El Régimen Especial de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas

El Régimen Especial de Seguridad
Social de las Fuerzas Armadas:
Una visión panorámica
del mutualismo militar*
IVÁN ANTONIO RODRÍGUEZ CARDO **
INTRODUCCIÓN***
P
ese a su inclusión formal dentro del
elenco de regímenes especiales del
Sistema de Seguridad Social, las distintas parcelas del mutualismo funcionarial,
así como el Régimen de Clases Pasivas, no
han suscitado demasiado interés en la doctrina científica, ni tampoco son objeto de una
abundante litigiosidad. El Régimen General
manifiesta también en este aspecto su vis
atractiva, sin perjuicio de que los regímenes
especiales destinados a asalariados de sectores específicos y a los trabajadores autónomos también cuenten con análisis doctrinales de envergadura.
En el campo del mutualismo funcionarial,
es claro que el mutualismo administrativo se
* El presente trabajo constituye una síntesis del
estudio que mereció el Primer Premio en el Certamen
de Investigación ISFAS 2006/07, y que próximamente
publicará, como monografía, el MTAS.
** Profesor Titular Interino de Universidad. Universidad de Oviedo.
*** Cerrado a 22 de febrero de 2008.
ha convertido en la referencia principal, quedando relegados el mutualismo judicial y el
militar a un segundo plano. Más allá de
meras valoraciones basadas exclusivamente
en el contexto doctrinal o académico, el propio
legislador muestra esa preferencia; a la postre, sólo el Régimen Especial de Funcionarios
Civiles del Estado mantiene una regulación
de la incapacidad temporal similar a la del
Régimen General, pues ni el mutualismo
judicial ni el militar han incorporado las últimas modificaciones introducidas en esa prestación.
La escasa atención legislativa, y también
reglamentaria de alto nivel, provoca dificultades de adaptación en una materia tan
cambiante como la protección social. Así se
explica que las entidades gestoras de estos
–mal llamados– regímenes especiales hayan
asumido incluso competencias normativas
mucho más desarrolladas que el INSS o cualesquiera otros entes gestores del Sistema de
Seguridad Social. La propia supervivencia
del mutualismo exige esta actuación; de lo
contrario, la inactividad legislativa derivaría rápidamente en su obsolescencia e ineficacia.
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En el contexto actual, el mutualismo militar, al igual que las otras parcelas del mutualismo funcionarial, destaca por dispensar una
acción protectora centrada en las prestaciones en especie. La exclusión de las pensiones
–de jubilación por edad o incapacidad y de
muerte y supervivencia– del catálogo de la
acción protectora implica que la prestación
más relevante que gestiona sea la asistencia
sanitaria.
Las diferencias evidentes con el Régimen
General, y la falta de atención doctrinal,
hacen aconsejable un esfuerzo de sistematización y comparación que ponga de manifiesto la posibilidad y conveniencia de modificar
estos instrumentos, e incluso suprimirlos
mediante la integración del colectivo en el
Régimen General. Este parece un momento
especialmente propicio, máxime cuando
durante el año 2008 se conmemora el trigésimo aniversario del nacimiento del ISFAS.
ANTECEDENTES DEL MUTUALISMO
MILITAR: LOS MONTEPÍOS
Los Estados en general, y el español en
particular, desarrollaron ya desde el siglo
XVIII un sentimiento paternalista hacia sus
funcionarios, a causa de que la cuantía de sus
emolumentos no alcanzaba en ocasiones para
garantizar la subsistencia familiar1. Ante el
desequilibrio existente entre los servicios
prestados y la retribución percibida, floreció
una concepción compensatoria, fundamentada en que «las pensiones de jubilación, retiro,
viudedad y orfandad no constituyen más que
una parte de la total remuneración que el
Estado satisface por los servicios que aquéllos le prestan»2.
1
Vid. L. JORDANA DE POZAS, «La Seguridad Social de
los funcionarios públicos en España», en Estudios Sociales y de Previsión, Tomo II, Volumen 1, Ministerio de Trabajo (INP), Madrid, 1961, pp. 391 y ss.
2
Cfr. L.E. DE LA VILLA GIL, «La previsión social mutualista de los funcionarios públicos del Estado», en Estudios
sobre la Seguridad Social de los funcionarios públicos,
36
Comenzó entonces la tutela de los ex funcionarios o familiares de funcionarios fallecidos que a consecuencia de la carencia de rentas por haber abandonado el servicio activo
ante la falta de capacidad para el trabajo
–fuera por causa natural o accidental– se
encontraban en un estado de necesidad. Y el
legislador creó los mecanismos necesarios
para que esos colectivos pudiesen alcanzar
una pensión vitalicia cuando concluían el servicio activo3; es el nacimiento de las clases
pasivas, esto es, «el conjunto de personas que
perciben haberes del Tesoro Público sin prestarle un servicio, hecho que se explica en consideración a servicios que anteriormente
prestaron ellos o sus causahabientes»4.
Las primeras actuaciones estatales consistieron en el reconocimiento de pensiones a los
inválidos y retirados de guerra y a sus familias, pues por ese sentimiento de responsabilidad hacia sus servidores, el Estado entendía
que quienes perdían la capacidad para procurarse el sustento por sí mismos en cumplimiento de un deber patriótico merecían la
protección pública5. Las instituciones encargadas de gestionar ese sistema fueron los
montepíos, entes de creación legal a los que
obligatoriamente debían afiliarse los funcionarios, lo que claramente los diferenciaba de
las cofradías y hermandades, nacidas en la
Edad Media y caracterizadas porque su aparición se debía a la iniciativa privada y la afi-
Escuela Nacional de Administración Pública, Madrid,
1971, pág. 122.
3
Vid. M.R. ALARCÓN CARACUEL y S. GONZÁLEZ ORTEGA, Las pensiones de los funcionarios públicos en España,
Fundación Mapfre, Madrid, 1988, pp. 9-10.
4
Cfr. L. JORDANA DE POZAS, «Tendencias modernas
sobre el Régimen de las Clases Pasivas», en Estudios
Sociales y de Previsión, Tomo II, Volumen 2, Ministerio
de Trabajo (INP), Madrid, 1961, pág. 27.
5
«Siempre, y en todas partes, las clases pasivas militares preceden a las civiles»; cfr. L. JORDANA DE POZAS,
«Tendencias modernas sobre el Régimen de las Clases
Pasivas», en Estudios Sociales y de Previsión, Tomo II,
Volumen 2, Ministerio de Trabajo (INP), Madrid, 1961,
pág. 28.
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liación era voluntaria6. Los primeros montepíos se nutrían de las aportaciones de los afiliados –mediante descuentos en el salario– y
de las subvenciones estatales. En cuanto a los
riesgos protegidos, y en consonancia con la
protección de las clases pasivas, «el montepío
se ceñía con preferencia a los de supervivencia, invalidez y vejez, y dentro de los tres, con
especial interés por el primero»7.
El punto de partida fue el Montepío Militar, promovido por el Marqués de Esquilache
–ministro de Carlos III– y establecido por
Real Cédula de 20 de abril de 1761. Este montepío concedía pensiones a las viudas, huérfanos y madres viudas de militares y marinos
de cualquier graduación y cuerpo que fuesen,
si bien las viudas y las huérfanas perdían el
derecho cuando contraían matrimonio o
tomaban estado de religiosas.
Los montepíos se convirtieron a partir de
entonces en la fórmula normal de protección
de los funcionarios públicos, y surgieron para
cuerpos muy distintos, algunos de carácter
militar (como el Montepío del Cuerpo de Oficiales de Mar de la Real Armada de 16 de
octubre de 1794), y otros muchos con destinatarios civiles8.
6
Un estudio del concepto y características de estas
entidades en L.E. DE LA VILLA GIL, «La previsión social
mutualista de los funcionarios públicos del Estado», en
Estudios sobre la Seguridad Social de los funcionarios
públicos, Escuela Nacional de Administración Pública,
Madrid, 1971, pp. 128-143.
7
Cfr. A. RUMEU DE ARMAS, Historia de la previsión
social en España, Ed. Revista de Derecho Privado,
Madrid, 1944, pág. 416.
8
Cabe destacar el Montepío de Ministros de Ultramar de 20 de febrero de 1765, el Montepío de Loterías
de 3 de septiembre de 1777, el Montepío de Oficinas
de Ultramar de 18 de febrero de 1784, el Montepío de
Oficinas de Correos de 22 de diciembre de 1785, el
Montepío de Corregidores y Alcaldes Mayores de 7 de
noviembre de 1790, y el Montepío de Empleados de la
Casa Real de 23 de junio de 1818; vid. A. CANALES GIL, El
sistema español de clases pasivas del estado, CEDECS,
Barcelona, 1996, pp. 45-51; A. RUMEU DE ARMAS, Historia de la previsión social en España, Ed. Revista de Derecho Privado, Madrid, 1944, pp. 426-430; M. U CELAY
La crisis económica de principios del siglo
XIX llevó al Estado a adueñarse de los fondos
de los montepíos, pero la institución resistió
esos períodos de incertidumbre, y se consolidó
definitivamente durante la primera mitad
del siglo XX. La Ley de Clases Pasivas de
1926 introdujo formalmente una diferencia
entre la protección de las clases activas y las
clases pasivas que subsiste hasta el momento
actual, mientras que la Ley de Mutualidades
de 6 de diciembre de 1941 revitalizó el
mutualismo en general, y el funcionarial en
particular9.
La proliferación de montepíos tuvo lugar
de manera ciertamente caótica, sin criterios
claros de ordenación sistemática. No obstante, los funcionarios militares contaban con un
régimen mutualista mucho más racional10,
pues frente a la multiplicidad, dispersión y
desigualdad de las mutualidades de funcionarios civiles, los militares solo contaban con
cinco –Ejército de Tierra, Aire, Marina, Guardia Civil y Policía Armada– con un nivel de
protección bastante similar.
La Ley de Bases de la Seguridad Social de
28 de diciembre de 1963 supuso una auténtica
revolución conceptual. La modificación pretendida excedía de lo meramente cosmético, y
aspiraba a cambios sustanciales, a un progreso cualitativo. La Ley de Bases concibe un Sis-
REPOLLÉS, Previsión y seguros sociales, Gráficas González,
Madrid, 1955, pág. 87, nota 19; L.E. DE LA VILLA GIL, «La
previsión social mutualista de los funcionarios públicos
del Estado», en Estudios sobre la Seguridad Social de los
funcionarios públicos, Escuela Nacional de Administración Pública, Madrid, 1971, pp. 117-119.
9
Vid. I.A. RODRÍGUEZ CARDO, La dimensión histórica
del campo de aplicación de la Seguridad Social, MTAS,
Madrid, 2007, pp. 221 y ss.
10
Vid. M.R. ALARCÓN CARACUEL y S. GONZÁLEZ ORTEGA, Las pensiones de los funcionarios públicos en España,
Fundación Mapfre, Madrid, 1988, pp. 34-35 y 45-47;
L.E. DE LA VILLA GIL, «Configuración de un Régimen Especial de Seguridad Social para Funcionarios Civiles del
Estado», en Estudios sobre la Seguridad Social de los funcionarios públicos, Escuela Nacional de Administración
Pública, Madrid, 1971, pág. 321.
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tema de Seguridad Social en sentido propio,
inexistente hasta entonces en España; ciertamente, no se propugnaba la universalidad
subjetiva en aquellos momentos, pero sí subyace esa pretensión, y de ahí que la Ley de
Bases contemple conjuntamente a todos los
colectivos que hasta ese momento gozaban de
protección social por distintas vías. Se quiere
así evitar una «simple sistematización y ajuste de los regímenes ya establecidos»11. De este
modo se explica que el apartado f) del punto 5
de la Base Segunda aluda a los «funcionarios
públicos, civiles y militares en cualquier
situación» como uno de los colectivos expresamente incluidos en el campo de aplicación de
la nueva Seguridad Social.
La especificidad de los funcionarios se traduce, a tenor de la Base Tercera, en la previsión de unos regímenes especiales propios, al
margen del Régimen General. Con ello el
legislador mantenía la separación entre los
funcionarios y los trabajadores asalariados,
pero además consagraba peculiaridades
inherentes a ciertos colectivos de funcionarios que requieren, al menos a su juicio,
mecanismos de cobertura privativos. La Ley
de Bases planeaba tres regímenes diferentes
para la función pública: uno para funcionarios públicos, civiles y militares, otro para los
funcionarios de entidades estatales autónomas y un tercero para los pertenecientes a
organismos del Movimiento.
Sin embargo, las pretensiones del legislador debieron claudicar ante la inercia y la oposición de los interesados, lo que derivó, a la
postre, en una configuración muy diferente a
la inicialmente diseñada12. Los funcionarios
Vid. punto 1, párrafo segundo, del Preámbulo de
la Ley de Bases.
12
Por consiguiente, «el mismo fracaso en su propósito unificador se mantuvo, como era lógico, en la Ley de
Seguridad Social (Texto Articulado de 1966) y en la Ley
General de Seguridad Social (Texto Refundido de 1974).
La peculiaridad del colectivo de los funcionarios públicos, y dentro de éste, del subgrupo de funcionarios civiles respecto de los funcionarios militares se impuso con
11
38
no estatales fueron progresivamente incluidos
en el Régimen General, de modo que los denominados regímenes especiales de funcionarios
sólo comprenden a los funcionarios estatales.
La pretensión de simplificar el Sistema tampoco se ha conseguido, pues tales funcionarios
reciben protección a través de cuatro instrumentos diferentes, uno común –Régimen de
Clases Pasivas–, y tres diferentes en atención
a la Administración –General del Estado, de
Justicia y Militar– para la que el funcionario
preste servicios. Esos tres instrumentos están
gestionados por tres mutualidades diferentes
(MUFACE, MUGEJU e ISFAS).
El Régimen Especial de las Fuerzas Armadas nació con la Ley 28/1975, de 27 de junio, y
su desarrollo reglamentario, que tradicionalmente se recogía en el RD 2330/1978, de 29 de
septiembre. Ambas normas han sido derogadas, y la normativa básica de este Régimen
Especial se contiene actualmente en el Real
Decreto Legislativo 1/2000, de 9 de junio, por
el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley
sobre Seguridad Social de las Fuerzas Armadas, y en el RD 1726/2007, de 21 de diciembre,
por el que se aprueba el Reglamento General
de la Seguridad Social de las Fuerzas Armadas. Desde luego, también inciden en esta
rama de la protección social otra serie de normas específicamente diseñadas para el ámbito
castrense, como por ejemplo la Ley 39/2007, de
19 de noviembre, de la carrera militar, o la Ley
8/2006, de 24 de abril, de Tropa y Marinería.
LA AUTONOMÍA DEL MUTUALISMO
MILITAR RESPECTO DEL SISTEMA
DE SEGURIDAD SOCIAL
El Sistema de Seguridad Social es una realidad firmemente asentada, y constituye uno
tal fuerza que, como se ha visto, se llegó al caso insólito
de una Ley que se deroga a sí misma»; cfr. E. BORRAJO
DACRUZ, «La Seguridad Social en la Constitución española», en AA.VV., Estudios sobre la Constitución española. Homenaje al Profesor García de Enterría, Tomo II,
Civitas, Madrid, 1991, pág. 1489.
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de los pilares del llamado «Estado del Bienestar». Es evidente que la Seguridad Social se
encuentra en España en un estadio muy
avanzado de su evolución, al menos desde la
perspectiva de los modelos tradicionalmente
denominados «contributivos», «profesionales»
o «bismarckianos»; quizá por ello se asume
que toda persona que realiza una actividad
profesional se encuentra comprendida en el
mismo, y que la acción protectora, al menos
en sus rasgos configuradores básicos, es similar para todos los incluidos en su campo de
aplicación.
Esas dos premisas iniciales se ven claramente desbordadas en relación con las personas que prestan servicios en el ámbito público, y en especial los funcionarios públicos, que
han contado con medidas de protección social
particulares, diferentes a las de los trabajadores asalariados, y con una intensidad de la
acción protectora variable y en ningún caso
homogénea. En la evolución, por un lado, del
Sistema de Seguridad Social y, por otro, de
los instrumentos protectores de los funcionarios públicos se aprecia una evidente convergencia, pero sus vasos comunicantes no pueden ocultar las profundas diferencias que los
separan en materia de gestión, cotización,
acción protectora y orden jurisdiccional competente.
Sin lugar a dudas, el mutualismo militar
participa de los rasgos distintivos del mutualismo funcionarial, si bien es evidente que su
ámbito subjetivo no queda constreñido por el
concepto de funcionario, pues no es un instrumento de tutela exclusivo de estos, sino en
general del personal militar, sin perjuicio de
que determinados funcionarios civiles al servicio de la Administración Militar puedan ser
también protegidos por el régimen que gestiona el ISFAS.
El mutualismo militar se constituye en sí
mismo como el Régimen Especial de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas. Esa consideración como régimen especial es más formal que material, pues el mutualismo militar
cuenta con su propia entidad gestora
–ISFAS, y no INSS–, no se apoya en la TGSS,
que no es servicio común para el mutualismo
funcionarial, no sigue la dinámica de los actos
de encuadramiento del Sistema de Seguridad
Social –el número de afiliación a la Seguridad
Social no equivale al número de afiliación al
mutualismo militar, ya que son afiliaciones
independientes– y tiene una financiación
separada, amén de que la competencia jurisdiccional está atribuida en todo caso al orden
contencioso, sin intervención del orden social.
En relación con la acción protectora, el
mutualismo militar, al igual que sucede con
el mutualismo administrativo y el judicial,
presenta ciertos rasgos análogos a los del Sistema de Seguridad Social, pero también profundas diferencias. El catálogo de prestaciones que se integran en la acción protectora
que dispensa es amplio y heterogéneo, y las
prestaciones económicas responden asimismo a situaciones de exceso de gastos o de
defecto de ingresos.
Sin embargo, el mutualismo funcionarial
se caracteriza por no incorporar a su acción
protectora las pensiones –salvo algún vestigio de carácter complementario–, ya que la
protección económica frente al defecto de
ingresos producido por la edad, la incapacidad –inutilidad– o la muerte y supervivencia
está encomendada al denominado Régimen
de Clases Pasivas, que concede las pensiones
de jubilación o retiro –entre las que se incluyen las que el Régimen General denomina
como incapacidad permanente– y de muerte
y supervivencia (viudedad, orfandad y en
favor de los padres).
En este contexto, el mutualismo funcionarial en general, y el militar en particular, han
configurado una acción protectora que tiene
dos rasgos principales. En primer lugar, el
mutualismo trata de proporcionar la tutela
económica necesaria ante contingencias que
no impliquen un abandono definitivo de la
vida activa, bien en supuestos de imposibilidad temporal para prestar servicios con la
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consiguiente situación de defecto de ingresos,
bien en situaciones de exceso de gastos por
cargas familiares. Desde luego, si se reconoce
la conservación de derechos económicos plenos no se justifica la protección por esta vía, y
por ello la maternidad y la paternidad –y la
incapacidad temporal del personal militar–
no generan derecho a subsidio en el mutualismo.
En segundo lugar, la exclusión del catálogo de prestaciones de las pensiones de jubilación y de muerte y supervivencia ha propiciado un importante desarrollo de las prestaciones en especie, que ocupan en el mutualismo
un lugar más relevante que la protección económica. En este sentido, la asistencia sanitaria es, sin duda, la principal prestación que
gestiona el mutualismo, con peculiaridades
relevantes, como la concesión al beneficiario
de un derecho de opción entre la sanidad
pública y la privada.
Además, el mutualismo funcionarial
–militar, administrativo o judicial– se caracteriza por incluir en el catálogo de su acción
protectora una serie de medidas de asistencia
social –prestaciones de contenido económico
que tienen como propósito paliar necesidades
de atención urgente– y servicios sociales
–prestaciones en especie distintas de las
sanitarias, o, en su caso, un reembolso de gastos–, que configuran una acción protectora
plural y heterogénea no parangonable, en
modo alguno, con la que para el Régimen
General se detalla en el art. 38 LGSS.
ÁMBITO SUBJETIVO
DEL MUTUALISMO MILITAR
En línea de principio, el art. 3 del Real
Decreto Legislativo 1/2000 declara comprendidos en el Régimen Especial de Seguridad
Social de las Fuerzas Armadas, de forma obligatoria, a los funcionarios militares. Sin
embargo, un análisis detenido de la regulación vigente motiva una revisión de este primer acercamiento, porque se admite el ingre-
40
so de ciertos colectivos que prestan servicios
para la Administración Militar, aunque no
pertenezcan a cuerpos de funcionarios militares13. La condición de militar prevalece, por
tanto, frente a la condición de funcionario,
como causa determinante del ingreso en este
mecanismo de protección social.
En consonancia, han de incorporarse a
este Régimen Especial los militares de carrera de las Fuerzas Armadas; los militares de
complemento14 y los militares profesionales
de tropa y marinería15, en tanto subsista su
relación de servicios con las Fuerzas Armadas; los alumnos de la enseñanza militar de
formación; los militares de reemplazo, en su
momento; los militares de carrera de la Guardia Civil y los alumnos de los centros docentes de formación de dicho Cuerpo; los funcionarios civiles de Cuerpos adscritos al Ministerio de Defensa que no hayan ejercido la
opción de incorporarse al Régimen Especial
de Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado, así como, en su caso, los funcionarios en prácticas para el ingreso en
dichos Cuerpos16; y el personal regido por el
Vid. M.J. DOLZ LAGO, El Régimen Especial de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas, RSS, nº 10, 1981,
pp. 48 y ss.
14
«Los militares de complemento son oficiales que
establecen su relación de servicios profesionales
mediante compromisos de carácter temporal para atender necesidades específicas de las Fuerzas Armadas»;
art. 3.3 Ley 39/2007.
15
Previsión en la que se incluye el denominado
voluntariado especial, en aquellos supuestos en que esa
figura mantenga virtualidad práctica tras la suspensión, y
posterior supresión, del servicio militar obligatorio; vid.
Orden de 3 de octubre de 1989, en especial su art. 49;
Decreto 3183/1968, de 19 de diciembre (BOE de 13 de
enero de 1969), Orden de 25 de abril de 1978 (DO
Ministerio del Ejército de 11 de agosto), RD 1954/1979,
de 4 de agosto (BOE del 14), Orden de 11 de septiembre de 1970 (DO Ministerio del Ejército de 16 de septiembre), RD 99/1988, de 12 de febrero y Orden de 14
de diciembre de 1989 (BOD del 26).
16
Esos cuerpos son los siguientes: Ingenieros Técnicos de Arsenales de la Armada; Traductores del Ejército
del Aire; Delineantes del Ejército del Aire; Maestros de
Arsenales de la Armada; Damas Auxiliares de Sanidad
13
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Estatuto de Personal del Centro Nacional de
Inteligencia (antiguo CESID) 17 . También
permanecen en este Régimen Especial los
militares de cuerpos a extinguir, como los Oficiales Generales en situación de segunda
reserva 18 o los militares profesionales –o
miembros de la Escala de la Guardia Real–
en situación de reserva transitoria19, entre
otros colectivos20.
Ahora bien, al igual que sucede en los
demás regímenes de funcionarios, si una misma prestación de servicios genera obligación
de alta en varios regímenes, el funcionario
debe optar por uno de ellos21. Por consiguiente, permanecerán en el Régimen Especial de
Seguridad Social de las Fuerzas Armadas los
funcionarios militares que no renunciaron a
este régimen a favor de otro cuando pasaron a
la condición de retiro o jubilación con anterio-
Militar del Ejército de Tierra; Oficiales de Arsenales de la
Armada y Mecánicos Conductores.
17
Arts. 33 y ss. RD 1324/1995, de 28 de julio. El
personal en régimen laboral que pudiera contratar el
CNI está comprendido en el Régimen General (art. 8.1
Ley 11/2002, de 6 de mayo).
18
La aún vigente DT 7ª Ley 17/1999 obliga a pasar
a segunda reserva a quienes cumplan las condiciones
para el retiro si ostentaban la categoría de Oficial General antes del 1 de enero de 1990; en tales casos, el precepto dispone que «el tiempo permanecido en esta
situación, por ser asimilable al retiro, no será considerado como de servicios efectivos para la determinación de
derechos pasivos, ni supondrá que se cotice al Régimen
Especial de la Seguridad Social de las Fuerzas Armadas».
19
DT 11ª Ley 17/1999, no derogada; vid. J.M.
MUÑOZ ALONSO, Derecho Administrativo Militar. Tomo II.
El Estatuto del Personal, Central de Artes Gráficas,
Madrid, 1989, pp. 180 y ss.
20
La DT 16ª Ley 17/1999, todavía en vigor, permite
conservar la inclusión en este Régimen Especial al «personal que se encuentre en las situaciones derivadas de la
Ley de 17 de julio de 1958, de pase voluntario de jefes
y oficiales del Ejército de Tierra al servicio de Organismos Civiles». Con carácter general, las situaciones a
extinguir en las que se mantiene la inclusión en este
Régimen Especial se enumeran en la DA 1ª Real Decreto Legislativo 1/2000.
21
Vid. M.J. LOPERA CASTILLEJO, La mujer militar: sus
derechos laborales y prestaciones sociales, Civitas,
Madrid, 2002, pp. 91-96.
ridad a la entrada en vigor de la Ley 28/1975;
los miembros de los Cuerpos a extinguir de
Mutilados de Guerra por la Patria y de Inválidos Militares y de la Sección a extinguir de
Inútiles para el Servicio, tanto si se encuentran en situación de retiro como de segunda
reserva; los miembros del extinguido Cuerpo
de la Policía Armada en situación de retiro o
jubilación y del también extinguido Cuerpo
de la Policía Nacional que hubieran pasado a
la situación de retiro o jubilación antes de 1
de febrero de 1986; y los que posean la condición de retirados al amparo del artículo 2 de
la Ley 37/1984, de 22 de octubre, sobre reconocimiento de derechos y servicios prestados
a quienes durante la Guerra Civil formaron
parte de las Fuerzas Armadas y de Orden
Público y Cuerpo de Carabineros de la República22.
Asimismo, deben ingresar en el Régimen
Especial de las Fuerzas Armadas, por un
lado, los reservistas voluntarios durante su
situación de activado –así como en los períodos de formación militar básica y específica–,
siempre que no estén ya incluidos en otro
régimen de Seguridad Social (art. 2.4 RD
1726/2007)23; y, por otro, los reservistas obligatorios que se incorporen a las Fuerzas
Armadas24. Quedan excluidos, sin embargo,
DA 1ª Real Decreto Legislativo 1/2000.
Vid. J.M. MAGÁN PERALES, El reservista voluntario.
Una nueva (y oportuna) figura jurídica para permitir la
osmosis entre el ejército y la sociedad civil, Revista Española de Derecho Militar, nº 87, 2006, pág. 222.
24
«Son reservistas los españoles que, en aplicación
del derecho y deber constitucionales de defender a
España, pueden ser llamados a incorporarse a las Fuerzas Armadas para participar en las misiones definidas en
la Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la
Defensa Nacional, en las circunstancias y condiciones
que se establecen en esta Ley. A efectos de esta Ley, los
reservistas se clasifican en: a) Reservistas voluntarios: Los
españoles que habiendo solicitado participar en la
correspondiente convocatoria resulten seleccionados y
superen los periodos de formación militar, básica y específica, que reglamentariamente se determinen para
adquirir tal condición. b) Reservistas obligatorios: Los
españoles que sean declarados como tales según lo pre22
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los que ingresen al servicio de organizaciones
con fines de interés general, que se regirán
por «el régimen que corresponda a la prestación voluntaria de servicios en dichas organizaciones y no tendrán la condición de militar»25.
Pueden mantener voluntariamente su
inclusión en el mutualismo militar, siempre
que abonen íntegramente a su cargo las cotizaciones, los reservistas de especial disponibilidad, esto es, los militares profesionales de
tropa y marinería que tengan cumplidos al
menos dieciocho años de servicios una vez
finalizado el compromiso de larga duración al
cumplir la edad de cuarenta y cinco años; esta
situación, durante la que no se mantiene la
condición de militar, requiere previa solicitud
y se extingue a los sesenta y cinco años26.
Como previsión particular, se reconoce el
derecho a permanecer protegido por este
Régimen Especial, en los mismos términos
que «los militares profesionales con una relación de servicios de carácter temporal», a los
militares profesionales de tropa y marinería
que ingresen en un centro de formación de la
Guardia Civil o de la Policía Nacional, hasta
obtener la condición de guardia civil o de policía nacional, respectivamente27.
Conviene recordar que determinados cuerpos de funcionarios civiles han podido ejercitar un derecho de opción entre el Régimen
Especial de Funcionarios Civiles del Estado y
el Régimen Especial de Seguridad Social de
las Fuerzas Armadas. De forma más concre-
visto en el capítulo III de este título. También existen
reservistas de especial disponibilidad que son los militares de tropa y marinería que adquieren dicha condición
al finalizar su compromiso de larga duración. Les será de
aplicación lo previsto en la Ley 8/2006, de 24 de abril,
de Tropa y Marinería y con carácter supletorio las disposiciones de este título»; cfr. art. 122 Ley 39/2007.
25
Art. 140.2 Ley 39/2007.
26
Arts. 17 a 19 Ley 8/2006, de 24 de abril, de Tropa
y Marinería.
27
DA 5ª, apartado 4, Ley 8/2006.
42
ta, la opción fue atribuida en la década de los
90 del pasado siglo a los funcionarios civiles
al servicio de la Administración Militar que
habían quedado comprendidos en el Régimen
Especial del Personal al Servicio de las Fuerzas Armadas. Han podido optar asimismo
–«por una sola vez»– entre el Régimen Especial de Funcionarios Civiles del Estado y el
mutualismo militar los funcionarios procedentes de los Cuerpos Generales Administrativo, Auxiliar y Subalterno de la Administración Militar integrados en los Cuerpos de la
Administración Civil del Estado –en virtud
de lo dispuesto en el apartado uno de la DA 9ª
de la Ley 30/1984– que presten servicios en la
Administración Militar o en sus organismos
públicos28. Y el mismo derecho se reconoció a
los titulares de las plazas no escalafonadas a
extinguir de Matronas de la Dirección General de la Guardia Civil29. El derecho de opción
de estos dos últimos colectivos, considerados
«mutualistas de carácter voluntario»30, volvió
a reconocerse en el art. 25.8 RD 1726/2007.
La inclusión en el ámbito subjetivo del
mutualismo militar es independiente de la
situación administrativa, incluido retiro.
Como excepciones se contemplan la suspensión de empleo, la suspensión firme y la excedencia cuando el tiempo de permanencia no
sea computable a efectos de derechos pasivos;
no obstante, ni siquiera en tales circunstancias se produce necesariamente la exclusión,
pues se admite el mantenimiento del alta
para los funcionarios incluidos en este Régimen Especial cuando pasen a cualquier
situación que no produzca su baja definitiva
en las Fuerzas Armadas y dejen de percibir
sus haberes básicos31.
Vid. DA 1ª, apartado 3, Real Decreto Legislativo
4/2000.
29
Vid. DA 1ª, apartado 3, Real Decreto Legislativo
4/2000.
30
Art. 11 RD 375/2003. Aunque el precepto se
enmarca en el mutualismo administrativo, la misma calificación pueden merecer en el mutualismo militar.
31
Arts. 4 y 5 RD 1726/2007.
28
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
74
IVÁN ANTONIO RODRÍGUEZ CARDO
Los militares en situación de jubilación o
retiro con derecho a la correspondiente pensión del Régimen de Clases Pasivas –si no
pueden causar pensión se admite el mantenimiento facultativo del alta32– pueden quedar
excluidos del mutualismo militar si se
encuentran en alta en otro régimen de Seguridad Social. La renuncia es irrevocable, aunque se admite la reincorporación cuando la
baja en el régimen de Seguridad Social por el
que se decantó el militar –que habrá de acreditarse con el pertinente certificado– se haya
producido por causas ajenas a su voluntad.
funcionamiento y atribuciones de los órganos
de gobierno y administración se encuentran
en los arts. 11 y ss. del RD 1726/2007, de 21
de diciembre, que designan como órganos de
gobierno al Consejo Rector y a la Junta de
Gobierno, y como órgano de dirección y gestión a la Gerencia, formada por la Secretaría
General, la Secretaría General Adjunta, la
Subdirección de Prestaciones y la Subdirección Económico-Financiera. También forman
parte del ISFAS otros órganos, como la Inspección de Servicios, la Asesoría Jurídica y la
Intervención Delegada.
Estos colectivos conforman los titulares
por derecho propio, en la terminología del
mutualismo militar, a los que se unen los
titulares por derecho derivado, esto es, los
cónyuges o hijos con derecho a la correspondiente pensión de muerte y supervivencia,
que ocupan la posición de titular ante el
ISFAS cuando fallece el titular por derecho
propio. Junto a los titulares –por derecho propio o derivado– se encuentran los beneficiarios, que son determinados familiares a los
que se les reconoce un derecho a disfrutar de
la acción protectora de este Régimen Especial, y en particular de la asistencia sanitaria.
El ISFAS actúa igualmente a través de los
servicios periféricos, y en concreto de Delegaciones Regionales, Delegaciones Especiales,
Delegaciones Provinciales, Subdelegaciones
y Oficinas Delegadas, que garantizan la presencia del ISFAS en todas las provincias, así
como en las ciudades autónomas de Ceuta y
Melilla, y facilitan su relación con los mutualistas34.
LOS ELEMENTOS
INSTRUMENTALES: GESTIÓN,
ACTOS DE ENCUADRAMIENTO
Y COTIZACIÓN
La entidad gestora de este Régimen Especial es el ISFAS, organismo público adscrito
al Ministerio de Defensa con personalidad
jurídica pública diferenciada, patrimonio y
tesorería propios, así como autonomía de gestión33. En consecuencia, es una mutualidad
de rasgos prácticamente idénticos a las otras
dos mutualidades de los regímenes especiales
de funcionarios públicos. La composición,
32
Vid. Carta de Servicios del ISFAS; http://www.
mde.es/isfas/pdf/Carta_Servicios_2007.pdf.
33
Arts. 4 y 5 Real Decreto Legislativo 1/2000.
El ISFAS es producto de la evolución histórica, en la que se aprecia una progresiva
simplificación de la estructura del mutualismo funcionarial. En consecuencia, dentro del
ISFAS subsisten otras mutualidades, o cuando menos la acción protectora que dispensaban esas mutualidades, como se deduce de la
DA 4ª Real Decreto Legislativo 1/2000. En
concreto, la Asociación Mutua Benéfica del
Ejército de Tierra y la Asociación Mutua
Benéfica del Aire se incorporaron al ISFAS
en virtud de la Ley 28/1975, de 27 de junio,
pero el ISFAS está obligado a garantizar las
prestaciones que se deriven de la previa
inclusión en estas mutualidades –no se admiten nuevas afiliaciones–, si bien, como sucede
con las mutualidades integradas en el Fondo
Especial de MUFACE o en el de MUGEJU,
Vid. Instrucción AG-11/1999, de 19 de mayo, del
ISFAS, sobre reestructuración funcional de la organización territorial del ISFAS, y Resolución 4B0/38020/2006,
de 21 de febrero, del Instituto Social de las Fuerzas
Armadas, sobre delegación de competencias en el ámbito del organismo (BOE de 8 de marzo).
34
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
74
43
ESTUDIOS
las cuantías de las prestaciones se retrotraen
a las que estuvieran fijadas con anterioridad
a 31 de diciembre de 1973.
En cuanto a los actos de encuadramiento,
son obligatorios para todos los sujetos comprendidos en el campo de aplicación del
mutualismo militar35. La incorporación a la
Seguridad Social de las Fuerzas Armadas
puede producirse de oficio o a instancia de
parte. Con carácter general se producirá de
oficio según el art. 22 del Reglamento, pues la
solicitud debe provenir del ente administrativo donde el funcionario se encuentre prestando servicios. Por supuesto, también puede
producirse la incorporación a instancia de
parte, mediante la solicitud de afiliación efectuada por el propio funcionario, posibilidad
reservada a supuestos en los que no proceda
la inclusión obligatoria o en los que se produzca una reincorporación al servicio activo
tras un período bien de inactividad, bien de
trabajo en circunstancias que motiven la
inclusión en otro régimen de Seguridad
Social (v.gr., reservistas de especial disponibilidad o funcionarios en situación de servicios especiales)36.
Muchas de estas situaciones de incorporación a instancia de parte son en realidad
supuestos de mantenimiento facultativo del
alta, ya que se permite al interesado continuar comprendido en este Régimen Especial
si asume a su cargo no sólo la porción de cuota que le corresponde, sino también la que
compete al Estado. En este sentido, puede
solicitar la afiliación voluntaria el militar que
pierda tal condición, quien sea suspendido de
empleo, quien pase a retiro sin derecho a una
pensión de Clases Pasivas y los excedentes
voluntarios durante el tiempo en que tal
situación no compute a efectos de derechos
pasivos. Para ello, deben solicitar el mantenimiento del alta en los treinta días posteriores
al hecho que motive su exclusión del Régi-
35
36
44
Art. 6 Real Decreto Legislativo 1/2000.
Art. 23 RD 1726/2007.
men. Con el fin de lograr la efectividad de
esta previsión, los tribunales exigen que el
ISFAS informe de oficio al interesado sobre
los requisitos y condiciones para mantener el
alta37.
Finalmente, conviene reseñar que la
financiación del mutualismo militar es mixta, pues los ingresos proceden tanto de cuotas como de la aportación del Estado. Su
régimen jurídico se contiene, además de en el
Real Decreto Legislativo 1/2000 y en su
reglamento, en la Orden Ministerial 209/
2004, de 13 de diciembre, por la que se dictan
normas para el ingreso y control de las cotizaciones de afiliados al ISFAS, y en la Resolución 480/04283/2005, del Secretario General Gerente del ISFAS, por la que se establecen las especificaciones técnicas de la información a suministrar al ISFAS sobre cotizaciones38.
Desde luego, y como regla general, la cotización es obligatoria para todos los sujetos
comprendidos en el mutualismo militar, aunque se prevén varias excepciones. La primera
de ellas exime de la obligación de cotizar a los
militares en el período de disfrute de una
excedencia por cuidado de hijos o familiares.
La segunda viene referida a quienes se
encuentran todavía en etapas formativas no
retribuidas, o con una retribución menor; en
esta línea, no tienen obligación de cotizar ni
los alumnos de la enseñanza militar de formación, ni de los centros docentes de formación de la Guardia Civil mientras no perciban
retribuciones correspondientes a uno de los
grupos de clasificación39.
Lógicamente, a estas excepciones deben
añadirse las de los sujetos que formalmente
37
Vid. STSJ (Cont-Adv.) Madrid de 25-3-1999 (RJCA
2063).
38
Tanto la Orden como la Resolución fueron publicadas a través de la Resolución 111/2005, de 30 de
junio, de la Subsecretaría (BOE 7 de julio).
39
Art. 7.1 Real Decreto Legislativo 1/2000 y art. 26
RD 1726/2007.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
74
IVÁN ANTONIO RODRÍGUEZ CARDO
están incorporados al campo de aplicación del
mutualismo militar, pero no por el ejercicio
de una actividad protegida, sino en otra condición distinta (beneficiario, titular por derecho derivado, etc.); de ahí que ni los jubilados
ni los perceptores de prestaciones por muerte
y supervivencia tengan obligación de cotizar40. Desde luego, la obligación de cotizar sí
nace para quienes decidan mantener facultativamente al alta, porque esa es, precisamente, una de las finalidades que se persiguen
con tal decisión41.
de cotización por derechos pasivos (el 5,07
corresponde a la aportación del Estado por
activo y el 4,75 a la aportación por pensionista exento de cotización)44. En esta aportación
del Estado no está comprendida la prestación por hijo a cargo, que se financia por subvenciones, del mismo modo que el eventual
déficit que pueda generarse si los recursos
del Fondo Especial del ISFAS no alcanzan
para abonar las prestaciones correspondientes45.
La cuota a ingresar se calcula aplicando
un tipo a una base de cotización. En los regímenes funcionariales se toma como base de
cotización el haber regulador en materia de
derechos pasivos que se haya fijado en la pertinente Ley de presupuestos42. No obstante, y
en el caso de alumnos que perciban retribuciones referidas a un grupo de clasificación
(único supuesto en el que surge para ellos la
obligación de cotizar), la base de cotización
atiende al haber regulador que corresponda a
su grupo de clasificación43.
LA ASISTENCIA SANITARIA:
ESPECIAL REFERENCIA
A LA SANIDAD MILITAR
En cuanto al tipo para calcular la cuota del
funcionario, desde hace varios años se ha
establecido en el 1,69 por 100. El tipo se aplica sobre el haber regulador anual, lo que exige dividir el resultado entre catorce para calcular la cuota mensual, debiendo abonarse
dicha cuota duplicada en los meses de junio y
diciembre, con objeto de satisfacer la cotización por las pagas extraordinarias, que, a
diferencia del Régimen General, no se prorratean.
Por su parte, la aportación del Estado se
concreta en una cuantía que asciende al 9,86
por 100 de los haberes reguladores a efectos
Art. 7.5 Real Decreto Legislativo 1/2000.
Art. 7.6 Real Decreto Legislativo 1/2000.
42
Para 2008, vid. art. 39 Ley 51/2007 y Anexos del
RD 1761/2007, de 28 de diciembre, sobre revalorización y complementos de pensiones de Clases Pasivas
para el año 2008.
43
Art. 7.2 Real Decreto Legislativo 1/2000.
40
41
La asistencia sanitaria es la prestación
más relevante que gestiona el mutualismo
funcionarial en general, y el militar en particular46. En el ámbito castrense la dispensación de asistencia sanitaria cuenta con singularidades notables, tanto desde la perspectiva de su contenido como, sobre todo, en relación con la forma de dispensación, por la existencia de una infraestructura especialmente
diseñada para ese ámbito, como es la Sanidad
Militar.
En efecto, la prestación de asistencia sanitaria se caracteriza en el mutualismo militar
por la intervención de una red de atención
sanitaria específica, llamada Sanidad Militar, de larga tradición47 y que convive con el
Sistema Público de Salud y con las entidades
privadas concertadas por el ISFAS para esos
Art. 123.Dos Ley 51/2007.
Art. 30 Real Decreto Legislativo 1/2000.
46
«Para atender los gastos que derivan de su actividad de protección, el ISFAS destina aproximadamente
el 82 % de los créditos de su Presupuesto de gastos a la
Asistencia Sanitaria, el 13 % a las Prestaciones económicas no sanitarias y el 5 % a gastos de administración y
funcionamiento»; http://www.mde.es/isfas/isfas/quienes_somos.html.
47
Vid. M.J. DOLZ LAGO, El Régimen Especial de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas, RSS, nº 10, 1981,
pp. 76 y ss.
44
45
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
74
45
ESTUDIOS
menesteres48. La Red Sanitaria Militar es
una red sanitaria única que está compuesta
por la Red Hospitalaria de Defensa y una
serie de centros sanitarios con finalidad complementaria. La Red Hospitalaria de Defensa
comprende los hospitales militares navales y
del aire, que se integran en la Subsecretaría
de Defensa bajo la dependencia orgánica de la
Inspección General de Sanidad. La Sanidad
Militar, por tanto, no depende del ISFAS,
sino que presta asistencia sanitaria a los titulares o beneficiarios del mutualismo militar
al amparo de un concierto. En cambio, sí
dependen del ISFAS determinados consultorios o centros de salud, calificados como
«medios propios» del mutualismo militar.
La Sanidad Militar parecía llamada en un
principio a convertirse en la vía preferente
para recibir asistencia sanitaria en este Régimen Especial49. Sin embargo, motivos de eficiencia y racionalización aconsejaron reorientar la Sanidad Militar hacia el ámbito logístico-operativo y pericial, limitando su función
asistencial, para evitar solapamientos con el
Sistema Nacional de Salud y las entidades
privadas concertadas. A la postre, no resultaba económicamente viable dotar de medios
técnicos adecuados desde la perspectiva asistencial a más de una docena de hospitales
militares, a la par que los medios humanos y
las infraestructuras resultaban excesivos en
un contexto de creciente profesionalización
–y reducción cuantitativa– del Ejército.
En consecuencia, las carencias inherentes
a una infraestructura ligada a los territorios
48
Vid. Resolución 4B0/38167/2006, de 8 de
noviembre, del Instituto Social de las Fuerzas Armadas,
por la que se convoca la presentación de solicitudes por
entidades de seguro para suscribir concierto para la asistencia sanitaria de beneficiarios del mismo durante el
año 2007, con previsión de prórrogas para los años
2008 y 2009 (BOE de 21 de noviembre). La prórroga
para 2008 se encuentra en la Resolución
4B0/38206/2007, de 14 de noviembre, del ISFAS (BOE
de 26 de noviembre).
49
Vid. arts. 14 y 15 Real Decreto Legislativo 1/2000.
46
donde se encuentran los centros y establecimientos militares, y por tanto concebida para
prestar asistencia sanitaria al personal militar «en el ámbito logístico-operativo o en el
del destino»50, y no a sus familiares o a los
pensionistas del Régimen de Clases Pasivas,
han propiciado una reconfiguración de la
Sanidad Militar, en la medida que la Red
Sanitaria Militar no se extiende por toda
España y en el momento actual no tiene vocación de crecimiento, sino que asume su papel
de mecanismo complementario al Sistema
Nacional de Salud y a las entidades privadas
concertadas en el marco de la protección a la
salud dispensada por el mutualismo militar.
De este modo, el beneficiario de asistencia
sanitaria en el mutualismo militar puede
optar, dependiendo de su lugar de residencia,
entre varias modalidades asistenciales. En
este contexto, es posible que la entidad que
presta asistencia primaria sea diferente de la
que asume la asistencia especializada, e
incluso es factible que la atención primaria,
la especializada y los servicios de urgencia se
encomienden a entidades diferentes.
En concreto, el Anexo I de la Orden
52/2004, de 18 marzo51, reguladora de la colaboración concertada del Instituto Social de
las Fuerzas Armadas con la Sanidad Militar,
distingue hasta cuatro modalidades diferentes de prestación de asistencia sanitaria en el
ámbito del mutualismo militar, identificadas
por las letras A, B, C y D52, modalidades que
responden, sobre todo, a criterios de implantación territorial de la Sanidad Militar y a la
ubicación de los medidos propios del mutualismo militar53. Dentro de cada una de esas
modalidades se distingue entre la atención
primaria (medicina general, pediatría-pueri-
DA 5ª Ley 39/2007.
BOD de 31 de marzo de 2004.
52
Instrucción AM-3/2003, de 4 de abril, sobre
modalidades asistenciales.
53
Extensamente, vid. I.A. R ODRÍGUEZ C ARDO, La
Seguridad Social de los militares en activo: el mutualismo
militar, de próxima publicación por el MTAS.
50
51
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
74
IVÁN ANTONIO RODRÍGUEZ CARDO
cultura y enfermería), la atención especializada (especialidades ambulatorias y de hospitalización) y los servicios de urgencia (sin
hospitalización). Las entidades que pueden
prestar la asistencia sanitaria se designan
con un código numérico, que en combinación
con la letra permite identificar la forma de
prestación de la asistencia sanitaria elegida54.
El ámbito territorial de la modalidad D se
está reduciendo progresivamente, pues en
estos momentos únicamente quedan en funcionamiento como tales cinco hospitales militares (eran catorce antes del proceso de racionalización): Hospital Central de la Defensa
«Gómez Ulla» (Madrid); Hospital General de
la Defensa en Zaragoza; Hospital General de
la Defensa en San Fernando (Cádiz); Hospital Militar «O’Donnell» (Ceuta); y Hospital
Militar «Capitán Pagés» (Melilla). Dentro del
aludido proceso de racionalización, los hospitales de Valencia y Ferrol cesaron su actividad –en lo que respecta a la colaboración concertada entre el ISFAS y la Sanidad Militar–
a partir de 1 de enero de 200855, mientras que
el Hospital General Básico de la Defensa en
Cartagena (Murcia) también quedó excluido
del concierto con efectos de 1 de marzo de
200856.
54
Los códigos numéricos actuales son los siguientes
1-INSS, 2-ADESLAS; 5-Asisa; 6- MAPFRE-Caja Salud; 7La Equitativa; 12- Caser; y 14- DKV. Por tanto, y a modo
de ejemplo, la modalidad A1 implica la elección del
INSS –Sistema Nacional de Salud- dentro de la modalidad A y la modalidad C7 supone la elección de La Equitativa para atención primaria y servicio de urgencias (en
la modalidad C las especialidades y hospitalizaciones
siempre corresponden a la Sanidad Militar).
55
Vid. Resolución 4B0/15205/2007, de 25 de septiembre de la Secretaría General Gerente del Instituto
Social de las Fuerzas Armadas, por la que se modifican
los anexos 1.º y 2.º de la Orden Ministerial 52/2004, de
18 de marzo («BOD» número 63), reguladora de la
colaboración concertada del Instituto Social de las Fuerzas Armadas con la Sanidad Militar (BOD de 2 de octubre).
56
Vid. Resolución 4B0/01217/2008, de 9 de enero
(BOD de 28 de enero).
En cualquier caso, conviene poner de
manifiesto que la Sanidad Militar y el Sistema Nacional de Salud mantienen una relación de colaboración permanente, que se
extiende a la formación de especialistas57, y
que puede dar lugar a que la Sanidad Militar
complemente los medios materiales y personales del Sistema Nacional de Salud. Esta
clase de colaboración se encuentra expresamente prevista en la DF 3ª Ley 14/1986, de 25
de abril, General de Sanidad58, y se articula a
través de convenios de colaboración entre el
Ministerio de Defensa y las consejerías competentes de las CCAA en materia de asistencia sanitaria. Esos convenios no sólo contemplan medidas como la atención sanitaria de
urgencia a beneficiaros del Sistema Nacional
de Salud, o la colaboración en las distintas
enseñanzas de Ciencias de la Salud, sino que
en cierta medida han propiciado que los hospitales militares se integren –no de manera
formal, pero sí funcional– en el Sistema
Nacional de Salud, pues deben prestar asistencia sanitaria a personas que no son titulares o beneficiarios del ISFAS, sino que tienen
reconocida la prestación en otro régimen de
Seguridad Social59; se produce, a la postre,
Vid. Resolución 81/2007, de 20 de junio, de la
Subsecretaría, por la que se publica el Convenio de colaboración entre el Ministerio de Defensa y el Departamento de Salud y Consumo del Gobierno de Aragón
para la formación de médicos del Cuerpo Militar de
Sanidad en la especialidad de medicina familiar y comunitaria por el sistema de residencia, así como para la
incorporación del Hospital General de la Defensa de
Zaragoza como entidad colaboradora de la Unidad
Docente de Medicina Familiar y Comunitaria de Zaragoza, Zona I (BOE de 29 de junio).
58
A tenor de ese precepto, el Gobierno, mediante
Real Decreto, a propuesta conjunta de los ministerios
interesados, dispondrá «la participación y colaboración
de los Hospitales militares y servicios sanitarios de las
Fuerzas Armadas en el Sistema Nacional de Salud, y su
armonización con lo previsto en los artículos 195 y 196
de la Ley 85/1978, para garantizar, dentro de sus posibilidades, su apoyo al Sistema Nacional de Sanidad».
59
Vid. Resolución 87/2007, de 4 de julio, de la Subsecretaría, por la que se publica el Convenio de colaboración entre el Ministerio de Defensa y la Comunidad de
57
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
74
47
ESTUDIOS
una ampliación no estructural, sino parcial y
temporal, de los medios técnicos y humanos
de los que puede disponer el Sistema Nacional
de Salud. La infrautilización de los servicios y
recursos de la Sanidad Militar, por la reducción del número de sus usuarios naturales, el
personal militar, justifica la colaboración en
aras de un aprovechamiento más eficaz.
En cuanto al contenido de la asistencia
sanitaria, los arts. 10 y ss. Real Decreto Legislativo 1/2000 efectúan una remisión prácticamente en bloque al Régimen General a efectos
de delimitar la extensión y contenido de la
prestación, aunque puede apreciarse alguna
diferencia, como la aportación del interesado
en la prestación farmacéutica60, que no asciende al 40% del precio de venta al público del
medicamento61, sino que se limita al 30% –tanto para activos como para pasivos–62, al igual
que en el resto de regímenes de funcionarios
Madrid en materia de asistencia sanitaria y para la realización de determinadas actuaciones en el terreno de la
formación, de la participación de la sociedad civil en la
defensa nacional y de la optimización de los recursos
sanitarios (BOE de 11 de julio de 2007).
60
Para la mejor dispensación de esta prestación se
ha creado la Tarjeta de Farmacia Militar, regulada por la
Orden 55/2004, de 18 de marzo (BO Defensa de 31 de
marzo de 2004).
61
Art. 1.2 del Decreto 945/1978.
62
De interés resulta la Instrucción 115/2002, de 30
de mayo, del Secretario General Gerente del ISFAS, por
la que se regulan las prestaciones complementarias de
asistencia sanitaria (tratamientos dietoterápicos completos y dietas enterales, oxigenoterapia, transporte sanitario y prestación ortoprotésica, entre otras); vid.
http://www.mde.es/isfas/Normativa/I115.pdf. Esa resolución fue actualizada por la Resolución 4B0/38014/2008,
de 11 de febrero (BOE de 18 de febrero). Conviene citar
igualmente la Instrucción 4B0/20327/04, de 27 de
diciembre, del Secretario General Gerente del ISFAS, por
la que se regula la asistencia sanitaria de gestión directa
en relación con la asistencia sanitaria en el extranjero, la
hospitalización psiquiátrica, las ayudas para tratamientos
de psicoterapia, los gastos por asistencia prestada por
facultativo ajeno y las ayudas para pacientes diabéticos
(actualizada en relación con las cuantías por la Resolución 4B0/19515/2007, de 4 de diciembre, publicada en
el Boletín Oficial de Defensa del 19 de diciembre); vid.
http://www.mde.es/Isfas/I2032704.pdf.
48
públicos63 (sin perjuicio, por un lado, de la gratuidad en caso de hospitalización o de tratamientos derivados de contingencia profesional,
y, por otro, de la existencia de medicamentos
de aportación reducida al 10%, en los términos
del RD 83/1993). Es asimismo coincidente el
hecho de que los titulares y beneficiarios son
depositarios de los talonarios de recetas64. Conviene destacar también que se prevé el reembolso de gastos farmacéuticos en caso de medicamentos prescritos justificadamente en receta no oficial o por adquisición de medicamentos
inexistentes en el mercado nacional65.
PRESTACIONES ECONÓMICAS
Y COMPLEMENTARIAS
Junto a la asistencia sanitaria, la acción
protectora gestionada por el ISFAS compren-
63
Vid. art. 2 RD 2116/1978, de 2 de septiembre,
sobre participación de los beneficiarios del Régimen
Especial de las Fuerzas Armadas en los costes de la asistencia farmacéutica, y DA Única, apartado 3, RD
1030/2006, de 15 de septiembre, por el que se establece la cartera de servicios comunes del Sistema Nacional
de Salud y el procedimiento para su actualización.
64
La STS (Social) de 15-3-1993 (Ar. 1859) estimó
que este derecho no puede ser atribuido al personal
laboral del Ministerio de Defensa por la vía de la negociación colectiva, pues ni el campo de aplicación, ni la
gestión, ni la acción protectora de la Seguridad Social es
disponible por convenio colectivo. En ese momento el
derecho a utilizar las farmacias militares estaba atribuido
exclusivamente al personal militar, y no al personal laboral del Ministerio de Defensa. En cambio, la vigente
Orden 55/2004, en su art. 2, reconoce también ese
derecho tanto al «personal civil funcionario mientras
esté desempeñando puestos de trabajo en la Administración Militar», como al «personal civil laboral mientras
esté desempeñando puestos de trabajo en el Ministerio
de Defensa». Además, ese derecho puede extenderse a
«cualquier otra persona que pueda acreditar legalmente
un derecho adquirido o que se le reconozca individual o
colectivamente en disposiciones oficiales posteriores»,
referencia esta que podría englobar al convenio colectivo estatutario, por su condición de norma jurídica publicada en un diario oficial.
65
Vid. Instrucción PF-7/2001, de 12 de marzo, del
Secretario General del ISFAS, sobre el Régimen de la
Prestación Farmacéutica en territorio nacional.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
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IVÁN ANTONIO RODRÍGUEZ CARDO
de prestaciones destinadas a los militares –o
funcionarios civiles– que aún no han pasado a
retiro o jubilación, a salvo de algunas prestaciones económicas y en especie dirigidas principalmente a quienes han sufrido una incapacidad permanente para el servicio (o inutilidad en la expresión más ligada al contexto
castrense)66. En consecuencia, el Régimen
Especial de Seguridad Social de las Fuerzas
Armadas concede prestaciones económicas –y
en su caso recuperadoras– por incapacidad
temporal, por inutilidad para el servicio o
incapacidad permanente, prestaciones familiares por hijo a cargo, por parto múltiple y
servicios sociales y asistencia social 67, sin
perjuicio de que los militares no funcionarios
con vinculación temporal puedan acceder a la
protección por desempleo, pero es una prestación ajena al mutualismo militar68.
Respecto de la IT, y al margen de la asistencia sanitaria, el ISFAS únicamente reconoce subsidio a los funcionarios civiles comprendidos en este Régimen Especial y al personal estatutario del CNI69, y no al personal
militar, que mantiene el derecho a la plenitud
de efectos económicos durante la imposibilidad temporal para prestar servicios70. Ese
limitado ámbito subjetivo explica que el régimen jurídico de la IT coincida sustancialmente con el previsto para el Régimen Especial de
Arts. 8 y 9 Real Decreto Legislativo 1/2000.
Respecto de la tramitación administrativa, vid. RD
1728/1994, de 29 julio, por el que se adecuan los procedimientos administrativos relativos a determinados
derechos económicos en materia de Seguridad Social y
acción social en el ámbito de la Administración Militar, a
la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
68
Vid. DA 4ª Ley 8/2006, art. 118.2 Ley 39/2007,
art. 35 RD 1324/1995 y RD 474/1987.
69
Art. 9.b) Real Decreto Legislativo 1/2000.
70
Respecto del personal militar, vid. art. 121 Ley
39/2007, de 19 de noviembre, de la carrera militar. Para
la Guardia Civil, vid. art. 97 Ley 42/1999, de 25 de
noviembre, de Régimen del Personal del Cuerpo de la
Guardia Civil.
66
67
Funcionarios Civiles del Estado71, de modo
que durante los tres primeros meses de licencia –o desde el momento en el que el personal
estatutario del CNI vea mermados sus emolumentos– el funcionario percibe íntegramente su retribución, y a partir del cuarto
mes tendrá derecho a las retribuciones básicas, a la prestación por hijo a cargo, en su
caso, y a un subsidio por incapacidad temporal a cargo del ISFAS, cuya cuantía será la
mayor de las dos cantidades siguientes, con el
límite de lo percibido durante el primer mes
de licencia: 1ª El 80 por 100 de las retribuciones básicas (sueldo y trienios), incrementadas en la sexta parte de una paga extraordinaria, correspondientes al primer mes de
licencia. 2ª El 75 por 100 de las retribuciones
complementarias devengadas durante el primer mes de licencia. A diferencia del mutualismo administrativo, en el mutualismo militar no se ha producido la adaptación legal en
materia de duración y extinción de la IT, ni
siquiera a la penúltima reforma llevada a
cabo por la DA 48ª Ley 30/2005 (la última
tuvo lugar por medio de la Ley 40/2007, de 4
de diciembre), por lo que se admite todavía la
prórroga hasta los treinta meses desde el inicio de la IT, sin una justificación clara72.
En cuanto a la protección por maternidad o
paternidad73, el mutualismo no contempla
prestaciones específicas, pues los permisos por
parto, adopción y acogimiento no tienen incidencia en el ámbito de la protección social, ya
que durante los mismos se prevé el mantenimiento íntegro de las retribuciones74 . El
Arts. 17 y ss. Real Decreto Legislativo 1/2000.
Art. 19.2 Real Decreto Legislativo 1/2000.
73
Vid. M.J. LOPERA CASTILLEJO, La mujer militar: sus
derechos laborales y prestaciones sociales, Civitas,
Madrid, 2002, pp. 75 y ss.
74
Art. 17.2 Real Decreto Legislativo 1/2000, art. 6
Ley 39/2007 y apartado 2 Anexo II Orden Ministerial
121/2006, de 4 octubre, por la que se aprueban las normas sobre jornada y horario de trabajo, vacaciones, permisos y licencias de los Militares Profesionales de las
Fuerzas Armadas. Respecto de la Guardia Civil, vid. art.
75 Ley 42/1999.
71
72
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
74
49
ESTUDIOS
mutualismo militar únicamente reconoce en
estos casos, por tanto, asistencia sanitaria y
no subsidios económicos, salvo en supuestos
de parto, adopción o acogimiento múltiple,
encuadrados formalmente en las prestaciones familiares.
Por su parte, el riesgo durante el embarazo recibe el mismo tratamiento que la IT75, lo
que implica que esta prestación se limita a
las funcionarias civiles, porque las militares
no tienen reconocida la situación de riesgo
durante el embarazo. En efecto, si el trabajo
pone en peligro el normal desarrollo embarazo –o la lactancia natural, para la que se ofrece la misma solución– debe procederse a un
cambio de puesto adecuado a esa coyuntura76.
En relación con las funcionarias civiles
incluidas en este Régimen Especial, las situaciones de riesgo durante el embarazo y
durante la lactancia natural siguen las mismas pautas que en caso de funcionarias civiles afiliadas a MUFACE. El art. 71.1.c) RD
1726/2007 dispone que el subsidio a cargo del
ISFAS debe alcanzar un importe suficiente
para garantizar la percepción de unas «retribuciones idénticas» a las que se disfrutaban
en situación de actividad «siempre que no se
perciba por otro concepto», para salvar la
eventual incompatibilidad con el art. 58 Ley
Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la
igualdad efectiva de mujeres y hombres, a
tenor del cual «se garantizará la plenitud de
los derechos económicos de la funcionaria
durante toda la duración» de estas licencias.
La inutilidad para el servicio da lugar a
varias prestaciones a cargo del ISFAS. En
primer lugar, el beneficiario tiene derecho a
una prestación económica específica, en concreto una pensión complementaria de la que
Art. 18.3 Real Decreto Legislativo 1/2000.
Vid. art. 101.6 Ley 39/2007 y art. 21 RD
431/2002, de 10 mayo, por el que se aprueba el Reglamento de Destinos del Personal Militar Profesional.
75
76
50
concede el Régimen de Clases Pasivas ante
estas situaciones, siempre que se trate de una
incapacidad en grado de absoluta o gran invalidez. La cuantía de esta pensión asciende a «la
diferencia entre la pensión de retiro o jubilación por inutilidad o incapacidad permanentes
en el Régimen de Clases Pasivas, computada
al año y en su cuantía inicial, y el 100 % del
haber regulador anual que haya servido de
base para el cálculo de la indicada pensión»,
aun cuando esta se haya determinado por el
200 por 100 de dicho haber regulador por tener
su causa en acto de servicio77. El importe mínimo de la pensión, que se abona por meses vencidos y en doce mensualidades, será del 7 por
100 del haber regulador al 100 por 100, sin que
pueda superar el límite fijado anualmente
para las pensiones públicas78. Esta pensión no
es susceptible de revalorización salvo disposición legal expresa en contrario79.
Amén de la pensión de Clases Pasivas y la
de inutilidad para el servicio a cargo del
ISFAS, el beneficiario también podrá causar
dentro del mutualismo militar, si cumple los
requisitos, un complemento de gran invalidez
cuando sea reconocida la inutilidad para el
servicio y no pueda valerse por sí mismo80. El
complemento por gran invalidez no tiene la
condición de pensión pública, al contrario que
la pensión de inutilidad para el servicio81, y
77
La fecha de efectos económicos de una pensión
de inutilidad para el servicio o del complemento de gran
invalidez, cuando ya se haya causado una pensión de
retiro o jubilación por inutilidad o incapacidad permanentes, depende de la fecha de presentación de la solicitud: a) Si la solicitud se presenta en los cuatro años a la
jubilación retiro o jubilación y el grado de incapacidad
absoluta y permanente quedó acreditado entonces, los
efectos económicos se retrotraerán al día primero del
mes siguiente a dicha fecha. b) De lo contrario, los efectos económicos se producirán desde el día primero del
mes siguiente al de la presentación de la oportuna petición debidamente documentada (art. 22.5 Real Decreto
Legislativo 1/2000).
78
Art. 23.1 Real Decreto Legislativo 1/2000.
79
Art. 23.3 Real Decreto Legislativo 1/2000.
80
Art. 22.2 Real Decreto Legislativo 1/2000.
81
Art. 23.4 Real Decreto Legislativo 1/2000.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
74
IVÁN ANTONIO RODRÍGUEZ CARDO
su cuantía asciende al 50 por 100 de la pensión de jubilación o retiro de Clases Pasivas,
con el límite del 50 por 100 de la pensión
máxima que estaba fijada en el momento de
reconocimiento de la pensión de Clases Pasivas82.
Al igual que sucedía en el Régimen General –no se contempla tal posibilidad desde la
entrada en vigor de la Ley 40/2007–, es posible sustituir este complemento, a petición del
interesado o de su representante, por el alojamiento y cuidado a cargo del ISFAS, pero esa
sustitución únicamente procede cuando los
gastos no representen para el ISFAS un
incremento superior al 10 por 100 de la prestación total83. Esta posibilidad de sustitución,
por cierto, no está prevista en los otros dos
regímenes especiales de funcionarios, aunque un sector doctrinal entendía aplicable
por analogía el 139.4 LGSS, extensión dudosa porque ese precepto no era –ahora sí, pero
en el interior estrictamente del Sistema de
Seguridad Social, sin alcanzar al mutualismo
funcionarial– una disposición de aplicación
general84; la modificación de ese art. 139.4
LGSS ha vaciado de contenido el debate. Ese
complemento no es objeto de revalorización ni
en el Régimen General, ni en el resto de regí-
82
Se abona por meses vencidos y en doce mensualidades, sin previsión expresa sobre pagas extraordinarias, al contrario de lo que sucede en el resto de regímenes de funcionarios. No obstante, la cuantía no sufre
merma, ya que en las otras parcelas del mutualismo funcionarial se prevé el abono del complemento con carácter mensual, con esas pagas extraordinarias, porque el
cálculo del complemento se efectúa sobre la cuantía de
la pensión mensual (art. 106 RD 375/2003 y art. 72 RD
3283/1978). Sin embargo, en el Régimen Especial de
Seguridad Social de las Fuerzas Armadas el complemento se calcula sobre la cuantía de la pensión en cómputo
anual, de modo que la percepción en doce pagas implica meramente un prorrateo, y no una disminución del
importe (art. 23.2 Real Decreto Legislativo 1/2000).
83
Art. 23.2 Real Decreto Legislativo 1/2000.
84
Vid. M.J. DOLZ LAGO, El Régimen Especial de Seguridad Social de los Funcionarios de la Administración Civil
del Estado, Tirant lo Blanch, Valencia, 2004, pp. 268270.
menes de funcionarios85; en consonancia, el
art. 23.3 Real Decreto Legislativo 1/2000
excluye en principio de revalorización el complemento por gran invalidez a cargo del
ISFAS. Sin embargo, las Leyes de Presupuestos de los últimos años vienen reconociendo la
revalorización de ese complemento exclusivamente en el Régimen Especial de Seguridad
Social de las Fuerzas Armadas86.
La acción protectora derivada de incapacidades se completa con la remisión al Régimen
General a efectos de la «indemnización por
lesiones, mutilaciones o deformidades de
carácter permanente no invalidantes» (art.
9.c Real Decreto Legislativo 1/2000), mención
que ha de comprender la incapacidad permanente parcial, que carece de un tratamiento
separado; por consiguiente, es de aplicación
el baremo contenido en el Anexo de la Orden
de 15 de abril de 1969, actualizado por la
Orden TAS/1040/2005. El art. 84 del vigente
Reglamento, aprobado por RD 1726/2007, en
consonancia con el Régimen General, limitó
estas prestaciones a las reducciones anatómicas o funcionales derivadas de accidente de
trabajo o enfermedad profesional.
Respecto de la protección familiar, está
atribuida al ISFAS la gestión de la prestación
por hijo a cargo minusválido y del subsidio
especial de maternidad por parto, adopción o
acogimiento múltiple, cuyo régimen jurídico
es el mismo que el establecido en el Régimen
General por remisión expresa del art. 24 Real
Decreto Legislativo 1/2000, aunque, lógicamente por tratarse de funcionarios –o personal con vínculo administrativo–, se toma
como parámetro la base de cotización que
corresponde a esas seis semanas posteriores
al parto.
La Instrucción PM-1/2000, de 12 de abril,
sobre régimen de ayudas económicas por parto múltiple, incluyó la prestación de pago úni-
85
86
Art. 3.4 RD 1764/2007, de 28 de diciembre.
Vid. DA 8ª Ley 51/2007.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
74
51
ESTUDIOS
co por parto o adopción múltiple en la acción
protectora gestionada por el ISFAS, remitiendo la determinación de su contenido a la
LGSS y a sus normas de desarrollo. Esta
asunción de la gestión de la prestación familiar de pago único por nacimiento o adopción
múltiple, reiterada por los arts. 85 y ss RD
1726/2007, se ha efectuado sin amparo legal
claro, pero con la justificación de la tendencia
a la homogeneización que debe presidir el
Sistema, pues aunque no alcanza a los Regímenes de funcionarios de iure (art. 10.3
LGSS), sí se ha procedido a ese acercamiento
de facto. A la postre, la tendencia a la homogeneización se ha convertido en un rasgo distintivo de la evolución reciente de la Seguridad Social. No son gestionadas por el ISFAS
ni la antigua prestación por nacimiento o
adopción de tercer o sucesivos hijos, ni la
actual prestación económica de pago único a
tanto alzado por nacimiento o adopción de
hijo en supuestos de familias numerosas
monoparentales y en los casos de madres discapacitadas, así como tampoco el denominado «cheque bebé» creado por la Ley 35/2007,
de 15 de noviembre.
La acción protectora dispensada por el
mutualismo militar se completa con determinados servicios y auxilios económicos –y también en especie–87 que se reconocen como
medidas de asistencia social o servicios sociales –y por tanto no como derecho subjetivo,
sino sujetos a disponibilidades presupuestarias, de modo que «su concesión no podrá comprometer recursos del ejercicio siguiente a
aquel en que la misma tenga lugar»88–, y cuyo
propósito es paliar estados o situaciones de
necesidad que pueden sufrir los titulares y
sus beneficiarios89.
87
El ISFAS cuenta con un centro ocupacional para la
atención directa de personas con discapacidad intelectual (CEISFAS); vid. http://www.mde.es/isfas/prestaciones/ceisfas.html.
88
Cfr. art. 26.2 Real Decreto Legislativo 1/2000.
89
En concreto, el art. 27 Real Decreto Legislativo
1/2000 reconoce el derecho a acceder a estas prestaciones a «todos los asegurados» y a los siguientes beneficia-
52
El catálogo de prestaciones de esta índole
se recoge en la Instrucción 150/2007, de 10 de
diciembre, de la Secretaría General Gerente
del ISFAS, por la que se regulan las prestaciones sociales del ISFAS 90 , y comprende
prestaciones sociosanitarias91, prestaciones
de asistencia a la tercera edad92, ayudas económicas por fallecimiento93, ayudas econórios de asistencia sanitaria del titular: cónyuge (también
el viudo); hijos –incluidos los huérfanos– menores de
veintiún años o, sin tal límite de edad, cuando padezcan
una incapacidad permanente y absoluta que los inhabilite por completo para toda profesión u oficio; hermanos
menores de dieciocho años y los mayores de esta edad
que padezcan una incapacidad permanente y absoluta
que los inhabilite por completo para toda profesión u
oficio; ascendientes, tanto del asegurado como de su
cónyuge, y los cónyuges de tales ascendientes por ulteriores nupcias.
90
BOD de 31 de diciembre de 2007.
91
Destinadas a discapacitados (reintegro de gastos
derivados de un tratamiento de recuperación para discapacitados menores de edad, o ayudas para compensar los gastos ocasiones por el sometimiento a terapias
de mantenimiento y ocupacionales, con un límite de
131,57 euros al mes en ambos casos), drogodependientes (ayuda económica de hasta 131,57 euros/mes euros
al mes por internamiento en un centro de desintoxicación) y enfermos crónicos (ayudas para adquirir artículos
como camas articuladas –hasta 623,07 euros– y colchones antiescaras –hasta 218,39 euros– o para efectuar
adaptaciones que no siendo objeto de financiación por
la Seguridad Social contribuyan a mejorar la calidad de
vida del enfermo, como por ejemplo la adaptación de
vehículos a motor –hasta 623,07 euros– o la eliminación
de determinadas barreras arquitectónicas –hasta
2.489,18 euros–).
92
Con este fin se reconocen ayudas económicas
para sufragar la estancia en una residencia asistida –hasta 1.394,22 euros mensuales– o en centros de día –hasta 697 euros al mes–, o tratamientos termales prescritos
médicamente –hasta 165,60 euros por persona–, así
como para cubrir las necesidades básicas de personas
mayores de setenta y cinco años sin recursos (60,10
euros al mes). Además, se prevé un servicio de teleasistencia y programas vacacionales y de ocio para la tercera edad en Alicante y Benidorm; vid. Instrucción
150/2007, de 10 de diciembre, de la Secretaria General
Gerente del ISFAS, por la que se regulan las prestaciones
sociales del ISFAS (BOD de 31 de diciembre).
93
La ayuda se reconoce al cónyuge viudo o, de no
existir, a los huérfanos; en defecto de uno y otros, la ayuda, que se limita en tal caso a un reintegro de gastos, se
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74
IVÁN ANTONIO RODRÍGUEZ CARDO
micas para la adquisición de vivienda94 y
ayudas sociales para celíacos menores de
edad95.
CONSIDERACIONES FINALES
La protección social del personal militar
siempre ha estado disgregada del resto de
parcelas de la Seguridad Social, inclusive de
la protección social de los otros funcionarios,
empleados o servidores públicos. Esa división se justificó históricamente por las particularidades propias del ámbito castrense,
que exigía medidas de tutela específicas, y
por ello los poderes públicos fomentaron la
aparición de montepíos para proporcionar
una adecuada cobertura frente a los riesgos
sociales.
En el momento actual, el mutualismo militar se configura formalmente como un Régimen Especial de Seguridad Social destinado
a dispensar protección a los militares –sean o
no funcionarios– y a determinados funcionarios civiles que prestan sus servicios para la
Administración Militar. Sus caracteres coinciden en lo esencial con los otros dos Regímenes Especiales de Funcionarios Públicos,
dirigidos a los funcionarios de la Administra-
concederá a quien haya abonado los gastos de sepelio
sin mediar obligación contractual. La cuantía asciende a
623,07 euros por fallecimiento de beneficiario o de titular por derecho derivado (cónyuge e hijos principalmente), y a 1.245,11 euros por fallecimiento de un titular por
derecho propio.
94
La cuantía depende de las disponibilidades presupuestarias; vid. Orden 56/2001, de 16 marzo (BOD de
27 de marzo de 2001). La Instrucción 150/2007, de 10
de diciembre, la cuantifica en 674 euros. También resulta de interés el RD 1751/1990, de 20 de diciembre, por
el que se crea el Instituto para la Vivienda de las Fuerzas
Armadas, se suprimen el Patronato de Casas Militares
del Ejército de Tierra, el Patronato de Casas de la Armada y el Patronato de Casas del Ejército del Aire y se dictan normas en materia de viviendas militares.
95
El ISFAS concede una ayuda económica de hasta
630 euros destinada a cubrir el exceso de gastos que
provoca la atención a pacientes con esta enfermedad.
ción General del Estado y al personal al servicio de la Administración de Justicia. Esos
tres Regímenes Especiales proporcionan una
tutela incompleta, pues dentro de su acción
protectora no se encuentran las pensiones de
jubilación o muerte y supervivencia. Por eso,
los tres Regímenes Especiales actúan en coordinación con el Régimen de Clases Pasivas,
que reconoce pensiones de jubilación o retiro
por edad, incapacidad o inutilidad, según los
casos, y de muerte y supervivencia.
En este contexto, el mutualismo militar –y
el mutualismo funcionarial en general– ha
evolucionado hasta convertirse en un mecanismo verdaderamente complementario del
Régimen de Clases Pasivas –que reconoce
exclusivamente prestaciones económicas–, lo
que ha supuesto priorizar las prestaciones en
especie, concentrando la mayor parte de sus
recursos en la asistencia sanitaria. Por tanto,
dentro del mutualismo militar no se encuentran únicamente los militares en activo, sino
también los pasivos –titulares del derecho a
la asistencia sanitaria, a la asistencia social y
a los servicios sociales–, así como los beneficiarios de unos y otros.
Es evidente que el personal militar sigue
contando en el momento actual con rasgos
peculiares que exigen una intervención normativa adecuada a sus circunstancias. No
obstante, la pervivencia de un mecanismo
independiente y separado, no ya del Régimen
General, sino de los restantes sectores del
mutualismo funcionarial, podría cuestionarse por razones tanto técnicas como de conveniencia u oportunidad.
En primer lugar, la coexistencia en un
mismo instrumento de personal militar y personal civil no es, en modo alguno, técnicamente inviable, sin perjuicio de que puedan
introducirse los pertinentes matices, e incluso de que determinados aspectos de la gestión
se encomienden a órganos diferentes, como
sucede en el Régimen de Clases Pasivas. A la
postre, dentro del mutualismo militar se
encuentran ciertos funcionarios civiles, lo
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
74
53
ESTUDIOS
que demuestra la ausencia de cualquier
impedimento de carácter jurídico o técnico.
En segundo lugar, también parece contraria a esa segmentación la evidente pretensión
del legislador de homogeneizar la acción protectora dispensada a todos los funcionarios
estatales, plasmada en los Textos Refundidos
que para las tres parcelas del mutualismo
funcionarial fueron aprobados en el año 2000
de forma prácticamente consecutiva y con un
contenido sustancialmente idéntico en
muchos aspectos.
Y en tercer lugar, aunque podrían esgrimirse otros argumentos, debe ponerse de
manifiesto la inconveniencia de mantener
una alta fragmentación de la estructura del
Sistema de Seguridad Social. Consciente de
ello, el legislador, a instancias de los agentes
sociales, ha iniciado un proceso de supresión
de regímenes especiales, comenzando por la
integración de los autónomos agrarios en el
Régimen Especial de Trabajadores Autónomos (Ley 18/2007, de 4 de julio).
Podría estimarse inadecuado –por razones
históricas, organizativas, de idiosincrasia,
etc.– que el personal militar fuera incluido en
el Régimen General, pese a los numerosos
ejemplos de funcionarios –civiles– que ya forman parte de ese Régimen, y pese a que los
militares con vínculo temporal disfrutan de
la protección por desempleo.
En cambio, seguramente no es tan inconveniente plantear la simplificación de la protección social de los funcionarios públicos, de
forma que todos ellos –incluyendo a los asimilados, como por ejemplo los militares no funcionarios integrados en el Régimen Especial
gestionado por el ISFAS– queden comprendidos en un mismo régimen de Seguridad
Social, que proteja tanto a los activos como a
los pasivos. Si es difícil justificar el encuadramiento de los funcionarios en cuatro regímenes diferentes de Seguridad Social (cinco
computando el Régimen de Clases Pasivas),
es claro que no existen argumentos que expli-
54
quen por qué sigue disgregada la gestión de
las pensiones de jubilación y muerte y supervivencia.
La constitución de ese Régimen Especial
único –tanto para activos como para pasivos–
propiciaría una mejora de la gestión, una
mayor facilidad entre el tránsito de prestaciones, la supresión de muchos puntos de fricción y la superación de un buen número de
incertidumbres. Esa integración, o subsunción, de regímenes también resulta acorde
con la «ley del azar» o «ley de los grandes
números» –según la cual la frecuencia relativa de los resultados de un cierto experimento
aleatorio tiende a estabilizarse en cierto
número, regla que está en el trasfondo de
todo sistema de aseguramiento–, que desaconseja mantener regímenes de Seguridad
Social con un reducido número de destinatarios.
No se aprecian, en principio, dificultades
técnicas para proceder en ese sentido, porque
el catálogo de prestaciones de los tres Regímenes Especiales es muy similar, y el Régimen de Clases Pasivas es común a todos los
funcionarios estatales. La creación de un
régimen único para todos los funcionarios
estatales –y quizá debería valorarse la conveniencia de incluir también en él a los funcionarios que se encuentran en el Régimen
General con el fin de homogeneizar la protección– permitiría salvar las reticencias que de
momento han impedido la integración de
todos ellos en el Régimen General, centradas
en la posibilidad de acudir a la medicina privada concertada y en los servicios sociales y
la asistencia social que forman parte de la
acción protectora del mutualismo funcionarial, y que podrían conservarse como rasgos
distintivos de ese nuevo mecanismo.
Las distintas modalidades de atención
sanitaria producto de la existencia de la Sanidad Militar no serían un obstáculo para la
creación de ese Régimen Especial único de
funcionarios, ya que pueden seguir reconociéndose idénticas posibilidades a los milita-
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
74
IVÁN ANTONIO RODRÍGUEZ CARDO
res, y no a los funcionarios civiles aunque se
encuentren en el mismo Régimen; a la postre,
los sistemas especiales dentro de un régimen
de Seguridad Social son una vía ordinaria y
de uso frecuente para diferenciar a un colectivo del resto de sujetos protegidos por el mismo instrumento, aunque es claro que los sistemas especiales no están previstos con el
propósito de modular la acción protectora
(art. 11 LGSS). En realidad, esa integración
de todos los funcionarios en un único régimen
ofrecería una excelente posibilidad para culminar el proceso de reestructuración de la
Sanidad Militar, de modo que únicamente
actuase en el ámbito logístico-operativo y no
en el asistencial, como parece el propósito
actual de los poderes públicos.
En cuanto a la asistencia social y los servicios sociales característicos del mutualismo
militar, podrían seguir formando parte de la
acción protectora de ese nuevo Régimen
Especial único de funcionarios (el RETM
también reconoce prestaciones de esa naturaleza), pero a buen seguro han de sufrir una
profunda remodelación a corto plazo, incluso
con supresión de algunas prestaciones. La
puesta en marcha del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia –con
vocación universalista– provoca una duplicidad de cobertura en parcelas donde la intervención del ISFAS resultaba exclusiva.
Posiblemente, los mayores inconvenientes
–o reticencias– se plantearían en el marco de
la gestión, por la dificultad que supone suprimir entidades gestoras tan arraigadas como
MUFACE, MUGEJU e ISFAS, aunque la
mayor parte de sus recursos –materiales y
humanos– pasarían a formar parte (incluso
especializándose por colectivos, si se distingue un sistema especial para los militares
dentro de ese Régimen) de la entidad gestora
única del nuevo régimen especial. Sin embargo, no parece que la intención del legislador
consista en alterar la estructura actual de la
protección social de los funcionarios públicos,
de modo que es probable que la pervivencia
del mutualismo militar esté garantizada
durante largo tiempo.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
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ESTUDIOS
RESUMEN
56
El llamado Régimen Especial de Funcionarios Públicos se compone de cuatro piezas o bloques, tres destinadas a los funcionarios en activo y una con el propósito de proteger a quienes abandonan el servicio por edad o incapacidad, o a sus familiares en caso de muerte.
Cada una de esas cuatro parcelas tiene, por tanto, destinatarios diferentes, cuenta con un
régimen jurídico específico y con una gestión propia e independiente del resto.
El personal militar –sea o no funcionario– se encuentra comprendido en el Régimen Especial de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas, gestionado por el Instituto Social de las
Fuerzas Armadas (ISFAS). La prestación más relevante que gestionan las mutualidades
de funcionarios es la asistencia sanitaria; los mutualistas y sus beneficiarios pueden elegir
entre el Sistema Nacional de Salud y determinadas entidades privadas concertadas. En el
mutualismo militar, además, es posible optar por la Sanidad Militar.
Al margen de la asistencia sanitaria, el mutualismo reconoce otras muchas prestaciones,
tanto en metálico como en especie, algunas más próximas a la asistencia social que a la
Seguridad Social. Como diferencia con el Régimen General, el ISFAS no gestiona subsidios
de maternidad o paternidad, pues durante esas situaciones el militar –y el funcionario en
general– conserva el derecho a mantener sus retribuciones íntegras. Dentro del catálogo de
la acción protectora del mutualismo militar no se encuentran las pensiones de jubilación,
incapacidad permanente y muerte y supervivencia, que son reconocidas por el Régimen de
Clases Pasivas.
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