que coincidir en todo con la parte
considerativa, esto es, con las consideraciones de fondo dadas, sin que
exista contradicción alguna entre ambas partes.
V.- Cabe advertir que no es sólo en las instancias jurisdiccionales que debe darse
cabal cumplimiento a las garantías y elementos que conforman el debido proceso
±que derivan de las garantías establecidas en los artículos 35, 36, 37, 38, 39, 40,
41 y 42 de la Constitución Política±, sino que son de acatamiento obligatorio en
los procedimientos administrativos sancionatorios, como lo ha considerado en
forma reiterada la jurisprudencia de la Sala Constitucional (en tal sentido, entre
otras, se pueden consultar las sentencias números 15-90, 3433-93, 3929-95,
1484-96, 5516-96 y 2003-13140), precisamente en atención a que en ellos puede
imponerse una obligación, suprimirse o denegarse un derecho subjetivo o interés
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legítimo, o una sanción administrativa (de suspensión, destitución, económica,
etc.),
las
cuales
ostentan
naturaleza
punitiva.´ (Tribunal
Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, N° 542-2007 de las 10:50 horas del 23 de
noviembre del 2007.)"
VI.- SOBRE EL CASO CONCRETO: Respecto a los argumentos de los actores en
los que se indica que la Comisión para Promover la Competencia impone
sanciones que carecen de proporcionalidad, sin ningún análisis individualizado,
sin hacer estudio de cada una de las empresas involucradas, que existe una falta
de fundamentación de la sanción aplicada, por cuanto no se sabe cuáles fueron
los criterios para sancionar a las personas y a las empresas, corresponde indicar
que el artículo 25 de la Ley 7472 al disponer que la sanción debe dictarse en
"resolución fundada y tomando en consideración la capacidad de pago", está
obligando a la Administración a garantizar los Principios del Debido Proceso en
sus actuaciones y resoluciones . A ese efecto le resultan de plena aplicación los
requisitos de la resolución establecidos en la Ley General de la Administración
Pública, concretamente el artículo 136 preceptúa lo siguiente: "1. Serán motivados
con mención, sucinta al menos, de sus fundamentos: a) Los actos que impongan
obligaciones o que limiten, supriman o denieguen derechos subjetivos; b) Los que
resuelvan recursos; (...) 2. La motivación podrá consistir en la referencia explícita
o inequívoca a los motivos de la petición del administrado , o bien a propuestas,
dictámenes o resoluciones previas que hayan determinado realmente la adopción
del acto, a condición de que se acompañe su copia" (el subrayado no es del
original). Los artículos arriba transcritos permiten tener claridad en cuanto a los
requisitos que deben cumplirse en las resoluciones dictadas por la Comisión para
Promover la Competencia , ello dentro del marco del Principio de Debido Proceso
y de los elementos constitutivos del acto administrativo, siendo que ante la
ausencia u omisión de alguno de los requisitos vinculados con la garantía al
debido proceso, se produce la nulidad de lo actuado según lo establecido en el
artículo 223 de la Ley General de la Administración Pública que indica: "1. Sólo
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causará nulidad de lo actuado la omisión de formalidades sustanciales
del
procedimiento. 2. Se entenderá como sustancial la formalidad cuya realización
correcta hubiera impedido o cambiado la decisión final en aspectos importantes, o
cuya omisión causare indefensión". Adicionalmente, la falta o imperfección de la
fundamentación de la resolución administrativa, alude al defecto o inexistencia de
los elementos constitutivos del acto administrativo : "motivo" y "motivación".
Así,
la ausencia del elemento "motivo" del acto administrativo, implica un vicio de
nulidad absoluta de conformidad con lo establecido en los artículos 130, 133, 158,
166 y 167 de la Ley General de la Administración Pública. En el caso concreto, se
acredita que los actores fueron sancionados con multas que oscilan desde los 255
salarios mínimos hasta 4 salarios mínimos, al tenor de los artículos 11 inciso b) y
25 de la Ley 7472.
Revisada con detenimiento la resolución administrativa
adoptada en el artículo 8 de la sesión ordinaria 22-01 de las 17:30 horas del 26 de
junio de 2001, este Tribunal constata que pese a existir un acápite dedicado al
análisis de fondo (folios 1018 a 1031) y otro a la imposición de las sanciones y su
graduación (folios 1031 a 1035), se echa de menos el análisis individualizado de
la responsabilidad de cada uno de los investigados y de los criterios objetivos o
parámetros utilizados por la Administración para imponer las sanciones.
De la
información contenida en la resolución final, resulta imposible deducir las razones
que justifican las multas impuestas y la diferencia en el monto de las mismas. Tal
actuación riñe directamente contra la normativa aplicable en materia de promoción
de la competencia, en especial con el artículo 25 de la Ley 7472, que establece la
necesidad de imponer sanción sobre la base de una resolución fundada y
tomando en consideración la capacidad de pago. Según lo anterior, la motivación
de las resoluciones dictadas en el ámbito de la promoción de la competencia con
ocasión de los procedimientos administrativos que se instruyan en esa sede, exige
un cuidadoso y detallado análisis valorativo de todos los argumentos y pruebas,
con indicación expresa de los parámetros o criterios objetivos utilizados para
imponer la sanción en cada caso particular , lo que no se satisface con la simple
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descripción de los criterios de valoración y un análisis generalizado de los mismos,
a la luz de lo ordenado en los artículos 26 de la Ley 7472 en relación con los
numerales 133 y 136 de la Ley General de la Administración Pública, requisito que
se echa de menos en la resolución dictada por la Comisión de Promoción de la
Competencia que aquí se revisa.
Tal omisión vulnera sin lugar a dudas el
Principio al Debido Proceso por cuanto limita sin justificación alguna el derecho de
defensa de los sujetos investigados al denegarles el conocimiento de las razones
que fundamentan las sanciones impuestas. Este Tribunal no comparte el
argumento expuesto por el demandado, tendiente a indicar que la resolución
administrativa valoró la participación por igual de los actores y que diferenció el
monto de la multa con base en el estudio de su situación económica, según la
documental que consta en los expedientes confidenciales; el argumento se
rechaza toda vez que no existe evidencia en autos del análisis integral realizado a
cada sujeto investigado ni del estudio de la situación económica. En efecto, el
artículo 64 de la Ley 7472,
le confiere el carácter de confidencial a los
documentos e información solicitada a los comerciantes por requerimiento de la
Comisión, sin embargo tal disposición no releva la obligación de fundamentar la
resolución final, máxime tratándose de un acto que impone sanciones, lo que
incluye la explicación pormenorizada de la forma en que la Administración utilizó y
valoró la información confidencial. En resumen: las omisiones en cuanto a la falta
de
fundamentación
investigado,
y
razonamientos
individualizados
para
cada
sujeto
así como la inexistencia de los criterios y parámetros objetivos
utilizados por la Administración para imponer las sanciones y los montos a los
sujetos investigados por la misma conducta, que se constatan en la resolución
dictada por la Comisión para Promover la Competencia, implican una seria
violación al Principio del Debido Proceso, toda vez que la ausencia advertida
ocasiona la indefensión de las partes actoras al impedirle s conocer los motivos
que fundamentaron la decisión de la Administración, y con ello se disminuye la
capacidad de defensa efectiva de sus derechos. Se evidencia la imperfección del
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elemento constitutivo formal "motivación" del acto administrativo ante la falta de
fundamentación individualizada, al menos sucinta o referenciada, de las razones,
pruebas y criterios objetivos utilizados por la Administración para sancionar a cada
uno de los sujetos investigados e imponerles multas distintas, por lo que todos los
vicios indicados producen la nulidad absoluta de lo resuelto en sede
administrativa. Es importante destacar que las sanciones impuestas a los sujetos
investigados son omisas en indicar la "fórmula" o parámetros empleados por la
Administración para determinar el monto fijado en cada caso. Se observa, que
incluso en el caso contra el señor Freddy Salazar Hernández, que obtuvo una
sanción de manera independiente al resto de los investigados, fijada en cuatro
salarios mínimos, el razonamiento es exiguo, toda vez que únicamente se indica
que "para imponer la sanción se tomaron en cuenta las posibilidades de pago del
señor Salazar Hernández, de conformidad con la información que consta en el
expediente" (folio 1033 del Tomo III del expediente administrativo), sin que se
indiquen los parámetros o criterios técnicos empleados por la Administración al
momento de imponer la sanción de cuatro salarios y no otro monto diferente, sin
que ello signifique revelar datos confidenciales de los investigados. El cálculo de
la sanción, constituye un aspecto fundamental del debido proceso, esto exige que
el acto administrativo sancionador acredite con claridad las fórmulas, parámetros y
criterios utilizados para fijar los montos concretos contra los sujetos investigados,
sin que sea admisible una referencia escueta, vaga u obscura incapaz de explicar
el método utilizado para fijar la sanción. Véase que el administrado asistido por el
debido proceso, no solo tiene derecho a conocer las razones que llevaron a la
Administración Pública a sancionarlo, sino también a conocer los cálculos o
fórmulas utilizadas para fijar el "cuantum" de la sanción, a efecto de garantizarle el
ejercicio efectivo de la defensa de sus derechos e intereses, situación que no se
acredita en el caso bajo estudio.
En consecuencia, se procede a anular las
siguientes resoluciones: resolución final adoptada en el artículo octavo de la
sesión ordinaria 22-01 celebrada a las 17:30 horas del 26 de junio del 2001 y la
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resolución confirmatoria adoptada en los artículos sexto, sétimo, octavo y décimo
segundo de la sesión ordinaria Nº 10-02 de las 17:30 horas del 9 de abril de 2002,
que dio por agotada la vía administrativa, ambas dictadas por la Comisión para
Promover la Competencia.
En cuanto a la pretensión de algunas actoras de
anular el artículo sétimo de la sesión 22-01, se debe indicar que no consta en los
autos la existencia real del aludido acuerdo. Además, las actoras que solicitaron
tal anulación, hacen expresa referencia en el hecho segundo de la demanda (folio
597 del expediente judicial), al artículo octavo de la sesión ordinaria 22-01 y a la
vez solicitan la anulación del artículo sétimo de la sesión ordinaria 10-02, siendo
que en ésta última sesión únicamente se conoció la impugnación planteada contra
el artículo octavo de la sesión 22-01 (folio 1143, tomo IV del expediente
administrativo). Todo lo anterior, lleva a concluir que existió un error material en el
capítulo de pretensiones de las actoras, al momento de citar el número de artículo
impugnado, no obstante si lograron incluir correctamente el número de la Sesión
Ordinaria 22-01 que contiene el acto que aquí se anula, por lo que carece de
interés realizar pronunciamiento respecto al artículo sétimo de la sesión 22-01.
Por lo expuesto, se ordena a la Administración que dicté nuevamente la resolución
final del procedimiento administrativo seguido contra los actores con ajuste a
derecho.
Por la forma en que ha sido resuelto el presente asunto, se omite
pronunciamiento de los restantes argumentos de los actores, toda vez que resulta
innecesario al declararse con lugar la demanda.
VII.- EXCEPCIONES. Opuso la representación del Estado las excepciones de
falta de derecho y la denominada sine actione agit. En atención a las razones
dadas en los anteriores considerandos, se rechaza la excepción de falta de
derecho. Debe rechazarse la ³
excepción genérica sine actione agit,́ pues
actualmente no constituye una defensa oponible dentro de nuestro sistema y, en
consecuencia,
deviene
inaceptable,
según
lo
indicado
en
el
voto
N°
317-F-S1-2008 de las 9:10 horas del 2 de mayo del 2008 de la Sala Primera de la
Corte Suprema de Justicia. Además, revisados de oficio los presupuestos de
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fondo de la sentencia, a saber: el derecho, la legitimación y el interés, no se
evidencia que alguno impida el dictado del fallo.
VIII.- COSTAS. De conformidad con el artículo 221 del Código Procesal Civil, por
remisión del numeral 103 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, se condena a la parte demandada al pago de ambas costas de
esta acción.POR TANTO
Se declara PROCEDENTE la demanda interpuesta , se rechaza la excepción de
falta de derecho y la "sine actione agit". Se declara la invalidez de las resoluciones
de la Comisión para Promover la Competencia adoptadas en el artículo octavo de
la sesión ordinaria 22-01 celebrada a las 17:30 horas del 26 de junio del 2001 y
los artículos sexto, sétimo, octavo y décimo segundo de la sesión ordinaria Nº
10-02 de las 17:30 horas del 9 de abril de 2002. Debe la Administración
demandada proceder a dictar nuevamente la resolución final con ajuste a
derecho. Se condena en ambas costas a la parte perdidosa. NOTIFÍQUESE.-
JORGE LEIVA POVEDA
JUDITH REYES CASTILLO
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CHRISTIAN HESS ARAYA
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