OTRA DECADA DE CRECIMIENTO: DESAFIOS Y PERSPECTIVAS*

OTRA DECADA DE CRECIMIENTO:
DESAFIOS Y PERSPECTIVAS*
JORGE MARSHALL Y ANDRES VELASCO
REFERENCIA BIBLIOGRAFICA: Marshall, Jorge y Velasco, Andrés: Otra Década de Crecimiento: Desafíos y Perspectivas,
en Cortázar y Vial: Construyendo opciones. CIEPLAN- DOLMEN pp.33-71. Santiago, 1998.
INTRODUCCION
La economía chilena ha dado un importante salto adelante en la última década. Entre 1985 y
1996, el producto por habitante creció en más de 60%, y el consumo por habitante lo hizo en más de 62%.
Ello equivale a tasas anuales de crecimiento de 4,3% para el producto por habitante y de 4,4% para el
consumo por habitante. Este crecimiento ha significado una mayor disponibilidad de bienes y servicios
para amplios sectores de la población.
A su vez, la economía ha experimentado una importante
transformación, la que se expresa en los más diversos ámbitos de la vida de la población. Por ejemplo, el
número de líneas telefónicas aumentó de 710.000 en 1985 a 2 millones en 1996. El porcentaje de hogares
pobres que tenían teléfono en 1996 era de 28,7%, en cambio, cinco años antes era de sólo 4,5%. En este
mismo período el porcentaje de hogares pobres con refrigerador pasó de 37,7% a 62,3%. El total de
vehículos en el país se incremento de 940.000 en 1985, a alrededor de 1.600.000 en 1996. El número de
cuentas corrientes en el sistema bancario aumentó desde cerca de 500.000 en 1985 a alrededor de
1.100.000 en 1996.
Esta experiencia de crecimiento y transformación ha conducido a la extendida idea de que el país
enfrenta en la actualidad una oportunidad histórica para consolidar una senda hacia el desarrollo
económico y social. Es decir, avanzar hacia otra década de crecimiento. Para analizar las perspectivas de
crecimiento y transformación que tiene la economía es importante conocer cuál es el origen de la
oportunidad histórica y cómo han evolucionado en el transcurso de los últimos años las condiciones que
han impulsado este proceso.
En el análisis del origen de la oportunidad histórica se destaca con frecuencia el hecho de que el
país alcanzó un elevado grado de consenso en materias sustantivas del desarrollo económico y social,
después de haber vivido décadas no tan exitosas. Entre 1952 y 1970 el producto por habitante creció
apenas en 2% al alío. Gran parte de este período se caracterizó por la inestabilidad macroeconómica y
marcada pugna redistributiva, lo que llevó a que se adoptaran políticas que impedían la eficiente
asignación de los recursos y, por lo tanto, el crecimiento (Velasco, 1994). Todo ello en el contexto de una
creciente polarización política, en que visiones drásticamente distintas acerca de la adecuada conducción
de la economía se disputaban la arena pública. Es cierto que mucho ha cambiado desde entonces. En
alguna medida, se ha recuperado lo que la sociedad chilena había perdido a comienzos del siglo, dando
espacio a la aplicación de muy variadas políticas de desarrollo. En esta perspectiva, lo históricamente
nuevo sería el restablecimiento de consensos básicos que la sociedad chilena había perdido a comienzos
del siglo.
Sin duda, los consensos son un componente fundamental para el desarrollo económico y social
del país. Permiten convertir resultados económicos exitosos en desarrollo institucional que, a su vez,
permite otorgar más estabilidad a la estrategia de desarrollo. En este sentido existen beneficios directos
de la mantención de los consensos económicos. Sin embargo, los consensos consisten en un marco, más
o menos amplio, dentro del cual los gobiernos pueden definir sus opciones de política. Estas son
responsabilidad ineludible de los gobiernos. Por esta razón, los consensos son más bien el resultado de la
aplicación de políticas económicas coherentes con ciertos lineamientos básicos de la estrategia de
desarrollo. En esta perspectiva son importantes las iniciativas económicas y políticas capaces de crear,
por una parte, un sentimiento de identidad y cohesión nacional y, por la otra, una práctica política
compatible con la mantención de los consensos.
Un segundo elemento de la oportunidad histórica que enfrenta Chile deriva de un conjunto de
transformaciones que ocurren en la economía chilena, especialmente desde mediados de los 80 hasta la
actualidad. Durante este período el país ha aplicado una estrategia de desarrollo coherente, basada en el
afianzamiento de una economía de mercado, con una creciente integración con el exterior. Este elemento
subraya la aplicación de políticas económicas apropiadas a las condiciones vigentes en cada período
como la base que ha permitido mantener el impulso de la economía nacional.
Existe una clara evidencia que muestra que los procesos de crecimiento de los países son
inestables. El hecho de haber logrado un alto ritmo de crecimiento en una década rara vez conduce a un
crecimiento dinámico en la década siguiente (Easterly, 1994). Incluso en aquellos países que logran
mantener un alto crecimiento por dos o tres décadas -Japón y Corea del Sur son buenos ejemplos- la tasa
de crecimiento eventualmente tiende a caer. Pero no hay reglas fijas que permitan anticipar si esta
eventual desaceleración ocurre al cabo de cinco o de cincuenta años.
Ello depende de factores
impredecibles y también de la calidad de las políticas económicas y de las instituciones que las respaldan.
La conclusión que se extrae de esta evidencia es que para mantener un ritmo acelerado de
crecimiento se requiere una actualización permanente de las políticas, lo que implica contar con
instituciones que funcionen con eficiencia y con la flexibilidad necesaria para enfrentar con éxito los
nuevos desafíos que el propio proceso de crecimiento y el escenario internacional generan.
La
experiencia internacional también muestra que no existen recetas fijas para estimular el crecimiento de
una economía, especialmente en períodos breves. Hay reglas y políticas que no pueden estar ausentes de
cualquier esfuerzo por impulsar el crecimiento económico; pero no es posible definir una receta única y
válida en todas las condiciones. Ello significa que para mantener un proceso de crecimiento se necesitan
instituciones que permitan la continua revisión, evaluación y perfeccionamiento de las políticas y
programas de gobierno.
¿Puede Chile aprovechar esta oportunidad y consolidar su desarrollo económico? ¿Cuáles son
las perspectivas de crecimiento de la economía chilena para los próximos años? ¿Qué se debe preservar
de la trayectoria actual y qué es necesario o posible cambiar para enfrentar los desafíos del futuro? ¿Cómo
han evolucionado en el transcurso de los últimos años las condiciones que han impulsado o debilitado
este proceso? Considerando que dentro de un marco de consensos básicos, es la calidad de las políticas
económicas e instituciones la que ejerce mayor influencia en el estímulo del crecimiento, el objetivo de
este trabajo es indagar cuáles han sido los factores que han permitido el crecimiento y transformación de
la economía chilena, y analizar los requisitos para que dicho proceso continúe en los próximos anos. Al
responder a estas preguntas se debe advertir que el crecimiento económico no resuelve todos los
problemas de la sociedad; sólo permite incrementar la disponibilidad de bienes y servicios, lo que aporta
al bienestar material de la población. A partir de allí, la sociedad debe enfrentar otros temas relevantes
para su integral desarrollo, como son la distribución del ingreso, la estabilidad política y paz social, la
preservación del medio ambiente, etc.
Mirando hacia adelante, las prioridades para mantener el impulso del crecimiento se pueden
agrupar en tres categorías: primero, mantener aquellos objetivos que han permitido sostener la estabilidad
económica, como son el superávit fiscal, la inflación descendente y el equilibrio en las cuentas externas;
segundo, movilizar nuevos recursos para apoyar la formación de capital físico y humano; y tercero,
perfeccionar las instituciones que sirven de marco a las múltiples decisiones económicas que toman las
personas, empresas y gobiernos.
En la medida que avanza el proceso de crecimiento, la tercera de estas prioridades adquiere
mayor relevancia. Contar con las políticas necesarias para mantener la estabilidad económica y los
recursos para apoyar la inversión en capital humano y físico no garantiza el desarrollo de las instituciones
que hacen más eficientes las múltiples decisiones económicas. Por esta razón, el impulso del crecimiento
corre el riesgo de debilitarse. En cambio, si el país cuenta con instituciones eficientes y flexibles, éstas
tenderán a producir y mantener las políticas que promuevan la estabilidad económica y a generar los
recursos para la formación de capital físico y humano que requiere el crecimiento. De este modo, el
desafío central, para mantener el impulso del crecimiento de la economía chilena se encuentra en el
perfeccionamiento de las instituciones. De ellas se pueden obtener mejoramientos en la eficiencia y
flexibilidad para que los diferentes actores de la vida económica se adapten a las nuevas realidades que
aparecen continuamente, tanto en el país como en el exterior, y proyectar la estabilidad en el tiempo. Es
allí donde está la principal prioridad de la actual fase de crecimiento de la economía chilena.
* Este trabajo se benefició de la colaboración de María de Los Ángeles Pérez y de los comentarios de René Cortázar, Joaquín Vial
y los participantes en el seminario CIEPLAN
1.
CRECIMIENTO Y TRANSFORMACION: 1985-1996
1 . LAS CONDICIONES ECONOMICAS LUEGO DE LA CRISIS
Luego de la crisis de 1982-83, la economía chilena presentaba altas tasas de desocupación en el
mercado del trabajo, y elevados niveles de capacidad ociosa en la mayoría de las actividades
productivas. En 1985, la tasa de desempleo abierto alcanzaba a 16% y los programas especiales de
empleo ocupaban a otro 8% de la fuerza de trabajo. Dado el proceso de transformación en que se
encontraba la economía, las posibilidades de lograr una rápida recuperación y alcanzar un nuevo
impulso al crecimiento dependían no sólo de la utilización de los recursos desempleados, sino que
requería además de nuevas inversiones. Es allí donde se tropezaba con dos debilidades que debían ser
superadas para activar el crecimiento: la insuficiencia de ahorro interno y la crisis de solvencia del
sector privado. En el lado positivo, la economía contaba con mayor potencial de eficiencia luego de las
principales reformas estructurales que se aplicaron desde fines de los 70.
La escasez de financiamiento para la inversión se debía, en el corto plazo, a la limitada
capacidad del país para captar ahorro externo y, en una perspectiva de mediano plazo, tenía su fuente
más profunda en los bajos niveles de ahorro nacional. Esta insuficiencia de ahorro nacional ha sido una
característica histórica de la economía chilena, exacerbada por los incentivos al endeudamiento que se
produjeron durante la expansión de los 70 y agravada aún más como consecuencia de la crisis. Lo
anterior significa que el financiamiento de la inversión en la nueva fase de crecimiento dependía
crucialmente de los incrementos en el ahorro doméstico.
En segundo lugar, el elevado endeudamiento y bajo nivel de ahorro doméstico habían debilitado
patrimonialmente al sector privado, lo que incluso cuestionaba su real capacidad para actuar como
motor del proceso de recuperación y crecimiento. La crisis de solvencia del sector privado, expresada
en una elevada relación entre deuda y capital de las empresas y en la crisis del sistema financiero,
generaba como efecto una reducida capacidad para producir nuevos ahorros, limitando el potencial para
movilizar recursos adicionales hacia la inversión. En estas condiciones, en que el sector privado
presentaba índices de solvencia tan precarios, resultaba muy difícil confiar en el éxito de un programa
económico basado en el desarrollo de este sector.
Entre las condiciones que favorecían la recuperación, se cuenta la experiencia de la apertura
comercial realizada en la década de 1970, que generó nuevas capacidades en las empresas, las que
facilitaron su adaptación a las nuevas condiciones económicas, especialmente en la orientación de los
recursos hacia actividades con potencial exportador. Así, una importante ganancia en el potencial de
eficiencia en las diversas actividades productivas y una mayor flexibilidad en el funcionamiento de los
mercados de trabajo y capital era la herencia de transformaciones previas que ahora podía ser
aprovechada. En estas condiciones, el país estaba mejor preparado para iniciar una recuperación sólida
que luego derivara en un crecimiento sostenido.
2. POLITICAS ECONOMICAS: 1985-1989
Las políticas aplicadas entre 1985 y 1989 produjeron un notable impulso en el crecimiento
económico, logrando fortalecer al sector privado, aumentar el ahorro doméstico, afianzar las reglas del
juego de mercado y consolidar la apertura de la economía al exterior. De esta manera se superaron
carencias de las políticas que se habían aplicado en Chile en los afíos 70, como la fijación del tipo cambio
nominal en 1979 y los incentivos al endeudamiento interno y externo, las que habían afectado las bases
del crecimiento y agravado los efectos de la crisis de la deuda.
Las políticas económicas de este período no estuvieron exentas de debates en el interior del
gobierno, en general vinculados a las controversias sobre el origen de la crisis y la responsabilidad que
correspondía en ella a las políticas aplicadas desde fines de los años 70. Entre 1983 y 1985 coexistía en el
gobierno un enfoque más populista, que consideraba enfrentar la restricción externa con una mezcla de
limitación de la apertura de la economía al exterior, una depreciación más moderada de la moneda y un
mayor uso de la política de gasto fiscal para estimular el crecimiento. El programa que en definitiva se
aplicó -en forma coherente a partir de 1985- consistió en permitir que la depreciación de la moneda
reflejara en toda su magnitud la escasez de ahorro externo, incluso reduciendo los aranceles, y una
política fiscal orientada al fortalecimiento del sector privado, que sería el encargado de canalizar los
recursos para otorgar un nuevo impulso al crecimiento.
De esta manera, el esfuerzo del programa económico en esta fase estuvo orientado a fortalecer la
posición del sector privado dentro de la economía nacional e incentivar el desarrollo de las actividades
transables. La política fiscal entregó una señal clara de que sería el sector privado el motor de la
recuperación; la política cambiaría orientó los recursos hacia las actividades transables, y la política
monetaria se administró con el criterio de que la demanda agregada se mantuviera en línea con las
posibilidades de financiamiento externo, lo que otorgaba credibilidad al proceso de recuperación y
crecimiento.
El objetivo prioritario de la política cambiaría fue enfrentar la restricción externa existente
después de la crisis. La única forma disponible, aparte de renegociar la deuda externa, era generar una
fuerte devaluación de la moneda. Entre junio de 1982 y 1989 la moneda doméstica se devaluó en
términos reales en más de un 100%, sin que se produjeran problemas mayores en materia inflacionaria,
debido a los elevados niveles de desocupación en el mercado del trabajo, debilidad del movimiento
sindical y existencia de capacidad ociosa en muchas actividades productivas. Hacia fines de los años 80
se produjo un alivio en la restricción de divisas. Primero, por los altos precios del cobre entre 1988 y
1989 y, después, por el gradual acceso a nuevas fuentes de financiamiento.
En cuanto a la política fiscal, en la segunda mitad de los años 80 se redujo el tamaño relativo del
sector público en la economía. El esfuerzo por incrementar el ahorro nacional, desde los deprimidos
niveles en que se encontraba a mediados de los 80, se orientó a fomentar el ahorro privado, especialmente
a nivel de las empresas. De este modo, las ganancias de ahorro que logró el sector público fueron
transferidas al sector privado, lo que permitió reducir gradualmente el elevado endeudamiento de este
sector. Los aumentos de ahorro de los sectores público y privado no eran equivalentes para los objetivos
de la política económica, los primeros no eran tan valorados como los segundos.
Los principales instrumentos de la política fiscal fueron una reducción de los gastos del sector
público y una importante reforma tributaría. En este período decrecieron las remuneraciones de los
funcionarios del sector público, pensiones y transferencias. A su vez, en 1984 se aplicó una reforma
tributaría que incluyó una reducción de las tasas del impuesto a la renta e incentivos tributarios para el
ahorro de las empresas y personas. A partir de 1987, el presupuesto del sector público se benefició por un
importante incremento en el precio del cobre, que generó un aumento en los excedentes fiscales. En
1988, el gobierno traspasó gran parte de su holgura fiscal al sector privado a través de una rebaja en la
tasa del impuesto al valor agregado y del impuesto a la renta. Además, durante los años 1988 y 1989, se
utilizaron los excedentes acumulados en el Fondo de Estabilización del Cobre para prepagar deuda del
fisco con el Banco Central. En suma, durante este período el sector público redujo su tamaño en favor del
sector privado.
La política monetaria de estos años consistió en la administración de la tasa de interés real y los
agregados monetarios, de modo de compatibilizar el nivel de la actividad económica con las
disponibilidades de financiamiento externo.
Su principal aporte fue aminorar las fluctuaciones
económicas de corto plazo, impidiendo que una expansión excesiva afectara el ambiente de estabilidad
que el desarrollo de la inversión privada requería. Además, en los primeros años de este período, la
política monetaria estuvo muy orientada a restablecer la solvencia y estabilidad del sistema financiero, a
objeto de canalizar recursos adicionales hacia las actividades productivas.
3. ESCENARIO ECONOMICO DE LOS 90
A comienzos de los 90 la economía chilena presentaba tasas de desocupación y niveles de actividad
que estaban en línea con el potencial productivo de la economía, situación que se ha mantenido en los
años siguientes. Las innovaciones más importantes en este período provienen de las expectativas de
mejoramiento de las condiciones sociales que generó la transición a la democracia y de la mayor
integración financiera de la economía chilena con los mercados internacionales.
Dentro de un marco general de continuidad en las políticas económicas, el cambio en el régimen
político generó mayores demandas sobre el gasto social del sector público. La idea que el crecimiento
económico logrado en la segunda mitad de la década anterior debía permitir una reducción más
acelerada de la pobreza y una mayor equidad en las oportunidades económicas y sociales de la
población, estaba directamente ligada con el proceso político de la transición. Más que aumentar el
tamaño del gasto público en la economía, estas demandas apuntaban a mantener su participación en el
PIB.
En el sector externo, en este período se produce un incremento de la inversión extranjera,
especialmente la que se orientó a la creación de nuevos proyectos. Estos fueron sustituyendo la inversión
extranjera que ingresó al país al amparo de los programas de conversión de deuda externa. A su vez, en
estos años las empresas privadas volvieron gradualmente a los mercados internacionales de capitales.
Esto significó que, de un período caracterizado por la escasez de divisas, se pasa a una fase de gran
abundancia de éstas, lo que fue reforzado por la expansión de las exportaciones. Además, los principales
países de América Latina iniciaron entre 1989 y 1990 un proceso de reducción arancelaria que, sumado a
los nuevos flujos de capital hacia la región, permitió incrementar significativamente los niveles de
comercio . Este proceso generó nuevos mercados para las exportaciones no tradicionales chilenas. El
efecto de una disminución unilateral de] arancel pagado por las exportaciones chilenas a estos mercados
es equivalente a un aumento en el precio internacional efectivo recibido por los productores domésticos.
4. POLITICAS ECONOMICAS: 1990-1996
El desempeño de la economía chilena entre 1990 y 1996 sobresale por el notable resultado en
términos de crecimiento del PIB, inflación y equilibrio en las cuentas externas.
Las políticas
macroeconómicas tuvieron la capacidad para mantener la estabilidad económica en un ambiente de
incremento de] gasto social del sector público e importantes flujos de capital.
Especial importancia para lograr este resultado tiene el superávit mantenido por el sector
público, que se ha convertido en una verdadera regla de prudencia macroeconómica en Chile. En este
período se detuvo el proceso de reducción en la participación del gasto público en el PIB, lo que significa
que todos los nuevos ingresos del sector público se asignaron a incrementos en el gasto, especialmente en
los sectores sociales y en la inversión. La tendencia de mediano plazo del gasto fiscal como porcentaje
del PIB muestra que, entre 1989 y 1996, esta relación se ha mantenido relativamente estable, fluctuando
en torno a 21 %.
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1 Entre 1989 y fines de 1992, el arancel promedio de Argentina se reduce de 39% a 15%. En Brasil, el arancel promedio entre 1990
y fines de 1992 pasa de 32% a 21% (Agosin y French-Davis, 1993). Adicionalmente se produce una simplificación y eliminación
de muchas barreras no arancelarias.
En el período 1990-96 se produjo un incremento de más de 60% en el gasto real en los sectores
sociales, que incluyen educación, salud, vivienda, subsidios monetarios y programas de inversión social.
El financiamiento de este mayor gasto se obtiene por el propio crecimiento económico y por la reforma
tributaría aprobada en 1990, que aumentó las tasas de los impuestos al valor agregado y utilidades de las
empresas. Es importante destacar que la reforma tributaría no tuvo efectos negativos visibles en la
inversión y crecimiento económico, algo sobre lo cual existía temor durante el debate previo a su
aprobación mayoritaria en el Congreso Nacional.
La política monetaria en este período se ha basado en la mantención de una tasa de interés real
relativamente elevada, de modo de mantener la economía dentro de un rango de crecimiento coherente
con sus capacidades de mediano y largo plazo, y obtener, de esta manera, una inflación decreciente en la
economía chilena. La principal dificultad para la política monetaria se encuentra en el fuerte aumento en
los flujos de capitales externos. Los beneficios que genera el capital extranjero en una economía en
desarrollo como la chilena se vieron contrarrestados por sus efectos macroeconómicos no deseados sobre
la demanda agregada y apreciación de la moneda.
Por esta razón, para mantener la estabilidad
macroeconómica se han utilizado diversos instrumentos de política fiscal, monetaria, cambiaría y control
de las entradas de capitales.
La política cambiaría durante este período se ha basado en el objetivo de mantener, como
tendencia, un déficit moderado en la cuenta corriente de la balanza de pagos, de entre 3% y 4% de¡ PIB.
Este objetivo tiene como contraparte evitar una apreciación tal de la moneda que pueda producir una
desalineación de su valor de tendencia de mediano plazo. En este sentido, la apreciación real entre los
años 1990 y 1996, que alcanzó a 25%, obedece más a los cambios estructurales de la economía chilena
que a factores transitorios o fácilmente reversibles.
Como resultado de los objetivos de las políticas cambiaría y monetaria, los mayores flujos de
capitales han significado que el Banco Central acumule una cantidad importante de reservas
internacionales, cuyo efecto monetario ha sido esterilizado mediante la emisión de instrumentos de deuda
pública en moneda nacional, de mediano y largo plazo. Pero esta esterilización ha sido financieramente
costosa. También se han adoptado medidas para materializar un encarecimiento selectivo de las entradas
de capitales a través del mecanismo de encaje. Esta política, que desincentiva más los capitales de corto
plazo y las inversiones financieras, ha buscado un ajuste gradual en el proceso de integración financiera
externa.
4. PRINCIPALES RESULTADOS
El principal resultado del período 1985 - 1996 es el crecimiento de] producto por habitante y la
importante transformación que ha experimentado la economía chilena. Existe una relación muy directa
entre estos resultados y la aplicación de políticas económicas coherentes y un marco institucional estable.
Desde el punto de vista de la asignación de recursos, el hecho de mayor importancia en este período
es la consolidación de una importante capacidad exportadora. Las exportaciones de bienes han crecido,
en promedio, en 15,5% anual en dólares corrientes y en 12% anual en términos de volumen.
El aumento en la inversión ha sido la base para lograr el crecimiento y transformación de la
economía chilena durante estos años.
La tasa de formación bruta de capital, medida en valores
constantes, pasó de 17,7% del PIB en 1985 a 28,3% del PIB en 1996.
El ahorro interno, combinado con un moderado déficit en la cuenta corriente, ha permitido un
sano financiamiento de la inversión. La tasa de ahorro nacional, medida en valores corrientes, se elevó de
un 7,8% del PIB en 1985 a 24% del PIB en 1989. Luego, durante los años 90 se ha mantenido en torno a
25% del PIB, con fluctuaciones explicadas principalmente por las variaciones en los términos de
intercambio.
Las variaciones en el PIB se pueden explicar por los cambios en los factores que participan en el
proceso productivo, como son el stock de capital, cantidad de personas ocupadas y eficiencia con que se
utilizan éstos u otros factores. En el Cuadro N' 2 se muestran los resultados de tres estudios que miden la
contribución del trabajo, el capital y la productividad al crecimiento del PIB en el período 1986-1995. En
uno de los estudios se agrega, además, una variable que refleja el nivel del comercio internacional como
elemento que influye en la tasa de variación del PIB, a través de la relación que existe entre el comercio
exterior y la productividad de los factores domésticos.
De la observación de estas cifras se pueden obtener las siguientes conclusiones: en todos los
casos, el aumento de la productividad de los factores es mayor en el período 1991-95 que en el período
previo. La contribución del capital también es mayor en el período 1991-95. Este resultado está ligado al
aumento en la tasa de inversión analizado anteriormente. La contribución del trabajo al crecimiento del
PIB se reduce en la segunda parte del período. Ello está ligado a la reducción en la tasa de desempleo, lo
que significa que los aumentos de la ocupación sólo responden a las variaciones de la población en edad
de trabajar y de la tasa de participación de la población en la fuerza de trabajo.
II. PERSPECTIVAS Y POLITICAS DE CRECIMIENTO
Los desarrollos recientes de la teoría económica, así como la evidencia que se obtiene de las
experiencias de crecimiento de los países, indican que el ritmo de crecimiento de una economía depende
principalmente de las circunstancias internas de cada país, incluyendo la estabilidad macroeconómica,
disponibilidad de factores productivos, calidad de las políticas y eficiencia de las instituciones. Esta
evidencia ha reemplazado al enfoque más tradicional según el cual el crecimiento de los países aparecía
más determinado por factores exógenos, que estaban fuera de] alcance de las decisiones de política
económica interna. El crecimiento es un desafío nacional, cuyo éxito depende principalmente de las
políticas, recursos e instituciones de cada país.
En este sentido es posible afirmar que Chile tiene los ingredientes básicos para mantener la
senda de crecimiento que ha mostrado en los últimos años. Es decir, sin perjuicio de las múltiples tareas
orientadas a consolidar las bases del crecimiento, el país cuenta con un marco y un horizonte que
permiten que las decisiones de los agentes económicos se enlacen entre sí y empujen el crecimiento de la
economía.
Sin embargo, lo anterior no significa que no existan elementos exógenos que puedan influir
sobre el ritmo de crecimiento. El gradual cierre de la brecha tecnológica, el comportamiento de la
inversión extranjera o el agotamiento de ciertas fuentes de mejoramiento de la productividad pueden tener
una influencia en el crecimiento. Es importante, entonces, identificar aquellos factores exógenos o de
tendencia que puedan debilitar el crecimiento económico de Chile y evaluar su posible impacto en los
próximos años.
El primero de estos elementos es el gradual cierre de la brecha de productividad que separa a
Chile de los países desarrollados. En la literatura económica este efecto se conoce como convergencia en
los niveles de producto por habitante entre países, lo que significa que aquellos países que se aproximan
al nivel del producto por habitante de las economías desarrolladas verán decaer, por este factor, su ritmo
de crecimiento. La evidencia empírica muestra que el proceso de convergencia es lento, de 2% a 3%
anual. De modo que si en la actualidad el producto por habitante de Chile es equivalente a 40% del nivel
de los países más avanzados, y al cabo de una década dicho nivel se eleva a 60%, es posible que por el
efecto de convergencia el crecimiento sea entre 0,4 y 0,6 puntos porcentuales inferior al crecimiento
actual al cabo de diez años.
Un segundo factor que podría debilitar el crecimiento de la economía chilena es una eventual
tendencia a la baja en el crecimiento de la productividad, independiente de la brecha anterior. La
existencia de un efecto de esta naturaleza requeriría que el crecimiento de la productividad total de los
factores sea menor en las economías desarrolladas que en los países en vías de desarrollo o que los
aumentos de productividad se asocien a fenómenos que ocurren por una sola vez. Por ejemplo, que los
aumentos de productividad resulten de reformas estructurales en la economía que tienden a concentrar su
efecto en los períodos inmediatamente posteriores a la fecha de las reformas. No existe evidencia
respecto a la primera de estas tendencias. Si se compara el crecimiento de la productividad total de
factores de 8 países de la OECD, en los períodos 1950-60 y 1960-70, se concluye que en 5 casos el
crecimiento de la productividad es mayor en el segundo período. En el caso de Taiwan y Corea sucede
algo similar, al comparar la evolución de la productividad total de los factores (trabajo y capital) entre los
años 1966-80 y 1980-90. Allí se concluye que el crecimiento de la productividad es mayor en el segundo
de estos períodos.
En el caso de Chile, un discutido estudio de un economista del FMI (Roldós,1997) incluso
sugiere que la tendencia de la productividad podría actuar en la dirección contraria a la señalada. Allí se
postula que el crecimiento de la productividad total de los factores aún es baja en el caso de Chile y que
las nuevas generaciones de maquinarias y equipos deberían acelerar el crecimiento de la productividad en
los próximos años, permitiendo un aumento en el crecimiento anual entre 0,5 y 1,0 puntos porcentuales
por este concepto.
Un hecho algo distinto se produce cuando los aumentos de productividad derivan de cambios
institucionales que incrementan la eficiencia en la utilización de los recursos. En el caso de Chile, la
desregulación de los mercados y la apertura externa hicieron posible que las empresas nacionales
dispusieran de nuevas tecnologías que podían ser adoptadas de modo relativamente fácil y rápido (2).
Este argumento es más propio de un análisis de los efectos de las reformas institucionales sobre el
crecimiento. Estimaciones estadísticas para un país de ingreso medio como Chile muestran que este
efecto podría alcanzar hasta 1,5 puntos porcentuales de crecimiento anual del PIB, que tendería a decrecer
en el tiempo. La implicación de política es que deben identificarse nuevas fuentes de incremento en la
productividad para reemplazar a las que actuaron en el pasado y que poco a poco irán agotándose.
Una tercera tendencia hacia el descenso del ritmo de crecimiento se puede producir por un ajuste
de la inversión extranjera hacia niveles de equilibrio en el largo plazo. El stock de capital extranjero en la
economía chilena ha crecido a tasas superiores a 20% anual en los últimos años. Aun cuando este ritmo
no muestra tendencias a declinar, es natural esperar una moderación en las tasas de crecimiento, en la
medida que la rentabilidad de los proyectos domésticos se aproxime al costo de oportunidad para los
mismos recursos extranjeros. Considerando que los flujos de inversión extranjera en los años 90 han
alcanzado, en promedio, 5% del PIB, y que podrían reducirse en el transcurso de la próxima década hacia
niveles de entre 3% a 4% del PIB, el efecto sería un menor crecimiento del PIB de entre 0,3 y 0,5 puntos
porcentuales.
En un balance de los factores anteriores se concluye que existen elementos de tendencia que
podrían hacer descender el ritmo de crecimiento de la economía chilena en alrededor de 1 punto
porcentual. Esta estimación es coherente con la diferencia que se produce al introducir la información de
la economía chilena en estudios comparativos de muchos países que predicen el crecimiento, los que
arrojan cifras de crecimiento del PIB en torno a 5,5% para Chile. Naturalmente, se trata de estudios que
omiten muchas variables relevantes que son difíciles de cuantificar.
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2:J. Vial (1994) señala que un efecto de las reformas es promover una mayor utilización de los recursos naturales, elevando
transitoriamente la tasa de crecimiento del producto.
3: Esta es la diferencia entre las predicciones de crecimiento que se basan en estudios para un conjunto de países y el crecimiento
efectivo de Chile. Ver De Gregorio (1997).
A partir de estas cifras se pueden plantear dos conclusiones. Primero, el grueso de] crecimiento
futuro depende de las condiciones internas de] país, tales como reglas del desenvolvimiento económico,
funcionamiento de las instituciones, eficiencia del régimen legal y políticas económicas. Este marco
determina las decisiones -de individuos y empresas- de innovación, acumulación de capital físico y
humano, que promueven el crecimiento. Segundo, que en el ámbito de las políticas económicas existen
desafíos que enfrentados adecuadamente podrían no sólo mantener las tasas de crecimiento en tomo a
6,5% anual en los próximos años, sino incluso aumentarlas. En esta sección se analizan las perspectivas
del crecimiento y los desafíos que enfrenta Chile en los próximos años, en nueve áreas relevantes para el
crecimiento económico: estabilidad económica, ahorro, sistema financiero, inversión, apertura al exterior,
asignación de recursos, infraestructura, conocimiento y capital humano.
1. ESTABILIDAD ECONOMICA
Las principales decisiones de producción, ahorro e inversión, que sostienen el crecimiento, son
posibles cuando se ha alcanzado un ambiente económico estable. En este sentido, una condición para
sostener el ritmo de crecimiento de la economía en la próxima década es mantener la estabilidad
económica.
Tres elementos fundamentales para la estabilidad económica son: primero, un nivel
razonable de utilización de los recursos de capital y trabajo disponibles en la economía y un ritmo
inflacionario decreciente, lo que se traduce en un nivel de demanda agregada que se expande en línea con
el potencial productivo de la economía y evita expansiones de corto plazo que son seguidas por políticas
orientadas a la detención del proceso de crecimiento. Segundo, un déficit en la cuenta corriente que sea
sostenible en el mediano plazo, lo que significa mantener la solidez de las cuentas externas y reducir la
vulnerabilidad de la economía respecto de los cambios que provienen de los mercados internacionales, ya
sea en los precios de las exportaciones o en las expectativas y confianzas de los mercados financieros
externos. Tercero, un sistema financiero robusto que facilite la intermediación financiera que requiere el
funcionamiento de una economía de mercado.
El conjunto de estas condiciones proporciona la
estabilidad que facilita el proceso de crecimiento.
Los estudios que analizan la influencia de las variables macroeconómicas sobre el crecimiento
muestran que cuando existe mayor estabilidad en el ritmo de crecimiento, menor variabilidad en los
precios más importantes (tipo de cambio real, salarios y tasa de interés) y menor tasa de inflación, la tasa
de crecimiento del país aumenta (Corbo y Rojas, 1997 y Fisher, 1993).
Cualquier revisión de la evolución de la economía chilena en la última década permite concluir
que ésta ha combinado con éxito los avances en la estabilidad de los precios con condiciones de equilibrio
en el resto de la economía. Esto ha permitido mantener un entorno que facilita el crecimiento dinámico.
La estabilidad económica y el crecimiento están relacionados entre sí, y se refuerzan mutuamente. Debe
tenerse presente que hay un círculo virtuoso entre estabilidad macroeconómica y crecimiento sostenido.
El crecimiento trae estabilidad, y la estabilidad trae crecimiento.
¿Cuáles son los desafíos de política que permiten apoyar la estabilidad de la economías
Considerando las condiciones actuales y las tendencias de la economía chilena se pueden definir tres
objetivos que están muy ligados entre sí: en primer lugar, se deben mantener las reglas básicas de la
política macroeconómica actual, como son el superávit en la ejecución presupuestaria de] sector público,
reducción sistemática de la tasa de inflación hasta niveles similares al de los países industrializados y
déficit moderado en la cuenta corriente de la balanza de pagos. Segundo, avanzar en la tendencia
observada de reducir la profundidad de los ciclos económicos que han caracterizado históricamente el
crecimiento económico del país. Tercero, reconocer que la mayor integración financiera de la economía
con el exterior es un factor permanente más en el desarrollo económico del país, lo que tiene implicancias
para las políticas macroeconómicas.
Estos tres objetivos plantean importantes desafíos a las políticas macroeconómicas,
especialmente a las políticas fiscal, monetaria y cambiaría. Respecto de la política fiscal, Chile es uno de
los pocos países con economía de mercado que pueden mostrar un superávit fiscal durante más de ocho
aílos consecutivos. Mantener este notable desempeña constituye uno de los mayores desafíos para el
mediano plazo. En la gestión de la política fiscal se ha aplicado la regla implícita de que todos los
aumentos en el gasto público deben ser financiados con recursos diferentes al endeudamiento. Sin
embargo, los objetivos orientados a consolidar la estabilidad económica inevitablemente trazan nuevas
tareas a la política fiscal. Para reducir la profundidad de los ciclos económicos, así como para enfrentar la
mayor integración financiera con el exterior, se requiere una política fiscal dotada de mayores grados de
flexibilidad, ya sea en la ejecución de los gastos o en los ingresos del sector público. Algunas medidas
que se deben analizar para cumplir este propósito son: limitar y estabilizar el crecimiento de la absorción
pública a un ritmo igual o menor al del producto potencial; ampliar el uso de estabilizadores fiscales
automáticos como el Fondo de Compensación del Cobre, que permiten reducir el efecto de los ciclos en
los términos de intercambio; ampliar el horizonte de formulación presupuestaria, de modo de permitir la
sustitución de gastos que exceden un año calendario.
La capacidad de éstos u otros instrumentos de la política fiscal para enfrentar los desafíos
mencionados depende de si se mantiene el actual nivel de la carga tributaría, especialmente si se
considera que el debate de la política macroeconómica en la actualidad se centra en contar con más
instrumentos para contener las presiones de demanda. A su vez, la expectativa de que es posible atender
las diferentes demandas sociales o de inversión en un período relativamente breve, lo que puede
traducirse en incrementos en el gasto público a un ritmo superior al aumento de los ingresos, es,
probablemente, la principal amenaza sobre el aporte de la política fiscal a la estabilidad económica.
La política monetaria se ha orientado a mantener las tasas de interés de mercado en un rango
coherente con los objetivos de equilibrio. Esto ha significado tener una tasa de interés real relativamente
elevada. No obstante, en la medida que aumenta la integración financiera con el exterior la acción de la
política monetaria se encuentra con mayores limitaciones. Para hacer frente a esta realidad, los países
avanzados han procurado aumentar la eficiencia de la política monetaria, a través de la generación de una
mayor credibilidad y confianza de] público en las políticas que aplica el Banco Central. Además de
mantener su autonomía, en este campo el Banco Central tiene la responsabilidad de ganar credibilidad a
través de las señales que transmite al mercado. Por otra parte, con una mayor integración financiera, los
mecanismos de transmisión de la política monetaria no sólo consideran el efecto de las tasas de interés en
la demanda agregada, sino también los efectos de las variaciones en el tipo de cambio sobre la actividad
económica. Este fenómeno plantea el doble desafío de complementar la acción de la política monetaria
con una mayor flexibilidad de la política fiscal y de integrar más la evolución del tipo de cambio al
proceso de formulación de la política monetaria.
En relación con la política cambiaría hay dos fenómenos que se deben observar. Por una parte,
se perfila un fenómeno inevitable: a medida que los países aumentan su nivel de producto por habitante,
la moneda doméstica se aprecia. Esto no es algo que ocurra solamente en Chile, sino que es una
tendencia internacional, y se produce fundamentalmente porque el incremento de productividad en los
bienes transables es mucho mayor que en los no transables. Esta es una tendencia internacional, de la
cual no podemos sustraemos.
La única pregunta es qué tan rápido ocurrirá este fenómeno.
Una
apreciación gradual es probablemente síntoma de un sano crecimiento productivo; una apreciación súbita
y brusca podría indicar otro tipo de fenómeno, en particular un desequilibrio macroeconómico.
Aparte de su acción frente a este fenómeno de mediano plazo, la política cambiaría tiene una
responsabilidad en mantener, como tendencia, un déficit prudente en la cuenta corriente de la balanza de
pagos. Este objetivo tiene como contraparte evitar una apreciación tal de la moneda que pueda producir
una desalineación de su valor de tendencia de mediano plazo. Es decir, independiente de su régimen, el
tipo de cambio debe ubicarse dentro de un rango compatible con su valor de mediano plazo. Para lograr
este propósito es inevitable reconocer la influencia que tienen las políticas fiscal y monetaria sobre la
evolución del tipo de cambio.
2.
AHORRO
Para financiar el crecimiento de la economía se debe contar con un adecuado nivel de ahorro.
Hay circunstancias en que el crecimiento puede alcanzarse con la utilización más eficiente de los recursos
existentes; pero ellas duran sólo un tiempo limitado. En un horizonte más prolongado, una mayor
producción requiere de la acumulación de capacidad productiva, a través del proceso de inversión, la que
sólo puede financiarse con ahorro.
Lo importante es incentivar el ahorro nacional. Temporalmente se puede financiar la inversión
con ahorro externo, pero siempre llegará el día en que se paguen las deudas y estos pagos requerirán
ahorros generados al interior del país. Dicho ahorro tiende a fluctuar de año a año. Es natural que así sea.
Tal como lo hacen las familias, los países tienden a ahorrar menos en períodos difíciles y a ahorrar más en
períodos de bonanza. Pero, desde el punto de vista del crecimiento, lo importante es que, en promedio, el
nivel de ahorro sea compatible con las necesidades de un crecimiento sostenido. A su vez, en economías
en desarrollo -como la chilena- también es deseable complementar el ahorro interno con un nivel
sostenible de ahorro externo.
En una comparación internacional Chile presenta una alta tasa de ahorro interno en relación a los
países de América Latina y economías desarrolladas. Sin embargo, el logro es más limitado si se le
compara con los países de rápido crecimiento de Asia. En efecto, este grupo de países alcanzó tasas de
ahorro del orden de 34% del PIB en los años 1990-93. Para interpretar estas cifras se debe reconocer que
ahorro y crecimiento están estrechamente ligados y se retroalimentan mutuamente. Un mayor ahorro
hace posible un mayor crecimiento; pero el crecimiento también hace que los ingresos aumenten y que la
sociedad dedique una proporción mayor de sus recursos al ahorro.
En los países exitosos puede
detectarse un círculo virtuoso, en que una mayor riqueza hace posible mayores ahorros, y viceversa. Este
proceso logra ubicarlos en una alta trayectoria de crecimiento.
Pero no debe pensarse que, una vez que el ahorro y el crecimiento suben, el proceso se vuelve
irreversible. Así como el nivel de ahorro de Chile ha subido substancialmente en la última década, en el
futuro podría caer si no se identifican las causas de esta mejoría reciente y se hace lo necesario para
mantener y mejorar el conjunto de circunstancias auspiciosas.
Los economistas manifiestan
desacuerdos respecto a muchos temas, y el campo del ahorro no es una excepción. Sin embargo, existe
un relativo consenso acerca de las condiciones institucionales y de políticas que son necesarias para que
el ahorro aumente y tal mejoría se mantenga en el tiempo.
Respecto a las condiciones institucionales, para incentivar el ahorro se requiere estabilidad en el
entorno económico, claridad en las reglas del juego y seguridad en las normas de propiedad. En lo
fundamental, el acto de ahorrar consiste en dejar de consumir hoy, mantener los recursos en algún lugar
o prestárselos a otro (ya sea directa o indirectamente a través de una institución financiera), recuperar el
monto ahorrado más intereses al cabo de un tiempo, y utilizar lo obtenido para financiar el gasto.
Claramente, las personas o las empresas se mostrarán renuentes a llevar a cabo esta secuencia de
decisiones si su ahorro no está seguro (por ejemplo, por la vulnerabilidad del sistema financiero), si su
valor real puede verse seriamente erosionado (por la alta inflación), o si al cabo del período pactado los
contratos respectivos no pueden ser ejecutados (por falencias del sistema legal o judicial).
Por lo tanto, para incrementar el ahorro se requiere de la consolidación política y económica del
país, de la madurez de sus instituciones y de las políticas que éstas aplican. La experiencia internacional
y la evidencia empírica recogida en estudios recientes, revelan que el ahorro y el crecimiento tienden a
verse negativamente afectados por la inestabilidad política, alta inflación y frecuencia de las crisis
bancarias. En todas estas materias nuestro país ha logrado claramente éxitos de magnitud, pero queda
mucho camino por recorrer.
Entre las políticas directas que tienen mayor influencia sobre la tasa de ahorro de una economía
están: ahorro del sector público, incentivos al ahorro de las empresas y personas y ahorro en los sistemas
de pensiones. Respecto al ahorro del sector público, aun cuando parte de su incremento pueda ser
compensado por menor ahorro privado, en economías en desarrollo, donde gran parte de la población
enfrenta restricciones de liquidez, es muy probable que el impacto efectivo del ahorro público sea
bastante alto. Un mayor ahorro público, además tiene la ventaja de traducirse rápida y directamente en un
mayor ahorro nacional -en contraste con las medidas orientadas al ahorro privado, que usualmente operan
con rezagos. La experiencia internacional indica que los países que crecen más son aquellos que tienen
tasas de ahorro más altas y donde el sector público es austero.
Un segundo grupo de políticas para incentivar el ahorro tiene por objeto orientar la carga
tributaría hacia el gasto, de modo de evitar la tribulación sobre el ahorro. Así, por ejemplo, un mayor
peso en los impuestos al consumo tiende a promover mayor ahorro global. Sin embargo, debe señalarse
que la evidencia empírica sobre la relación entre la tasa de ahorro y los incentivos que mejoran su
rentabilidad es bastante tenue a nivel de las personas. Aun cuando se trata de una materia en la cual no
existen resultados concluyentes, la mayor parte de las investigaciones sobre la efectividad de programas
tributarios que incentivan el ahorro de las personas encuentra que su efecto es nulo o muy bajo. Una
situación diferente se presenta en el ahorro de las empresas. En este sentido existe un mayor grado de
consenso respecto de que una baja tasa de tribulación sobre las utilidades de las empresas, especialmente
de las distribuidas, ayuda a elevar el ahorro nacional.
Finalmente, una política que frecuentemente se menciona para estimular el ahorro es la reforma
del sistema de pensiones, área en la cual Chile ha logrado un gran progreso. Desde el punto de vista del
ahorro, la creación de un sistema basado en la capitalización individual tiene varias ventajas. En primer
lugar, clarifica el vínculo entre las decisiones de ahorro del individuo o la familia y el monto del que
dispondrán en el futuro para su jubilación, creando así los incentivos para incrementar los ingresos y la
porción de estos ingresos (en casos que se vaya más allá del mínimo legal exigido) que se destina al
ahorro. En segundo término, crea un sistema con reglas claras y estables, aislando de los vaivenes
políticos, por ejemplo, la decisión acerca de los reajustes de las pensiones por concepto de inflación. En
tercer término, crea un conjunto de recursos privados invertibles, lo que contribuye a fortalecer el sistema
financiero. En todo caso se debe señalar que la reforma del sistema de pensiones sólo lleva a un mayor
ahorro nacional en la medida que se mantenga una rigurosa austeridad en las finanzas públicas.
3.
SISTEMA FINANCIERO
El funcionamiento del sistema financiero también ejerce una importante influencia sobre el ritmo
de crecimiento de la economía. Un mercado de capitales eficiente permite, en primer lugar, reunir los
fondos de muchos ahorrantes, lo que es fundamental para diversificar el riesgo que encama el
financiamiento de nuevas actividades productivas. Segundo, estas instituciones evalúan y seleccionan
las iniciativas que les presentan los potenciales inversionistas, actividad que requiere capacidades
especializadas de investigación y análisis de los proyectos. Tercero, el sistema financiero asigna los
fondos a los proyectos más rentables, los que luego son objeto de seguimiento durante el desarrollo de
la inversión. Es importante destacar que parte importante del aporte de las instituciones financieras se
expresa en los aumentos de productividad de las empresas que se vinculan con él. En estudios
realizados a nivel de empresas, se ha encontrado que los aumentos en el flujo de financiamiento están
asociados a incrementos en el nivel de
eficiencia técnica de las empresas (King y Levine, 1993). A
través de estos servicios, el sistema financiero contribuye al crecimiento.
Los estudios empíricos sobre crecimiento económico muestran que las variables más
relevantes para medir la contribución de] sector financiero al crecimiento son el tamaño de la
intermediación financiera formal, lo que es una medida de profundidad del mercado financiero, la
estructura de los activos del sistema financiero en términos de plazo y tipo de las colocaciones,
porcentaje de los créditos que se canalizan hacia el sector privado de la economía y participación de las
instituciones bancarias en el proceso de intermediación, y grado de acceso de las empresas productivas
al financiamiento formal.
El sistema financiero chileno ha dejado atrás los efectos de la profunda crisis de comienzos de
los años 80 y su consolidación le ha permitido contribuir al proceso de crecimiento. En la actualidad el
país cuenta con un sistema financiero profundo, con colocaciones financieras que alcanzan a un 60%
del PIB y activos totales que equivalen a un 1 10% del PIB. Esta profundidad se ha logrado en conjunto
con una modernización del sistema, caracterizada por el desarrollo de nuevas formas de financiamiento
para las empresas, que conduce al llamado proceso de desintermediación financiera; desarrollo de
nuevos productos para el financiainiento de la inversión, como la industria de leasing; e incorporación
de nuevos segmentos de empresas al sistema bancario. Ello se ha traducido en que el número de
empresas deudoras del sistema financiero entre los años 1991 y 1994 aumentó en más de 70%. Según
una clasificación por tamafio, dicho incremento está concentrado en las empresas más pequeiías. Ello
tiene como efecto reducir el costo de financiamiento de estas empresas y obtener los beneficios en
términos de calidad de los proyectos y aumentos en la productividad de las empresas (CORFO, 1994).
El principal desafío para el sistema financiero nacional es mantener la calidad de los resultados
logrados en los últimos años. Ello requiere un marco de regulación que incentivo el correcto monitoreo
de los riesgos de las actividades financieras y evite las situaciones de riesgo moral que quebrantan los
efectos positivos del sistema financiero para el crecimiento económico. Al mismo tiempo, un sistema
financiero eficiente necesita competencia. En este sentido, reducir las barreras a la entrada de nuevos
actores a la industria y estimular una sana competencia son los medios para mantener la eficiencia en el
mercado y obtener su máxima contribución al crecimiento. Reducir las barreras a la entrada garantiza
que las innovaciones tecnológicas se traduzcan en menores costos y servicios de mayor calidad para las
empresas y los inversionistas.
El segundo desafío es perfeccionar los mecanismos para el financiamiento de las inversiones en
proyectos o empresas nuevos. En este campo existen aún productos poco desarrollados, especialmente
cuando las inversiones contemplan innovaciones que generan mayores incertidumbres y riesgos. En
general, la experiencia indica que los proyectos más riesgosos requieren instrumentos financieros
específicos. Los créditos bancarios tienen dificultades para financiar proyectos de mayor riesgo. En
cambio los sistemas especializados de capital de riesgo han tenido mayor éxito en los países
desarrollados, especialmente en Estados Unidos. Para crear y desarrollar estos mercados, como en el
pasado se hizo con la industria de] leasing, es importante el respaldo eficiente del Estado.
Por último, otra tarea en la que se requiere seguir avanzando es en la incorporación de nuevas
empresas, especialmente pequeñas y medianas, al mercado de capitales.
Una evaluación de los
programas aplicados en los años recientes permitiría establecer las necesidades de estos grupos de
empresas para lograr un mejor financiamiento de sus proyectos.
4.
INVERSION
Los estudios empíricos sobre los determinantes del crecimiento coinciden en que la
acumulación de capital físico -en maquinarias, equipos e instalaciones- es el principal detertninante de la
tasa de crecimiento económico. Tanto la cantidad de recursos que se destinan a la inversión como la
calidad de los proyectos son esenciales para explicar las diferencias que se producen en el crecimiento
entre países. Mientras mayor sea la tasa de inversión y más rentables (socialmente) sean los nuevos
proyectos, se obtendrá un crecimiento más elevado.
Las decisiones de inversión son el resultado de un complejo proceso de análisis en el que
participan factores de muy variada naturaleza. La mayor parte de las variables económicas que inciden en
la decisión lo hacen en base a valores "esperados" para un horizonte de mediano plazo, sobre los que la
institucionalidad y la política económica tienen cierta influencia limitada. Aparte de los elementos de
cálculo económico, a la decisión de inversión concurren otros elementos más subjetivos que, siguiendo a
Keynes (1 965), los economistas han resumido en el concepto de "espíritu del inversionista". Al describir
este elemento subjetivo, Keynes señala que "gran parte de nuestras actividades positivas dependen más
del optimismo espontáneo que de una expectativa matemática ya sea moral, hedonista o económica.
Quizá la mayor parte de nuestras decisiones de hacer algo positivo, cuyas consecuencias completas se
irán presentando en muchos días por venir, sólo pueden considerarse como resultado de la fogosidad. De
este modo si la fogosidad se enfría y el optimismo espontáneo vacila, dejando como única base de
sustentación la previsión matemática, la empresa se marchita y muere."
Los determinantes de la inversión que están sujetos al cálculo económico se pueden agrupar en
tres categorías: macroeconómicos, disponibilidad de los recursos complementarios al capital físico y
características de los mercados vinculados con la inversión. En el primer grupo están las expectativas
sobre la estabilidad macroeconómica y las perspectivas de crecimiento. En general, un ambiente de
equilibrio y estabilidad facilita las decisiones de inversión y las hace más eficientes, en la medida que las
señales que guían la inversión corresponden a escenarios de equilibrio de mediano plazo. Cambios
frecuentes en el entorno macroeconómico y en los precios más relevantes tienden a disminuir la inversión
o reducir su eficiencia.
Respecto a la disponibilidad de factores complementarios, que permiten obtener la máxima
rentabilidad del capital físico invertido, los elementos más relevantes son el acceso a trabajadores con una
adecuada calificación, a fuentes sanas de financiamiento y a los bienes colectivos que utilizan los
proyectos de inversión. Si la mano de obra calificada se hace escasa, las fuentes de financiamiento se
toman insuficientes o los bienes colectivos no se encuentran disponibles, la inversión tenderá a decaer.
En cuanto a los mercados a los que se orienta la inversión, los elementos centrales son la
ausencia de barreras a la entrada y la estabilidad en las reglas de] juego. Estos dos factores favorecen una
sana competencia en los mercados y garantizan el marco adecuado para las decisiones de inversión.
La tasa de inversión en Chile se ha incrementado casi constantemente a lo largo de la última
década. Entre 1993 y 1996 la tasa de inversión en capital físico alcanzó un promedio cercano a 28% del
PIB, lo que constituye un verdadero récord para los estándares históricos de Chile. A su vez, estas tasas
son muy superiores a las de los países latinoamericanos, que han fluctuado en tomo a 20% del PIB, y de
las economías desarrolladas, también en tomo a 20% del PIB. Los países del sudeste asiático, en cambio,
tienen tasas de inversión cercanas a 34% del PIB.
Con referencia al efecto de la inversión en el crecimiento, en los análisis econométricos para la
economía chilena se obtiene que un 1% del PIB adicional de inversión genera un aumento en la tasa de
crecimiento del PIB de 0,2 a 0,3 puntos porcentuales. Lo anterior significa que elevar la tasa de inversión
desde 28% del PIB a 30% del PIB permitiría elevar el ritmo de crecimiento entre 0,4 y 0,6 puntos
porcentuales.
Dado los múltiples factores que determinan el cálculo económico asociado a las decisiones de
inversión, las políticas para incentivar una mayor inversión son de variada naturaleza y corresponden a
los elementos que se analizan en el resto de las secciones de este trabajo. Sin embargo, conviene insistir
en que a la hora de evaluar las perspectivas de la inversión, los principales determinantes son: estabilidad
macroeconómica, disponibilidad de factores complementarios y estabilidad de las reglas del juego que se
aplican en los mercados.
5.
APERTURA AL EXTERIOR
La apertura al exterior busca incorporar a Chile a las corrientes internacionales de intercambio
de bienes, servicios e inversiones. Esta integración de la economía con el exterior es un medio para
incrementar la productividad de los recursos nacionales. Permite ampliar el mercado de todos aquellos
productos o servicios en los que la productividad relativa del país es alta, y comprar en el exterior los
bienes y servicios que resultaría muy caro producir en Chile. Adicionalmente, la apertura permite acceder
a nuevos conocimientos y tecnologías avanzadas que se desarrollan en el exterior. En tercer lugar, la
apertura permite atraer los flujos de inversión directa, indispensables para mantener un alto ritmo de
crecimiento.
Los aumentos en el nivel de comercio exterior están normalmente asociados a incrementos en la
productividad de los factores de producción. En este sentido, es interesante destacar que en la última
década el comercio exterior de Chile aumentó, en promedio, más de 4 puntos porcentuales al año por
sobre el crecimiento del comercio mundial, lo que refleja la mayor integración de la economía con el
resto del mundo. En un estudio sobre el efecto de esta variable en el crecimiento de la economía chilena
se obtiene que en la medida que la tasa de participación de Chile en el comercio mundial aumenta en 1%,
el PIB puede crecer en 0,27 puntos porcentuales adicionales (Jiménez, López y Rojas, 1996). En la
década de los 90 el volumen del comercio mundial ha crecido, en promedio, en 5,5% anual, lo que
probablemente se mantendrá en los próximos años. Por esta razón, la capacidad del país para sostener
tasas de expansión del comercio similares a las alcanzadas en los últimos años, en tomo al 10% anual, es
fundamental para mantener un crecimiento económico elevado. A su vez, un mayor crecimiento en el
volumen de comercio exterior permitiría elevar el ritmo de crecimiento de la economía.
El grado de apertura de una economía se mide por el nivel de sus barreras, tanto al comercio de
bienes y servicios, como a la entrada de tecnologías e inversiones extranjeras. A su vez, la base de
cualquier proceso de apertura está en la iniciativa unilateral de reducir los aranceles a las importaciones,
eliminar las barreras no arancelarias y establecer un marco institucional que permita la llegada de
tecnologías e inversiones extranjeras. Chile ha progresado mucho en este campo. No obstante, cuando
un país se encuentra en niveles más avanzados en su grado de apertura, es posible complementar la acción
unilateral con iniciativas de tipo bilateral o regional. En la combinación de las iniciativas unilaterales con
los acuerdos de tipo bilateral o regional se debe cuidar que los costos por las desviaciones de comercio no
superen los beneficios de la creación de comercio. La única manera efectiva de evitar este riesgo es
mantener una política de apertura unilateral amplia hacia el resto del mundo.
Las prioridades para mantener y profundizar la apertura de la economía chilena en los próximos
años incluyen emprender en forma conjunta una nueva reducción arancelaria unilateral, mantener un
prudente activismo en las iniciativas de tipo bilateral y regional y adecuar la institucionalidad del
comercio exterior a los requerimientos de los acuerdos multilaterales.
Chile tiene en la actualidad una tarifa baja y uniforme de 11%, por lo que genera pocas
distorsiones si se compara con los aranceles de otros países en desarrollo. Aun así, pueden lograse
ventajas complementarias por medio de reducciones adicionales en los aranceles, especialmente si se
considera que el país mantendrá en el futuro la política de suscribir acuerdos comerciales de alcance
bilateral o regional. Si bien la recaudación de los aranceles se efectúa sobre las importaciones, desde el
punto de vista económico su efecto es equivalente a un impuesto sobre las exportaciones. En este sentido,
el nivel arancelario óptimo de un país depende de las características del mercado de sus exportaciones, en
particular, del grado de substituibilidad de los productos chilenos respecto de las exportaciones de otros
países. Estimaciones empíricas que consideran que el poder de mercado de Chile es reducido, derivan un
arancel óptimo del orden de 4% a 6%. En cambio, si Chile tuviese un poder más significativo en los
mercado de sus exportaciones, el arancel óptimo podría alcanzar hasta un 15%. Considerando que el
primer caso es el más probable, existiría una ganancia en una reducción adicional de los aranceles
El principal beneficio de la reducción de los aranceles no se produce por su efecto directo, sino
porque permite reducir los costos de la desviación de comercio que se producen con los acuerdos
bilaterales o regionales. Por esta razón, la reducción de aranceles debe ser vista como una acción
complementaria con una política de ampliar los mercados de las exportaciones chilenas a través de este
tipo de acuerdos, como son la asociación con MERCOSUR, la eventual incorporación al NAFTA y la
negociación con la Unión Europea. A través de estos acuerdos no sólo se produce un mayor
__________________________________________________________________________________________________________
4 El efecto económico neto de una reducción de aranceles depende también de su compensación fiscal. Si los impuestos que
sustituyan la recaudación de los aranceles generan otras distorsiones en la economía- se reduce el beneficio económico de la
reducción de aranceles.
acceso a los mercados de países socios, sino también se pueden alcanzar ventajas dinámicas derivadas de
las importaciones de productos con un mayor avance tecnológico o productos de una mayor variedad. En
todo caso, mantener la política de suscribir este tipo de acuerdos requiere una evaluación técnica de sus
efectos económicos.
La participación de Chile en las iniciativas de] Pacífico, como es el caso del APEC, ofrece
perspectivas interesantes para la expansión del comercio e inversiones. El aumento de la importancia del
área del Pacífico en el comercio mundial ofrece nuevas oportunidades para la provisión de servicios
orientados a facilitar los flujos de comercio e inversión entre América Latina y el Asia-Pacífico. Las
posibilidades para ofrecer este tipo de servicios, que también están abiertas a otras regiones del mundo,
dependen de la calidad de su oferta en el país. Mejorar dicha calidad es una materia que integra aspectos
institucionales y de funcionamiento de los mercados en el país.
Por último, la participación de Chile en los acuerdos multilaterales impone ciertas restricciones a
las prácticas comerciales, lo que significa adecuar la operación de instrumentos e instituciones a tales
requerimientos.
6. ASIGNACION DE RECURSOS
La asignación de recursos es el proceso a través del cual los factores productivos del país
(trabajo, capital físico y recursos naturales) se orientan hacia aquellas actividades donde alcanzan una
mayor productividad. En este sentido, mientras mejor sea la asignación de recursos de una economía,
mayor será su producto por habitante. Los economistas usualmente distinguen entre la asignación de
recursos en un momento del tiempo (estática) y en la asignación de recursos a través del tiempo
(dinámica). Mientras el primer enfoque asume que las productividades que se alcanzan en las diferentes
actividades productivas se mantienen constantes, en el segundo se considera que dichas productividades
son variables. Este último hecho introduce algunas complejidades cuando se pretende responder a la
pregunta sobre cuál es la asignación de recursos más conveniente para un país. Podría darse el caso de
actividades que en la actualidad tienen una baja productividad, pero que se considera que poseen un
potencial para incrementarla a través del tiempo.
La asignación de recursos en Chile presenta tres características que se deben considerar en el
análisis de las perspectivas de crecimiento para los próximos años: consolidación sectorial, altos índices
de movilidad de los
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5 El efecto conjunto de reducir los aranceles a 6%, un acuerdo de libre comercio con MERCOSUR y con NAFTA tiene un efecto
directo del orden de 1% a 1,5% del PIB. A este resultado se debe agregar los efectos dinámicos sobre la productividad e
inversiones.
recursos y alta heterogeneidad en su productividad. Respecto del primero, una de las características
más notables de la economía chilena es que ha consolidado una asignación de recursos que le permite
tener buenas oportunidades de inversión para mantener el impulso del crecimiento. En el caso del
sector exportador este fenómeno se expresa en dinamismo de las actividades asociadas a la minería,
industria forestal, agricultura y pesca.
En otros sectores, el mismo fenómeno se refleja en las
importantes inversiones que tienen un horizonte de madurez prolongado, como son las
telecomunicaciones, energía y, más recientemente, infraestructura.
La segunda característica de la asignación de recursos en Chile es la alta movilidad, aunque
dentro de la tendencia mostrada por la consolidación recién mencionada. Los recursos del país están en
constante movimiento, dentro de las empresas, entre empresas dedicadas a una misma actividad, entre
actividades de un mismo sector de la economía y entre sectores. Una de las características del proceso
de crecimiento económico es el continuo desplazamiento de los factores desde las actividades en que
son menos productivos hacia aquellos que ofrecen mayores niveles de productividad. La movilidad
facilita el crecimiento de la economía . Los aumentos de productividad que caracterizan a los procesos
de crecimiento acelerado corresponden tanto a aumentos provocados al interior de las empresas como a
aumentos que se originan por la reasignación de recursos.
Algunos hechos que reflejan la alta movilidad en Chile son la rotación bruta anual promedio de
los trabajadores de plantas industriales que en Chile alcanza a un 28%. Ello significa que algo más de
uno de cada cuatro trabajadores del sector manufacturero deja su trabajo o comienza uno nuevo.
También es importante la cantidad de plantas que cierran y abren cada año (Camhi, Engel y Micco,
1997). Otro hecho que refleja este fenómeno es la alta dispersión que existe en las tasas sectoriales de
crecimiento. Por ejemplo, en el sector manufacturero, la desviación estándar de las tasas de crecimiento
por ramas entre 1986 y 1996 es superior al promedio del crecimiento, que fue de 6,2% anual. Ello
significa que dentro del sector manufacturero han coexistido actividades de alto crecimiento con otras
de crecimiento bajo o negativo.
Un fenómeno algo diferente se presenta en los casos en que esta característica de alta
variabilidad afecta a factores productivos que tienen poca movilidad. El caso más frecuente se presenta
cuando actividades importantes para alguna región o zona geográfica se enfrentan a cambios adversos en
su competitividad. En este caso, los procesos de mercado pueden tomar períodos demasiado prolongados
para asignar los recursos a nuevas actividades, por lo que deben ser apoyados con políticas especiales.
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6 Aunque también genera costos a las personas. tanto por la mayor incertidumbre de las fuentes de ingreso como porque las
habilidades que utilizaban en los empleos anteriores pueden no corresponder necesariamente a las capacidades requeridas en los
nuevos puestos de trabajo.
Un tercer hecho relevante en la economía chilena es la elevada heterogeneidad en los niveles de
productividad que existe tanto dentro de los sectores productivos como entre diferentes sectores. Dentro
del sector manufacturero, el 20% de las plantas más productivas tiene una productividad media por
trabajador entre 8 y 9 veces la productividad media del 20% de las plantas de menor productividad . A su
vez, la productividad media del conjunto de la industria manufacturera es en la actualidad alrededor del
doble de la productividad media de la agricultura.
En la evaluación de las características anteriores es importante señalar que mientras la
consolidación y la movilidad en la asignación de recursos son fenómenos naturales e inevitables de un
proceso de crecimiento, la alta heterogeneidad corresponde a un rasgo más estructural que debería tender
a disminuir a través del tiempo, aunque la tendencia observada indica que se trata de un fenómeno que
tiene una importante persistencia. A su vez, es importante destacar que en el caso de Chile la movilidad
no modifica la consolidación de la asignación de recursos. Sobre esta base se pueden formular los
desafíos que enfrenta el país para mantener una asignación de recursos eficiente, tanto desde el punto de
vista estático como dinámico. Estos desafíos son: estabilidad en las reglas del juego, flexibilidad al
interior de las empresas, flexibilidad para los movimientos de recursos entre empresas o sectores y
reconocer y enfrentar las imperfecciones de los mercados.
En la medida que las políticas y reglas del juego sean estables y claras se continuará con una
asignación de recursos que permita llevar a cabo los mejores proyectos de inversión.
Especial
importancia tienen, nuevamente, los factores institucionales en que se apoyan la estabilidad y las reglas
del juego económico, como son el buen funcionamiento de los mercados y la apertura al exterior, que
permiten que las decisiones de inversión consideren un horizonte prolongado de tiempo.
En segundo lugar, a la hora de definir desafíos futuros es importante reconocer que al interior de
las empresas existe un potencial de flexibilidad para hacer frente a las condiciones carnbiantes de los
mercados. En este sentido, relaciones laborales que reconozcan este hecho generarán un mayor impacto
en los aumentos de productividad que se obtienen al interior de las empresas.
Por ejemplo, una
remuneración a los trabajadores que considere los cambios en las condiciones de mercado de la empresa
ayuda a disminuir la rotación de personal, aumenta la lealtad de los empleados hacia la empresa y permite
enfrentar con mayor flexibilidad las variaciones que provienen de los factores del mercado (8)
__________________________________________________________________________________________________________
7
La diferencia entre la productividad media del 20% de lo s trabajadores de mayor productividad y el 20% de los trabajadores de
menor productividad del sector industrial es entre 1.5 y 2 veces el valor de la productividad media promedio. Ello significa que
si un 1% de la ocupación industrial del grupo de baja productividad logra igualar la productividad del grupo de alta
productividad, el promedio de la productividad del sector industrial aumenta entre 1.5% y 2%.
Un tercer desafío para mantener una asignación eficiente de los recursos es cuidar que los
mercados de trabajo tengan la flexibilidad que permita la adaptación de las empresas a los cambios en su
entorno. Gran parte de la variabilidad en el empleo, a nivel de empresas, es consecuencia de los propios
cambios que ocurren en el mundo real, que se originan en los cambios en la productividad de los
diferentes sectores y las innovaciones de los mercados externos. Ciertamente, la contraparte de esta
flexibilidad es una mayor incertidumbre en el empleo, lo que plantea el desafío de proteger los ingresos
de los trabajadores y mejorar sus capacidades para enfrentar este fenómeno. Un caso particular, aunque
importante, se presenta cuando intervienen factores productivos que tienen poca movilidad. En estos
casos los procesos de mercado deben ser apoyados más activamente con políticas especiales.
Un cuarto desafío respecto de la asignación de recursos implica reconocer que los mercados
tienen imperfecciones o que, simplemente, hay ausencia de ciertos mercados. La consecuencia de estos
hechos es que la asignación de recursos que se obtiene a través de la competencia en los mercados no será
la más eficiente que puede alcanzar la economía. En algunos casos, las imperfecciones se pueden
resolver razonablemente a través de los instrumentos de regulación del Estado; en otros casos, el costo de
dicha regulación puede exceder sus beneficios. Además, en este ámbito existe espacio para promover
acciones colectivas o fomentar iniciativas con una alta rentabilidad social que no se materializan porque
no se tienen los incentivos adecuados (9).
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8 Además, hace a los salarios más flexibles sobre los ciclos económicos y, así- el empleo más estable. En los tiempos de recesión
los pagos de salarios serán menores ya que las utilidades caen, entonces en teoría. las empresas despedirían a menos
trabajadores y probablemente menos empresas cerrarían en épocas de recesión. Finalmente. algunos argumentan que una
medida de este tipo llevaría a elevar el empleo total porque reduce el costo marginal de contratar a un trabajador adicional.
9 Ver Bitrán y Sáez (1997) para el análisis de la regulación del Estado, y la sección sobre Conocimiento y productividad, más
adelante. para el análisis de situaciones en que existen importantes extemalidades.
7.
INFRAESTRUCTURA
La infraestructura ejerce una influencia muy significativa en los procesos de crecimiento. La
historia económica de los países desarrollados muestra que, en sus fases tempranas de crecimiento,
recibieron un fuerte impulso de inversión en el sector de infraestructura, en algunos casos financiados por
el Estado y, en otros, por el sector privado.
La inversión en infraestructura amplía el tamaño de los mercados relevantes, a través de la
integración de áreas geográficas o expansión del comercio, reduce los costos de producción y genera
efectos dinámicos sobre diversas actividades productivas. Aun cuando existen dificultades para medir
estos efectos y su influencia sobre el crecimiento económico a un nivel agregado, en un ejercicio en que
se compara el efecto de aplicar un programa extraordinario de inversiones en infraestructura por un monto
equivalente a 4,3% del PIB, que se distribuye en 5 años en un caso, y en 20 años en el otro, se obtiene que
la tasa de crecimiento del PIB en el primer escenario es 0,4 puntos porcentuales mayor que en el segundo
escenario.
En este cálculo se utilizó una extensión del trabajo de Jiménez, López y Rojas (1996)
desagregando la contribución de las variaciones en el stock de capital del sector público y del sector
privado. Manteniendo el resto de las características del modelo inalteradas, se consideró que existía un
déficit de inversión en infraestructura de US$ 3.000 millones (equivalente a 4,3% del PIB).
Para
materializar esta inversión adicional se definieron los escenarios mencionados. En ambos casos, la
inversión privada se comporta de tal modo que en cada período la productividad marginal del capital es
igual al costo de uso del capital (tasa de retomo ajustada por la tasa de depreciación). Adicionalmente,
dado que el concepto de déficit tiene asociado un costo económico para el sector privado (por no disponer
de la infraestructura adecuada), se postula en ambos escenarios que la productividad de los nuevos
proyectos del sector privado aumenta proporcionalmente con la reducción del déficit, hasta en un 10%
cuando se han invertido los US$3.0OO millones (10)
Son conocidas las razones para que las inversiones en el sector de infraestructura no se puedan
determinar a través del mercado. De allí la importancia que tiene la política de inversiones que el Estado
defina para este sector. En general, es posible que existan oportunidades de inversión que tienen una alta
rentabilidad social, pero que no existan los incentivos adecuados para que dichos proyectos se
materialicen. En este sentido, el tema de mayor relevancia en la política de infraestructura es el diseño y
la aplicación de procedimientos que permitan que se desarrollen todos aquellos proyectos que tengan una
tasa de rentabilidad (social) superior al costo de oportunidad de los recursos y que evite que se invierta en
aquellos proyectos en que la rentabilidad social es menor a dicho costo de oportunidad.
Aunque
compleja, la aplicación de estos principios eliminaría en un plazo razonable cualquier déficit de inversión
en este sector.
_____________________________________________________________________________________
10 Esta estirnación contó con la colaboración de Eduardo López.
En el análisis del sector de infraestructura en Chile es frecuente encontrar un énfasis mayor en la
magnitud del déficit de obras físicas que en los aspectos institucionales que permitan una asignación
más eficiente de recursos en este sector. La evaluación del déficit requiere de un estudio más detenido,
sin perjuicio de lo cual es preciso observar que muchas de las estimaciones de necesidades de inversión
en infraestructura se obtienen de estudios de ingeniería sobre insuficiencias que derivan de comparar un
nivel deseado u objetivo de obras de infraestructura con las disponibilidades efectivas. Para determinar
el stock deseado de capital en un determinado sector se utilizan con frecuencia parámetros
relativamente arbitrarios (por ejemplo, el tomar un año base que se considera normal), para luego
establecer la brecha entre las condiciones reales y las necesidades estimadas. Rara vez se analiza la
racionalidad económica del stock deseado de capital, los parámetros utilizados, los costos y beneficios
de otras opciones, las tasas de rentabilidad social de los proyectos. La experiencia del sector portuario
chileno muestra que entre 1981 y 1996 se logró aumentar la transferencia de carga en 155%, con
escasas inversiones. El grueso se logró por ganancias de eficiencia en la organización del trabajo sobre
las mismas obras de infraestructura, a pesar de los recurrentes estudios de ingeniería que pronosticaban
importantes déficit de inversiones en el sector.
La observación anterior no impide reconocer, sin embargo, que se ha acumulado clara evidencia
de que en el país existe un déficit de obras físicas. En un análisis econométrico del proceso de
crecimiento de Chile, separando el capital privado y público se concluye que la tasa de rentabilidad
(productividad marginal) de la inversión en los proyectos privados era sistemáticamente más alta que en
los proyectos públicos. El modelo utilizado es una extensión del estudio citado de Jiménez, López y
Rojas (1 996). En la década de 1970, la rentabilidad de los proyectos de inversión pública era 25%
menor que la de los proyectos de inversión privados. En el período 1986-90 prácticamente se igualan
las tasas de rentabilidad en ambos sectores, siendo levemente superior la rentabilidad de la inversión
pública. En el período 1991-1995, en cambio, la rentabilidad de los proyectos públicos es un 25%
superior a la rentabilidad de la inversión privada. La conclusión de esta evidencia, también respaldada
por datos sectoriales, es que para el país es conveniente incrementar su inversión en infraestructura.
Del análisis anterior se concluye que para mantener el impulso del crecimiento económico es
indispensable dotar al país de los caminos, puertos, aeropuertos que nos permitan enfrentar los desafíos
económicos del futuro. De esta conclusión se desprenden dos desafíos: el desarrollo institucional de las
reglas del juego para las inversiones en el sector y la canalización de nuevos recursos.
En cuanto al primer desafío, la tarea consiste en continuar los avances más recientes de un
diseño institucional que defina los incentivos adecuados para que las inversiones rentables en
infraestructura se materialicen.
Es importante contar con un sistema eficiente en que se evalúen
adecuadamente tanto las necesidades de inversión como la forma más eficiente de cubrir tales
necesidades.
El segundo desafío está muy ligado al anterior, ya que se trata de incrementar los recursos de
inversión del sector público para complementar la actividad que puede hacer el sector privado.
Los ingredientes básicos para enfrentar estos desafíos están presentes en las políticas de los dos
últimos gobiernos, aun cuando se requiere avanzar significativamente en su ordenamiento como marco
institucional estable.
8.
CONOCIMIENTO Y PRODUCTIVIDAD
Una de las primeras enseñanzas de la teoría económica es que para obtener un crecimiento en el
producto se requiere aumentar la disponibilidad de los factores productivos, como capital, trabajo y
recursos naturales. Así, por ejemplo, una sociedad que invierte más tendrá más instalaciones, equipos y
maquinarias en el futuro, lo que le permitirá producir más.
Sin embargo, esta visión omite parte
importante de la realidad. En un estudio realizado por Robert Solow hace ya cuarenta años, que luego le
valió el Premio Nobel de Economía, intentó identificar las causas del crecimiento de Estados Unidos.
Una de las principales conclusiones de este estudio es que sólo un 70% del crecimiento se debía a la
acumulación de capital, trabajo y otros insumos tangibles. El 30% restante se debía a un insumo
intangible que Solow llamó tecnología, y que otros han denominado conocimiento, aprendizaje o ideas.
La lección de Solow, que ha sido replicada muchas veces para otros países, sostiene que crecer
en términos económicos requiere no sólo contar con mayores recursos, sino también aprender a utilizar
los recursos ya existentes de modo más productivo.
Este factor intangible en el crecimiento, que
llamaremos conocimiento, puede acumularse sin que su productividad decaiga. Algunos factores de
producción como la tierra cultivable o los recursos naturales no renovables no pueden acumularse y por lo
tanto ellos no pueden ser la causa del crecimiento económico de largo plazo. Otros factores, en especial
el capital, sí puede acumularse; pero en el largo plazo la acumulación de capital por sí sola no puede ser el
motor del crecimiento del producto por habitante, por el efecto de los rendimientos decrecientes. A su
vez, los países que ya cuentan con conocimientos y tecnología tienen mayores posibilidades de
incrementar sus conocimientos y producir (o asimilar) nuevas tecnologías, embarcándose así en un
proceso de crecimiento sostenido.
En resumen, el conocimiento -y las actividades que lo producen, como la educación y la
capacitación, son los nuevos motores del crecimiento de largo plazo. A su vez, dado que es más factible
lograr una distribución más equitativa de los conocimientos en la sociedad, ésta es una necesidad tanto
para el crecimiento económico como para una distribución más equitativa de sus beneficios.
Existe una relación estrecha entre los conocimientos que se incorporan a la producción y el
capital humano disponible en una sociedad. Ambos son factores importantes, pero es en su acción
conjunta donde se obtienen los mayores beneficios. El conocimiento susceptible de ser incorporado a la
producción incluye desde innovaciones menores en los procesos de producción, como ordenamiento
físico de una cadena productiva, ahorro de energía, presentación de los productos al consumidor,
sistemas de control de calidad, motivación de los trabajadores, hasta innovaciones en productos
enteramente nuevos. En todos estos casos se pueden obtener importantes incrementos en el valor de la
producción sin la necesidad de agregar capital físico o de contar con personal con una mayor
calificación.
Las ideas que podrían mejorar la productividad de los recursos del país pueden estar
potencialmente disponibles en las propias empresas, estar en uso en otras empresas dentro del país o ser
aplicadas en empresas en el extranjero. Sin embargo, existen factores que pueden acelerar o retardar la
velocidad en que las nuevas ideas y conocimientos se incorporan a los procesos productivos. Apoyar
los primeros y neutralizar la acción de los segundos puede otorgar un importante impulso al crecimiento
económico. Cuatro fuentes para aumentar los conocimientos que se aplican en la producción, y que
constituyen los desafíos de la economía chilena en este ámbito son: la interacción entre los factores
productivos al interior de las empresas, difusión de conocimientos entre empresas, captación de
conocimientos desde el exterior e inversión en capital humano.
En primer lugar, respecto a la interacción entre los factores que intervienen en la producción, el
principal desafío recae en las propias empresas. Las técnicas modernas de administración reconocen la
importancia del factor conocimiento a través de su tendencia a enfatizar la descentralización, la mayor
interacción entre unidades dentro de las empresas, la motivación de los trabajadores, la participación en el
diseño de determinadas etapas de la producción. Todo ello, a nivel de las empresas, permite generar un
ambiente más propicio para aprovechar productivamente el potencial de ideas disponible en su interior.
En segundo lugar, para la difusión de ideas entre empresas (o empresas potenciales) el
mecanismo más eficiente es la propia competencia de mercado.
Ese es el principal motor de las
innovaciones. El mercado competitivo produce un ambiente que incentivo los aumentos de productividad
derivados de la incorporación de nuevas ideas, las que individualmente pueden no constituir reales
invenciones, pero que sumadas unas a otras permiten mejorar la productividad de los recursos del país.
Sin embargo, existen conocimientos que no logran llegar a las empresas a través de la
competencia. La difusión de conocimiento ofrece importantes externalidades, por lo que el mercado
tiende a invertir en esta actividad menos de lo que es socialmente deseable. Las historias exitosas de los
sectores de exportación más dinámicos, como son la industria del salmón, vinos y fruta, están llenas de
hechos, a veces anecdóticos, que muestran la enorme influencia económica de incorporar nuevos
conocimientos a dichas actividades. Del mismo modo, la experiencia de las empresas pequeñas abiertas a
recibir nuevas ideas muestra que es frecuente encontrar casos de aumentos de productividad significativos
(por ejemplo, de 20% o 30%) luego de aplicar nuevas ideas en sus procesos productivos. En muchos de
estos casos se detecta la presencia de factores diferentes a la competencia de mercado como factores que
impulsaron las innovaciones.
Por la razón anterior, en este ámbito existe espacio para la intervención del Estado a través de
políticas públicas. Sin caer en la selección de sectores "ganadores", las acciones del Estado en este
ámbito deben estar fundamentadas en las imperfecciones de los mercados y considerar las capacidades
efectivas de las empresas para asimilar los nuevos conocimientos una vez que las políticas han sido
aplicadas.
La tercera fuente de conocimientos está en el exterior. La apertura a la competencia externa, las
inversiones extranjeras, las misiones de estudio y otras formas de vinculación con el exterior son las vías
a través de las cuales se absorben ideas y conocimientos que no están incorporados en las empresas
domésticas. Los estudios empíricos sobre crecimiento económico han mostrado, por ejemplo, que las
importaciones de maquinarias y la inversión extranjera son importantes canales de transmisión de ideas
entre países. En el caso de Chile, esto significa que la apertura e internacionalización de la economía han
sido fuentes importantes de avance creativo y tecnológico.
A nivel internacional, en el caso de Taiwán, la transmisión de conocimientos a través de
licencias e iniciativas conjuntas con empresas de Estados Unidos y Japón generó una enorme capacidad
exportadora de fibras sintéticas. De manera análoga, buena parte del reciente desarrollo industrial de las
provincias fronterizas de China se explica por las inversiones y la relación que se ha establecido con
empresas asentadas en Hong-Kong, que aportan los conocimientos de diseño, marketing y adquisición de
tecnología.
Por último, la incorporación de nuevos conocimientos a la producción también depende del capital
humano de la sociedad que, por su importancia, se analiza con más detalle en la sección siguiente.
9. EDUCACION Y CAPITAL HUMANO
Los aumentos en el capital humano de un país ejercen una importante influencia en el crecimiento
económico Desde el punto de vista de la producción, el capital humano de una sociedad está determinado
por la educación de la fuerza de trabajo, actitudes culturales respecto a la innovación, sistemas de
capacitación durante la vida laboral y calidad de otros servicios sociales, como la salud pública.
Normalmente estos factores interactúan para producir el mayor efecto sobre el crecimiento.
Dos
expresiones del nivel de capital humano son la productividad de la fuerza de trabajo en un momento del
tiempo y la capacidad de absorción de nuevos conocimientos a través del tiempo.
Los análisis comparativos sugieren que los países en desarrollo que cuentan con un mayor nivel de
capital humano también tienen más capacidad de absorción de nuevos conocimientos y acortan la brecha
que los separa de las economías desarrolladas a mayor velocidad. En uno de tales estudios, Paul Romer
(1993) encuentra que el mayor efecto de las inversiones en maquinarias y equipos importados sobre el
crecimiento se produce cuando éstas están aparejadas a un incremento en los niveles educacionales. Por
ejemplo, un aumento en la tasa de enrolamiento de la educación media de 1 0 puntos porcentuales permite
aumentar la rentabilidad de la inversión en maquinaria y equipo importado en 6,5 por ciento.
Las cifras sobre porcentaje de la población sobre 15 años que ha completado los niveles de enseñanza
media y superior muestran que Chile se encuentra en un nivel intermedio, superior al promedio de
América Latina y similar al nivel de los países asiáticos de rápido crecimiento. Sin embargo, al comparar
las cifras de 1990 con los niveles de 1985 se observa que el crecimiento exhibido por Chile es inferior al
incremento de ambos grupos de países.
_____________________________________________________________________________________
11 Al mismo tiempo, los aumentos en el capital humano permiten promover la equidad y el
desarrollo de las personas.
Cuadro Nº3. Niveles de educación en población de 15 años y más (Porcentajes)
Enseñanza Media
Promedio años
educación
______________________________________________________________________
1985
1990
1985
1990
1985
1990
Países Desarrollados44.9
Países Asiáticos
33,6
América Latina
18,3
Chile
33,6
41,3
35,7
21,9
33,7
Educación Superior
17,1
8,7
7,0
8,4
21,8
10,0
8,5
10,1
7,9
5,9
5,6
6,5
8,1
6,4
5,9
6,7
Fuente: Barro y Lee, 1993.
La educación de la población y la capacitación de la fuerza de trabajo son los principales
instrumentos para aumentar el nivel de capital humano de una sociedad. Sin embargo, no basta con
invertir más recursos en estas áreas para lograr incrementar los niveles de capital humano. La educación
es un campo en el que la relación entre lo que se gasta y lo que se produce es notoriamente difícil de
predecir. En términos del desempeño internacional, América Latina gasta más en educación que muchas
otras regiones en desarrollo, y sin embargo esos gastos no se han traducido en altos niveles de educación
y crecimiento. Por ejemplo, durante la bonanza petrolera de los asíos setenta y ochenta, Venezuela llegó
a gastar en educación por habitante más que cualquier país de la región, y casi tanto como algunos países
desarrollados (Hausmann 1994). Pero, el rendimiento educacional venezolano permanece estancado, y el
ingreso por habitante ha declinado desde 1970 en adelante. Los expertos tienden a coincidir en la
explicación de esta paradoja. En Venezuela el alza en el gasto no fue de la mano de una reforma de la
estructura del sistema educacional, y gran parte de los recursos terminaran financiando burocracia. La
jornada escolar, tanto diaria como anual, se acortó en el mismo período en que los recursos aumentaron.
Los únicos que no se beneficiaron con este aumento en el gasto en educación fueron los jóvenes
venezolanos.
Chile enfrenta un desafío similar, tanto respecto del sistema educacional, como de la
capacitación de la fuerza de trabajo y el desarrollo científico-tecnológico. Estas constituyen áreas claves
para mantener el impulso del crecimiento. En el ámbito de la educación el mayor desafío es mejorar la
calidad de la educación. El diseño de nuestro sistema educacional es de hace más de treinta años; dados
los cambios culturales y tecnológicos que han ocurrido se requiere de un nuevo currículum escolar. Esto,
más los incentivos a los profesores necesitan de una reforma educacional para que los nuevos recursos
públicos tengan un impacto en la calidad de la educación y el crecimiento económico.
IV. CONCLUSIONES
El análisis desarrollado en las secciones anteriores sobre las perspectivas y desafíos que presenta
el crecimiento de la economía chilena permite concluir que, aun cuando existen algunas tendencias que
podrían generar una reducción en el impulso del crecimiento económico, el país tiene la oportunidad de
llevar adelante iniciativas que le permitirían mantener una trayectoria de crecimiento sostenida en los
próximos años. Los desafíos para mantener el ritmo del crecimiento pertenecen a diversos ámbitos y se
pueden agrupar en tres categorías generales: mantener la estabilidad económica, perfeccionar las
instituciones en que se apoya el crecimiento e invertir en las áreas más sensibles para el crecimiento.
Mantener la estabilidad económica es el primer requisito para aspirar a una nueva década de
crecimiento. Por una parte, se trata de perseverar en la aplicación de ciertas reglas que han estado en la
base de los logros de la década pasada, como son el superávit fiscal, la inflación descendente y el
equilibrio en las cuentas externas. Pero, además se trata de adaptar las políticas económicas a las
nuevas condiciones, internas y externas que enfrenta el país.
En segundo lugar, perfeccionar las instituciones que sirven de marco a las múltiples decisiones
económicas que toman las personas, empresas y gobiernos, es un desafío que adquiere mayor
relevancia, en la medida que avanza el proceso de crecimiento. Si el país cuenta con instituciones
eficientes y flexibles, éstas tendrán la capacidad de adecuar las políticas económicas y sociales a las
nuevas realidades que aparecen continuamente, tanto en el país como en el exterior. En este sentido,
para mantener el impulso del crecimiento se debe contar con instituciones que permitan proyectar la
estabilidad en el tiempo y facilitar la generación de nuevas capacidades productivas. Es en la calidad de
las instituciones y de las políticas económicas donde se producen las mayores diferencias en el
desempeño de los países. Allí está la principal prioridad de la actual fase de crecimiento de la economía
chilena.
Movilizar nuevos recursos para apoyar la formación de capital físico y humano es el tercer
desafío para mantener el impulso del crecimiento.
Especialmente en las áreas de infraestructura,
conocimientos y capital humano, donde existen proyectos de alta rentabilidad que dejan de materializarse
por debilidades institucionales o imperfecciones de los mercados. Impulsar el crecimiento requiere
identificar los mejores proyectos disponibles en la economía y definir los incentivos o instrumentos
adecuados para que ellos se materialicen. En la medida que ellos requieran de la intervención de] Estado
se debe adoptar una doble precaución en evitar el mal uso de los recursos públicos; pero el riesgo de que
ello ocurra no debe inhibir al Estado de apoyar aquellas iniciativas rentables que no se concretan en forma
espontánea a través de la acción de los mercados.
Pero así como los retos son exigentes, los potenciales beneficios son también de gran magnitud.
Aplicando las políticas apropiadas en la próxima década y enfrentando con éxito los desafíos que tiene el
país, al cabo de 10 años nuestro ingreso por habitante podría aumentar en más de 50% respecto de su
nivel actual. Si llegamos a este punto, los chilenos podremos afirmar que el subdesarrollo comienza a
quedar atrás.
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