Secreto fiscal y sus cambios recientes

ANÁLISIS Y OPINIÓN
Secreto fiscal y sus
cambios recientes
En fechas recientes han tenido lugar diversas inconformidades de parte de los
contribuyentes, por cuestiones que van
desde errores en las bases de datos de las
autoridades fiscales, hasta agravios a sus
derechos fundamentales y humanos. Por
cierto, estos últimos han cobrado una mayor relevancia en años recientes, a tal grado que los Tribunales en la actualidad ya
deben tomar en consideración los Tratados
que México ha suscrito con otros países en
esa materia, para resolver asuntos en los
cuales antes no se tomaban en cuenta estos derechos, incluso en materia fiscal. De
ahí la importancia del adecuado uso de la
información, dadas las consecuencias cuando ésta se utiliza para fines distintos a los
que señalan las leyes o bien, cuando ésta
llega a manos de terceros
97
C.P.C. Julio César Mora
Cuevas, Integrante de la
Comisión de Desarrollo
Profesional Finanzas y
Sistema Financiero – Sur
del Colegio de Contadores
Públicos de México, A.C.
Mayo 2015
ANTECEDENTES
L
a palabra “secreto”, en sentido etimológico
proviene de secernere, que hace alusión a una
separación; es decir, a “una cosa aislada y rodeada de obstáculos para impedir que sea conocida.
Su difusión entre los demás es susceptible de originar
un perjuicio”.1
En el sistema legal mexicano existen diversos tipos
de reservas de información, conocidos coloquialmente como: secreto bancario; secreto fiduciario; secreto
financiero; secreto profesional; secreto industrial; secreto fiscal; entre otros.
Ahora bien, respecto al secreto fiscal, éste tiene
sus inicios en México en 1938 y comienza como una
infracción en que podían incurrir los funcionarios si
revelaban o utilizaban información de los contribuyentes;2 al no establecerse excepciones, se consideraba un absoluto sigilo en materia tributaria. En 1981
hay un cambio radical al establecer en el artículo 69
del Código Fiscal de la Federación (CFF) una obligación expresa: el “guardar reserva de la información
fiscal”, motivo por el cual deja de ser únicamente
“infracción” para los funcionarios.
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En los últimos meses, las publicaciones en el DOF
y en la página de Internet del Servicio de Administración Tributaria (SAT) de la lista de “Contribuyentes
incumplidos”,3 así como las “Notificaciones a contribuyentes con operaciones presuntamente inexistentes”4 nos llevan a reflexionar respecto a su alcance,
y analizar si tales publicaciones respetan o no, los
derechos fundamentales5 de los contribuyentes.
Ocasionalmente, la autoridad fiscal recurre a programas de regularización para hacer descuentos
parciales de créditos fiscales, con el objetivo de recuperar parte de la recaudación no realizada respecto a
1
créditos fiscales que ha determinado y que, frecuentemente, se encuentran en litigio; estrategia que ha
sido objeto de críticas al considerar la condonación
parcial, como parte de tales programas.
Cabe recordar que una resolución del Instituto
Federal de Acceso a la Información y Protección de
Datos (IFAI) emitida en el 2010, en la que se ordenó
al SAT revelar el nombre de los contribuyentes cuyas
deudas fiscales habían sido canceladas masivamente por un monto aproximado de 74 mil millones de
pesos, fue uno de los factores que reactivó el debate
en relación al secreto fiscal. En ese entonces, el SAT
argumentó no poder revelar los datos en razón de la
“reserva absoluta” que se encontraba establecida en
el artículo 69 del CFF vigente en esa fecha.6
MARCO LEGAL DE TRANSPARENCIA
Y ACCESO A LA INFORMACIÓN
Hasta hace algunos años, el artículo 6 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
(CPEUM) contenía sólo un párrafo que señalaba:
“El derecho a la información será garantizada por
el Estado”. El 13 de noviembre de 2007, 11 de junio de
2013 y 7 de febrero de 2014, se publicaron en el DOF
diversas adiciones y modificaciones; de tal suerte que
ahora ese artículo cuenta, entre otros cambios, con
dos apartados: (i) que se refiere a disposiciones en
cuanto a la información en poder de las autoridades,
y (ii) que contiene disposiciones en materia de radiodifusión y comunicaciones.
El artículo 6 de la CPEUM señala, en su Apartado
A, fracción I:
Toda la información en posesión de cualquier
autoridad, entidad, órgano y organismo de los
Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, órganos
Diccionario Jurídico Mexicano del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM)
Artículo 233, Código Fiscal de 1938 y Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
3
Página web www.sat.gob.mx, “Trámites”, “Consultas”, “Relación de contribuyentes”, “incumplidos”
4
Página web www.sat.gob.mx, “Trámites”, “Consultas”, “Relación de contribuyentes”, “Operaciones inexistentes”
5
Existen distintas opiniones en cuanto al término “derechos fundamentales”. La tesis aislada de Tribunales Colegiados de Circuito,
I. 6o. C.28 K. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo IV. Octubre, 1996. Pág. 547, señala:
Las garantías individuales que se encuentran consagradas en los artículos 14 y 16 constitucionales, como lo son la del debido proceso y la de fundamentación y motivación en todo acto de autoridad, como su nombre lo indica, garantizan la aplicación de la Ley
en cuanto a los procedimiento seguidos ante tribunales, con el objeto de proteger la integridad física, la libertad y los bienes, siendo
éstos, los derechos fundamentales, entre otros; es decir, las garantías individuales, no son derechos sustantivos, sino que constituyen
el instrumento constitucional establecido por la propia norma fundamental del país, para salvaguardar los derechos.
6
Véase www.ifai.org.mx o http://consultas.ifai.org.mx/resoluciones/2012/RDA%20297_Resumen.pdf
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autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como de cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos
públicos o realice actos de autoridad en el ámbito
federal, estatal y municipal, es pública y sólo podrá
ser reservada temporalmente por razones de interés
público y seguridad nacional, en los términos que
fijen las leyes. En la interpretación de este derecho
prevalece el principio de máxima publicidad. Los
sujetos obligados deberán documentar todo acto
que derive del ejercicio de sus facultades, competencias o funciones, la ley determinará los supuestos
específicos bajo los cuales procederá la declaración
de inexistencia de la información.
Se observa en esta disposición de la Carta Magna,
el carácter de “pública” que le da a la información en
posesión de las autoridades mencionadas, en la cual
queda incluida la información que las autoridades fiscales tienen de los contribuyentes, y como “excepción”,
se podrá reservar tal información temporalmente en
razón del interés público y seguridad nacional.
Adicionalmente, señala la prevalencia del principio
de máxima publicidad, lo cual significa que en un
principio estaría dando preferencia al derecho de
acceso a la información.
Por otro lado, el artículo 14 de la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental (LFTAIPG) señala en su fracción II,
cuál información se considerará como reservada:
los secretos comercial, industrial, fiscal, bancario,
fiduciario u otro considerado como tal por una disposición legal.
Asimismo, el artículo 15 de la LFTAIPG señala que:
…la información clasificada como reservada según los artículos 13 y 14, podrá permanecer con tal
carácter hasta por un periodo de doce años. Esta información podrá ser desclasificada cuando se extingan las causas que dieron origen a su clasificación o
cuando haya transcurrido el periodo de reserva. La
disponibilidad de esa información será sin perjuicio
de lo que, al respecto, establezcan otras leyes.
NORMATIVIDAD EN MATERIA
DEL SECRETO FISCAL
El artículo 2, fracción VII de la Ley Federal de los
Derechos del Contribuyente (LFDC) señala que:
Son derechos generales de los contribuyentes los
siguientes:
…
VII. Derecho al carácter reservado de los datos,
informes o antecedentes que de los contribuyentes
y terceros con ellos relacionados, conozcan los servidores públicos de la administración tributaria, los
cuales sólo podrán ser utilizados de conformidad
con lo dispuesto por el artículo 69 del Código Fiscal
de la Federación.
Como una referencia, se menciona que la Suprema
Corte de Justicia de la Nación (SCJN) se ha pronunciado al respecto, señalando que el secreto fiscal
no es un derecho fundamental,7 sino una regla-fin,
cuyo diseño normativo es relativo y corresponde al
legislador.8
Ahora bien, mediante reformas al CFF que entraron en vigor el 1 de enero de 2014, se establecieron
nuevas excepciones al secreto fiscal, modificando
el artículo 69 de ese ordenamiento, añadiendo más
excepciones al secreto fiscal, señalando ahora que no
resulta aplicable la reserva de información respecto
del nombre, denominación o razón social y clave del
Registro Federal de Contribuyentes (RFC) de aquellos que se encuentren en los siguientes supuestos:
I. Que tengan a su cargo créditos fiscales firmes.9
II. Que tengan a su cargo créditos fiscales determinados, que siendo exigibles, no se encuentren
pagados o garantizados en alguna de las formas
permitidas por el Código Fiscal de la Federación.
III. Que estando inscritos ante el Registro Federal
de Contribuyentes, se encuentren como no localizados.
IV. Que haya recaído sobre ellos sentencia condenatoria ejecutoria respecto a la comisión de un delito
fiscal.
7
Se conocen como derechos fundamentales
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Décima Época. Libro XIX. Tomo 1. Tesis 1a. CVII/2013. Abril, 2013. Pág. 970
9
De acuerdo con criterios jurisprudenciales, el crédito tributario firme es aquél “que pudo ser legalmente exigido, esto es, cuando
se incumplió con la obligación fiscal y ésta ya fue determinada en cantidad líquida en resolución firme debidamente notificada al
deudor principal o a la institución garante”
8
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V. Que tengan a su cargo créditos fiscales que
hayan sido afectados en los términos de lo dispuesto
por el artículo 146-A del CFF.
VI. Que se les hubiere condonado algún crédito
fiscal.
El Servicio de Administración Tributaria publicará
en su página de Internet el nombre, denominación
o razón social y clave del Registro Federal de Contribuyentes de aquellos que se ubiquen en alguno
de los supuestos a los que se refiere el párrafo anterior. Los contribuyentes que estuvieran inconformes con la publicación de sus datos, podrán llevar a
cabo el procedimiento de aclaración que el Servicio
de Administración Tributaria determine mediante
reglas de carácter general, en el cual podrán aportar
las pruebas que a su derecho convenga…
(Énfasis añadido.)
Como se puede observar, si bien se prevé un mecanismo de aclaraciones, éste es posterior a la publicación de la lista en el DOF y página del SAT de
Internet, lo cual transgrede una serie de derechos
fundamentales de los contribuyentes, puesto que es
requisito indispensable que cualquier acto de molestia
que efectúen las autoridades, sea precedido de una
resolución o mandamiento, fundado y motivado.10
Por su parte, la regla 1.2. de la Resolución Miscelánea Fiscal (RM) para 2015 trata de flexibilizar uno
de los supuestos cuando señala:
100
10
Artículo 16 de la CPEUM
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Para los efectos del artículo 69, fracción III del
CFF, el SAT únicamente publicará a los contribuyentes que, además de estar no localizados, presenten
incumplimiento sistemático de sus obligaciones
fiscales.
Esta regla se encuentra en concordancia con una
de las recomendaciones que realizó la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente (PRODECON) al
SAT, misma que se mencionan más adelante.
Cabe destacar que el artículo 69 del CFF establece
que a partir de 2014 la reserva tampoco aplica en el
caso de “créditos fiscales firmes” de los contribuyentes, que las autoridades fiscales proporcionen a las
sociedades de información crediticia que obtengan
autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público (SHCP).
Esto significa que los adeudos de contribuciones
que califiquen como créditos fiscales firmes podrán
aparecer en el buró de crédito a partir de 2014, lo cual
evidentemente tiene una repercusión en el historial
crediticio de los usuarios.
En caso de consultar la lista de contribuyentes incumplidos en la página del SAT, encontraríamos una
pantalla que permite seleccionar mediante un filtro de
datos, el tipo de contribuyente incumplido en función
del supuesto: créditos firmes, créditos exigibles, sentencias, créditos cancelados y créditos condonados,
como se muestra a continuación:
Otros de los supuestos bajo los cuales existe una
excepción al secreto fiscal, regulado por el artículo
69-B del CFF, es cuando la autoridad fiscal detecta
que un contribuyente ha estado emitiendo comprobantes sin contar con los activos, personal, infraestructura o capacidad material, etc., caso en el cual
se presumirá la existencia de las operaciones amparadas en tales comprobantes.11
DERECHOS DE LOS CONTRIBUYENTES
A partir de las modificaciones mencionadas al CFF,
durante el ejercicio 2014 han tenido lugar diversas
inconformidades por parte de los contribuyentes, por
cuestiones que van desde errores en las bases de
datos de las autoridades fiscales hasta agravios a
derechos fundamentales y Derechos Humanos.
Cabe destacar que estos últimos han cobrado mayor relevancia en años recientes, a tal grado que los
Tribunales deben considerar los Tratados que México ha suscrito con otros países en esa materia, para
resolver asuntos en los que antes no se tomaban
en cuenta estos derechos, incluso en materia fiscal.
A manera de ejemplo, se encuentra la Convención
Americana sobre Derechos Humanos adoptada en
San José de Costa Rica,12 de la cual México forma
parte.
En este orden de ideas, el artículo 1 de la CPEUM
señala:
En los Estados Unidos Mexicanos todas las
personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados
internacionales de los que el Estado Mexicano sea
parte, así como de las garantías para su protección…
Al respecto, la PRODECON mediante el documento 1-V-B/2014 de fecha 9 de enero de 2014, estableció
tres recomendaciones para el SAT, a saber:
1. Emita y notifique a la brevedad, resolución debidamente fundada y motivada a cada uno de los contribuyentes que aparezcan en el listado de “Relación
de contribuyentes incumplidos”, en la que indique las
…todas las personas gozarán de los
derechos humanos reconocidos en esta
Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea
parte, así como de las garantías para su
protección…
causas particulares por las cuales decidió incluirlos
en ese listado.
2. Modifique el criterio que actualmente aplica
para considerar como “no localizados” a los contribuyentes exhibidos y, consecuentemente, eliminar
del listado “Relación de contribuyentes incumplidos”
a todos aquellos causantes que no se localizaron en
alguna o algunas ocasiones en su domicilio fiscal,
pero que no presentan incumplimiento sistemático
de sus obligaciones.
3. No hacer distinciones en la aplicación retroactiva
de los supuestos de excepción del secreto fiscal que
establece el artículo 69 del CFF y, consecuentemente, en aras de privilegiar la transparencia en beneficio
de quienes con sus contribuciones sostienen el gasto público, publicar los datos de los contribuyentes
a los que se les hayan cancelado o se les hubieren
condonado créditos fiscales.
El SAT aceptó dos de las recomendaciones mencionadas y para ello realizó acciones para corregir
sus procedimientos. No obstante, la recomendación
que no aceptó fue la número tres.13
Cabe mencionar que las recomendaciones de la
PRODECON no son obligatorias para la autoridad
11
Artículo 69-B del CFF, adicionado mediante Decreto publicado en el DOF el 9 de diciembre de 2013, vigente a partir del 1 de
enero de 2014
12
Publicada en el DOF el 7 de mayo de 1981. Véase http://www2.scjn.gob.mx/red/constitucion/TI.html
13
Comunicado de prensa del SAT 006/2014 de fecha 16 de enero de 2014
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fiscal; sin embargo, el SAT ha aceptado algunas de
las que esa Procuraduría le ha formulado.
Finalmente, es de destacar otro elemento a considerar: se trata del daño moral a las personas, el cual
se puede producir en ciertos casos en que se haga
pública información del contribuyente.14
102
CONCLUSIONES
El secreto fiscal definitivamente no es un “secreto
de Estado”, porque protege información de los contribuyentes, la cual no pertenece ni al Estado ni a
sus autoridades.
No obstante que el artículo 69 del CFF menciona
el término “reserva absoluta”, la reserva correspondiente al secreto fiscal no es absoluta, puesto que la
misma disposición establece diversas excepciones
que se han incorporado en forma paulatina a lo largo
de los años.
Los contribuyentes requieren de sistemas más eficientes a los actuales para salvaguardar el adecuado
uso de uso información. Ello es así, debido a los agravios que acontecen cuando la información se utiliza
para fines distintos a los que señalan las leyes o bien,
cuando llega a manos de terceros.
Si bien las excepciones al secreto fiscal tienen entre
sus finalidades perseguir actos ilegales que dañan
al erario público, como lo son los delitos fiscales, lo
es también que las autoridades fiscales deben en
todo momento respetar los derechos fundamentales
de los contribuyentes en el uso de su información. •
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Artículo 1916 del Código Civil Federal: Por “daño moral” se entiende la afectación que una persona sufre en sus sentimientos,
afectos, creencias, decoro, honor, reputación, vida privada, configuración y aspecto físicos, o bien en la consideración que de sí
misma tienen los demás. Se presumirá que hubo daño moral cuando se vulnere o menoscabe ilegítimamente la libertad o la
integridad física o psíquica de las personas.
…
Cuando el daño moral haya afectado a la víctima en su decoro, honor, reputación o consideración, el juez ordenará, a petición de
ésta y con cargo al responsable, la publicación de un extracto de la sentencia que refleje adecuadamente la naturaleza y alcance
de la misma, a través de los medios informativos que considere convenientes. En los casos en que el daño derive de un acto que
haya tenido difusión en los medios informativos, el juez ordenará que los mismos den publicidad al extracto de la sentencia, con
la misma relevancia que hubiere tenido la difusión original.
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