comentarios al proyecto de desregulación para suprimir la

COMENTARIOS AL PROYECTO DE DESREGULACIÓN PARA SUPRIMIR LA
REGULACIÓN DE FÓRMULA DE TARIFAS TOPE RESPECTO DE LOS SERVICIOS DE
LARGA DISTANCIA
Artículo del
Proyecto
1°
Comentario
En primer lugar, consideramos que el marco conceptual
desarrollado por OSIPTEL, en su Enfoque Regulatorio, no
refleja la literatura económica o las mejores prácticas
internacionales en esta materia. La base del enfoque
conceptual de OSIPTEL, el documento de Rey
“Competition policy and economic development”, se
refiere a la implementación de políticas industriales e
incentivos fiscales como parte de las políticas de
competencia, las cuales
se encuentran fuera del
ámbito del organismo regulador en el Perú. En este
sentido, la cita completa de Rey, mencionada sólo en
parte por OSIPTEL, es la siguiente:
“This paper discusses the role of competition
policy
as
an
instrument
of
economic
development. Competition policy should here
be understood in a broad sense, and viewed as
comprising not only antitrust policy but also other
policies that have an impact on market structure,
business behavior and economic performance;
for example, some industrial policies as well as
specific fiscal incentives, which both clearly
affect firms’ behavior, should therefore enter the
picture.”1
En ese sentido, consideramos que un documento
enfocado en una actividad distinta a la de
telecomunicaciones no puede ser un documento base
para el enfoque conceptual del Osiptel.
Por otro lado, Rey señala que existe desacuerdo en lo
que constituye una política efectiva de competencia en
el sentido de si se debería atacar primero, las
restricciones privadas a la competencia o las
restricciones gubernamentales a ésta. Estas últimas, en
muchos casos,
pueden ser la principal fuente de
impedimentos a la competencia. Dicho autor, por
ejemplo, señala la importancia de promover la
participación de las empresas privadas en los mercados
internacionales de exportación ya que ésta es una
buena herramienta para introducir competencia en los
mercados domésticos. En este sentido, el mismo Rey
indica que mientras que la literatura teórica y empírica
es ambigua respecto a la relación entre competencia y
crecimiento y desarrollo económico, la literatura
respecto a la relación entre el desempeño de las
exportaciones y el crecimiento y desarrollo económico
es mucho más clara, así como la intensidad de la
competencia en los mercados de exportación 2.
Adicionalmente, Guasch y Hahn (1999) señalan que la
literatura sobre los beneficios y costos de la regulación
muestra que se puede examinar este tema usando el
análisis económico estándar y que la regulación puede
tener un impacto adverso significativo en el crecimiento
económico y, por ende, en el desarrollo económico. En
concreto, la regulación dirigida a controlar los precios y
la entrada al mercado que, de otra manera, podrían ser
competitivos reducirá el crecimiento y afectará
negativamente la calidad de vida promedio.3
En consecuencia, el artículo de Rey, al referirse a
políticas de competencia que abarcan políticas
industriales
e
incentivos
fiscales,
a
políticas
macroeconómicas que promuevan la participación de
empresas domésticas en mercados internacionales de
exportación o a los problemas en los mercados de
capitales, no es, aplicable al proceso en curso por lo que
solicitamos respetuosamente que éste sea reformulado
en línea con la literatura económica y la experiencia
internacional.
Desde el punto de vista de la literatura económica existe
un amplio consenso sobre lo que constituyen políticas de
competencia o antitrust. Viscusi, por ejemplo, señala
que los economistas generalmente consideran a las
políticas de competencia o antitrust como un conjunto
de reglas diseñadas para promover la competencia y,
por lo tanto, la eficiencia económica4. La posición
tomada en Viscusi es que la eficiencia económica
debería ser el único objetivo en las decisiones de
políticas de competencia o antitrust5. En el marco
conceptual desarrollado por OSIPTEL no se toma en
cuenta el objetivo de eficiencia económica y más bien
se consideran otros objetivos, como por ejemplo, los
redistributivos; los cuales pueden formar parte de las
políticas de Estado,
pero no son políticas de
competencia (de la agencia de competencia o del
organismo regulador) en el Perú, como lo explicaremos
más adelante.
Guasch y Spiller (1999)6, por ejemplo, señalan que las
políticas de competencia tienen como objetivo
promover y proteger la competencia y la eficiencia
económica, y no proteger a los competidores.
El
objetivo de la legislación antitrust debería ser disuadir las
prácticas anticompetitivas y no debería incluir objetivos
populistas cuestionables tales como,
prevenir el
desarrollo de empresas grandes o asegurar la “justicia”
en el mercado (objetivo que se persigue en la prueba de
imputación tarifaria que se aplica a Telefónica).
En la experiencia internacional también existen
estándares comunes para el desarrollo de los análisis de
competencia. La Organización para la Cooperación y
el Desarrollo Económico (OCDE), desarrolla un marco
conceptual para un análisis de competencia en el sector
de las telecomunicaciones en su documento “Indicators
for the Assessment of Telecommunications Competition”7.
En este documento la OECD desarrolla una serie de
indicadores que permiten evaluar el nivel de
competencia efectiva en un mercado.
Se parte
determinando el mercado relevante con sustituibilidad
de la demanda y la oferta, para luego pasar al examen
de los indicadores en sí. El marco conceptual
desarrollado por la OECD coincide con los lineamientos
para los análisis de competencia del INDECOPI, así como
los de la misma Gerencia de Relaciones Empresariales
del OSIPTEL. Adicionalmente, el análisis desarrollado por
nuestra empresa se enmarca dentro de este mismo
marco conceptual. En consecuencia, no entendemos
las razones por las cuales la Gerencia de Políticas
Regulatorias se ha apartado de los análisis de
competencia que forman parte del consenso de la
literatura
económica
y
las
mejores
prácticas
internacionales y no ha considerado los servicios
sustitutos en el mercado Peruano.
Como lo muestra la literatura y la experiencia
internacional, un análisis de competencia que tenga
como objetivo la eficiencia económica va a maximizar
el bienestar social.
De acuerdo a la
literatura
económica, el bienestar social está compuesto por el
excedente del consumidor y el excedente del productor.
OSIPTEL se desvía de este análisis al incorporar elementos
redistributivos (“tratamiento de las condiciones de
desigualdad”) basándose en los trabajos de Amyarta
Sen. Consideramos que esta desviación del análisis
convencional del bienestar social adolece de una serie
de problemas los cuales procedemos a explicar a
continuación:
1.
Los trabajos de Amyarta Sen se basan en el
análisis
de
las
desigualdades
en
el
ámbito
macroeconómico. En este sentido, Sen propone un
índice de PBI per cápita ajustado por un índice de
desigualdad (coeficiente de GINI), este análisis
proporciona sustento para políticas redistributivas de
ingresos o políticas sociales que puedan realizar los
Gobiernos. Sin embargo, no conocemos trabajos de Sen
que trasladen estos análisis a políticas regulatorias o de
competencia. En consecuencia, no se puede señalar
que existe una amplia literatura sobre esta materia y
menos que ésta pueda ser trasladada a la regulación o
análisis de competencia de las telecomunicaciones.
2.
La existencia de desigualdades de ingreso en el
país no es una razón para que el regulador asuma una
función redistributiva que es ajena a la Regulación y que
no está entre sus funciones. En las telecomunicaciones,
las políticas de acceso/servicio universal se encuentran
bajo el ámbito del FITEL, organismo adscrito al Ministerio
de Transportes y Comunicaciones. Por otro lado, la
incorporación de políticas de redistribución del ingreso
en la regulación de los servicios públicos de
infraestructura introduce el factor político absolutamente
discutible en decisiones regulatorias que deberían ser
eminentemente técnicas.
En este sentido, es importante una definición clara y
precisa de lo que OSIPTEL entiende como bienestar
social y cuáles serían los criterios de desigualdad que
estaría supuestamente incorporando en la función de
bienestar, así como su valoración desde el punto de vista
cuantitativo y cualitativo. Cabe remarcar que en el
Informe no se explican estos criterios ni como se miden.
Finalmente, la apreciación de OSIPTEL en el marco
conceptual, respecto a que la existencia de disyuntivas
entre los diversos objetivos de política son sumamente
relevantes, se basa en el Documento de Trabajo
“Disyuntivas en la Teoría Normativa de la Regulación: El
Caso de los Monopolios Naturales”. En el resumen del
artículo se señala que “Este artículo hace una revisión de
algunas disyuntivas en la regulación de monopolios
naturales. Los aspectos tratados incluyen las decisiones
de regular la entrada y los precios con información
completa e incompleta, la implementación de subastas
y la elección de esquemas de regulación en la
práctica”8.
El artículo, por lo tanto, está haciendo
referencia al caso de los monopolios naturales que,
aunque puede ser muy relevante para otros sectores, no
es el caso de las telecomunicaciones y, menos aún, el
caso de la larga distancia como lo señalan diversos
autores.
Guash y Spiller (1999) señalan que, en la industria de
telecomunicaciones, es comúnmente aceptado que el
servicio de larga distancia no es un monopolio natural.
Más aún, la idea de que el servicio local sea un
monopolio natural ha sido cuestionada por trabajos
empíricos y el ingreso de competidores9. De acuerdo a
Crandall (2002), no hay un monopolio natural en las
telecomunicaciones hoy día y probablemente nunca lo
hubo. Adicionalmente, el rápido cambio tecnológico en
las telecomunicaciones y el continuo desarrollo de la
competencia entre empresas de telefonía fija local,
empresas inalámbricas, satélites y la televisión por cable
ponen en cuestionamiento la necesidad de cualquier
regulación en este sector10.
OSIPTEL, en su Informe, asume que el mercado de larga
distancia se rige por el modelo de empresa dominante
sin hacer un análisis de competencia para llegar a esta
conclusión. Como lo señala OSIPTEL, la primera hipótesis
de este modelo es que “La empresa dominante se
comporta como una empresa líder en precios ya que
tiene el suficiente poder de mercado para hacerlo”i11.
Sin embargo, OSIPTEL no ha realizado un análisis de
competencia que le permita determinar si Telefónica
tiene o no poder de mercado en el mercado relevante,
así como no se ha determinado el mercado relevante.
Por otro lado, OSIPTEL tampoco realiza un análisis para
determinar si el resto de hipótesis son aplicables o no al
mercado de larga distancia: los competidores son
precio-aceptantes, los productos homogéneos, la
empresa dominante conoce la demanda del mercado y
la curva de oferta de la franja competitiva. En
consecuencia, solicitamos respetuosamente que este
modelo teórico sea retirado del Informe ya que no es
aplicable al mercado de la larga distancia como se
evidencia en el análisis de competencia que
adjuntamos desarrollados por nuestros consultores.
En relación al desempeño competitivo del mercado de
larga distancia OSIPTEL utiliza un artículo de Hausman de
1995 para indicar que desempeños poco competitivos,
se deben a la existencia de barreras a la entrada debido
a los altos costos hundidos que implica la construcción
de una nueva infraestructura de transmisión usada para
el transporte de larga distancia. Cabe señalar que
Hausman se refiere a la construcción de una nueva red
de fibra óptica en los Estados Unidos. Kaserman y
Mayo12 (2002), consideran que la construcción de esta
red de fibra óptica no implica que las barreras a la
entrada sean altas por dos razones: a) las empresas
ingresarán al mercado de la manera que les genere los
menores costos posibles, en consecuencia, el ingreso al
mercado de larga distancia no implica la construcción
de una red nueva de fibra óptica; b) la entrada la
mercado de larga distancia en los Estados Unidos de
cientos de empresas muestra que, a diferencia de lo que
señala Hausman, las barreras a la entrada en la larga
distancia son bajas13. El D.S. N°003-2007-MTC que
modifica el D.S. N°020-98-MTC, establece en su artículo
14° que: “1. Para larga distancia. El concesionario
deberá estar en capacidad de prestar el servicio
concedido en un plazo máximo de 24 meses
computados desde la fecha de inicio de operaciones,
en cinco ciudades en distintos departamentos del país y
poseer al menos un centro de conmutación.”
En segundo lugar, el proyecto desarrollado por Osiptel
omite un análisis de competencia y una determinación
del mercado relevante. Consideramos que resulta
trascendental
que exista una clara definición del
mercado relevante a fin de aportar los suficientes
elementos de análisis para asegurar si se debe o no
desregular un mercado. Creemos que si se está
proponiendo la desregulación parcial del mercado de
LD , habiendo considerado en el proyecto anterior,
emitido a través de la Res. N°032-2007-CD/OSIPTEL, la
desregulación total del mercado de LD, se debería
justificar o exponer la razones o condiciones de
competencia que no se estarían cumpliendo para
desregular parcialmente el servicio de LD. Por nuestra
parte mediante el análisis realizado por los consultores
encargados
de
desarrollar
del
estudio
que
presentáramos a fin de contribuir a proporcionar
mayores elementos de análisis para la desregulación del
mercado de LD y a través de la propia experiencia en
nuestra empresa, podemos asegurar que el mercado
relevante considerado en el Informe no es consistente
con la realidad a la cual nos enfrentamos.
De acuerdo a la literatura económica y la buena
practica regulatoria y de competencia,
es
imprescindible que antes de evaluar si existe un nivel de
competencia óptimo o no en un determinado
mercado, se realice un exhaustivo análisis y limitación
del mercado relevante. En ese sentido, consideramos
que se debe analizar el entorno económico y no
restringir el análisis a clasificaciones normativas que no
tienen consistencia con los escenarios actuales
mediante los cuales se rige el mercado de LD.
Un
definición
limitada
puede
generar
una
sobreestimación de los efectos competitivos de la
regulación y justificar una intervención por parte del
regulador que perjudica al desarrollo de servicios de LD.
En este sentido, Guasch y Spiller (1999) señalan que,
debido a los problemas que conlleva la regulación
económica, es importante hacer un análisis costobeneficio antes de adoptarlas. Posteriormente, si es que
el regulador plantea una política de desregulación
parcial, ésta debe ser evaluada previamente de una
manera muy cuidadosa ya que ésta tiende a incentivar
el ingreso de las empresas competidoras a sólo los
mercados más rentables mientras que le dejan los
mercados menos rentables a la empresa regulada14.
Por otro lado, analizando el Informe
encontramos que se menciona que:
(Pág.
39)
“(...)Este resultado es consistente con la alta
desinformación encontrada en la encuesta de Osiptel
acerca de la posibilidad de cambio de operador de
larga distancia” y también lo señalado en la página
42, “(...)Este escenario se refuerza aún más si se
considera el bajo nivel de interés e información que
muestran muchos de los usuarios y el alto nivel de
resistencia al cambio(...)” .
Consideramos que Osiptel se contradice al considerar
que los usuarios no están informados respecto a los
diferentes medios de acceso a la LD y opciones tarifarias.
En efecto, en el numeral 6 de las Conclusiones y
Recomendaciones de la Exposición de Motivos del
Proyecto, se menciona que los usuarios del discado
directo serían vulnerables a incrementos de tarifas si se
desregula, por cuanto presentan una demanda
inelástica por no contar con información suficiente sobre
modalidades de acceso y alternativas de tarifas. Pero en
la página 40 del Informe se indica que a mayor nivel de
ingresos y de educación del usuario mayor es su uso del
discado directo. No entendemos entonces cómo Osiptel
puede concluir que los usuarios que más usan el discado
directo y que tienen mayor educación e ingresos no
cuenten con suficiente información sobre medios de
acceso y tarifas.
Según el estudio realizado por nuestros consultores, este
escenario no es tal, en él encontramos que la mayor
parte de los consumidores emplea más de un método
para comunicarse a LD (66% en LDN y 56% en LDI), ello
implica que la mayoría de los usuarios no sólo conoce,
sino que emplea más de un método.
El mercado de LD presenta en la actualidad diversos
medios de comunicación: telefonía fija de abonado,
telefonía pública y telefonía móvil y la tecnología VoIP,
los cuales se sustituyen unos a otros. Sin embargo, en el
Informe se señala que son mercados independientes.
Consideramos que el mercado de larga distancia es un
mercado único, donde los clientes con líneas libres
tienen diversas opciones (discado directo, multidiscado,
planes y tarjetas) entre las que los usuarios pueden elegir
la que mejor se ajuste a sus necesidades.
Esto se evidencia con la migración de servicios de la
telefonía fija de LD a la telefonía móvil. El tráfico de LD
fija en el mercado se ha reducido incrementandose al
de móvil, tendencia más marcada después de la
eliminación de la preselección por defecto.
Para analizar la importancia de las modalidades de
discado directo como opciones en el mercado de LD,
se debe tomar en cuenta las tendencias en el uso de los
distintos medios de acceso por parte de los
consumidores, la sustitución del uso de acceso directo
por otros métodos como: telefonía móvil y
comunicaciones por Internet debería ser considerada
como un elemento fundamental para definir el
mercado relevante.
Como se muestra en los gráficos siguientes, los servicios
móviles y las comunicaciones a través de Internet
cobran importancia como sustitutos a las llamadas
desde líneas fijas de abonado, la evolución en la
participación de los diferentes métodos ha ido variando
con el paso del tiempo y adaptándose a los nuevas
tecnologías de comunicación que ofrece el mercado.
Participación de los métodos de llamadas de LDN en el
tráfico cursado
100%
80%
60%
40%
20%
0%
Preselección
Fuente: Osiptel
Llam ada por llam ada
Tarjetas de pago
Móvil
TUPs
100%
80%
60%
40%
20%
0%
Preselección
Llam ada por llam ada
Tarjetas de pago
Móvil
TUPs
Fuente: Osiptel
Como se puede observar, en el servicio de LDN existe un
creciente desarrollo de los servicios móviles, mientras
que la participación de la preselección y tarjetas de
pago ha caído considerablemente.
Por otro lado, en el servicio de LDI si bien no se observa
una reducción en el acceso mediante discado directo,
sí se logra experimentar un crecimiento de las
comunicaciones vía Internet.
Según la encuesta realizada por Ipsos – Apoyo Opinión y
Mercado,
firma altamente especializada y de
reconocida trayectoria en la realización y análisis de
encuestas, el 17% de los usuarios de LDI que el año
pasado utilizaron la preselección como medio de
comunicación para realizar sus llamadas de LDI,
actualmente han migrado a otros métodos de
comunicación, como Internet. De esta afirmación se
puede desprender que efectivamente, estos medios son
medios sustitutos entre si, donde se encuentra la figura
de que al no querer o poder acceder a un determinado
medio, éste es fácilmente sustituible por otro. Esta
afirmación no sólo la podemos recoger del estudio
realizado por Ipsos, sino que también es una realidad a
la que nos enfrentamos día a día al interior de nuestra
empresa, en la que encontramos situaciones en donde
al modificar las características de un determinado
producto, automáticamente se refleja en otro sustituto.
Consideramos que los clientes se van segmentando y
optando por los métodos que más se acomodan a sus
necesidades. En la medida que los usuarios han ido
obteniendo más información por parte de las
operadoras sobre las modalidades y ofertas, los mismos
han visto por conveniente ir acomodando dichas
ofertas a sus necesidades hasta encontrar el producto o
servicio que le genere más satisfacción. Esto conlleva a
su vez a una migración entre una y otra modalidad de
servicio, implicando un nivel de sustitución y
complementación que hace difícil pensar en un
mercado de larga distancia separado.
Es así que al interior de Telefónica hemos
experimentado, tomando como referencia data de
enero del segmento residencial, que el uso de LD desde
las líneas abiertas no es exclusividad del discado
directo. Se observa que el 45% de clientes con líneas
libres emplea como medio de acceso a la LD el discado
directo, el 31% emplean el uso de tarjetas pre-pago y el
20% de los mismos, opta por los planes de LD. De este
análisis se puede desprender que cuando se
implementa la preselección como medida para
promover la competencia, y se espera que los
resultados arrojen herramientas para determinar o no
efectos de un incremento en al competencia, esto no
necesariamente termina reflejándose en diversificar el
mercado hacia otros operadores, sino que en muchas
oportunidades refleja el comportamiento de los
usuarios, quienes ante un cambio en un producto, por
razón de preferencia o comodidad, su acción
simplemente es la de migrar a otro métodos de
comunicación. Esto también se puede desprender del
análisis efectuado por los consultores, quienes en el
estudio realizado llegan a la conclusión de que en los
últimos años los consumidores han migrado de método
buscando satisfacer sus necesidades de comunicación,
sustituyendo los diversos métodos de comunicación. Se
ha observado que la migración no se da sólo entre los
métodos de acceso desde teléfonos fijos, sino también
hacia otros métodos como Internet y teléfonos móviles,
en el gráfico siguiente podemos observar cómo, al
menos el 25% de usuarios cambio de método de
comunicación:
USO ANTERIOR – Principal método para
comunicaciones LD
Otro
s
Llam
Disc
Tarjet
Teléf Teléf desd
ada
ado
as
Intern onos ono e fijo
por
Dire
Prepa
et
móvi Públi de
llam
cto
go
les
co abo
ada
nad
o
LARGA DISTANCIA NACIONAL
Discado
47
9
3
2
0
1
9
USO
directo
AL (% Llamada
de
por
7
70
1
consu llamada
miTarjetas
25
18
74
dores Prepago
del
Internet
12
3
8
méto Teléfonos
6
0
4
do
móviles
anteri Teléfono
0
0
0
or)
público
Otros
desde fijo
1
0
2
de
abonado
% respecto del
total de
15
4
29
consumidores
LDN
LARGA DISTANCIA INTERNACIONAL
Discado
47
6
3
directo
USO Llamada
por
4
59
3
ACTU
AL (% llamada
Tarjetas
de
24
23
64
consu Prepago
miInternet
17
10
15
dores Teléfonos
3
0
4
del
móviles
méto Teléfono
4
0
9
do
público
anteri
Otros
or)
desde fijo
1
2
2
de
abonado
% respecto del
14
5
29
total de
consumidores LDI
5
1
10
0
16
14
49
30
65
11
13
0
9
61
9
9
0
8
10
9
0
0
0
30
23
6
13
4
2
7
0
0
0
2
5
0
8
28
53
29
89
21
39
51
1
35
3
0
0
7
0
0
0
0
0
20
30
4
8
3
Por todo lo anterior, consideramos que se trata de un
mercado único que se satisface con diferentes
métodos. En ese sentido no estamos de acuerdo con
que se quiera desregular parte del mercado relevante
cuando encontramos, que en el D.S. 003-2007-MTC,
Lineamientos para Desarrollar y Consolidar la
Competencia y Expansión de Servicios en el Perú, se
señala:
Artículo 4°.- Tarifas:
1.El Perú seguirá la tendencia de desregular todos los
servicios que reflejen las condiciones de competencia
efectiva.(...) En esta línea, OSIPTEL iniciará en marzo 2007:
(...) b. El proceso de desregulación del servicio de larga
distancia.” (el subrayado es nuestro)
De lo anterior, se desprende que el objetivo que
pretende alcanzar el Ministerio es el de desregular el
servicio de LD en su totalidad, no contempla en ningún
caso la desregulación parcial del servicio, en tanto que
la tarjeta de pago tan sólo es un medio de pago, por lo
que no se debe plantear la desregulación de un
determinado servicio según las modalidades de pago
que este tenga.
Revisando la experiencia internacional, no entendemos
porqué Osiptel no analiza los sustitutos, en especial el
servicio móvil y las llamadas por Internet. Sin mayor
sustento ni análisis, simplemente el resultado no los
considera sustitutos, hecho que consideramos no sólo es
un error importante en el presente proceso, sino que no
cumple con lo establecido en la normativa vigente que
manda
que
la
autoridad
debe
sustentar
adecuadamente sus decisiones.
En ese sentido, podemos tomar en cuenta la
experiencia internacional , en la que vemos que en
Estados Unidos, por ejemplo en el 2005, Verizon
Communications y MCI presentaron un pedido de fusión
a la Federal Communications Comission (FCC). Esta
fusión combinaría una de las más grandes operadoras
de telefonía local (RBOC, por sus siglas en inglés15) con
uno de los más grandes proveedores de servicio local
en los Estados Unidos. Para este efecto, la FCC realizó
un análisis de competencia en noviembre de 2005 y
encontró de interés público la fusión16.
En particular, cuando la FCC analizó el mercado de la
larga distancia incluyó en el mercado relevante
además de las llamadas a través de líneas fijas y tarjetas
de pago, al servicio de telefonía móvil17. Al evaluar la
sustituibilidad entre la telefonía fija y la telefonía móvil
para el mercado de larga distancia, el análisis se
concentró en el comportamiento de los consumidores
que estaban suscritos a ambos servicios. Se encontró
evidencia que los consumidores habían incrementado
el uso de la telefonía móvil para sus llamadas de larga
distancia y que tanto Verizon como MCI ya habían
incorporado esta sustitución en sus estrategias de
negocios. A pesar de no tener información para
determinar en forma precisa la asignación óptima de
minutos de esta clase de consumidores entre ambos
sustitutos, reconocieron que existían suficientes indicios
para incluir a la telefonía móvil dentro del mercado
relevante de la larga distancia18.
De hecho, entre 2000 y 2003, la FCC reportó que la tasa
de crecimiento de las llamadas interestatales en el
tráfico total se incrementó de 16% a 26% en ese
período. Asimismo, el porcentaje de esas llamadas que
se realizaban desde teléfonos inalámbricos (incluyendo
el servicio móvil) se había incrementado de 10% a 15%
en el mismo período. En otras palabras, la telefonía
móvil era uno de los grandes impulsadores del
crecimiento en este segmento.
Otro punto importante que se deja de lado a la hora de
llegar a la conclusión de que si existe competencia o no,
es que lo establecido por el propio Informe son las otras
características del mercado que respaldan la existencia
de un mercado competitivo, como el bajo nivel de
barreras de entrada, en donde se menciona que:
“...la normativa peruana es sumamente ágil y no es
posible identificar ningún tipo de barrera legal,
aspecto que se evidencia con la larga lista de
empresas que cuentan con concesión.”
Asimismo, la aplicación de otras medidas regulatorias
que facilitan el ingreso y la operación de competidores y
la evidencia de mayor variedad de productos en el
mercado e incremento de la participación de mercado
de los competidores de Telefónica. A continuación
citamos algunas de la conclusiones a las que se llega en
el informe de Osiptel, las cuales evidencian la existencia
de condiciones de competencia en el mercado:
- Ausencia de barreras de entrada (pág. 53):
“De un lado, las barreras a la entrada, estructurales y
legales, serían bajas, y de otro lado, la
implementación
de
ciertos
instrumentos
y
mecanismos regulatorios estarían promoviendo el
desarrollo de la industria y salvaguardando la
ausencia de competencia desleal.”
- Variedad de productos en el mercado (pág. 62-63):
“Una característica adicional considerada
relevante en el servicio de llamadas de larga
distancia es la existencia de una diversidad
de alternativas u ofertas tarifarias”.
- Incremento en la participación de los competidores
(pág. 56):
“(...) el gráfico N°14 muestra que para las llamadas
de larga distancia nacional realizadas mediante
tarjetas de pago las empresas entrantes han ganado
participación en el mercado en relación a la
participación de la empresa establecida, alcanzando
el 42% de este mercado.”
Asimismo, es importante resaltar la evolución en la
participación en el mercado y en las tarifas. El
Informe gira en torno a la evolución de las tarifas
de lista de Telefónica en la modalidad de acceso
directo, obviando que a su vez ofrece
continuamente descuentos
y promociones,
ocasionando que las tarifas efectivamente
cobradas por minuto de llamada sean
sustancialmente menores. Tanto en el mercado
LDN como en el mercado LDI, las tarifas de
preselección y tarjetas de pago se encuentran por
debajo de las tarifas tope establecidas. En los
gráficos siguientes se muestran las tarifas promedio
efectivas, calculadas al dividir los ingresos de
Telefónica entre el tráfico cursado. Si bien las
tarifas de lista de Telefónica para preselección no
han variado en los últimos meses, las tarifas
efectivamente cobradas a los usuarios han sido
considerablemente menores, debido a la gran
cantidad de promociones que otorga la empresa,
la existencia de planes tarifarios de LD y
descuentos aplicados19.
EVOLUCIÓN DE LAS TARIFAS EFECTIVAS Y TOPE DE LDN
DE TELEFÓNICA POR MODALIDAD
(S/. Sin IGV)
EVOLUCIÓN DE LAS TARIFAS EFECTIVAS Y TOPE DE LDI
DE TELEFÓNICA POR MODALIDAD
(S/. Sin IGV)
En particular, si analizamos el segmento de consumo
masivo, considerando a aquellos usuarios que cuentan con
una o dos líneas , no solo las tarifas de Telefónica se han
reducido, sino también las tarifas de sus competidores.
TARIFAS DE DISCADO DIRECTO Y PLANES EN EL
SEGMENTO DE CONSUMO MASIVO1
(s/. sin IGV)
(1)Los resultados a lo largo del periodo son comparables, en tanto la reasignación de
usuarios al segmento de consumo masivo efectuada en el año 2006 no ha significado
cambio relevantes en la dimensión y caracteristicas de este segmento. Tarifas promedio
ponderado del tráfico cursado desde líneas de telefonía fija de Telefónica.
Fuente: TELEFONICA
Por el lado de la oferta, las operadoras de larga
distancia en los últimos años han venido incrementando
su variedad y cantidad de ofertas para realizar llamadas
en cada una de sus modalidades. Esta variedad de
ofertas han generado una dinámica competitiva de
afectación mutua entre las empresas y entre las
modalidades. Es decir, un usuario puede realizar una
llamada hoy con Telefónica mediante preselección y al
siguiente mes hacerla a través de Americatel y su
llamada por llamada.
Las principales empresas han optado por participar o
brindar el servicio de larga distancia en sus distintas
modalidades para competir en el mercado total.
Algunos de ellos han optado por una especialización
comercial y estratégica en una modalidad específica,
como en el caso de Americatel para llamada por
llamada y el caso de Sitel e IDT para las tarjetas prepago,
pero en general ofrecen servicios para las tres
modalidades.
MODALIDADES OFRECIDAS POR LAS OPERADORAS DE
LARGA DISTANCIA NACIONAL
(Participación en % tráfico LDN - Junio 2007)
Método Ofertado
Llamad
a
por
Llamad
a
Tarjetas
Prepag
o
79%
46%
55%
7%
41%
1%
Telmex
8%
0.1%
1%
Sitel
0.3%
0.4%
6%
IDT
4%
0%
26%
Empresa
Telefóni
ca del
Perú
Americ
atel
Preselecció
n
Fuente: Osiptel, Elaboración propia
En la medida que las operadoras incrementaban sus
ofertas en las diversas modalidades y las tarifas
disminuían, el tráfico de larga distancia crecía y se
originaba en el mercado un efecto de sustitución entre
las modalidades utilizadas por los usuarios, tal como lo
expresa la revista Semana Económica en su edición del
28 de Mayo de 2006: “El mercado peruano ha ido
cambiando a raíz de estas modalidades ofrecidas, a tal
punto que la predominancia, medida en minutos
consumidos, va pasando de la preselección a las tarjetas
prepago”
Como se puede apreciar en el gráfico siguiente, entre el
año 2000 y 2002 el nivel de tráfico de larga distancia
nacional no tuvo un fuerte incremento y el crecimiento
del tráfico de tarjetas prepago reemplazaba la
disminución de los preseleccionados.
A partir del 2002 y producto de la mejora económica
luego de un periodo de recesión económica, el tráfico
se ha ido incrementando, junto con la aparición de la
modalidad de llamada por llamada, notándose un
incremento en el tráfico de tarjetas prepago, pero con la
tendencia de reemplazo entre las distintas modalidades.
TRAFICO LARGA DISTANCIA NACIONAL
(Desde abonado)
1T
00
3T
00
1T
01
3T
01
1T
02
Preselección
3T
02
1T
03
3T
03
1T
04
3T
04
Llamada por llamada
1T
05
3T
05
1T
06
3T
06
1T
07
Tarjetas prepago
Fuente: Osiptel, elaboración propia
Por otro lado, el usuario cuenta con suficiente
información sobre las ofertas comerciales de las servicios
de larga distancia prestadas por las diversas operadoras
(ver Anexo 1), producto de la intensa difusión publicitaria
de sus productos y servicios en todos los medios de
comunicación masivos.
De esta manera, el nivel de información con que
cuentan los usuarios de larga distancia de las distintas
operadoras y de las modalidades es elevado
Por otro lado, en el Informe (pág. 41) de Osiptel se
menciona
la
vulnerabilidad
de
los
usuarios,
mencionando que tres cuartas partes (76.49%) de los
usuarios de servicios de LD no sabe que puede escoger
una empresa distinta a Telefónica para realizar sus
llamadas de LD y que la gran mayoría de encuestados
(83%) no se encontraba pensando cambiar de operador
de larga distancia. Según el Informe, los datos
corresponden a una encuesta de hogares realizada por
Osiptel en el 2006, sin embargo, no se indica si la
encuesta sólo incluye a usuarios de los servicios de LD o
a considerado a otros servicios. Lamentablemente a la
fecha no se nos ha alcanzado la encuesta utilizada por
el regulador para efectuar su análisis. Creemos que el
nivel de información con que cuentan los usurios sobre
los distintos proveedores de servicios de LD y el
comportamiento hacia el cambio de proveedores debe
ser medido en relación a los usuarios de dichos servicios.
Es de esperarse que quienes no emplean los servicios de
LD, o quienes usan esporádicamente tal servicio, no
tenga mayores incentivos a informarse sobre las distintas
alternativas de proveedores o métodos existentes y no
muestren mayor intención de cambio. Paralelamente es
importante que el regulador utilice encuestas
actualizadas al año 2007, más aún cuando en el año
2007 debido a la eliminación de la preselección por
defecto, todos los actores han realizado y recibido gran
información sobre los operadores y sus servicios.
La encuesta realizada por Ipsos – Apoyo Opinión y
Mercado, en el segmento residencial, considera a
personas que poseen teléfono fijo en el hogar y utilizan el
servicio de LD al menos una vez al mes. En el cuadro
siguiente podemos observar como mas de las tres
cuartas partes de los usuarios residenciales conocen el
servicio de telefonía móvil de LD de Claro y Americatel.
CONOCIMIENTO DE EMPRESAS DE LD (MENCIÓN
SUGERIDA)
(Segmento Residencial)
Fuente: Ipsos – APOYO Opinión y Mercado
Este conocimiento de los usuarios les permite colocar en
la misma categoría de operadores de larga distancia a
operadores
que
tienen
especialización
en
determinadas modalidades de servicio. Por ejemplo, de
la Evaluación del Mercado de Larga Distancia realizada
por Ipsos – Apoyo Opinión y Mercado en Julio 2007, se
puede observar que de todas las personas que
mencionaron a Americatel como empresa operadora
de larga distancia, el 100% mencionó también a
Telefónica del Perú y más de la mitad mencionó
también a IDT y Telmex.
Es importante destacar que los usuarios residenciales de
operadores de servicios de LD distintos a Telefónica
tienen una intención de migrar mayor (34%) que los
usuarios de Telefónica (25%), ello implica que a pesar
de haber empleado los servicios de otros operadores
de LD, los usuarios desean emplear los servicios
prestados por Telefónica, mostrando que la mayor
participación de mercado de Telefónica en el
segmento residencial sería producto de las preferencias
de los usuarios y no necesariamente, de una posible
falta de conocimiento de las empresas o métodos
alternativos de comunicación.
Según el Informe de Osiptel, una de las preocupaciones
más saltantes es que con la desregulación del servicio
de LD se estaría desprotegiendo al sector más
vulnerable. Consideramos que esta afirmación carece
de todo fundamento, en tanto, los usuarios de larga
distancia, tanto nacional como internacional, utilizan
estos servicios con una frecuencia determinada y
relativamente constante, tanto para comunicaciones
con familiares como para lo relativo a negocios o
trabajo.
De acuerdo a sus necesidades y características
sociodemográficas, los usuarios eligen libremente entre
las diversas opciones para efectuarse llamadas de larga
distancia, tanto en modalidades como en ofertas.
De esta manera, aquello usuarios que tienen menores
ingresos o ingresos con un alto grado de variabilidad
optan por servicios de larga distancia que les permitan
mayor flexibilidad, como en el caso de las tarjetas
prepago, sin que esto signifique o represente un total
desconocimiento del resto de modalidades, tal como lo
expresa Fernando Ascenzo, gerente de la división
prepago de Convergia Perú en Semana Económica del
28 de Mayo del 2006: “El uso del prepago está en
aumento por la disminución de las tarifas y porque la
gente busca tener más control sobre las llamadas de
larga distancia. Otra razón es que las personas son
reacias a estar al tanto de las promociones que ofrece la
preselección”
En el estudio realizado por los consultores se muestra que
más de la mitad de los usuarios residenciales
pertenecientes a los niveles socioeconómicos más bajos
emplean más de un método para comunicarse a LD. Es
así, que alrededor del 70% de los usuarios del servicio de
LDN pertenecientes a los niveles socioeconómicos C y D
emplean más de un método para comunicarse y en el
caso de LDI, más del 50% de los usuarios de los niveles
socioeconómicos C y D emplean más de un método de
comunicación.
Incluso, una porción importante de los usuarios emplea
más
de
una
modalidad
para
efectuar
sus
comunicaciones de larga distancia, implicando grado
de conocimiento por parte de los mismos de las diversas
opciones con las que cuentan y utilizándolas según el
mayor beneficio que pueda obtener.
NÚMERO DE MÉTODOS USADOS SEGÚN NSE
(% del total de consumidores de cada servicio)
Fuente: Ipsos – APOYO Opinión y Mercado
Por otro lado, al analizar el método empleado por los
consumidores para realizar llamadas de LD, se observa
que los consumidores de los NSE C y D ( que en principio
podrían considerarse los más vulnerables debido a sus
menores ingresos) usan con mayor frecuencia métodos
distintos al de preselección y sólo alrededor del 10% de
los usuarios de los servicios de LDN de los NSE C y D
emplean
la
preselección
como
método
de
comunicación de LD; mientras que en el caso del
servicios de LDI es de alrededor del 6%. Por el contrario,
la mayor parte de estos usuarios emplean tarjetas
prepago.
MÉTODO USADO CON MAYOR FRECUENCIA PARA REALIZAR
COMUNICACIONES DE LD
(% del total de consumidores de cada NSE)
Fuente: Ipsos – APOYO Opinión y Mercado
Finalmente, es importante comentar el numeral 9 de la
Exposición de Motivos del Proyecto y su desarrollo en el
Informe,
donde
Osiptel
afirma
que
Telefónica
deliberadamente ha impedido el funcionamiento del
proceso de preselección a través de comportamientos
contrarios a las normas, a lo que el Regulador ha
respondido con procedimientos sancionadores y medidas
correctivas. En principio, Osiptel emite un Informe
incompleto por cuanto no indica que todos los
procedimientos que refiere están en curso y han sido
impugnados por Telefónica no habiendo aún causado
estado y vencido el plazo para su revisión en la vía judicial.
Osiptel señala en las páginas 11 y 12 de la Exposición de
Motivos los siguientes párrafos:
“...las empresas competidoras señalan que el
operador local ha dado señales de resistencia al
proceso de preselección iniciado en abril del
presente año.
Desde su punto de vista,
Telefónica no sólo ha tenido incentivos para no
facilitar el normal funcionamiento del proceso a
través de un conjunto de comportamiento
contrarios a la formativa vigente, a lo que el
regulador ha respondido con procedimientos
sancionadores y medidas correctivas”.
“... desde julio de 2007, el operador local no sólo
habría mostrado incentivos para no facilitar el
normal funcionamiento de la preselección, sino
que existirían indicios de que deliberadamente
ha impedido el funcionamiento del proceso a
través de un conjunto de comportamientos
contrarios a la normativa vigente, a lo que, sobre
la base de respectivas fiscalizaciones, el
regulador ha respondido con procedimientos
sancionadores y medidas correctivas, fruto de
acciones de supervisión y fiscalización”
Se solicita el retiro de esta expresión por ser agraviante
para nuestra empresa.
Asimismo,
debemos
señalar
que
tales
afirmaciones
carecen de todo sustento, nuestra empresa ha participado
activamente en la implementación del proceso de
preselección iniciado en abril, tanto a nivel interno como
externo. En esa línea, debemos señalar que en todo
momento se ha mantenido informado al regulador sobre
los problemas que se han suscitado en tal implementación,
mediante la remisión de sendas cartas y las reuniones de
trabajo sostenidas con la finalidad de explicar con el
detalle debido tales problemas.
Tal situación no puede ser atribuida a Telefónica como una
conducta destinada a obstruir el proceso de preselección,
sobre todo por que no sólo se han llevado a cabo
reuniones con Osiptel, sino con los propios operadores para
informarles de los problemas presentados.
La Gerencia de Políticas Regulatorias conoce que los
problemas que se hubieran presentado en el proceso de
preselección , obedecen a una norma inconsulta que se
aprobó sin publicación previa para comentarios de los
actores del mercado, bajo la supuesta causal de
emergencia de la misma que no fue debidamente
sustentada como debe ser toda excepción. Dicha norma
no contempló plazos de adecuación, sobre todo de los
sistemas y procesos de nuestra empresa, los mismos que de
por sí, por tener que atender los requerimientos de más de
2 millones de clientes, no pueden cambiarse sin plazos
reales de capacitación, modificación de software, perfiles,
argumentarios, etc.
2° y 3°
En estos artículos se establece que la desregulación se
mantendrá entre tanto OSIPTEL considere que la
competencia entre los proveedores asegura tarifas
sostenibles y razonables en beneficio de los usuarios.
Desde nuestro punto de vista una disposición de esta
naturaleza afecta dramáticamente los principios y pilares
básicos de la economía de mercado, configurando una
puerta abierta para alterar el proceso competitivo.
Tal como ha sido reconocido expresamente por nuestra
Constitución, la economía debe desarrollarse en el marco
del libre mercado, evitándose cualquier incidencia
excesiva de la Administración en su desarrollo. Así, el rol
del Estado debe limitarse a controlar que no se realicen
acciones contrarias a la libre competencia en el
mercado, conforme lo establece la propia Constitución y
el Decreto Legislativo N° 701. Del mismo modo, debemos
tomar en consideración que la concentración de los
mercados es un proceso natural que no se produce
necesariamente como consecuencia de la realización de
prácticas anticompetitivas, sino que en muchos casos se
da como consecuencia de la mayor eficiencia de
determinadas empresas que gracias a sus propios méritos
van ganando cada vez mayores cuotas de mercado, lo
que lleva indefectiblemente a la exclusión de las
empresas menos eficientes.
La Administración está llevando a cabo el proceso de
desregulación debido a que considera que existe un nivel
de competencia tal que carece de sentido imponerle
limitaciones al nivel tarifario de nuestra empresa. En este
sentido, la Administración está reconociendo que, dadas
las condiciones actuales del mercado, nuestra empresa
debe recibir el trato de cualquier otro agente. En este
sentido, en caso nuestra empresa ganase cuotas de
mercado en virtud de su eficiencia, y como
consecuencia de ello, se redujera la cantidad de
empresas competidoras, volvería a pasar a estar
regulada. Se trata entonces de un castigo irracional a la
eficiencia, además de una intromisión injustificada en el
mercado. Debe tomarse en cuenta que existe toda una
regulación que proscribe las prácticas anticompetitivas, a
la que se encuentra sometida todo agente que participa
en un mercado. Dicha regulación es garantía de un
correcto proceder, resultando discriminatorio someter a
una empresa que ya se encuentra en el marco de una
proceso competitivo, a mayores controles y regulaciones.
Por otro lado, consideramos absolutamente arbitrario e
ilógico otorgar a la Administración la potestad irrestricta
de volver a imponer una regulación a nuestra empresa sin
precisar las condiciones que deben darse para que ello
suceda, basta que OSIPTEL deje de considerar que la
competencia “asegura tarifas sostenibles y razonables en
beneficio de los usuarios”. Ello afecta completamente la
seguridad jurídica de nuestra empresa, que en cualquier
momento puede volver a encontrarse regulada sin mayor
sustento.
4°
En este artículo se establece que, luego del primer
semestre del año 2008, OSIPTEL evaluará la conveniencia
de desregular los demás segmentos del servicio de larga
distancia.
Tal como hemos anotado en nuestros comentarios
generales, carece de sentido desregular únicamente un
segmento dentro de un mercado, en atención a que los
segmentos se distinguen únicamente en cuanto a la
utilización de distintos mecanismos para acceder al mismo
servicio de llamadas de larga distancia.
5°
Comentari
os
Generales
Así, lo único que se logra a través de esta medida es
falsear el proceso competitivo, trasladando artificialmente
la demanda del segmento que continúa regulado, al
segmento desregulado.
Sin comentarios.
En relación a la Regulación de la Imputación Tarifaria:
Con fecha 29 de mayo de 2004, se publicó en El Peruano la
Resolución N° 044-2004-CD/OSIPTEL (en adelante, la
“Resolución 44”), norma que estableció el Procedimiento
para la Realización de Pruebas de Imputación Tarifaria. La
Primera y Segunda Disposiciones Finales de la mencionada
resolución establecieron, sin sustento ni motivación de
ninguna clase, que el servicio telefónico de larga distancia
nacional prestado por Telefónica en la modalidad de
abonado y teléfonos públicos, para llamadas que son
terminadas y originadas en la red fija, ya sea a través de
tarjetas de pago o acceso automático, estaría sujeto a la
prueba de imputación tarifaria. El servicio de larga distancia
prestado por cualquier otra empresa operadora no se
encontraría sujeto a restricciones de ninguna clase.
Durante la vigencia de la mencionada resolución, el OSIPTEL
aprobó para cada período el costo de imputación
aplicable. Este costo fue reducido en más de una
oportunidad por el OSIPTEL al haber sido calculado
erróneamente20. Las correcciones introducidas, sin embargo,
fueron en todo momento insuficientes, puesto que, como
Telefónica demostró de manera reiterada, las tarifas de
nuestros competidores en el mercado de larga distancia
nacional –quienes para competir con nosotros tendrían que
enfrentar los costos involucrados en el costo de imputaciónse ubicaban permanentemente por debajo del costo de
imputación establecido para Telefónica.
La Resolución 44 estuvo vigente hasta el 30 de septiembre de
2006, fecha en la que entró en vigencia el nuevo
Reglamento de Imputación Tarifaria aprobado mediante
Resolución N° 049-2006-CD/OSIPTEL (en adelante, el
“Reglamento”). Durante su vigencia, y a pesar de que la
Gerencia General de OSIPTEL en una única ocasión
consideró que Telefónica habría aplicado tarifas por debajo
del costo de imputación –decisión que fue oportunamente
controvertida por nuestra empresa-, no se suscitó ante el
organismo regulador ninguna controversia relacionada con
prácticas de price squeeze o estrechamiento de márgenes
contra nuestra empresa. Es decir, los propios competidores
de nuestra empresa en el mercado de llamadas de larga
distancia nacional consideraron que la conducta de nuestra
empresa se ajustaba perfectamente a las normas de
competencia.
Telefónica ha solicitado al regulador de manera reiterada la
eliminación de la prueba, en la medida que la misma no sólo
no resultaba necesaria dado el nivel de competencia en el
mercado, sino que por el contrario, la prueba introduce
distorsiones en el mismo perjudicando no sólo la estrategia
comercial de Telefónica sino también a aquellos usuarios del
servicio de larga distancia de esta empresa en la medida
que éstos no podían beneficiarse de tarifas más bajas por el
elevado costo de imputación establecido.
Lejos de eliminar la prueba de imputación o realizar un
análisis profundo respecto de la necesidad de mantener la
misma, en agosto de 2006 se aprobó el Reglamento que
establecía la posibilidad de que la prueba fuera aplicada a
otros servicios de Telefónica o sus competidores distintos del
servicio de larga distancia nacional prestado por nuestra
empresa, estableciendo al mismo tiempo que este último
servicio continuaría estando sujeto a la prueba. En ejecución
del inciso b) del artículo 7 del Reglamento, el OSIPTEL emitió
la Resolución N° 056-2006-CD/OSIPTEL, misma que establece
las condiciones específicas para la aplicación de la prueba
de imputación al servicio de larga distancia nacional
prestado por Telefónica (en adelante, la “Resolución 56”).
La Resolución 56 aun cuando establece las condiciones
específicas para la aplicación de la prueba de imputación al
servicio de larga distancia nacional prestado por
TELEFÓNICA, no sustenta debidamente las razones que
justifican la aplicación de la mencionada prueba a dicho
servicio.
En efecto, para la sujeción de un servicio público de
telecomunicaciones a la prueba de imputación, el
Reglamento vigente exige en el inciso a) de su artículo 7°
que la Gerencia de Políticas Regulatorias de OSIPTEL
apruebe un Informe Técnico de Impacto “ (...) que permita
determinar si existen indicios razonables de que alguna
empresa (...) esté realizando prácticas de estrechamiento de
márgenes producto del manejo del precio del insumo o
instalación esencial (...)” (el énfasis es agregado).
Como resulta evidente, el Reglamento exige evidencia de la
práctica de una conducta concreta que esté siendo
desarrollada por una empresa que preste un servicio público
de telecomunicaciones. En la Resolución 56, sin embargo, no
se hace ninguna referencia a algún Informe Técnico de
Impacto elaborado por la mencionada Gerencia que
justificara técnicamente la necesidad de la aplicación de la
prueba de imputación, ni mucho menos se demostró la
existencia de indicios que hagan suponer que Telefónica
podría estar desarrollando conductas de estrechamiento de
márgenes en el mercado de larga distancia nacional.
La Resolución 56 se basó en lo establecido en la Tercera y
Cuarta Disposiciones Finales del Reglamento, que establecen
lo siguiente:
“el servicio telefónico de larga distancia
nacional prestado en la modalidad de
abonado y teléfonos públicos, para llamadas
que son terminadas y originadas en la red fija,
ya sea a través de tarjetas de pago o acceso
automático continuará estando sujeto a la
prueba de imputación. Para tales efectos,
antes de la entrada en vigencia de la
presente resolución, se realizarán los cambios
necesarios para adecuar este servicio al
nuevo marco normativo”.
Como señaló nuestra empresa oportunamente en su
comunicación N° DR-236-C-053/CM/06, alcanzada al OSIPTEL
con fecha 25 de septiembre de 2006, existe una grave
contradicción entre lo establecido en las mencionadas
disposiciones finales del Reglamento y la exigencia de un
Informe Técnico de Impacto a que se hace referencia en el
inciso a) de su artículo 7. Mientras que el artículo 7 persigue
garantizar un nivel mínimo de intervención regulatoria,
limitado a aquellos supuestos en los que exista indicios de la
comisión efectiva de una práctica anticompetitiva –se exige
que los indicios apunten a que la empresa esté realizando
prácticas de estrechamiento de márgenes- las disposiciones
finales sin realizar ningún análisis previo disponen la
aplicación de la prueba de imputación al servicio de larga
distancia
nacional
prestado
por
Telefónica.
Esta
inconsistencia resulta más evidente aun con la aprobación
de los Lineamientos del MTC, que disponen el inicio de un
proceso de desregulación del servicio de larga distancia en
general.
Nuestra
empresa
ha
demostrado
en
múltiples
comunicaciones que nuestros competidores en el mercado
de llamadas de larga distancia nacional cobran
permanentemente tarifas menores no sólo a las cobradas
por Telefónica, sino inclusive menores al propio costo de
imputación establecido por OSIPTEL. Esta evidencia habría
sido recogida también por OSIPTEL tal como se puede
apreciar en el siguiente gráfico recogido del Informe N° 2362007-GPR/OSIPTEL. No existe mejor evidencia que ésta para
demostrar que la prueba de imputación es innecesaria y
esta misma razón debería obligar al regulador –de persistir en
su intención de aplicar la prueba al servicio prestado por
Telefónica-, a sustentar debidamente la necesidad de esta
aplicación.
EVOLUCIÓN DE LA TARIFAS DE LDN VÍA TARJETAS
Fuente: OSIPTEL, Informe N° 263--GPR/2007
La Exposición de Motivos de la Resolución 44 estableció que
el objetivo de la prueba de imputación era el de “prevenir la
aplicación de prácticas contrarias a la competencia en este
mercado, justamente por ser un mercado de competencia
creciente, en donde se requiere como insumo un mayor
número de instalaciones esenciales provistas por un
competidor; situación que podría incentivar prácticas
anticompetitivas con el fin de ganar o mantener una
posición en el mercado...”.
Nuestra empresa ha demostrado reiteradamente que el fin
de tal prevención era satisfecho con la aplicación ex-post de
las normas de competencia en el mercado de las
telecomunicaciones, y que una norma de esta naturaleza
introducía
distorsiones
no
deseables
para
el
desenvolvimiento normal del mercado. Esta afirmación fue
reforzada con la abundante evidencia presentada que
demostraba la capacidad de nuestros competidores de
generar ofertas atractivas para los consumidores, lo que
finalmente generaba importantes beneficios para los usuarios
del servicio. Adicionalmente es evidente que al haber
Osiptel regulado intensamente los precios y cargos de
instalaciones esenciales, no da lugar a que se pudiera
efectuar una práctica de estrechamiento de precios,
manipulando el precio de instalaciones esenciales y el precio
minorista.
Pese a nuestras reiteradas solicitudes en el sentido que se
eliminara la prueba de imputación, OSIPTEL evitó
pronunciarse sobre las razones que justificaban la aplicación
de la misma, por lo tanto, al momento de resolver este
precoso solicitamos se pronuncien confesamente sobre
nuestra solicitud de eliminar la prueba a este proceso..
La aprobación del Reglamento pudo haber generado –en
mérito a lo establecido en el artículo 7° antes mencionadoque OSIPTEL justificara técnicamente la necesidad de la
aplicación de la prueba de imputación. Sin embargo, la
exposición de motivos de esta norma se limitó únicamente a
señalar que “(...) debido a que este servicio cumple con las
condiciones necesarias para realizar una práctica de
estrechamiento de precios y anteriormente se encontraron
indicios razonables para incluirlo bajo la prueba de
imputación (...)”. Esta justificación no sólo es insuficiente, sino
que contradice el objetivo del artículo 7 que el propio
Reglamento contiene, que exige que se demuestre la
existencia de indicios razonables de que alguna empresa
esté realizando prácticas de estrechamiento de precios para
imponer una prueba de imputación. Es decir, la norma no
sólo exige que la empresa sujeta a la prueba tenga la
capacidad para generar este tipo de prácticas, sino que se
demanda que existan indicios fehacientes de que dicha
conducta se esté produciendo en el mercado, hechos que
no se han acreditado; todo lo contrario, la prueba de
imputación vigente no se ha planteado sobre hipótesis no
probada sino que la práctica demuestra palmariamente que
los competidores están por debajo del piso y se ha atado
indebidamente a nuestra empresa a un piso irreal.
La Resolución 56 mantuvo la insuficiente argumentación del
Reglamento, pues como hemos señalado, no introdujo
ningún argumento técnico que justifique la aplicación de la
prueba al servicio de larga distancia nacional de Telefónica.
De hecho, el Informe N° 042-GPR/2006 se limita a señalar por
toda justificación que Telefónica debe estar sujeta a la
prueba de imputación porque ésta “(...) cumple con las
condiciones necesarias para que se lleve a cabo una
práctica de estrechamiento de márgenes en el mercado de
larga distancia nacional, las cuales son proveer las
facilidades o instalaciones esenciales de interconexión
utilizadas para que otras empresas operadoras ofrezcan
dicho servicio y competir en dicho mercado con aquellos
operadores a los que provee de facilidades esenciales.”
Nada se dice respecto de la existencia de algún indicio de
prácticas de estrechamiento de márgenes, como exige el
Reglamento. Por estas razones nuestra empresa solicitó al
OSIPTEL la declaración de nulidad de la Resolución 56,
pedido que fue desestimado por el regulador.
El tiempo, sin embargo, daría la razón a nuestra empresa.
Como hemos mencionado, en febrero de 2007 se aprobaron
los Lineamientos del MTC, instrumento normativo que
reconoce el alto grado de competencia existente en el
mercado de larga distancia nacional y dispone su
desregulación. Teniendo en cuenta entonces que: (i) el
OSIPTEL nunca cumplió con demostrar la necesidad,
justificación y eficacia de la aplicación de la prueba de
imputación al servicio de larga distancia nacional prestado
por nuestra empresa, (ii) existe un alto grado de
competencia en la provisión de este servicio; (iii) las tarifas de
nuestros competidores se ubican permanentemente por
debajo no sólo de las cobradas por Telefónica sino del
propio costo de imputación mientras este ha sido fijado pro
el OSIPTEL, (iv) que no ha existido ninguna denuncia de
prácticas anticompetitivas en general en el mercado de
larga distancia contra nuestra empresa, (v) que si así fuera,
las normas de competencia cuya aplicación corresponde a
OSIPTEL otorgan herramientas razonables y suficientes para
hacer frente a este tipo de conductas; y, (vi) que el propio
MTC reconociendo el grado de madurez de este mercado
ha dispuesto su desregulación, nuestra empresa considera
que la prueba de imputación debe ser eliminada totalmente
como parte del presente proceso de desregulación.
Por lo anterior, como hemos visto, la sola supresión de las
tarifas tope por parte de OSIPTEL en el servicio de llamadas
de larga distancia nacional e internacional, aún cuando no
se limitase a la desregulación del segmento de Tarjetas
Prepago, no significa que el mercado pueda desenvolverse
libremente dado que uno de los más importantes operadores
en el mercado está sujeto aun a las limitaciones establecidas
en las normas de imputación, a diferencia de sus
competidores.
En este sentido, resulta necesario que OSIPTEL se ajuste a lo
establecido en los Lineamientos, toda vez que el proceso de
desregulación de este mercado implica la revisión de un
conjunto de normas que exceden la sola supresión de la
fórmula de la tarifa tope.
Es así que consideramos que el mecanismo propuesto por
OSIPTEL resulta insuficiente en relación con lo dispuesto por el
propio MTC. Como hemos señalado, de acuerdo a lo
dispuesto en los Lineamientos, la tarea encargada a OSIPTEL
por parte del MTC es la iniciación de un proceso de
desregulación.
Este proceso de desregulación implica la supresión no sólo
de las tarifas tope sino también de la prueba de imputación
y la exhaustiva revisión de la extensa e inadecuada
normativa vigente, con la finalidad de determinar qué
normas deben regular este mercado y las que deberían
eventualmente ser eliminadas para cumplir cabalmente con
el objetivo de desregulación.
Nuestra empresa considera que el proceso de desregulación
resulta insuficiente en la medida que toca sólo uno de los
aspectos relevantes de este mercado como es la aplicación
del sistema de tarifas tope. El OSIPTEL debe evaluar el
conjunto normativo vigente y determinar razonablemente
aquellas reglas cuya vigencia no es consistente con un
objetivo de desregulación y aquellas otras que deben ser
necesariamente modificadas para permitir un adecuado
desenvolvimiento de las fuerzas competitivas en el mercado.
1
Rey, Patrick (1997). Competition policy and economic development”, mimeo, pág. 2.
2
Ïdem, p. 21: Note 15. “Note that while the theoretical and empirical literature reviewed above is sometimes ambiguous on the
relationship between competition and economic growth and development, the literature on export performance and economic
growth and development is much clearer, and so is the relationship on the intensity of competition in export markets.”
3
Guasch, J. Luis y Robert W. Hahn (1999). “The Costs and Benefits of Regulation: Implications for Developing Countries” en
The World Bank Research Observer, vol. 14, no. 1. “The literature on the benefits and costs of regulation demonstrates that
this issue can be explore systematically using standard economic analysis. It also shows that regulation can have a significant
adverse impact on economic growth. Specifically, regulation aimed at controlling prices and entry into markets that would
otherwise be workably competitive is likely to reduce growth and adversely affect the average standard of living”. p. 137.
4
Viscusi, W. Kip, John Vernon y Joseph Harrington (2000). Economics of Regulation and Antitrust. Second Edition.
Cambridge: The MIT Press, Second Printing 2001. “Economists generally view antitrust as a set of laws designed to promote
competition and, therefore economic efficiency. The basic idea is, of course, that certain types of business behavior can lead
to an inefficient allocation of resources”, p. 67.
5
Idem, p. 67: “The viewpoint taken in this book is that economic eficiency should be the only objective in antitrust decisions”.
6
Guasch, J. Luis y Pablo Spiller (1999). “Managing the Regulatory Process: Design, Concepts, Issues, and the Latin America
and Caribbean Story”. “The objective of antitrust legislation should be to deter anticompetitive practices. By focusing on this
objective, and excluding other potentially conflicting and questionable populist objectives such as preventing the development
of large enterprises and ensuring ‘fairness’ in the marketplace an antitrust law should become an effective tool for promoting
competition, efficiency, and good business practices.” p. 277.
7
Organisation for Economic Co-operation and Development, Working Party on Telecommunication and Information Services
Policies (2003). “Indicators for the Assessment of Telecommunications Competition”.
8
Gallardo, J. (1999). “Disyuntivas en la Teoría Normativa de la Regulación: El Caso de los Monopolios Naturales”.
Documento de Trabajo 164. Pontificia Universidad Católica del Perú.
9
Guasch, J. Luis y Pablo Spiller (1999). “Managing the Regulatory Process: Design, Concepts, Issues, and the Latin America
and Caribbean Story”. “It is by now well accepted in the telecommunications industry that long-distance service is not a natural
monopoly. At least fifty companies provide long-distance services in the United States. Furthermore, even the idea that the
local exchange is a natural monopoly has been challenged both by empirical work and by the entry of competitive access
providers”. p. 275.
10
Crandall, Robert W. (2002). “A Somewhat Better Connection” en Regulation, Summer 2002. “The rapid rate of technical
change in telecommunications and the continuing development of widespread competition among large local telephone
companies, wireless carriers, satellites, and even cable television must call into question the need for any regulation in this
sector. There is no obvious ‘natural monopoly’ in telecommunications today; perhaps there never was one.” p. 7.
11
Ver Informe p. 43
12
Kaserman, David L. y John W. Mayo (2002).
Telecommunication Economics, Volume 1.
“Competition in the Long Distance Market” en Handbook of
13
Idem, “Nonetheless, successful entry by this many firms seems to provide the compelling case that, in contrast to
Hausman’s claim, barriers to entry into the long-distance market are low.” p. 520-521.
14
Guasch, J. Luis y Pablo Spiller (1999). Managing the Regulatory Process: Design, Concepts, Issues, and the Latin America and
Caribbean Story. The World Bank, Washington D.C. “Even when political considerations are not a factor, regulation is a second-best
solution, and one loaded with informational problems. The tradeoffs of regulation should be evaluated before regulation is set in place, and
caution needed about the possible consequences of partial deregulation, a policy that is often considered. Partial deregulation tends to
encourage firms to enter only the more profitable markets and to leave the less profitable ones to regulated firms.”, p. 25.
15
Regional Bell Operating Company.
16 Federal
Communication Comission (2005). FCC 05-185. Noviembre.
17
Se debe mencionar que la FCC no encontró suficiente información estadística para inferir la sustitución entre la telefonía
VoIP y las otras opciones. Sin embargo, resaltó el rápido crecimiento de estos servicios y anticipó que en un futuro muy
próximo jugarán un rol importante como alternativa de comunicación en los mercados de larga distancia (ver pp. 4 del mismo
informe).
18
Ver Informe pp.53.
Los listados de los planes y descuentos se encuentran disponibles en
http://www.telefonica.com.pe/largadistancia/textos/planes_empresariales.pdf,
http://www.telefonica.com.pe/largadistancia/textos/plan_premium_larga_distancia.pdf,
http://www.telefonica.com.pe/largadistancia/textos/plan_larga_distancia_control.pdf.
19
20
Véase al respecto las Resoluciones N°430-2004-GG/OSIPTEL, 523-2004-GG/OSIPTEL y 021-2005-GG/OSIPTEL.