Seg Publica- chile
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Segur i dadPúbl i ca Chi l e Las opiniones expresadas en este documento no reflejan necesariamente la posición oficial de la OEA o de sus países miembros. Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos Chile 1 INDICE Antecedentes................................................................................................... 3 Seguridad Pública durante los años 90 ............................................................ 3 Chile: Situación actual y perspectivas.............................................................. 5 Institucionalidad............................................................................................. 17 ¿Qué se entiende por Seguridad? .................................................................. 25 Sistema de información....................................................................................... 25 Institución encargada de la Seguridad y el Orden Público .................... 26 Vínculos de la Seguridad con la Defensa ..................................................... 27 Liderazgo y Coordinación con las Instituciones Policiales........................ 27 Capacidades civiles en el Ministerio del Interior ......................................... 28 Vinculaciones con el Gobierno Local ............................................................ 29 Programas de Prevención.................................................................................. 30 Programas de Rehabilitación............................................................................ 34 Tareas del sistema penitenciario vinculadas con el Ministerio del Interior ....................................................................................................................... 35 Coordinación Estatal para enfrentar Inseguridad ...................................... 36 Déficit Institucional................................................................................................ 36 Evaluación de Políticas ....................................................................................... 37 Policía.............................................................................................................. 38 Carabineros ............................................................................................................ 38 Programas Especiales .......................................................................................... 42 Despliegue Territorial ............................................................................................ 44 Ingreso ...................................................................................................................... 45 Formación y Capacitación................................................................................ 47 Fortalezas y Debilidades de Carabineros ...................................................... 49 Fortalezas Institucionales..................................................................................... 49 Debilidades y problemas .................................................................................... 50 Policía de Investigaciones .................................................................................. 52 Personal.................................................................................................................... 52 Tareas de la Policía de investigaciones ......................................................... 53 Despliegue territorial............................................................................................. 56 Requisitos de Ingreso............................................................................................ 56 Programas de Capacitación y Actualización ............................................. 57 Fortalezas y Debilidades de la Policía de Investigaciones ....................... 61 Fortalezas Institucionales..................................................................................... 61 Debilidades y problemas .................................................................................... 61 1 Desearía agradecer a todo el plantel de FLACSO Chile, en especial al programa de seguridad pública por hacerme sentir como en casa. Le agradezco muchísimo a Patricia Arias, Felipe Salazar y Liza Zuñiga quienes colaboraron conmigo, me facilitaron entrevistas y contactos que hicieron más sencillo mi trabajo. También desearía agradecer a los funcionarios del Ministerio del Interior y Gendarmería que respondieron gentilmente todas mis preguntas y me brindaron toda la información que necesitaba. 1/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos Programas especiales.......................................................................................... 62 Institucionalidad de la Seguridad Privada .................................................. 63 Antecedentes ........................................................................................................ 63 Regulación .............................................................................................................. 63 Debilidades y fortalezas del marco regulatorio........................................... 64 Modalidades reguladas...................................................................................... 66 Tendencia de servicios y análisis de la industria .......................................... 67 Informalidad ........................................................................................................... 71 Relevancia económica, política y estratégica ........................................... 72 Regulación .............................................................................................................. 73 Capacidad de porte de arma ......................................................................... 74 Mecanismos de Monitoreo y Evaluación ..................................................... 74 Capacitación......................................................................................................... 77 Coordinación con las Instituciones Policiales ............................................... 78 Sanción..................................................................................................................... 78 Policías que ejercen funciones de seguridad privada.............................. 79 Fuentes ............................................................................................................ 80 Bibliografía............................................................................................................... 80 Recursos electrónicos .......................................................................................... 81 Entrevistas ................................................................................................................ 81 2/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos Chile Institucionalidad de la Seguridad Pública Antecedentes En Chile existe una cartera pública dedicada a las materias de seguridad interior desde muy temprano en la formación nacional. Fue creada como Secretaria de Gobierno en el período 1811-1812 y durante 1812 a 1814 paso a denominarse Secretaria de Interior. Al cambiarse la designación de las secretarias de estado a Ministerio se denominó Ministerio de Gobierno abarcando el período 1817 a 1818. Posteriormente se lo denominó Ministerio de Gobierno y Relaciones Exteriores a partir de 1818 y finalmente Ministerio de Interior y Relaciones Exteriores durante 1824 a 1871. En 1871 al separarse las funciones de relaciones exteriores adquiere su actual nombre Ministerio del Interior, durante la presidencia de Federico Errázuriz Zañartu 2 . Seguridad Pública durante los años 90 Los temas de seguridad durante los años 90, comienzan a tomar relevancia con la vuelta a la democracia. Su entendimiento estuvo estrechamente ligado al proceso de transición y consolidación democrática. A su vez, dentro de los años 90 podemos hacer un corte cronológico en el año 1997, ya que a partir de éste podemos indicar cambios fundamentales en el entendimiento de la seguridad pública 3 . Entre los año 1990-1997 la seguridad pública tomo un lugar preponderante en la agenda política, sin embargo como ya hemos aclarado, estaba fuertemente ligada a la transición democrática. En cambio a partir de 1997 y hasta el 2003 podemos decir que se consolida la perspectiva de la seguridad ciudadana 4 . En contraste, a partir de la Estrategia Nacional de Seguridad Pública del año 2006, se modifica la línea de la seguridad ciudadana y se retoma la línea de la seguridad pública. Durante el periodo del presidente Aylwin (1990-1993), la seguridad formaba parte del proceso de consolidación democrática. En base a ello, los temas de agenda centrales fueron el terrorismo de Estado y la 2 Elaborado en base a Wikipedia y Enciclopedia Británica. Dammert, Lucia. Perspectivas y Dilemas de la Seguridad Ciudadana en América Latina. Quito, Ecuador: FLACSO-Ecuador. 2007. Página 174. 4 Op.Cit. Pág. 171. 3 3/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos violación a los derechos humanos. En el periodo existían tres tipos de desafíos que le otorgaron esta orientación. Primeramente existía una fuerte presencia del discurso militarizado en la institución policial. En segundo lugar, se torno notoria la inseguridad de la población frente a los hechos de violencia. Finalmente, y en relación con el ítem anterior, en este periodo emerge el tratamiento noticioso de la seguridad como cuestión relevante en los medios de comunicación 5 . El mayor éxito de la gestión de Aylwin fue centrar los temas de seguridad pública en el Ministerio del Interior y limitar el rol de las Fuerzas Armadas en ésta materia 6 . En materia de políticas se crea el Consejo Nacional para el Control de Estupefacientes (CONACE), se modifican las funciones de la policía y se aumenta la dotación de Carabineros y en materia de castigos sobre el final de la gestión se retoma el “populismo penal” endureciendo las penas 7 . En la administración posterior, la de Eduardo Frei (1994-1999), la Seguridad Pública se va concentrar fundamentalmente en cuatro temáticas: la delincuencia, la labor policial, el desarrollo de iniciativas de participación vecinal-comunal y el esfuerzo por configurar un soporte institucional que se encargue del tema 8 . Sin embargo, los esfuerzos en construcción institucional no arriban a resultados concretos. Los principales logros fueron tres. Por un lado, el intento de lograr una política nacional de seguridad a partir del Plan Nacional de Seguridad Ciudadana del año 1994 (con escasa presencia en los medio de comunicación) 9 . Por otro lado, el dictado de un paquete de medidas gubernamentales de seguridad que instalaron el tema en la agenda pero sin una dirección 10 . Finalmente, se reafirma el apoyo gubernamental a las instituciones policiales con otro aumento de dotación y presupuesto fundamentalmente para dedicar más personal a la vigilancia policial. Una característica importante que es necesario señalar de las políticas de seguridad de los años 90´s fue la fuerte atención que se le dio a la participación comunal en las iniciativas de prevención del delito 11 . Esta participación se baso en un rol importante de los municipios y las organizaciones vecinales en la articulación de la participación ciudadana. 5 Op.Cit. Pág. 171. Op.Cit. Pág. 175. 7 Op.Cit. Pág. 175. 8 Alarcón, Anahí. Seguridad Pública e Intervención Estatal: Notas sobre la Evolución y la Construcción de la problemática en Chile. Santiago, Chile: Mimeo. 2005. Página 1. 9 Dammert, Lucia. Perspectivas y Dilemas de la Seguridad Ciudadana en América Latina. Quito, Ecuador: FLACSO-Ecuador. 2007. Pág. 177. 10 Op.Cit. Pág. 175. 11 Op.Cit. Pág. 179. 6 4/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos A partir de 1998 se consolida el discurso de la seguridad ciudadana en las políticas de seguridad, discurso que se mantuvo hasta el 2003 aproximadamente. Fue durante la Presidencia de Ricardo Lagos, que paralelamente a la presencia policial, el gobierno reformó el sistema de Justicia, invirtió fuertemente en las cárceles y se centró la problemática de la seguridad en materia de prevención y la participación ciudadana 12 . Chile: Situación actual y perspectivas En la población ha habido un significativo cambio respecto a la percepción de sensación inseguridad y el temor, ya que ha ido en significativo aumento. En términos comparados podemos ver que el “temor” a nivel nacional (considerando como la sensación de “alto temor”) presenta una tendencia al alza desde Mayo del año 2000 hasta Noviembre del 2006, a pesar de que hay una baja poco significativa (0,1 puntos porcentuales) para el año 2007. Gráfico 1.1: Temor 2000-2007 Fuente: Índice de Fundación Paz Ciudadana Junio 2007. Analizando el temor en relación con otras variables como la victimización, el sexo y el nivel socio económico, encontramos que las personas que fueron victimas de un delito tienen mayor temor que las no victimas, que las mujeres presentan mayores niveles de temor que los hombres y que a medida que aumenta el nivel socio-económico 12 Op.Cit. Pág. 180. 5/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos disminuye la sensación de temor 13 . Existe una basta literatura explicando las causas de dichas relaciones entre variables, pero en éste apartado sólo haremos un análisis descriptivo de las mismas. Es de notar que el haber sido víctima de un delito hace que aumente en aproximadamente 233% la sensación de temor. Por ejemplo, para el año 2007, el haber sido victima de delito aumenta el promedio de temor de 12,9% a 30,1%. Sin importar que variable decidamos cruzar en relación al temor, la tendencia para todos los casos es siempre un aumento en el temor con el correr del tiempo 14 . En el corte por región, el temor resulta generalmente más alto para los habitantes de Santiago, que para los habitantes de las Regiones, aunque ambas muestran una tendencia al aumento 15 . Gráfico 1.2: Temor comparativo según Victimizados - No Victimizados Fuente: Índice de Fundación Paz Ciudadana Junio 2007. En correlación con la sensación de temor, también ha habido en Chile un aumento de los delitos contra las personas como de los delitos contra la propiedad 16 . Esta tendencia al crecimiento se acentúa a fines de los años 90. Si comparamos las tasas de denuncias en 1993 con las de 2003, las tasas conjuntas de ambos delitos eran aproximadamente 1000 cada 13 Elaborado en base al Índice de la Fundación Paz Ciudadana año 2007. Op.Cit. 15 Op.Cit. 16 Dammert, Lucia. “Violencia Criminal y Ciudadanía en Chile” en Perspectivas y dilemas de la seguridad en América Latina. Quito, Ecuador: FLACSO-Ecuador. 2007. 14 6/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos 100.000 habitantes, mientras que en el 2003 son alrededor de 2.250 cada 100.000 habitantes, más del doble que 10 años antes 17 . Gráfico 1.3: Tasa de Denuncia 1997-2006 Fuente: Balance Delincuencia 2006 en Chile. Fundación Paz Ciudadana No obstante si miramos las tasas de denuncia entre 1997 y 2006 que también muestran una tendencia al alza, encontramos cierta estabilización entre 2004 y 2006, incluso una disminución. . Esto se debe mayormente a una caída en la denuncia de los “robos con fuerza” y “hurtos”, dos ítems que tienen considerable peso en la tasa de las denuncias 18 . 17 Dammert, Lucia. “Violencia Criminal y Ciudadanía en Chile” en Perspectivas y dilemas de la seguridad en América Latina. Quito, Ecuador: FLACSO-Ecuador. 2007. 18 División de Seguridad Pública, Ministerio del Interior de Chile. 2006. Informe Estadísticas Nacionales sobre denuncias y detenciones por Delitos de Mayor Connotación Social. 7/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos Gráfico 1.4 Frecuencia de Denuncias 2001-2006 DMCS 440.000 410.000 FRECUENCIA DE DENUNCIAS POR DELITOS DE MAYOR CONNOTACIÓN SOCIAL 407.000 409.093 399.507 380.000 357.619 350.000 320.000 294.529 290.000 260.000 263.740 230.000 200.000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 FRECUENCIA DE DENUNCIAS POR DELITOS DE MAYOR CONNOTACIÓN SOCIAL Fuente: Elaboración propia en base a “Frecuencias de Denuncias de DMCS, Ministerio del Interior de Chile. Observando la frecuencia de las denuncias de los Delitos de Mayor Connotación Social (DMCS) presentadas en el gráfico 1.4 también encontramos una tendencia incremental importante, más aún durante los últimos 5 años. Los DMCS aumentaron un 155% si comparamos el año 2006 y con el 2001. Sin embargo pareciera haber un estancamiento en los guarismos en los año 2005 y 2006, ya que los DMCS caen en aproximadamente 2.000 delitos. 8/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos Gráfico 1.5 Tasas de Denuncia por DMCS trimestral 2007 TASAS DE DENUNCIAS POR DELITOS DE MAYOR CONNOTACIÓN SOCIAL 250,0 240,8 240,0 231,6 230,0 228,0 220,0 218,3 215,8 210,0 208,6 221,3 207,5 200,0 190,9 190,0 180,0 170,0 160,0 150,0 ene-07 feb-07 mar-07 abr-07 may-07 jun-07 jul-07 ago-07 sep-07 Fuente: Elaboración propia sobre datos del Ministerio del Interior de Chile Centrándonos en los datos disponibles para el último año, si analizamos la evolución trimestral de la tasa de denuncias por DMCS del año 2007 (septiembre es el último dato disponible), observamos que la tendencia en la tasa de denuncias de enero a septiembre, presenta un aumento de 28 puntos porcentuales aproximadamente. Sin embargo, en comparación con el mes anterior, septiembre presenta una tasa de denuncia menor de alrededor de 12 puntos porcentuales menos. 9/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos Gráfico 1.6: Distribución porcentual de las denuncias por DMCS tercer trimestre 2007 Fuente: Informe Nacional, Denuncias y Detenciones DMCS, tercer trimestre 2007 Analizando la composición de las denuncias por DMCS para los últimos datos oficiales disponibles, notamos que hay una preponderancia del Robo con fuerza (40%), seguido del Hurto (20%) y las Lesiones (19%). Tabla 1.1: Tasas de denuncias por DMCS y violencia intrafamiliar Fuente: Informe Nacional, Denuncia y Detenciones DMCS, tercer trimestre 2007. 10/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos En éste gráfico podemos observar que el robo con violencia y el homicidio reportan un porcentaje bajo de denuncias a nivel nacional. Es muy llamativa, en términos de las altas tasas que presenta, la tasa de denuncia de la violencia intra familiar, siendo la segunda tasa más alta con un promedio de 155,8 cada 100 mil habitantes. En comparación con las tasas de denuncia de Hurto, que son las terceras en importancia y presentan una tasa de 141,6 cada 100 mil habitantes, la violencia intrafamiliar presenta una diferencia muy pequeña. Este flagelo ha sido muy mediatizado en el último tiempo como consecuencia de una serie de homicidios producto de la violencia intrafamiliar 19 . A pesar de que el análisis de las denuncias nos permite tener una primera aproximación al fenómeno delictual, existe una importante “cifra negra” de delito, que son aquellos delitos no denunciados por múltiples motivos 20 . Para tener una estimación sobre esta “cifra en negro”, analizamos los índices de victimización. A partir de estos instrumentos podemos tener mayor precisión sobre los niveles reales de victimización en determinados lugares, las tendencias temporales, los porcentajes de denuncia y de no denuncia 21 . Gráfico 1.7: Victimización Fuente: Índice de la Fundación Paz Ciudadana 19 El Mercurio. Lunes 4 de febrero de 2008. Noticia: “En menos de doce horas dos mujeres fueron asesinadas por sus parejas”. Consultado en http://diario.elmercurio.com/ 20 Dammert, Lucia. “Violencia Criminal y Ciudadanía en Chile” en Perspectivas y dilemas de la seguridad en América Latina. Quito, Ecuador: FLACSO-Ecuador. 2007. Pág. 114. 21 Op. Cit. 11/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos Los niveles de victimización a nivel nacional muestran una oscilación importante, sin embargo hay una tendencia moderada al alza. Especialmente en la comparación Junio 2002 - Noviembre 2006 hay un incremento de casi 7 puntos porcentuales en los niveles de victimización. Si medimos la victimización de Junio 2007 en relación con Noviembre del 2006, notamos una caída de 3,4% aproximadamente. Sin embargo, comparado con el mismo mes del año anterior tiene un aumento de 0,6%. Gráfico 1.8: Victimización y Revictimización Fuente: Índice de la Fundación Paz Ciudadana Es importante observar los niveles de re-victimización, es decir, la cantidad de hogares que sufrieron por lo menos más de un delito en el año 2007 (hasta Junio 2007 inclusive). Es de destacar que el 20% de la población fue revictimizada, número que es sustancialmente alto para los niveles de victimización de Chile. Si analizamos los lugares donde fueron victima de delito las victimas y si sufrieron algún tipo de violencia, observamos que: el 23% fue victima de delito fuera del hogar sin violencia, el 11.8% fue victima de delito fuera del hogar con violencia, el 8.6% fue victima de delito dentro de su hogar sin violencia y tan sólo el 0.9% fue victima de delito en su hogar con violencia. La revictimización indica que hay personas u hogares que son victimas reiteradas de diversos delitos, lo cual puede estar relacionado con 12/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos rutinas o conductas que aumentan el riesgo de victimización. Para mejorar estas problemáticas es necesario realizar políticas específicas dirigidas a cambiar patrones de comportamiento o del contexto que exponen a los sujetos a victimizaciones reiteradas. En Chile no hay aún iniciativas vinculadas con ésta problemática, aunque los datos continúan mostrando su necesidad 22 . Gráfico 1.9: Aprehensiones policiales según delito Fuente: Balance Delincuencia 2006 en Chile. Fundación Paz Ciudadana Si analizamos las aprehensiones policiales según delito observamos que la mayoría de las aprehensiones en el 2006 fueron por hurto (alrededor del 58%), seguidas de las aprehensiones por lesiones, las aprehensiones por robo con fuerza y robo con violencia. 22 Dammert, Lucia. 2005. “Violencia Criminal y Ciudadanía en Chile” en Perspectivas y dilemas de la seguridad en América Latina. Quito, Ecuador: FLACSO-Ecuador. 2007. Pág. 150. 13/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos Tabla 1.2: Tasas de detenciones por DMCS y VI 23 , según regiones. Variación porcentual tercer trimestre de 2007 con igual trimestre 2006 y trimestre anterior (segundo trimestre 2007) Fuente: Informe Nacional, Denuncia y Detenciones DMCS, tercer trimestre 2007. Analizando las detenciones por DMCS a nivel país notamos una tendencia de considerable aumento trimestral, siendo una variación de 11,7% entre el 3er trimestre de 2006 y el 3er trimestre de 2007. A su vez, podemos ver que la mayor cantidad de detenciones por DMCS se produce en la Región II y en la Región metropolitana. Gráfico 1.10: Población Penal Fuente: Balance Delincuencia 2006 en Chile. Fundación Paz Ciudadana Analizando la tendencia de la población penal existe también un alza en general en la población recluida y una caída de los beneficios intrapenitenciarios. La población penal total aumento un 12% entre 2005 y 2006, que llegó a u total de 73.286 personas. Para el año 2006 el 70% de 23 VI: Violencia Intrafamiliar. 14/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos las personas que estaba en las cárceles estaba cumpliendo condena. Debemos recordar que con la aplicación del nuevo Sistema de Justicia Procesal Penal, para el año 2007, aproximadamente el 80% de la población carcelaria está condenada (en sistema cerrado y en abierto). Tabla 1.3: Población Penal Según Sistema, Sexo y Edad POBLACIÓN HOMBRES Adultos Menores MUJERES Total Adultos Menores TOTAL Total Pob. % TOTALES SISTEMA CERRADO 42650 13 42663 3180 0 3180 45843 49.9% TOTAL SISTEMA ABIERTO 39878 0 39878 6168 0 6168 46046 50.1% 91889 100% TOTAL GENERAL 82528 13 82541 9348 0 9348 Fuente: Elaboración propia en base a www.gandarmeria.cl Si observamos los últimos datos para Diciembre de 2007 provistos por gendarmería, podemos comprobar que la población carcelaria se distribuye de forma bastante similar entre aquellos del sistema cerrado y del sistema abierto, con una distribución del 49,1% para el primero y de un 50,1% para el segundo. La población carcelaria de hombres supera ampliamente la de mujeres. Las mujeres representan el 10,17% de la población carcelaria, mientras que los hombres representan el 89,83%. De la misma forma, los menores en el sistema penal son muy pocos, aproximadamente el 0,01% del total. En términos generales observamos que en Chile hay tendencias al incremento en la mayoría de los indicadores utilizados para medir los niveles de seguridad pública, el temor, la inseguridad, la población carcelaria, las detenciones. Al ser más meticulosos, algunos indicadores presentan tendencias al alza más leves que otros e incluso algunos presentan cierto estancamiento en los últimos años. Sin embargo, en el análisis mensual y trimestral del año 2007 encontramos nuevamente tendencia al incremento en las variables. 15/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos Conjuntamente hay cierta correlación entre las variables temor, las tasas de denuncias y las de victimización. Para el conjunto de años que va de 2001 a 2006, hay una correlación de R2 = 0,69 para la tasa de denuncias por DMCS y la sensación de alto temor. En cambio, el temor y la victimización presenta una correlación relativamente baja con un R2 = 0,29. De forma similar la victimización y la tasa de denuncias por DMCS también presenta una tasa baja de correlación con un R2 = 0,24. Tabla 1.4: Correlaciones entre variables Variables Temor Victimización Tasa Denuncias DMCS Temor 1 0,29 0,69 Victimización 0,29 1 0,24 Tasa Denuncias DMCS 0,69 0,24 1 Fuente: Elaboración propia De forma genérica podemos decir que hubo una mejora en la atención gubernamental del delito ya que se creó una política de Estado para combatirlo. Esta política podría ser la variable que ha generado el estancamiento o incluso el retroceso de algunas variables relacionadas con el delito. Sin embargo, como hemos observado, las tendencias de muchas variables presentan un aumento continuo cuando las analizamos mensualmente o trimestralmente, en vez de anualmente. 16/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos Institucionalidad En Chile la Seguridad y el Orden Público son responsabilidad del Ejecutivo y están concentradas en el Ministerio del Interior 24 . En consecuencia, debemos decir que dentro del poder civil, ésta institución (en conjunto con sus organismos internos dedicados al tema), es una de las partes más relevantes del sistema de seguridad. Por otro lado, el Ministerio de Defensa cumple un rol significativo ya que administrativamente las fuerzas del Orden Público dependen de él. En conjunto con estas carteras podemos señalar a las fuerzas del Orden Público, Carabineros y la Policía de Investigaciones como pilares fundamentales del sistema de seguridad. Sin embargo, el Sistema de Seguridad de Chile esta compuesto por muchas otras carteras y organismos. Recordemos que la seguridad pública es más que la delincuencia, el orden público y la labor policial, ya que necesitamos además tener en cuenta el sistema de justicia y el sistema penitenciario, como subsistemas que forman parte del sistema de seguridad 25 . De hecho también la marginalidad social, la inequidad y la falta de educación son variables relevantes que influyen al sistema de seguridad en su conjunto. En otras palabras, hay múltiples actores instituciones “influyendo y actuando en la seguridad pública” 26 . Podemos afirmar que como “sistema” todavía esta en consolidación, ya que falta coordinación, integralidad e interconectividad entre las partes para ser sistema acabado. Es por ello que muchos autores consideran que en vez de haber un sistema hay muchos sectores con visiones parciales y objetivos particulares aportando esfuerzos descoordinados en materia de seguridad pública 27 . Sin embargo, desde el Estado se está intentando superar esta particularización y lograr la sistematización. Un reflejo de éste esfuerzo se deja ver en el eje “Institucionalidad” de la Estrategia Nacional de Seguridad Pública de Chile (ENSP), en la cuál se plantea “crear un sistema de Seguridad”… “que optimice la respuesta pública al fenómeno en su integralidad” 28 y “diseñar un sistema integrado de seguridad pública con responsabilidades y metas definidas” 29 . Debemos tener en cuenta también que no existe una cartera política encargada exclusivamente de los temas de seguridad pública. La División Seguridad Ciudadana de la Subsecretaria de Interior, parte del Ministerio del Interior, es la 24 FLACSO-Chile. Informe Nacional Chile en Reporte Sector Seguridad en América Latina y el Caribe 2006. Santiago, Chile: FLACSO-Chile. 2007. Pág. 33 25 Op. Cit. Pág. 34. 26 Op. Cit. 27 Op. Cit.. 28 Estrategia Nacional de Seguridad Pública. 2005. Pág. 10. 29 Op.Cit. Pág. 11. 17/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos Institucionalidad con la que Chile cuenta hoy. Debemos mencionar también que el gobierno envió en el año 2007 un Proyecto de Ley para la creación de un nuevo Ministerio del Interior y Seguridad Pública con el objetivo de dar un mayor rango Institucional al asunto. Hasta la fecha de elaboración de éste informe no tenemos conocimiento de que forma se le ésta dando tratamiento del proyecto. Podemos entonces decir que los actores que forman parte del “sistema en construcción” de la Seguridad Pública son: 1) Ministerio del Interior 2) Subsecretaria del Interior 3) División Gobierno Interior, Subsecretaria del Interior 4) División Seguridad Ciudadana, Subsecretaria del Interior 5) Gobernadores 6) Intendentes 7) Municipalidades 8) Agencia Nacional de Inteligencia 9) Carabineros 10)Policía de Investigaciones 11)Gendarmería 12)Unidad de Coordinación Intersectorial, Ministerio del Interior 13)Consejo Nacional de Seguridad Pública 14)Consejos Regionales de Seguridad 15)Consejos Comunales de Seguridad 16)Secretario Técnico, Consejos Comunales de Seguridad 17)Consejo Nacional para el Control de Estupefacientes (CONACE) 18)Ministerio de Justicia 19)Subsecretaria de Justicia, Ministerio de Justicia 20)Defensoría Pública Penal, Ministerio de Justicia 21)Servicio Medico Legal, Ministerio de Justicia 22)Ministerio Público 23)Fiscalías Regionales, Ministerio Público 24)Fiscalías Locales, Ministerio Público 25)Ministerio de Educación 26)Ministerio de Trabajo 18/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos 27)Ministerio de Salud 28)Ministerio de Vivienda y Urbanismo 29)Ministerio de Planificación 30)Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM) 31)Servicio Nacional de Menores (SENAME) 32)Ministerio de Defensa 33)Subsecretaria de Carabineros 34)Subsecretaria de Investigaciones 35)Fuerza Aérea (Función de Policía Aérea) 36)Armada (Función Policía Marítima) Como consecuencia de la multiplicidad de actores interviniendo en la materia, haremos una breve descripción de la función de cada uno en el “sistema”, haciendo mayor hincapié en los actores más relevantes. En miras de que ya hemos descrito brevemente al Ministerio del Interior (MI), seguiremos con la descripción de la Subsecretaria de Interior y la División Seguridad Ciudadana. Gráfico 2.1: Organigrama Ministerio del Interior Fuente: Reporte del Sector Seguridad en América Latina y el Caribe, 2006. Pág. 19/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos La Subsecretaria de Interior es la encargada de llevar el tema de la seguridad y el orden público dentro del MI, siendo su responsabilidad planificar e implementar la política de seguridad pública 30 . Teniendo en cuenta lo anteriormente descrito, debe tratar de lograr una política integral y coordinada en base a los esfuerzos de los múltiples actores intervinientes. También es la encargada de coordinar con las autoridades de las Fuerzas del Orden Público para organizar su actividad 31. La División Seguridad Ciudadana está encargada de “llevar adelante estudios en materia de Seguridad Ciudadana y de encargarse de programas de prevención del delito a nivel nacional. Por otro lado, la División de Gobierno Interior está encargada de coordinar y transferir “las directrices de orden y seguridad” a los intendentes y gobernadores; y también es la encargada de los PRAD (Planes Regionales Anti Delincuencia)32 . Por su parte los Intendentes y Gobernadores son los encargados de ejecutar la política de seguridad a nivel regional 33 . A su vez, el Consejo Nacional de Seguridad Pública como los Consejos Regionales de Seguridad, son una instancia de encuentro y coordinación entre las autoridades de Estado que intervienen en la materia en sus respectivos niveles (Nacional y Regional). Los Consejos Regionales definen Planes Regionales integrales, presupuestos y líneas de acción preventivas y de control a los Servicios Públicos 34 , como la seguridad. El Consejo Comunal de Seguridad, del que participan los Alcaldes, las organizaciones sociales locales, la Iglesia, las policías y otros actores, quienes apoyados por los Secretarios Técnicos, definen planes locales en materia de seguridad 35 36 . La Unidad de Coordinación Intersectorial del Ministerio del Interior es la encargada de “coordinar y monitorear las acciones comprometidas por las instituciones públicas en la Estrategia, a escala regional y local” 37 . Dentro de la orbita de la Subsecretaria de Interior está el CONACE. Este organismo es el encargado de implementar políticas públicas en torno al problema de las drogas y prevenir el consumo y tráfico de sustancias ilícitas en Chile 38 . También dependiente del MI encontramos la ANI (Agencia Nacional de Inteligencia) tiene como objetivo producir inteligencia para asesorar al Presidente de la República y a los diversos niveles superiores de la conducción del estado 39 . 30 FLACSO-Chile. Informe Nacional Chile en Reporte Sector Seguridad en América Latina y el Caribe 2006. Santiago, Chile: FLACSO-Chile. 2007. Página 38. 31 Op.Cit. Pág. 34. 32 Op.Cit. Pág. 39. 33 Estrategia Nacional de Seguridad Pública. 2005. Pág. 10. 34 Estrategia Nacional de Seguridad Pública - Cuenta Pública. 2007. Pág. 6. 35 Estrategia Nacional de Seguridad Pública. 2005. Pág. 13. 36 Estrategia Nacional de Seguridad Pública - Cuenta Pública. 2007. Pág. 6. 37 Op.Cit. 38 FLACSO-Chile. Informe Nacional Chile en Reporte Sector Seguridad en América Latina y el Caribe 2006. Santiago, Chile: FLACSO-Chile. 2007. Pág.34. 39 Op.Cit. Pág. 58. 20/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos Respecto a Carabineros y la Policía de Investigaciones de Chile nos encargaremos de describirlas al detalle en la próxima sección. Sin embargo debemos mencionar que Carabineros de Chile es la institución armada y uniformada (militar) que surge como instrumento fundamental para la prevención y control del delito, como también la mantención del Orden Público, el respeto a las leyes y provisión de seguridad 40 . Sólo presta servicios de policía judicial cuando el Ministerio Público y las autoridades judiciales lo deciden. La Policía de Investigaciones es la encargada de “investigar los delitos de conformidad a las instrucciones que al efecto dicte el Ministerio Público, en otras palabras, ésta institución de carácter civil, tiene como función principal -pero no única- investigar y aclarar delitos ya perpetrados. El Ministerio de Defensa, a través de la Subsecretaria de Carabineros y la Subsecretaria de Investigaciones participa en la Política de Seguridad. Estas subsecretarias son órganos de asesoría y colaboración que deben analizar y atender las materias administrativas 41 de las respectivas instituciones. 40 41 Op.Cit. Pág. 41. Op.Cit. Pág. 16. 21/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos Gráfico 2.2: Organigrama Ministerio de Defensa Fuente: Reporte del Sector Seguridad en América Latina y el Caribe, 2006. La Fiscalía o Ministerio Público es un organismo autónomo, cuya función es dirigir la investigación de los delitos, llevar a los imputados a los tribunales, si corresponde, y dar protección a víctimas y testigos. El Ministerio Público no forma parte de ninguno de los tres Poderes del Estado. No es parte del Gobierno o Poder Ejecutivo, del Poder Judicial ni del Congreso o Poder Legislativo. Este organismo está compuesto por: un Fiscal Nacional, 18 Fiscales Regionales (uno por región y cuatro en la Región Metropolitana), 647 fiscales adjuntos, y poco más de 2900 funcionarios (profesionales, técnicos, administrativos y auxiliares). Las Fiscalías son equipos que reciben las denuncias de los delitos y dirigen las investigaciones penales, trabajan en colaboración con Carabineros de Chile y la Policía de Investigaciones de Chile y los organismos auxiliares como el Servicio Médico Legal, el Servicio de Registro Civil e Identificación y el Instituto de Salud Pública. Existe también un Consejo General, que reúne al Fiscal Nacional con todos los Fiscales Regionales y que cumple funciones de órgano consultivo y asesor 42 . El Ministerio de Justicia es la Secretaría de Estado encargada esencialmente de relacionar al Poder Ejecutivo con el Poder Judicial y de ejecutar las acciones que la ley y el Presidente de la República 42 Tomado de http://www.ministeriopublico.cl/index.asp el día 7 de febrero de 2008 22/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos encomienden 43 . Entre las funciones que éste ministerio desempeña se encuentran la de realizar el estudio crítico de las normas constitucionales y de la legislación civil, penal, comercial y de procedimiento, a fin de proponer al Presidente de la República las reformas que estime necesarias; asesorar al Presidente de la República en los nombramientos de jueces, funcionarios de la administración de justicia y demás empleados del Poder Judicial, y en el ejercicio de la atribución especial de velar por la conducta ministerial de los jueces; formular políticas, planes y programas sectoriales, en especial respecto de la defensa judicial de los intereses del estado; del tratamiento penitenciario y la rehabilitación del reo, proponer medidas para prevenir el delito por medio de planes de defensa social; crear establecimientos penales y de tratamiento y rehabilitación penitenciarios; pronunciarse sobre los proyectos y ejecución de obras de Gendarmería de Chile, y sus prioridades, los que se someterán a la aprobación del Presidente de la República. Respecto de estas obras, el Ministerio de Justicia tendrá las mismas atribuciones que la ley señale al Ministerio de Obras Públicas para el resto de las obras de tal naturaleza 44 . 43 44 Ley Orgánica del Ministerio de Justicia, artículo 1º Tomado de http://www.ministeriopublico.cl/index.asp el día 7 de febrero de 2008 23/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos Gráfico 2.3 Organigrama Ministerio de Justicia MINISTERIO DE JUSTICIA GENDARMERÍA SERVICIO MÉDICO LEGAL SUBSECRETARIA DE JUSTICIA SERVICIO NACIONAL DE MENORES DIVISIÓN JUDICIAL DIVISIÓN JURÍDICA SECRETARIA REGIONALES MINISTERIALES DIVISIÓN DEFENSA SOCIAL UNIDAD INFORMÁTICA Fuente: Elaboración propia sobre la base de http://www.minjusticia.cl/ORGANIGRAMA.pdf La Subsecretaria de Justicia tiene como función prestar asesoría y colaboración directa al Ministro de Justicia en la elaboración de los planes, programas y decisiones del sector a su cargo; es el colaborador directo e inmediato del Ministro y su subrogante legal. La Subsecretaría está integrada por tres Divisiones (Judicial, Jurídica y Defensa Social) y por el Departamento Administrativo. De la Subsecretaria de Justicia dependen también los Secretarios Regionales Ministeriales de Justicia, SEREMIS, quienes representan y ejecutan las tareas del Ministerio de Justicia en cada región de Chile 45 . La Gendarmería, que depende del Ministerio de Justicia, tiene como función primordial “contribuir a una sociedad más segura, garantizando el cumplimiento eficaz de la detención preventiva y de las penas privativas o restrictivas de libertad a quienes los tribunales determinen, proporcionando a los afectados un trato digno, acorde a su calidad de persona, y desarrollando programas de reinserción social que tiendan a disminuir las probabilidades de reincidencia delictual” 46 . En la práctica se encarga entonces de la vigilancia de las cáceles y los tribunales. La Gendarmería cuenta con aproximadamente 13.000 funcionarios. 45 46 Tomado de http://www.ministeriopublico.cl/index.asp el día 7 de febrero de 2008 Dirección Nacional de Gendarmería de Chile. 2007. Cuenta Pública. 24/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos Los Ministerios de Vivienda, Educación, Trabajo, Salud, Planificación, así como también el SENAME y el SERNAM, entran en el sistema de Seguridad de manera secundaria (no por eso menos relevante), en la producción de información 47 , la elaboración de políticas conjuntas de prevención social y situacional 48 , políticas conjuntas de control y sanción 49 , y políticas de rehabilitación 50 . ¿Qué se entiende por Seguridad? En la Política Nacional de Seguridad Ciudadana de 2004 se entiende por seguridad ciudadana “el conjunto de sistemas de protección de la vida y los bienes de los ciudadanos ante diferentes factores de riesgos o amenaza”. En el documento se considera también que la misma está vinculada “a valores sociales de respeto a la vida, la integridad física y patrimonio de los otros, como con el libre ejercicio de las libertades económicas, políticas y sociales necesarias para el adecuado y normal funcionamiento de la comunidad”. Como la ENSP tiene como propósito “aplicar, temporalizar y focalizar los contenidos de la Política Nacional de Seguridad Ciudadana en 6 ejes estratégicos”, la definición de seguridad es la misma. Sin embargo, algunos especialistas no pueden evitar señalar el “cambio de paradigma” que implica pasar de una política de seguridad ciudadana a una estrategia nacional definida en términos de seguridad pública. Incluso algunos señalan éste cambio como un “retroceso” en la concepción moderna y democrática que debe tener la seguridad, ya que señalan debe ser entendida desde el ciudadano. Sistema de información Existe desde el año 1999 un sistema informático para la recolección de denuncias que unifica los datos de ambas policías y que es la principal fuente de información sobre el accionar delictual del país 51 , éste fue creado por el Ministerio del Interior. En la actualidad, según la cuenta pública del año 2007, ya esta en marcha el proyecto de un sistema de unificado información estadística de Seguridad Pública que presentará sus cifras en un Anuario de 47 Estrategia Nacional de Seguridad Pública. 2005. Pág. 15. Estrategia Nacional de Seguridad Pública. 2006. Pág. 16 y 17. 49 Op.Cit. Pág. 20. 50 Op.Cit. Pág. 24. 51 Dammert, Lucia. “Violencia Criminal y Ciudadanía en Chile” en Perspectivas y dilemas de la seguridad en América Latina. Quito, Ecuador: FLACSO-Ecuador. 2007. 48 25/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos Estadísticas Criminales, el primer semestre del año 2008 52 . El mismo consigna la información unificada de todas las estadísticas criminales oficiales, no sólo de la información disponible de las policías, sino también de los organismos que componen el Sistema de Justicia Criminal. Además, para el año 2010 se planea tener toda la información sistematizada y recopilada en el “Compendio y Análisis de Estadísticas Criminales de Chile” 53 . Para la Gestión de Control se planea contar con el Sistema Nacional de Información Criminal (SINICRIM) para el Control del Delito. Este sistema deberá contener la información de todas las instituciones relacionadas a la seguridad pública ya mencionadas en el apartado “institucionalidad”. Según la cuenta pública del año 2007, éste sistema está en proceso de diseño Existe también un sistema Georreferenciado, llamado Sistema de Información Georreferenciado (SIG). El SIG se encuentra actualmente en uso en Barrios Críticos Focalizados pertenecientes al Programa de Recuperación de Barrios para observar el comportamiento delictual de dichos sectores 54 . Por otra lado, las regiones de Valparaíso, Bío-Bío y Metropolitana de Santiago cuentan con el equipamiento necesario para el funcionamiento del SIG delictual y, según la Cuenta Pública del año 2007, se esta trabajando para ampliar a todas las capitales regionales el Sistema de Información Geográfico Delictual (SIGD) 55 . Institución encargada de la Seguridad y el Orden Público A nivel Nacional la Institución encargada de la Seguridad y el Orden Público se en el Ejecutivo, específicamente es el Ministerio del Interior 56 . Dentro del ministerio es la Subsecretaria de Seguridad Interior la encargada de la seguridad y el orden público. Su tarea ha sido fundamentalmente tratar de concebir una política integral y coordinada en base a los múltiples sectores encargados del tema 57 . Dentro de la Subsecretaria de Interior, es la División de Seguridad Ciudadana aquella que articula a los actores gubernamentales, policiales, civiles, públicos y privados para diseñar, elaborar e implementar medidas para la prevención y el control de la delincuencia. Esta dependencia es creada durante el gobierno de Ricardo Lagos, en el año 2001. 52 Cuenta Pública. 2007. Estrategia Nacional de Seguridad Pública. Página 8. Op.Cit. Pág. 9. 54 Cuenta Pública. 2007. Estrategia Nacional de Seguridad Pública. Página 9 55 Op. Cit. Pág. 9 56 FLACSO-Chile. Informe Nacional Chile en Reporte Sector Seguridad en América Latina y el Caribe 2006. Santiago, Chile: FLACSO-Chile. 2007. Pág. 34. 57 Op.Cit. 53 26/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos Vínculos de la Seguridad con la Defensa Existe un fuerte vínculo entre la Seguridad Pública y la Defensa principalmente porque la Policía de Investigaciones y Carabineros dependen administrativamente del Ministerio de Defensa a través de sus respectivas subsecretarias. No obstante, estas instituciones dependen operativamente del Ministerio del Interior. Presupuestariamente el sector “Seguridad” no existe como tal en la ejecución del ministerio de hacienda, lo que sin dudas genera múltiples complicaciones a la hora de unificar criterios de política 58 . El Ministerio del Interior fue formalmente creado por el Decreto con Fuerza de Ley N° 7.912 en el año 1927. A pesar de que con los años sus atribuciones han variado con el tiempo (no todas están en el mismo cuerpo legal) su Ley Orgánica Fundamental no ha cambiado hace 80 años. La actualización de sus funciones y organización esta presentada en los Balances de Gestión Integral que se presenta año a año al Ministerio de Hacienda 59 . Liderazgo y Coordinación con las Instituciones Policiales Como ha sido mencionado anteriormente la coordinación y el liderazgo con las instituciones policiales son algo complejas. El primer inconveniente es de corte institucional ya que las fuerzas policiales dependen administrativamente de Ministerio de Defensa. Esta no es una cuestión menor. La idea de que administrativamente y presupuestariamente, las fuerzas policiales no dependan de las autoridades civiles del Ministerio del Interior dificulta la rendición de cuentas por parte de las mismas, también dificultan la coordinación y el liderazgo de las mismas por parte del ministerio. La independencia presupuestaria (quiérase o no) reduce las potestades Ministeriales sobre las policías. El segundo inconveniente es producto de los actores. Las policías mismas desean mantener su independencia política del Ministerio del Interior y estar fuera de su órbita, ya que se lo ve como un organismo vinculado directamente con la agenda política inmediata 60 . Es decir, hay escasa voluntad política por parte de éstos actores policiales de depender de ésta autoridad civil. Esto debería ser tenido en cuenta en la reforma del Ministerio del Interior, ministerio del cual van 58 Comentario realizado en entrevista con Funcionaria del Ministerio del Interior. FLACSO-Chile. Informe Nacional Chile en Reporte Sector Seguridad en América Latina y el Caribe 2006. Santiago, Chile: FLACSO-Chile. 2007. Pág. 37. 60 Bailey, John & Lucia Dammert. 2007. “De la Seguridad Pública a la Seguridad Ciudadana” en Perspectivas y dilemas de la seguridad pública en América Latina. Quito, Ecuador: FLACSO-Ecuador. 2007. 59 27/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos a pasar a depender las dos policías. También debe ser tenido en cuenta a la hora del diseño de la nueva Subsecretaria de Seguridad y Prevención. Capacidades civiles en el Ministerio del Interior Las capacidades y el liderazgo civil en el Ministerio del Interior esta en un nivel alto 61 . Basándonos en el trabajo de FLACSO Chile del año 2006, podemos decir que todavía existen sectores importantes que no tienen el control civil adecuado. Las variables utilizadas por dicho estudio para determinar el grado de capacidades civiles y liderazgo democrático en materia de seguridad son: i) presencia y operación de mecanismos de control interno y externo, ii) la presencia de asesoría técnica civil en la toma de decisiones, iii) el nombramiento y funciones de la plana mayor policial, iv) el proceso de la toma de decisiones al interior de la institución policial 62 . A estas cuatro variables se les asigno cinco indicadores (en el caso de los mecanismos de control se le asigna un indicador a los mecanismos de control interno y otro a los mecanismos de control externo). En el caso de Chile, sólo tres de los cinco indicadores fueron encontrados, estos fueron: mecanismos de control interno (Unidad especial y reglamento), mecanismos de control externo (sólo legislativo y sociedad civil), cuenta con asesoría civil permanente sólo en el ejecutivo y las autoridades civiles pueden nombrar y asignar funciones de la plana mayor. En cambio Chile carece de una Unidad de control de gestión policial en el ejecutivo, así como también carece de la presencia permanente de asesoría técnica civil en el legislativo. Fundamentalmente el mayor déficit de control civil es en el proceso de toma de decisiones al interior de la institución policial respecto a: la distribución territorial de la dotación, las funciones operativas y logísticas, la adquisición de infraestructura, la elaboración de la doctrina institucional, la formación y capacitación del personal y la gestión de los recursos humanos. Todas estas cuestiones están bajo estricto control de Carabineros. El único ámbito del proceso de toma de decisiones en el que el poder civil comparte las potestades con Carabineros es en las bajas y los ascensos. En resumen, de las 4 variables que utilizadas para medir el grado de control civil sobre las fuerzas policiales, Chile solo cuenta con las tres primeras (no siempre con el control total), y no posee control absoluto sobre la última. 61 FLACSO-Chile. Informe Nacional Chile en Reporte Sector Seguridad en América Latina y el Caribe 2006. Santiago, Chile: FLACSO-Chile. 2007. Pág. 88. 62 FLACSO-Chile. Informe Nacional Chile en Reporte Sector Seguridad en América Latina y el Caribe 2006. Santiago, Chile: FLACSO-Chile. 2007. Pág. 82. 28/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos Vinculaciones con el Gobierno Local Las vinculaciones entre el Ministerio del Interior y los gobiernos locales se da por medio del Consejo Nacional de Seguridad Pública, los 13 Consejos Regionales de Seguridad Pública 63 , los 82 Consejos Comunales de Seguridad, los intendentes regionales y los gobernadores provinciales (representantes del Ministro) 64 , División de Gobierno Interior y la Unidad de Coordinación Intersectorial. Según la Cuenta Pública del año 2007 existen 13 Consejos Regionales de Seguridad Pública, presididos por los respectivos Intendentes, conformados por representantes del mundo público y privado, y asesorados técnicamente por un Coordinador Regional 65 , y según la ese documento se encuentran sesionando periódicamente. Estos organismos son los “encargados de definir Planes Regionales integrales, presupuestos y líneas de acción preventivas y de control a los Servicios Públicos. Así, todas las regiones cuentan, en la actualidad, con Consejos Regionales de Seguridad Pública y Planes Regionales de Seguridad Pública” 66 . Para el año 2007, 82 son las comunas que forman parte del Plan Comunal de Seguridad Pública. En estos 82 municipios se han conformado Consejos Comunales de Seguridad Ciudadana, encabezados por los respectivos alcaldes y conformados por representantes del sector público, policías, Iglesias y organizaciones sociales. Estos organismos son apoyados por un Secretario Técnico y según la cuenta pública del año 2007 también sesionan regularmente. La Unidad de Coordinación Intersectorial del Ministerio del Interior, es el organismo encargado de coordinar y monitorear las acciones comprometidas por las instituciones públicas en la Estrategia Nacional de Seguridad Pública a escala regional y local. Esta unidad brinda financiamiento para la ejecución de los planes comunales de seguridad a través del Fondo de Apoyo a la Gestión Municipal (FAGM). Según la cuenta pública del año 2007 se han permitido financiar un total de 238 proyectos en materia de seguridad pública. 63 Estrategia Nacional de Seguridad Pública - Cuenta Pública. 2007. Pág. 5. FLACSO-Chile. Informe Nacional Chile en Reporte Sector Seguridad en América Latina y el Caribe 2006. Santiago, Chile: FLACSO-Chile. 2007. Pág. 36. 65 Estrategia Nacional de Seguridad Pública - Cuenta Pública. 2007. Pág. 5. 66 Estrategia Nacional de Seguridad Pública - Cuenta Pública. 2007. Pág. 6. 64 29/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos Programas de Prevención A partir de la ENSP del año 2006 podemos decir que en Chile existen dos tipos de programa de Prevención, los programas de “prevención social” y los programas de “prevención situacional” 67 . Dentro de los programas de prevención social encontramos tres clases distintas de programa, aquellos destinados a la “prevención de conductas violentas”, aquellos destinados a “aumentar las acciones de protección y prevención para niños y jóvenes vulnerables” y aquellos destinado a “reducir las condiciones de riesgo de los entornos urbanos que facilitan la violencia y la delincuencia”. Los programas de prevención de las conductas violentas se orientan a los niños y las familias, ya que intentan “fortalecer y potenciar la capacidad de los comunidad escolar para prevenir conductas violentas” 68 como “fortalecer y potenciar la capacidad de la familiar para prevenir conductas violentas y delictivas”. A partir de la cuenta pública del año 2007, podemos decir que se encuentran en implementación los siguientes programas y de la siguiente forma: 67 68 Estrategia Nacional de Seguridad Pública. 2005. Pág. 16 y 17. Op.Cit. 30/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos Tabla 2.1 Programas de Prevención y su implementación Programa Implementación Programa Intersectorial de Prevención Temprana de Violencia en todos los jardines JUNJI a) capacitado a 420 educadoras de párvulo y formado a 135 monitores familiares b) jornadas de sensibilización a 328 técnicas en párvulos y a 1.600 apoderados de jardines infantiles Programa de Promoción de Conductas Prosociales en 17 Liceos de alta vulnerabilidad en 12 municipios de las regiones Metropolitana de Santiago, de Valparaíso y del Bío-Bío a) capacitado a 2.720 estudiantes y a 340 docentes Programa de Mediación Escolar Resolución Pacífica de Conflictos y a) 71 escuelas de 7 comunas de las regiones del Libertador Bernardo O’Higgins, del Maule, de la Araucanía y Metropolitana de Santiago (500 estudiantes y 211 docentes) Preventivo en el a) 2 millones 700 mil niños, niñas y adolescentes Programa Continuo Ámbito Escolar b) apoyo psicosocial a 255 estudiantes en situación de riesgo social y a sus respectivas familias. b) capacitó a 14.000 monitores escolares en más de 11.000 establecimientos educativos Fuente: Elaboración propia en base a Cuenta pública 2007, pág. 12 A diferencia de la ENSP, la cuenta pública distingue planes de prevención ligados a la familia de aquellos que no, sin importar cuál es el eje (drogas o violencia, por ejemplo). Muchos programas los realizan otros organismos, sin embargo están contados dentro de los programas de prevención. A continuación distinguimos el programa, el organismo que lo lleva adelante y el nivel de implementación. 31/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos Tabla 2.3 Programa de Prevención, e implementación 69 . Programa Organismo Implementación Programa Conozca a su Hijo (CASH) Ministerio Educación Programa de Mejoramiento de la Infancia (PMI) SENAME a) capacitado a la fecha a 440 coordinadores y agentes educativos del Programa, en 8 regiones del país. Programa Prevenir en Familia CONACE a) 55.000 grupos familiares durante 2007 de a) 3.516 madres y 3.480 niños y niñas menores de 6 años, de sectores rurales dispersos. b) capacitó a monitores y monitoras Programa Familiar de Fortalecimiento 7.753 SENAME Beneficio a 9.128 personas Programas de Familias de Acogida Min Justicia 58 programas aplicados Programas de Familias de Acogida Ministerio Jusiticia Trabajo Preventivo en Centros de Violencia Intrafamiliar SENAME de Alrededor beneficiarios de 6000 6000 personas capacitadas Fuente: Elaboración propia en base a Cuenta Pública 2007, pág. 12 y 13. Los programas de “prevención del consumo de alcohol y drogas” tienen dos enfoques. Algunos son enfocados desde el fortalecimiento familiar y otros son enfocados a los jóvenes solamente (concientización e integración). El programa de Prevención Primaria en Población Joven, Carrete Juvenil tiene como objetivo aumentar la percepción de riesgo frente al consumo de drogas, en él han participado 14.209 jóvenes 70 . Por otro lado, el Programa de Integración Socio ocupacional, que atiende a drogodependientes y sus familias, capacitó como mediadores socio-ocupacionales a 62 personas responsables de los centros para la aplicación de los Talleres de Apresto Laboral 71 . Para diciembre del 2007 se habían habilitado 1.345 persona. Dentro de los programas destinados a “aumentar las acciones de protección y prevención para niños y jóvenes vulnerables”, según la 69 Estrategia Nacional de Seguridad Pública - Cuenta Pública. 2007. Pág. 12 y 13. Op. Cit. Pág. 13. 71 Op. Cit. 70 32/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos Cuenta Pública del año 2007 se encuentran funcionando cinco mecanismos para cumplir dicho objetivo 72 : 1) Un Sistema de Registro Informático sobre para brindar protección a niños, niñas y adolescentes que ejercen Peores Formas de Trabajo Infantil (PFTI). El sistema integra acciones de registro, monitoreo y protección de las víctimas, con la participación de diversos actores 2) 105 Oficinas de Protección de Derechos de Infancia y Adolescencia (OPD) en 174 comunas del país. Estas Oficinas atendieron, durante 2007, a 55.571 beneficiarios/as. 3) 199 Programas de Prevención de Situaciones de Vulneración de los Derechos del Niño, Niña y Adolescente que favorecen su integración familiar, escolar y comunitaria. 4) Programas de Protección Especial para niños, niñas y adolescentes gravemente vulnerados en sus derechos, con una cobertura de 2.894 beneficiarios/as. 5) Facilitar el acceso de niños, niñas y jóvenes en riesgo social a actividades deportivas. Para lograr éste objetivo el gobierno ha generado el Programa Escuelas Abiertas a la Comunidad en 1.014 establecimientos, implementado proyectos para el desarrollo de actividades físicas para mujeres dueñas de casa, mantiene en funcionamiento 300 escuelas de fútbol con el Plan Nacional de Desarrollo del Fútbol. Por otro lado, dentro de los programas prevención situacional encontramos programas ligados a “reducir las condiciones de riesgo de los entornos urbanos que facilitan la violencia y la delincuencia” Dentro de los programas de prevención situacional encontramos tres líneas de trabajo: capacitación y participación de los vecinos, incorporación de estándares mínimos de prevención situacional en la calificación de proyectos de vivienda social, mayor relevancia al papel municipal en torno a la incorporación de ordenanzas de prevención situacional y proyectos específicos de prevención situacional. La capacitación y participación de los vecinos en el marco del Programa “Quiero mi Barrio” se ha dado en 7 barrios considerados prioritarios (Santa Elena, Villa Cousiño, María Luisa Bombal, Santa Adriana, 17 de Septiembre y Joaquín Edwards Bello, de las regiones de Coquimbo, Bío-Bío y Metropolitana de Santiago) 73 . Por otro lado, 3 Comunas, Melipilla, Peñalolén y Paine, fueron las que incorporaron en sus ordenanzas principios de prevención situacional. Existen 82 Planes Comunales de Seguridad que contienen iniciativas especificas de Prevención Situacional con 96 proyectos que contemplan iniciativas de 72 73 Op. Cit. Pág. 13 y 14. Estrategia Nacional de Seguridad Pública - Cuenta Pública. 2007. Pág. 16 33/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos iluminación, recuperación del espacio público, cámaras de tele vigilancia y alarmas comunitarias 74 . Programas de Rehabilitación Los programas de Rehabilitación son manejados primordialmente por la Gendarmería 75 , que es un organismo dependiente del Ministerio de Justicia. Es éste organismo el encargado de dar los lineamientos o políticas de rehabilitación o reinserción. Estos lineamientos pueden ser implementados y ejecutados por agentes estatales y por las empresas privadas que tienen la concesión del establecimiento penal 76 . Es necesario mencionar que solamente las políticas de rehabilitación son destinadas sólo a los condenados, por lo que un porcentaje importante de la población recluida queda marginada del proceso de rehabilitación 77 . En la ENSP hay un compromiso con la inversión en rehabilitación y la reinserción social de las personas infractoras de la ley penal, sin embargo no hallamos una política clara llevada adelante por el Ministerio del Interior o cualquiera de sus dependencias en éste área. Las vinculaciones con los programas de rehabilitación más directas se dan por medio del Programa de Reinserción Social para infractores de la Ley Penal, que se lleva adelante con el Ministerio de Justicia, el SENCE, el FOSIS, el SERCOTEC y los Municipios. En éste programa durante el año 2007 se beneficio a un total de 553 personas 78 . Por otro lado, las vinculaciones directas del Ministerio del Interior con programas de rehabilitación se dan en el Programa de Incentivo a la Protección de Jóvenes en Riesgo, realizado en conjunto con el Ministerio de Trabajo y empresas privadas. En el programa se otorgarán incentivos fiscales a las empresas que tomen jóvenes y adultos designados por el Ministerio de trabajo. A partir de la ENSP podemos decir que los programas de Rehabilitación que llevan adelante distintos organismos son los siguientes seis. 74 Op. Cit. Pág. 16 Dammert, Lucia & Javiera Díaz. “Los desafíos del Sistema Penitenciario en Perspectivas y dilemas de la seguridad en América Latina” en Perspectivas y dilemas de la seguridad en América Latina. Quito, Ecuador: FLACSO-Ecuador. 2007. Pág. 210. 76 Op. Cit. 77 Op. Cit. 78 Estrategia Nacional de Seguridad Pública - Cuenta Pública. 2007. Pág. 24. 75 34/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos Tabla 2.4 Programas de Rehabilitación Programa Organismo Implementación Eje Programa de Reinserción Social para infractores de la Ley Penal Ministerio del Interior, Ministerio de Justicia, SENCE, FOSIS, SERCOTEC, Municipios 553 personas beneficiadas Reinserción de personas que han infligido la ley penal Programa Hoy es mi Tiempo Ministerio de Justicia 286 personas beneficiadas Capacitación en oficios y emprendimientos Programa Atención Especializada Consumo Drogas personas privadas libertad CONACE/Gendarmería 704 personas Tratamiento de la droga dependencia de personas en recintos penales Programa de Tratamiento y Rehabilitación para Jóvenes Infractores CONACE 1.391 jóvenes Tratamiento de rehabilitación de drogas para jóvenes acogidos bajo la Responsabilidad Penal Adolescente Programa de Tratamiento de Drogas para niños y jóvenes entre 10 y 19 años. CONACE 1.227 Beneficiarios Tratamiento de rehabilitación de drogas para jóvenes acogidos bajo la Responsabilidad Penal Adolescente Documentos de Orientaciones Técnicas Ministerio de Justicia, SENAME, Judicatura, CONACE, Ministerio de Salud 6 documentos Desarrollo de medidas privativas y no privativas de la libertad de en de a de Fuente: Elaboración propia en base a la Cuenta Pública del año 2007. Pág. 24 Tareas del sistema penitenciario vinculadas con el Ministerio del Interior El Ministerio del Interior no lleva adelante tareas vinculadas con el sistema penitenciario. Como hemos aclarado con anterioridad es la Gendarmería (que depende del Ministerio de Justicia), aquella 35/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos institución encargada de llevar adelante las tareas vinculadas con el sistema penitenciario. Coordinación Estatal para enfrentar Inseguridad En la actualidad existe un mayor nivel de coordinación estatal para enfrentar la inseguridad que en las décadas anteriores. Podemos decir que desde la Política Nacional de Seguridad Ciudadana en el año 2004, hasta la Estratégica Nacional de Seguridad Pública se ha ido en una mejora de los niveles de organización y coordinación de la labora Estatal para enfrentar la inseguridad. Sin embargo, como ya hemos hecho explicito en párrafos anteriores la falta de una estructura institucional adecuada para llevar adelante una política de seguridad acorde a la situación que se vive en Chile complica la coordinación para enfrentar el problema. Fundamentalmente los problemas de coordinación son producto de la inexistencia de un ministerio o subsecretaria de seguridad, que tiene como resultado la dependencia administrativa de las policías separada de la dependencia operativa en distintos ministerios. En tanto y en cuanto no se solucionen estos déficit en materia institucional, va a ser difícil lograr mayores niveles de coordinación estatal de los ya existentes. Déficit Institucional Si debiéramos nombrar el principal déficit institucional de la Institucionalidad ligada a los temas de seguridad pública es fundamentalmente su jerarquía. Hoy por hoy, si bien la Subsecretaria de Interior es la encargada de llevar adelante los menesteres en seguridad, la dependencia que se encarga específicamente de ello es una División. Como División su rango institucional es bajo, con lo que sus potestades también lo son, en consecuencia es una herramienta poco capaz de llevar adelante una política seria como lo haría un ministerio o una subsecretaria. A pesar de que en la actualidad se encuentra en Primer Trámite Constitucional en el Senado el Proyecto de Ley para la creación del nuevo Ministerio del Interior y Seguridad Pública, todavía la institucionalidad no está materializada. Como consecuencia de éste bajo rango en la jerarquía institucional, todas las demás dimensiones se complican, como por ejemplo: la coordinación y el liderazgo civil frente a las fuerzas de seguridad y otros ministerios, la dotación de recursos (presupuesto, personal, etc.) y la visibilidad en la implementación de política. Sin embargo, este déficit va en rumbo a solucionarse en un 36/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos mediano plazo, ya que hay un acuerdo bastante sólido entre el gobierno y la oposición sobre la necesidad de cambio institucional. Evaluación de Políticas En el caso Chileno no encontramos existencia de evaluaciones de políticas de seguridad de larga data, como así tampoco encontramos existencia de evaluaciones de política de mediano plazo que sean públicas y de fácil acceso. Las evaluaciones de política a las que se pueden acceder son las “Cuentas Públicas anuales” de la Estrategia Nacional de Seguridad Pública. Sin embargo estas evaluaciones son de muy corta data (uno a dos años atrás) y existen fuertes criticas 79 respecto al nivel de cumplimiento de las mismas, ya que como existen ciertas metas a alcanzar en un horizonte temporal no muy lejano (2010), se cree que hay cierta manipulación de las mismas por parte del gobierno actual. 79 Articulo “Nuevas Estadísticas Delictuales: La Necesidad de Descentralizar” escrito el 10/09/ 2007 por la Fundación Libertad y Desarrollo. Consultado en www.lyd.org 37/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos Policía El sistema policial está compuesto por dos policías: Carabineros y la Policía de Investigaciones 80 . A continuación describiremos cada una en detalle. Carabineros Carabineros es una institución armada y uniformada (militar) que surge como instrumento fundamental para la prevención y control del delito en Chile. Es una Policía de orden Nacional que por ser un cuerpo armado es esencialmente obediente y no deliberante, profesional, jerarquizado y disciplinado 81 . La institución depende operativamente del Ministerio del Interior pero administrativamente del Ministerio de Defensa, goza de una gran autonomía para proponer planes y programas para dar cumplimiento a su misión. En el año 2006 manejo un presupuesto de 610 millones de dólares norteamericanos 82 , siendo el primer presupuesto en importancia dentro del Ministerio de Defensa (MD) implicando aproximadamente un 27% del gasto total. Debemos recordar que al igual que otras fuerzas de seguridad la mayoria del presupuesto se dedica al pago de salarios. El sueldo promedio de un Carabinero recién egresado (con un estudio formal de casi 18 meses) es de entre 250.000/300.000 pesos chilenos, aproximadamente 650 dólares. Esta institución cuenta con una muy buena reputación a nivel mundial y local. A nivel local es la policía que presenta mayores niveles de aceptación en términos generales por parte de la población, así como también presenta los índices más bajos de “desconfianza en la policía” en toda América Latina y el Caribe. Al mirar los datos comparativamente observamos que según los datos del latino barómetro del año 2006, menos del 10% de la población desconfía de la Carabineros, mientras que el promedio para América Latina y el Caribe de desconfianza en las policías está por encima del 30%. Para fines del año 2006 la dotación de personal de Carabineros era de 39.747 personas, cuya planta operativa ronda los 35.000 efectivos, mientras que los que prestan servicios administrativos son aproximadamente 4.000 83 . 80 FLACSO-Chile. Informe Nacional Chile en Reporte Sector Seguridad en América Latina y el Caribe 2006. Santiago, Chile: FLACSO-Chile. 2007. Pág. 33. 81 Op. Cit. Pág. 41. 82 Op. Cit. Pág. 28. 83 Las cifras oficiales exactas no nos fueron brindadas por Carabineros. 38/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos Tabla 3.1 Personal de Carabineros Sexo PNS % PNI % Totales % Masculino 3.099 82,1 31.113 89,9 34.212 89,1 Femenino 676 17,9 3.508 10,1 4.184 10,9 Totales 3.775 100 34.621 100 38.396 100 Fuente: Elaboración propia en base al documento “Política de Participación de la Mujer en Carabineros de Chile”, datos del 1/2/2007. Al ser una institución de Carácter Militar, Carabineros en su estructura jerárquica replica los escalafones diferenciados entre oficiales y suboficiales, de forma similar que las Fuerzas Armadas Chilenas. Remontándonos en la historia de la institución encontramos que fue fundada en 1927, cuando se unifica la unidad militar Carabineros con policía fiscal y municipal, que hasta entonces eran escuadrones de distintos regimientos del ejército 84 . El personal de Carabineros se divide en dos, Personal de Nombramiento Supremo (PNS u Oficiales) y Personal de Nombramiento Institucional (PNI o Suboficiales). La diferenciación de escalafones comienza con el ingreso a escuelas matrices diferentes para cada uno de los escalafones. De la misma forma, la pertenencia a uno u otro escalafón limita las posibilidades de ascenso estrictamente al círculo que corresponde a cada uno 85 . El Personal Civil, sea PNI o PNS, ocupa plazas equivalentes al personal de fila y se agrupa jerárquicamente en sus respectivos escalafones 86 . 84 FLACSO-Chile. Informe Nacional Chile en Reporte Sector Seguridad en América Latina y el Caribe 2006. Santiago, Chile: FLACSO-Chile. 2007. Pág.41. 85 Op. Cit. Pág. 44. 86 Op. Cit. 39/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos Gráfico 3.1: Organigrama Carabineros General Director de Carabineros Inspector General Dirección Nacional De Planificación y Desarrollo Secretario General General Subinspector de Carabineros Director Nacional Director Nacional de Logística de Seguridad y Orden Público Director de Finanzas Director de Justicia Director de Investigación Delictual y Drogas Director Nacional de Inteligencia Director de Fronteras y Servicios Especiales Director de Salud Director Nacional de Personal Director de Educación Director de Bienestar Fuente: Elaboración propia en base a www.carabineros.cl Tareas de Carabineros 87 Carabineros realiza varias funciones y tareas, la Constitución de la República de Chile, la ley Orgánica de Carabineros y el nuevo código Procesal Penal expresan muchas de las mismas. Entre las funciones que le asignan estas distintas reglamentaciones están las siguientes: a) Dar eficacia al Derecho (Constitución) b) Garantizar el Orden Público y la Seguridad Pública Interior c) Prestará auxilio a las autoridades judiciales. (Ley Orgánica de Carabineros) d) Colaborará con la investigación de los fiscales del Ministerio Público cuando así se lo dispongan (Ley Orgánica de Carabineros) e) Establecer los servicios policiales que estime necesarios para el cumplimiento de finalidades específicas, mientras que no 87 FLACSO-Chile. Informe Nacional Chile en Reporte Sector Seguridad en América Latina y el Caribe 2006. Santiago, Chile: FLACSO-Chile. 2007. Pág.43. 40/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos interfiera con otras instituciones dependientes del MD. (Ley Orgánica de Carabineros) f) Investigación de Delitos que las autoridades le encomienden. (Ley Orgánica de Carabineros) g) Protección de la Persona del Presidente de la República y de los Jefes de Estado extranjeros en visita Oficial. (Ley Orgánica de Carabineros) h) La Seguridad del Palacio de Gobierno y residencias oficiales. (Ley Orgánica de Carabineros) i) Vigilancia policial de las fronteras. (Ley Orgánica de Carabineros j) Fiscalización y control de personas que realicen servicios de seguridad privada. (Ley Orgánica de Carabineros) k) Llevar a cabo las diligencias necesarias como órgano auxiliar del Ministerio Público y aplicar medidas restrictivas de la libertad cuando el Ministerio Público así lo requiera. (Código Procesal Penal) l) Proteger a la victima, practicar la detención en caso de flagrancia, resguardar el sitio del suceso, identificar a los testigos y consignar las declaraciones y recibir las denuncias del público. (Código Procesal Penal) Además de éstas tareas Carabineros también realiza tareas de: m) Control de tránsito n) Custodia de Embajadas o) Mantención del Orden en Eventos de alta convocatoria p) Protección del Menor abandonado q) Dictado de Cursos de Capacitación para guardias privados (OS10) r) Asistencia y Orientación telefónica en caso de denuncia, emergencia o problemas en relación a las Drogas, problemas o denuncias de maltrato infantil y violencia intrafamiliar s) Protección del entorno forestal y desarrollo de políticas institucionales en resguardo de los bosques y el entorno natural. 41/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos Programas Especiales Carabineros lleva adelante el “Plan Preventiva” y el “Programa 24 horas”. Cuadrante de Seguridad El Plan cuadrante tiene como estrategia dividir el territorio urbano en cuadrantes (un kilómetro cuadrado o aproximadamente 64 manzanas) que son vigilados constantemente mediante patrullaje en automóvil o a pie. Según la página de carabineros esta iniciativa “procura fortalecer los tradicionales lazos de amistad entre la comunidad y Carabineros de Chile, mediante un programa de vigilancia que garantice las aspiraciones de seguridad y buena convivencia social y permita reconocer y solucionar los problemas reales que aquejan a la comunidad e cuestión. Para tal efecto, el territorio jurisdiccional de cada Comisaría se subdividió en sectores delimitados de los cuales se tiene información precisa acerca del número y características de su población, actividades económicas y sociales más importantes, así como la realidad delictual del mismo. A cada una de estas áreas de acción se le ha asignado el nombre de Cuadrante, cuyo patrullaje estará a cargo de personal especialmente seleccionado. De esta manera, el carabinero aparece como un fiel testigo de los requerimientos ciudadanos, interiorizándose del entorno físico a su cargo y, lo que es más importante, pudiendo establecer comunicación franca y honesta con los vecinos. En tal sentido, el carabinero es ahora una autoridad humana, conocida, familiar y accesible” 88 . El plan se encuentra en implementación en todas las regiones del país. En el año 2007 se han incorporado 7 nuevas comunas: Punta Arenas, Puerto Montt, Osorno, Valdivia, Chillán, Chillán Viejo y Los Ángeles. Sin embargo, a pesar de la ampliación del programa, muchos especialistas en el tema aseguran que la falta de un proceso de evaluación serio sobre la efectividad del mismo erosiona la capacidad de establecer su impacto sobre los niveles de denuncia, victimización, temor, entre otros factores 89 . El Programa 24 Horas de Seguridad Integrada para Niños, Niñas y Adolescentes, primordialmente intenta ejecutar una estrategia de intervención integrada entre Carabineros de Chile, municipios y comunidad, como respuesta sistematizada al problema de la delincuencia, criminalidad y la vulneración de derechos en niños, niñas 88 Tomado de www.carabineros.cl el día 5/8/2008 Bailey John & Lucia Dammert. “De la Seguridad Pública a la Seguridad Ciudadana” en Perspectivas y dilemas de la seguridad en América Latina. Quito, Ecuador: FLACSO-Ecuador. 2007. Pág.187. 89 42/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos y adolescentes, lo que se concreta mediante la entrega de información oportuna y veraz 90 . El programa se inicia en el año 1996, por un compromiso de trabajo conjunto entre la Prefectura de Menores de Carabineros de Chile y la Ilustre Municipalidad de Conchalí. El fin del Programa era atender a los niños, niñas y adolescentes que ingresaban a la comisaría correspondiente al sector. Durante el primer trimestre de 2006 surge la nueva propuesta que formaliza y rediseña el “Programa de SEGURIDAD INTEGRADA PARA NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES 24 Horas”, que pretende ser una estrategia mejorada del programa anterior y que se fundamenta en los Modelos Internacionales de Prevención Comunitaria del Delito y la Inseguridad 91 . A grandes rasgos podemos describir el proceso del programa de la siguiente forma. Primero un niño o adolescente es ingresado por la unidad policial a través del sistema AUPOL; en razón de haber participado en un hecho que revista caracteres de delito o falta (Infractor de Ley) o ha sido amenazado o vulnerado en sus derechos. Dicha información, automáticamente, es enviada al Portal Operativo de la Oficina de Operaciones de la DIPROFAM, donde se procesan los datos, en especial el domicilio del niño o adolescente. Una vez procesada la información, es enviada por la DIPROFAM a las unidades policiales en forma semanal, a objeto que cada Comisario se haga responsable de la entrega de ella al encargado del Programa 24 Horas, del respectivo municipio. De esta forma, el municipio da inicio al proceso de atención psicosocial que corresponda, a fin de comenzar un trabajo de recuperación integral de los menores registrados, realizando la ejecución de sus programas disponibles. Luego, el municipio deberá proporcionar al Comisario, mensualmente, la información relativa a los niños y adolescentes que fueron atendidos y favorecidos con los citados programas, de acuerdo a ficha técnica elaborada para tales efectos 92 . 90 Carabineros de Chile. Programa 24 horas: Programa de Seguridad Integrada para niños, niñas y adolescentes. Santiago, Chile: Imprenta Carabineros de Chile. Pág.5 91 Op. Cit. Pág 6. 92 Op.Cit. Pág. 9. 43/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos Despliegue Territorial Los Carabineros tienen una llegada territorial dividida en zonas dentro de las cuales están sus 36 oficinas a nivel nacional, las prefecturas. Estas prefecturas a su vez tienen comisarías, subcomisarías y tenencias. La región que concentra más prefecturas y Comisarías es la Región Metropolitana. En la Región Metropolitana hay un total de 8 prefecturas y entre todas ellas tiene 55 Comisarías, una Subcomisaría (Motorizada), una Tenencia (Metro Baquedano). Las ocho prefecturas son: Prefectura Carabineros de Cordillera, Prefectura Carabineros Fuerzas Especiales, Prefectura Carabineros Santiago Central, Prefectura de Carabineros Menores, Prefectura de Carabineros Santiago Sur, Prefectura de Carabineros Santiago Norte, Prefectura de Carabineros Santiago Oriente, Prefectura de Carabineros Santiago Occidente. La segunda región con mayor cantidad de Prefecturas es la Región VIII Bío-Bío. En ésta región hay 5 prefecturas y un total de 25 comisarías. Las Prefecturas de la región son: Prefectura Araucano, Prefectura Bío-Bío, Prefectura de Concepción, Prefectura de Talcahuano y la Prefectura de Ñuble. Tabla 3.2 Despliegue territorial Carabineros Región Prefecturas Comisarías Metropolitana 8* 55 I - Tarapacá 1 3 II- Antofagasta 2 5 III- Atacama 1 4 IV- Coquimbo 1 6 V- Valparaíso 4 21 VI- O´Higgins 2 9 VII- Maule 3 13 VIII- Bío Bío 5 24 IX- Araucani 2 14 44/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos X- Los Lagos 3 8 XI- Aysen 1 4 XII- Magallanes 1 3 XIV- De los Ríos 1 5 XV- Arica y Parinacota 1 3 TOTAL 34 177 Fuente: Elaboración propia en base a http://www.carabineros.cl/. Consultado el día 5/2/2008 La tercera Región con mayor cantidad de Prefecturas es la Región V Valparaíso. En ésta región hay 4 Prefecturas, la mitad de Prefecturas que hay en la región metropolitana, y 21 Comisarías. Las Prefecturas de la región son: Prefectura Aconcagua, Prefectura San Antonio, Prefectura Valparaíso y la Prefectura de Viña del Mar. Las Regiones X (Los Lagos) y Región VII (Maule) tienen dos Prefecturas cada una con 8 y 13 Comisarías respectivamente. Le sigue un conjunto de tres regiones con dos prefecturas cada una, la Región IX (Araucani), Región VI (O´Higgins) y la Región II (Antofagasta). Araucani es la que tiene el mayor número de Comisarías de las tres con un total de 14 Comisarías. Finalmente el resto de las regiones tienen una Prefectura cada una con un promedio de 4 Comisarías cada una aproximadamente. Ingreso La única forma para entrar a Carabinero de Chile es a través de las escuelas de formación de Carabineros. Los requisitos de ingreso y formación para Personal de Nombramiento Supremo (oficiales) y Personal de Nombramiento Institucional (suboficiales) son distintos. Para formarse como oficiales, el ingreso y la formación de Carabineros se lleva a cabo en la Escuela de Carabineros de Santiago 93 . En cambio, para formarse como suboficiales, el ingreso y la formación tiene lugar en la Escuela de Formación Policial Alguacil Mayor Juan Gómez de 93 FLACSO-Chile. Informe Nacional Chile en Reporte Sector Seguridad en América Latina y el Caribe 2006. Santiago, Chile: FLACSO-Chile. 2007. Pág.45. 45/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos Almagro, que puede ser en Santiago o en Grupos de Formación en diversos lugares del territorio nacional chileno 94 . Tabla 3.3: Requisitos para el Ingreso Personal de (oficiales) Nombramiento Supremo Personal de Nombramiento Institucional (suboficiales) Escuela de Carabineros de Santiago Escuela de Formación Policial Alguacil Mayor Juan Gómez de Almagro Ser Chileno(a) Ser chileno (a) Soltero(a), sin hijos y mantenerse en esta condición mientras permanezca como alumno en la Escuela de Carabineros. Soltero (a) sin hijos. Estatura mínima: Mujeres: 1.60 mts. Varones: 1.70 mts. Estatura mínima: Edad: Entre 17 a 23 años, constituyendo la máxima de 23 años al 01 de febrero del año de ingreso. Edad de los varones entre 18 y 25 años y mujeres entre 17 y 23 años, cumplidos al momento de iniciar el curso. Situación Militar al día (referida sólo a la inscripción de los jóvenes que le corresponda) Situación militar al día (varones) Licencia de Enseñanza Media o estar cursando el 4° año Medio, acreditando su aprobación al momento de terminarlo. 4º año de Enseñanza Media aprobado. Salud y estado físico compatibles con la actividad. Salud física y psíquica compatible con actividades policiales. Antecedentes intachables. Antecedentes intachables. personales y Hombres: 1,67 Mujeres: 1,60. familiares personales y familiares Aprobar: a)Test de capacidad física (abdominales, flexiones de brazos, agilidad y 2.400 metros), b)Test psicológico, c)Test de conocimientos generales d)Examen preliminar de salud. Fuente: Elaboración propia en base a FLACSO 2006 y www.carabineros.cl 94 FLACSO-Chile. Informe Nacional Chile en Reporte Sector Seguridad en América Latina y el Caribe 2006. Santiago, Chile: FLACSO-Chile. 2007. Pág.45. 46/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos A partir de ésta tabla comparativa podemos observar que no hay grandes diferencias en varios requisitos para el ingreso en las distintas escuelas, excepto por: estatura para hombres, edad de ingreso, años de formación previos y los cuatro test de ingreso. Formación y Capacitación La formación entre Personal de Nombramiento Supremo (PNS) y Personal de Nombramiento Institucional (PNI) es bien diferenciada, tanto en materia de tiempo de formación como en las actividades curriculares que desarrollan Tabla 3.4 Formación y Capacitación Comparada PNS y PNI Personal de Nombramiento Supremo (oficiales) Personal de Nombramiento Institucional (suboficiales) Escuela Escuela de Carabineros Carlos Ibáñez del Campo Escuela de Formación Policial Alguacil Mayor Juan Gómez de Almagro Áreas de formación de los Cursos - Oficial de Orden y Seguridad -carrera policial de Orden y Seguridad Años de formación 4 años (ocho semestres) 12 meses (o menos) 95 Cursos de Especialización - Instructor - Mecánico de radio. - Mecánico de aviación. - Armero artificiero. - Adiestrador de perros policiales de Orden y Seguridad, de drogas y detectores de explosivos. - Especialistas en servicios de montaña y fronteras (Escuela de Fronteras, Ovalle) - Tránsito vial. - Técnicas de operaciones policiales especiales. - Ayudantes de instructor. - Puede ingresar a la Escuela de Suboficiales y egresar como Suboficial Graduado, lo que le permite aspirar al grado mayor de su - Oficial de Intendencia - Piloto (Avión o Helicóptero) - Inteligencia Policial - Operaciones Policiales Especiales, - Drogas y Estupefacientes - Criminalística y Criminología - Instructor de Policía Montada - Maestro de Equitación - Investigador de Accidentes en el Tránsito Los Oficiales pueden optar a 95 Puede ser menos tiempo en base a la necesidad de requerimiento de personal activo de la institución 47/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos las carreras: - Ingeniería en Tránsito y Transporte - Ingeniería en Investigación Policial - Magíster en Seguridad Ciudadana y Prevención Social - Magíster en Criminología - Postgrado Licenciatura en Educación de Carabineros Título - Administrador de Seguridad Pública (Oficiales de Orden y Seguridad) escalafón: Suboficial Mayor. - Paralelamente, el Carabinero puede realizar estudios técnicos y universitarios en los establecimientos de educación superior que tienen convenios con la institución. - Carabinero de Orden y Seguridad - Administrador de Finanzas Institucionales (Intendencia) Nivel educativo del titulo Universitario s/e (menos que técnico) Fuente: Elaboración propia en base a FLACSO 2006 y www.carabineros.cl Como podemos observervar en la tabla comparativa, la diferencia de capacitación entre el PNS y el PNI es abismal. De la misma forma, las posibilidades de especialización y perfeccionamiento también varían entre ambos tipos de personal. Los Suboficiales pueden perfeccionarse en la escuela de Carabineros Suboficial Mayor Fabriziano Gonzáles Urúa. El paso por ésta formación es requisito necesario para acceder al grado mayor del escalafón, Suboficial Mayor. El curso de perfeccionamiento de Suboficiales amplia los conocimientos en áreas de formación general, administrativa, legal y de instrucción profesional. Con esta formación el Suboficial puede optar a cualquier curso de especialización; desempeñar cargos como Jefe de Destacamento y Administrativo en Apoyo al Control de Gestión, y obtener el título de Técnico de Nivel Superior en Prevención e Investigación Policial 96 . Los Oficiales pueden perfeccionarse en la Academia de Ciencias Policiales(ACIPOL). En la ACIPOL se seleccionan y forman los futuros Jefes Superiores Carabineros, que más tarde tendrán la responsabilidad de comandarla y dirigirla. Este centro de estudios otorga el título de "Oficial Graduado en Ciencias Policiales" y el de "Oficial de Intendencia Contralor", como asimismo los grados académicos de "Licenciado en Administración Superior de Carabineros" y "Licenciado en Administración 96 Información tomada de www.carabineros.cl el día 28 de febrero de 2008. 48/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos Superior de Finanzas Públicas", respectivamente, a los alumnos nacionales o extranjeros que aprueben sus respectivos cursos. La Academia también desarrolla programas y actividades docentes, orientadas a otorgar los grados académicos de "Magíster en Ciencias Policiales" y "Magíster en Criminología", a Oficiales Jefes de Orden y Seguridad Graduados y a Oficiales Extranjeros que cuenten con un título profesional o equivalente. Fortalezas y Debilidades de Carabineros Fortalezas Institucionales Respecto a las fortalezas de carabineros como institución podemos decir que: 1) En términos reales el soborno de calle es prácticamente inexistente 97 . Para una policía en general y latinoamericana en particular es muy importante. 2) La imagen interna y externa que proyecta Carabineros es muy buena. Externamente la fama respecto de la eficacia y la baja corrupción de Carabineros es muy conocida a nivel mundial, tanto que Fuerzas Policiales de diversos países van a capacitarse con Carabineros de Chile. Internamente, la ciudadanía tiene una confianza importante en la Institución, tal es así que ha sido mejor catalogada que la Iglesia de Chile 98 . Sin embargo, es necesario distinguir que la confianza en la institución varia según la edad, el Nivel Socio Económico y el sexo. Esta buena imagen interna está fuertemente asociada a las tareas no represivas de Carabineros en especial la ayuda en desgracia. Esta “buena imagen” es explotada mediáticamente por la Institución 99 . 3) Carabineros es un a institución muy disciplinada y profesional reconocida tanto por académicos, otras policías del mundo (y en especial de Latinoamérica) y por las Fuerzas Militares 100 . 97 Entrevista con la Lic. Alejandra Mohor. Investigadora del CESC. Entrevista al Lic. Óscar Gutiérrez, Jefe de Unidad de Seguridad Privada, Ministerio del Interior de Chile. 99 Entrevista con la Lic. Alejandra Mohor. Investigadora del CESC. 100 Op. Cit. 98 49/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos Debilidades y problemas Respecto a las debilidades institucionales de Carabineros podemos señalar seis: 1) Las características de Policía Militar, cerrada y vertical, le impiden verse a si misma como un todo. Cuando hay “problemas” con algún oficial o suboficial (por el motivo que sea) se separa los separa, pero no evalúa a la institución como un todo, para ver si el “problema” es más profundo 101 . 2)a) No existen mecanismos de supervisión civil de las policías, ya que siguen dependiendo del ministerio de Defensa, y en el caso de Carabineros no dependen de un civil tampoco. La rendición de cuentas es muy baja. 2)b) El manejo de la “información” se da de forma militar. La relación en torno al “secreto” y a la información como secreto de “defensa” es similar a los organismos militares. 3) El procedimiento de investigación interno de Carabineros no respeta el “debido proceso”. Cuando algún Carabinero es acusado de haber infligido alguna normativa o cometido algún delito, si ésta información trasciende al público, el Carabinero es inmediatamente dado de baja. Este accionar hace imposible hacer una investigación interna donde el imputado haya tenido la posibilidad de defenderse 102 . 4) El problema de los “escalafones” de corte militar también es relevante. Existe una escuela de Carabineros “suboficiales” y “oficiales” que diferencia internamente a la institución en dos “clases”, Carabineros de clase “alta” (oficiales) y Carabineros de clase “baja” (suboficiales). Esta diferencia se ve reflejada en materia de formación y capacitación. La formación de oficiales y suboficiales es abismalmente diferente, así como también las posibilidades de capacitación. En consecuencia, la capacitación no llega a los escalafones más bajos, la posibilidad de ascensos es muy limitada y hay poca valoración de la experiencia de los suboficiales (generalmente en la calle) 103 . 5) La vinculación de Carabineros con la violación sistemática y organizada de los derechos humanos durante la dictadura, mediante unidades específicamente diseñadas con ese cometido. Institucionalmente hubo uno orden clara sobre el fin las torturas y de la violación sistemática y organizada a los derechos humanos que se cumplió de forma bastante concreta. Sin embargo, de forma eventual, se realiza un uso excesivo de la fuerza en la represión de 101 Ibidem. Entrevista al Dr. Fernando Martínez, Investigador del CESC. 103 Entrevista con la Lic. Alejandra Mohor. Investigadora del CESC. 102 50/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos manifestaciones, privaciones de sueño o alimento a los detenidos y ocasionalmente sale a la luz pública el uso de golpizas a los detenidos. Si bien se ha terminado como política institucional de violación a los derechos humanos, ésta no se ha terminado definitivamente. De la misma forma, no ha habido cooperación de Carabineros para esclarecer hechos del pasado ligados a la violación de derechos humanos durante la dictadura 104 . 6) Existen formas de corrupción sutiles socialmente aceptadas. Por ejemplo, cuando un civil es el “alguacil” (un nombramiento oficial con portación de credencial) de la Comunidad donde actúa Carabineros tiene “privilegios”. Por ejemplo, haber violado una luz roja y no ser castigado, por ser el alguacil. Otro caso de éste tipo de corrupción se da en las zonas rurales donde le envían “regalos” en especie (leche, yogures, productos). Esto no es visto como corrupción en la sociedad ni por Carabineros, sin embargo lo es. 7) Formas de corrupción todavía no analizadas ligadas al tráfico de drogas en Chile. Teniendo en cuenta que Chile no es un país productor de drogas y que los niveles de consumo han aumentado, a si como también han aumentado los niveles de drogas incautados y 105 decomisados , la única forma de que aumenten los niveles de droga es si ingresan en por la frontera. Para que la droga ingrese por la frontera, ésta debe entrar por complicidad de Carabienros o por negligencia de Carbineros. Dado el profesionalismo de Carabineros, la segunda hipótesis es menos plausible que la primera, por lo que un estudio en éste ámbito debe ser realizado. 104 Entrevista al Dr. Fernando Martínez, Investigador del CESC. Informe estadísticas Nacionales sobre denuncias y detenciones por DMCS y Violencia Intrafamiliar. División de Seguridad Pública, Ministerio del Interior de Chile. Pág. 19 105 51/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos Policía de Investigaciones La Policía de Investigaciones es una Institución Policial de carácter profesional, técnico y científico, integrante de las Fuerzas de Orden, dependiente del Ministerio de Defensa Nacional, cuyo personal está sometido a un régimen jerárquico y disciplinario estricto 106 . Se vincula administrativamente con el referido Ministerio a través de la Subsecretaria de Investigaciones. De la misma forma que Carabineros, responde operativamente al Ministerio del Interior. El objetivo y “función principal” (pero no la única) es investigar y aclarar delitos ya perpetrados a fin de establecer quienes fueron sus participantes; establecer las condiciones y circunstancias en que se originaron; recolectar las evidencias y pruebas y detener a las personas involucradas, entregándolas a la justicia 107 . Esta institución durante el año 2007 manejo un presupuesto de 100.976.947 billones de pesos chilenos, que se utilizó en un 76% para el pago de remuneraciones al personal y un 24% para gestiones y labor operativa. En el año 2006 manejo un presupuesto de 86.810.962 billones de pesos chilenos (aproximadamente 157 millones de dólares norteamericanos), lo que representó el 7,3% del gasto del Ministerio de Defensa (fue el quinto y menor gasto en importancia) 108 . Personal La Policía de Investigaciones cuenta con un total de 7.482 funcionarios, aproximadamente el 16% de las fuerzas de Orden y Seguridad109 . De estos 3970 son la Planta de Oficiales Policiales, mientras que 150 funcionarios son la Planta de Oficiales de Servicios de los cuales 45 se dedican a tareas administrativas (aproximadamente el 30% de la planta de oficiales de servicios) 110 . 106 Ley Orgánica de la Policía de Investigaciones de Chile. Decreto Ley N° 2460. Articulo 1. Policía de Investigaciones de Chile. Cuenta Pública 2007. Pág. 11 108 FLACSO-Chile. Informe Nacional Chile en Reporte Sector Seguridad en América Latina y el Caribe 2006. Santiago, Chile: FLACSO-Chile. 2007. Pág. 28. 109 Policía de Investigaciones de Chile. Cuenta Pública 2007. Pág. 24 110 Op. Cit. y consulta de la página www.investigaciones.cl el día 28 de enero de 2008. 107 52/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos Tareas de la Policía de investigaciones Según la Ley Orgánica de la Policía de Investigaciones de Chile se establece que su misión fundamental es “investigar los delitos de conformidad a las instrucciones que al efecto dicte el Ministerio Público, sin perjuicio de las actuaciones que en virtud de la ley le corresponde realizar sin mediar instrucciones particulares de los fiscales”. Además, agrega que corresponde en especial a la Policía de Investigaciones de Chile 111 : i) Contribuir al mantenimiento de la tranquilidad pública ii) Prevenir la perpetración de hechos delictuosos y de actos atentatorios contra la estabilidad de los organismos fundamentales del Estado iii) Dar cumplimiento a las órdenes emanadas del Ministerio Público para los efectos de la investigación, así como a las órdenes emanadas de las autoridades judiciales, y de las autoridades administrativas en los actos en que intervengan como tribunales especiales iv) Prestar su cooperación a los tribunales con competencia en lo criminal v) Controlar el ingreso y salida de personas del territorio nacional vi) Fiscalizar la permanencia de extranjeros en el país vii) Representar a Chile como miembro de la Organización Internacional de Policía Criminal (INTERPOL) viii) Dar cumplimiento a otras funciones que le encomienden las leyes En la actualidad la Policía de Investigaciones encara sus tareas pensando en término de “servicios estratégicos”. Los servicios que prestan son ordenados según ellos en cuatro áreas: el mejoramiento de estos servicios: investigación criminal, prevención estratégica, control migratorio y seguridad internacional y seguridad pública y ciudadana. 111 Policía de Investigaciones de Chile. Cuenta Pública 2007. Pág. 11. 53/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos Gráfico 3.2: Áreas de Servicios de la Policía de Investigaciones 112 Fuente: Cuenta Pública año 2007, Policía de Investigaciones. Al ser una institución de carácter civil la Policía de Investigaciones presenta un organigrama muy distinto al de Carabineros. El puesto más alto es la Dirección General, de ella dependen todas las agencias. De mayor relevancia para éste estudio son las dos subdirecciones, la Subdirección Operativa y la Subdirección Administrativa. De la subdirección de Operativa dependen las 11 Jefaturas Nacionales y las Regiones Policiales. En cambio, de la Subdirección Administrativa dependen las Jefaturas ligadas a cuestiones administrativas y la Brigada Aeropolicial. 112 Policía de Investigaciones de Chile. Cuenta Pública 2007. Pág. 18. 54/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos Gráfico 3.3: Organigrama Policía de Investigaciones Fuente: Policía de Investigaciones, Cuenta pública 2007. Página 97. 55/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos Despliegue territorial El despliegue territorial de la Policía de Investigaciones se da mediante: o 11 Jefaturas Nacionales (Inteligencia Policial, Delitos contra la Familia, Homicidios, Delitos Económicos, Criminalística, Antinarcóticos, Extranjería y Policía Internacional, Delitos contra la Propiedad, Crimen Organizado y Asuntos especiales, Asuntos Públicos, Informática y Telecomunicaciones) o 12 Regiones Policiales y una para la región metropolitana de Santiago (1-Región de Tarapacá, 2-Región de Antofagasta, 3Región de Atacama, 4- Región de Coquimbo, 5-Región de Valparaíso, 6- Región del Libertador Bernardo O´Higgins, 7-Región del Maule, 8- Región del Bío Bío, 9- Región de La Araucanía, 10Región de Los Lagos, 11- Región Aisén del Gral. Carlos Ibáñez del Campo, 12- Región de Magallanes y la Antártica Chilena, Región Metropolitana de Santiago). Para el año 2006, la Policía de Investigaciones poseía 27 Complejos Policiales y 98 Cuarteles, es decir, un total de 125 instalaciones. Estos albergan 197 Brigadas Operativas (82 Brigadas de Investigación Criminal y 115 Brigadas Especializadas). A estas instalaciones se agregan 47 Avanzadas terrestres, aéreas y marítimas (29 Avanzadas Fronterizas; 11 Controles Migratorios de Aeropuerto; 6 Avanzadas Policiales y 1 Avanzada Portuaria). Esta infraestructura le permite a la Policía de investigaciones prestar servicios 85 comunas de todo el país, aproximadamente 25% de las 346 comunas 113 . Requisitos de Ingreso Para lograr ser funcionario policial de la Policía de Investigaciones hay dos caminos. El primer camino es llevar adelante la carrera de formación básica en la Escuela de Investigaciones Policiales. El segundo camino es ser un Oficial Policial Profesional. Esta segunda vía es posible producto de la promulgación de la Ley Nº 20.113 en julio del año 2006, en el marco del Proyecto Nº 7 del Plan Minerva ("Escalafón de Oficiales Policiales Profesionales"). Con ella se implementa un nuevo escalafón de "Oficiales Policiales Profesionales". Este nuevo escalafón está 113 Policía de Investigaciones de Chile. Cuenta Pública 2007. Pág. 28. 56/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos conformado por profesionales que hayan aprobado carreras de 8 semestres, los cuales deben realizar el curso de oficiales profesionales. Los requisitos son distintos para los dos tipos de funcionarios policiales. Para la carrera tradicional, los requisitos para el ingreso a la Escuela de Investigaciones Policiales (ESCIPOL) 114 son 10: o Ser Chileno/a o Ser soltero/a o No mayor a 27 años o Gozar de salud física y dental acorde con el ejercicio de la profesión o Poseer antecedentes familiares y personales intachables o Tener la cédula nacional de Identidad al día o Tener certificado de situación militar al día o Tener licencia de enseñanza media o acreditar que se esta cursando cuarto año medio o Presentar prueba de selección universitaria o de aptitud académica o Poseer correo electrónico A diferencia de los requisitos anteriormente nombrados, el programa de ingreso para Oficiales Policiales Profesionales es un programa especial a cinco años, al cual pueden postular profesionales hasta 35 años, hombres y mujeres, provenientes de las distintas instituciones de educación superior reconocidas por el Estado (de 8 semestres de duración como mínimo). Estos cursan un período de formación policial de un año de duración, luego del cual se integrarán a las diversas labores operativas de la Policía Civil. Programas de Capacitación y Actualización Los programas de Capacitación Policial se ofrecen en el Centro de Capacitación Profesional de la Policía de Investigaciones de Chile (CECAPRO). El CECAPRO es un plantel de educación policial de nivel técnico, destinado a la formación, capacitación y perfeccionamiento básicamente del personal que integra plantas de apoyo general y de 114 La misión de la ESCIPOL es formar integralmente a los futuros Detectives que integrarán el escalafón de oficiales policiales, a través de cursos regulares que tienen una duración de diez semestres académicos. Tomado de la página Web www.investigaciones.cl el día 28 de enero de 2008. 57/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos apoyo científico técnico, como también a la especialización de los oficiales policiales 115 . Para el año 2007 fueron alrededor de 29 los cursos brindados. La duración promedio de los mismos varia entre 1 día y 3 meses (90 días aproximadamente). Entre ellos los cursos que se brindaron fueron: Tabla 3.5 Capacitación Policía de Investigaciones Cursos Duración (días) Curso de análisis de contenido 10 Curso de adiestramiento de perros detectores de explosivos, cadáveres y drogas 10 Curso de Protección a Personas Importantes 5 Seminario de investigación del desvío de sustancias químicas para la elaboración de drogas 10 Taller de técnicas y procedimientos en allanamiento policial 1 Taller de neurolinguística 2 Curso de informática a nivel usuario 9 VIII Curso de formación de analistas de inteligencia antinarcóticos 19 Curso de capacitación en conducción vehicular de alto tonelaje y buses 5 Curso de conducción de motocicletas 3 Curso básico de computación 10 Curso de capacitación en huellografía, dactiloscopía y tratamiento de evidencia 45 Curso de conducción avanzada 14 Curso de conducción básica 4 Seminario seguridad y ética de la información 2 Curso de conducción vehicular avanzada 5 Curso de manejo básico de armas 18 Curso de criminalística y nuevas tecnologías 4 115 Fuente: www.investigaciones.cl consultada el día 28 de enero de 2008. 58/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos Taller práctico de manejo de pistola Sig – Pro 1 III Curso de Fotografía Digital Forense 5 III Curso de Video Digital Forense 5 Curso calidad de servicio 3 Curso de reentrenamiento para asistentes administrativos (a nivel nacional) 90 Curso básico de huellografía y dactiloscopía 4 Taller de primeros auxilios 9 Curso de metodología de análisis de inteligencia 11 Taller de fotografía digital forense / policial 7 Taller de prevención de riesgos 1 Curso de reentrenamiento para asistentes policiales s/d Fuente: Elaboración propia en base a www.investigaciones.cl Por otro lado, la Academia Superior de Estudios Policiales, que es el plantel de educación destinado a la formación y perfeccionamiento de los altos oficiales de la Policía de Investigaciones de Chile, ofrece el Curso de Oficial Policial Graduado. Este curso esta destinado a oficiales de mando medio y superior, que tiene una duración de dos semestres, tras lo cual se confiere el Título de Oficial Policial Graduado y el Grado Académico de Licenciado en Ciencias de la Investigación Criminalística 116 . La Currícula del curso está compuesta por las siguientes materias: Tabla 3.6 Materias Materias Duración (días) Estado y Seguridad Ciudadana s/d Metodología de la Investigación s/d Sociología s/d Ética del Mando s/d 116 Tomado de la página www.investigaciones.cl el día 28 de febrero de 2008. 59/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos Derechos Humanos y Deontología Policial s/d Administración y Gestión Institucional s/d Derecho Procesal Penal s/d Habilidades Comunicacionales s/d Acondicionamiento Físico s/d Trabajo de Titulación (investigación aplicada) s/d Política Criminal y Modernización s/d Presupuesto y Finanzas Públicas s/d Formulación y Evaluación de Proyectos Policiales s/d Sistema de Enjuiciamiento Criminal Práctico s/d Criminología s/d Armamento y Balística s/d Talleres Bimensuales Conflicto y Negociación 60 Actualidad Nacional e Internacional 60 Planificación Estratégica 60 Habilidades directivas 60 Recursos Humanos 60 Protocolo 60 Fuente: Elaboración propia en base a www.investigaciones.cl La Academia Superior de Estudios Policiales (ASEPOL), por medio del Decreto Nº 122, de la Subsecretaría de Investigaciones, modificó recientemente el Reglamento en el sentido de que el Curso de Oficial Graduado en Investigación Criminalística comienza a impartirse en un período docente de un año, dividido en dos semestres. A su vez, se amplió la cobertura de postulación voluntaria, lo que permite que más oficiales accedan al proceso de actualización y profundización de conocimientos necesarios 117 . 117 Policía de Investigaciones de Chile. Cuenta Pública 2007. Pág. 47. 60/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos Fortalezas y Debilidades de la Policía de Investigaciones Fortalezas Institucionales Dentro de las Fortalezas que posee la Policía de Investigaciones podemos señalar tres como las más relevantes: 1) Capacidad de gestión, en especial nos referimos a la planificación, los mecanismos de implementación y el accountability. Estas capacidades han sido reconocidas por el Sistema Regional de Información sobre Buenas Prácticas de Gestión Pública en América Latina, iniciativa de FLACSO-Chile y el BID patrocinado por el CLAD y la Secretaria General de la Presidencia de Chile. De hecho ha sido la primera fuerza policial del hemisferio en ser reconocida con ésta mención 118 . 2) Fuerte capacidad de cambio y modernización para mejorar los problemas de corrupción. La política de depuración interna fue efectiva tanto institucionalmente como en la opinión pública 119 . 3) Frecuente colaboración con el esclarecimiento de los crímenes de la dictadura militar. No sólo ha sido la fuerza encargada de la investigación en materia de delitos a los derechos humanos en la que se apoyaron los gobiernos democráticos, sino que también se han formados unidades especiales internas con tal motivo que han sido muy eficientes 120 . Debilidades y problemas Las debilidades de la Policía de Investigaciones pueden clasificarse en dos tipos, las de tipo simbólico y las de dotación. 1) La Policía de Investigaciones tuvo un gran problema en términos simbólicos y de imagen, que todavía lesionan su imagen, producto de los fuertes hechos de corrupción que se dieron a nivel institucional en los años 80´s y en los años 90´s en la Policía de Investigaciones 121 122 . Estos hechos de corrupción se debieron a que muchos oficiales se vieron ligados al narcotráfico y las drogas. 2) En materia de recursos humanos, tal como lo establece su cuenta pública del 2007, la policía de investigaciones esta en un fuerte déficit. En algunos casos llega a ser superior al 70%. Las regiones más afectadas 118 Policía de Investigaciones. Cuenta Pública 2007. Página 15. Entrevista al Dr. Fernando Martínez, Investigador del CESC. 120 Op. Cit. 121 Entrevista con la Lic. Alejandra Mohor. Investigadora del CESC. 122 Entrevista al Dr. Fernando Martínez, Investigador del CESC. 119 61/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos con el déficit son: Coquicombo, Libertador Bernardo O´Higgins, Maule, Bío-Bío y Los Lagos. Este punto es bastante crítico y representan una de las mayores limitaciones y vulnerabilidades tanto para el funcionamiento del sistema de administración de justicia penal en Chile, como para la seguridad pública y ciudadana. La relación entre el número de habitantes por investigador policial para el 2006 es de sólo 1 detective por cada 4.352,4 habitantes a nivel nacional y de 1 detective operativo por cada 4.715,8 habitantes, aumentando esta brecha con respecto a los años anteriores. Estos valores reflejan la significativa distancia entre la dotación 2006 y el estándar mínimo suficiente de 1 detective cada 1.800 habitantes (estándar internacional que se observa en grandes ciudades de importantes países, tales como Berlín y Hamburgo en Alemania y Sao Paulo en Brasil). Programas especiales Los programas de la Policía de Investigaciones se cimientan en el Plan Minerva o Plan Estratégico de Desarrollo Institucional (2004-2010). Dicho Plan fue instituido a través de la Orden del Director General Nº 2.088 el 20 de enero del año 2006, también se fija en el 2010 y promueve cambios de proporciones en la cultura laboral, el desarrollo tecnológico y la actualización de habilidades y competencias del personal 123 . Entre los programas de la policía de investigaciones podemos nombrar: - Programa Internet Segura, cuyo objetivo es educar a los escolares en el adecuado y seguro uso de la red, actividad que también cuenta con la participación del Ministerio Público, Servicio Nacional de Menores (SENAME) y VTR 124 . - Programa de prevención secundaria y terciaria dirigido a jóvenes entre 13 y 17 años en riesgo sociodelictivo. En éste programa se busca la identificación de perfiles de riesgo y la intervención focalizada, se busca que los adolescentes fortalezcan sus valores, mejoren su autoestima, regularicen sus estudios y desarrollen habilidades y destrezas que faciliten su integración social 125 . Estamos en conocimiento que existen otros programas especiales alrededor de 12, sin embargo, no hemos podido tener mayor acceso a ellos. 123 Policía de Investigaciones. Cuenta Pública 2007. Página 14. Op. Cit. Pág 38. 125 Op. Cit. Pág 20. 124 62/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos Institucionalidad de la Seguridad Privada Antecedentes Regulación Aproximadamente alrededor de 16 normas regulan el ámbito de la seguridad privada. La Institucionalidad Jurídica en materia de Seguridad Privada se viene promoviendo en Chile aproximadamente desde el año 1952 126 , asimismo se han dictado leyes regulando la materia en el año 1973 y 1978. La norma que establece las bases de la en seguridad privada en Chile es el Decreto Ley 3.067 dictado en 1981 127 . Sin embargo, en la actualidad no existe una “ley” de Seguridad Privada, existe una ley de “Vigilantes Privados” 128 . Este decreto ley estableció las bases para el funcionamiento de los vigilantes privados en Chile y para la calificación de las empresas de seguridad privada (señalando las características que deben cumplir, etc.). Existen varias leyes laterales relevantes, entre ellas dos se destacan. La primera de ellas es la Ley N° 19.329 que le otorga la autoridad fiscalizadora a Carabineros de Chile. La segunda de las leyes tiene que ver con los derechos humanos de los consumidores de los servicios de seguridad privada 129 (Ley N°19.496). 126 Entrevista al Dr. Fernando Martínez, Investigador del CESC. La normativa que regula la seguridad privada esta incluida en el ANEXO 3 de éste trabajo. 128 Entrevista a Jorge Lee. 129 Entrevista al Dr. Fernando Martínez, Investigador del CESC. 127 63/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos Tabla 4.1 Marco Regulatorio 130 TEXTOS LEGALES Aspectos de la Constitución Política de la República de Chile Ley Nº 18.961, Orgánica Constitucional de Carabineros de Chile Ley Nº 19.329, Cambia el Control y Sujeción de la Seg. Privada Decreto Ley Nº 3.607, Establece normas Vigilantes Privados Decreto Supremo Nº 1.773, Aprueba Reglamento D.L. Nº 3.607 Decreto Supremo Nº 93, Aprueba Reg. Art. 5º bis del D.L. 3.607 Decreto Exento Nº 1.122, Establece Medidas Mínimas Seguridad Decreto Exento Nº 1.226, Establece Medidas Mínimas Seguridad Decreto Supremo Nº 41, Autoriza conexiones de alarma. Ley Nº 19.303, sobre entidades obligadas. Decreto Supremo Nº 1.772, Aprueba Reg. de la Ley Nº 19.303. TEXTOS LEGALES COMPLEMENTARIOS Ley Nº 17.798, sobre Control de Armas. Resolución Nº 9.080, sobre elementos de autoprotección Ley Nº 19.496, sobre protección de los Derechos del Consumidor NORMAS REGLAMENTARIAS Directiva de Organización y Funcionamiento de la Subdisepricar. Circular Eventos Masivos. Circular Alarmas, entidades obligadas. Debilidades y fortalezas del marco regulatorio Las debilidades de la normativa en el ámbito de la seguridad privada son cuatro. La primera de ellos es que la normativa principal resulta 130 Agradecemos a Dr. Fernando Martínez por facilitarnos éste índice y la normativa respectiva. 64/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos obsoleta en muchos casos ya que la realidad de hoy 131 difiere considerablemente de aquella que el marco normativo reguló en su momento. La segunda debilidad es la cantidad de normas a considerar. Existen demasiadas normas, es decir, hay sobreabundancia de normativa. La tercera debilidad de la normativa es que en general no tiene rango de ley, es decir, en su mayoría ésta tiene un nivel inferior inmediato a la ley ya que es resultado de la capacidad reglamentaria del ejecutivo chileno (decretos supremos, decretos externos, etc.). Por lo tanto, la normativa en seguridad privada tiene un marcado carácter no democrático, ya que por un lado el pilar de dicha regulación fue creado en la dictadura (Decreto Ley 3.063). Además tiene un carácter no democrático porque la gran mayoría de la misma no fue sometida a debate parlamentario 132 . La última debilidad a señalar es que existe un importante vacío normativo en el ámbito de la Seguridad Privada, debido fundamentalmente a que hasta hace poco tiempo atrás no existía una política pública en éste tema. Como consecuencia existe un conjunto de actividades no reguladas, por ejemplo los investigadores privados, los escoltas (guardaespaldas), los chóferes de seguridad y los servicios de protección de personas importantes, entre otras 133 . La fortaleza de la normativa vigente es la capacidad de alinear incentivos y distribuir los costos en el ámbito de la seguridad privada. En Chile está prohibido a las empresas de seguridad privada tengan u ofrezcan vigilantes de seguridad privados 134 . Es decir, las empresas de seguridad privada solo pueden ofrecer guardias de seguridad, personal no armado. Respecto a éste tema, la normativa contempla una infracción penal severa por ofrecer ese tipo de servicio (Art 5 Bis de la Ley 3.067). De ésta forma alinea los incentivos de los agentes privados para disuadirlos de ofrecer o proveer de servicios que no están permitidos. A causa de ésta prohibición, el personal armado debe ser contratado directamente por la empresa que lo solicita, si no es que debe tenerlo obligatoriamente por ley (como las instituciones bancarias o financieras de cualquier naturaleza, las entidades públicas, las empresas de transporte de valores, las empresas estratégicas y los servicios de utilidad pública que se determine 135 ). Como resultado, el personal armado (vigilante) es empleado de la planta de la empresa donde presta servicios. Esto le otorga una responsabilidad mucho mayor a la empresa que necesita el servicio respecto de las acciones del vigilante privado 136 . Es de esta forma que distribuye los costos de forma 131 Entrevista al Dr. Fernando Martínez, Investigador del CESC. Op. Cit. 133 Entrevista al Dr. Fernando Martínez, Investigador del CESC. 134 Op. Cit 135 Artículo N°3 del Decreto Ley 3.067 136 Entrevista al Dr. Fernando Martínez, Investigador del CESC. 132 65/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos tal que la empresa que demanda el servicio cargue con el riesgo asociado al comportamiento del vigilante. Modalidades reguladas Las modalidades reguladas en materia de Seguridad Privada hasta la fecha son cinco: a) Transporte de valores b) Recursos Técnicos en Monitoreo de Alarmas) Seguridad Privada (tecnología, c) Capacitación en Seguridad Privada d) Asesoría en Seguridad Privada e) Recursos Humanos (guardias de seguridad privado) El desarrollo de las empresas de seguridad privada se ha dado fundamentalmente hacia éstos cinco ámbitos regulados de la actividad 137 . Debemos saber que los Vigilantes Privados (agentes de seguridad privada que portan armas) también están regulados, pero no puede ser vendido como servicio, sino que debe ser contratado de forma directa por la empresa que solicita tal servicio. Existen también ámbitos no regulados en los que se ha desarrollado la industria de la seguridad privada, estos son fundamentalmente 138 : a) Los Escoltas, b) La Protección de Personas Importantes (PPI) c) Los Chóferes de Seguridad. d) Investigadores Privados 137 138 Leemira Consultores. 2006. III estudio de la industria de la Seguridad Privada en Chile. Página 9. Leemira Consultores. 2006. III estudio de la industria de la Seguridad Privada en Chile. Página 9. 66/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos Tendencia de servicios y análisis de la industria 139 El mercado de la seguridad privada en los últimos 10 años ha tenido un crecimiento explosivo en Chile 140 141 . A pesar de éste crecimiento, debemos tener en cuenta que en términos comparados el tamaño del mercado es más pequeño que en Argentina, México, Colombia y Brasil. También ha crecido considerablemente el volumen de negocios, casi de manera geométrica especialmente en los últimos años 142 . Tabla 4.2 Facturación Seguridad Privada (crecimiento del sector) Año Facturación (millones de USD$) Crecimiento respecto de año anterior 2003 488 16% 143 2004 549 12,5% 2005 716 30,5% Fuente: Elaboración propia en base a Leemira Consultores, 2006. Página 6. Para el año 2005 la facturación por servicios de seguridad privada representó el 0,63% del PBI. El sector que más aporto a la facturación, aproximadamente el 66%, es el que brinda servicios de “Guardias de Seguridad”. El sector de “Monitoreo de Alarmas” es el segundo en facturación y entre “Guardias” y “Monitoreo” hacen el 80% de la facturación total de la industria. 139 Muchas de las cifras y datos para el año 2007 son estimativas, ya que el dato exacto (que fue recabado por una investigación del CESC) es “secreto” debido a que se van a utilizarlos para la elaboración del nuevo marco regulatorio. Al momento de la redacción de este informe la Cámara de Comercio Chilena todavía no había sacado el nuevo informe sobre el estado de la seguridad privada. 140 Entrevista al Dr. Fernando Martínez, Investigador del CESC. 141 Leemira Consultores. 2006. III estudio de la industria de la Seguridad Privada en Chile. Página 5. 142 Entrevista al Dr. Fernando Martínez, Investigador del CESC. 143 Leemira Consultores. 2004. Estudio de la industria de la Seguridad Privada en Chile. Página 70. 67/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos Tabla 4.3 Facturación por servicio de Seguridad Privada Sector (Empresas) % Recursos Humanos (Guardias Privados) 66 Monitoreo 15 Transporte de Valores 14 Tecnología 4 Detectives Privados <1 Asesorías <1 Capacitación <1 Escoltas y Protección de Personas Importantes <1 Fuente: Elaboración propia en base a Leemira Consultores, 2006. Página 12. El 70% de la demanda de Seguridad Privada está compuesta por las Empresas Industriales, los Comercios y los particulares. A pesar de ello es de notar que un gran consumidor de servicios de seguridad privada son los precintos estatales, lo cuál no debiera extrañarnos, ya que se encuentra dentro de la tendencia a nivel mundial. Esto ocurre en muchos países incluso en países desarrollados, como Inglaterra o Estados Unidos, por ejemplo 144 . Tabla 4.4 Demanda de servicios de seguridad privada por sector 144 Sector Económico % de la demanda Industria 30,2 Comercio 22,7 Particulares 18,9 Empresas Financieras 9,4 Entrevista al Dr. Fernando Martínez, Investigador del CESC. 68/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos Entidades Estatales 6,7 Establecimientos Educativos 3,8 Otros 8,3 Fuente: Elaboración propia en base a Leemira Consultores, 2006. Página 13. Para el año 2005 existían más de 1000 empresas de seguridad privada en Chile 145 y se estima que en la actualidad hay más de 1400 empresas 146 . La mayoría de las empresas se concentran en la Región metropolitana, la región V y la región VIII de Chile 147 . Esto se debe fundamentalmente a que son lo polos de desarrollo económico de Chile. La gran mayoría de estas empresas son de Recursos Humanos (guardias de seguridad). Para el año 2005 aproximadamente el 75% de las empresas reguladas de seguridad privada eran de recursos humanos. Una cifra sustancialmente menor, aproximadamente un 12%, es el porcentaje de las empresas reguladas de seguridad en materia de capacitación. Gráfico 4.1: Distribución porcentual de Empresas de Servicio de Seguridad Privada Fuente: Leemira Consultores. 2006. III Estudio de la industria de la Seguridad Privada en Chile. Página 15. 145 Leemira Consultores. 2006. III estudio de la industria de la Seguridad Privada en Chile. Página 83. Entrevista al Lic. Óscar Gutiérrez, Jefe de Unidad de Seguridad Privada, Ministerio del Interior de Chile. 147 Leemira Consultores. 2006. III estudio de la industria de la Seguridad Privada en Chile. Páginas 18 y 58. 146 69/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos Debemos señalar también la creciente “técnologización” del mercado de la seguridad privada en Chile, ya que el sector de las tecnologías de seguridad muestra una tasa de crecimiento más alta que la del sector de RR.HH. 148 . Las empresas de RR.HH. son en su mayoría micro empresas o pequeñas empresas. Las empresas de seguridad con una planta de empleados que varia entre los 5.000 y los 1.000 empleados son muy pocas, fenómeno similar que ocurre en casi toda Latinoamérica y Europa 149 . Para el año 2005, el 40% de las empresas de Guardias de Seguridad Privada tenía menos de 100 empelados 150 . Para el año 2003, había alrededor de 44.976 guardias de seguridad privado en empresas de RRHH 151 , mientras que para el 2004 existían alrededor de 49.551 guardias de seguridad. En el año 2005 ésta cifra había aumentado a 60.748 personas. Es decir, hubo un aumento del 11% entre 2003-2004 y un aumento de 22% entre 2004-2005 en la cantidad de Guardias de Seguridad. Las estimaciones oficiales 152 indican que en la actualidad hay alrededor de 73.000 Guardias de Seguridad, por lo que la tendencia de crecimiento en la prestación de éste servicio continúa siendo cercana al 20%. Debe tenerse en cuenta que también existe una gran cantidad de guardias de seguridad que prestan servicios directamente, no por medio de empresas de recursos humanos. Aproximadamente los guardias contratados directamente eran alrededor de 10.769 a comienzos del 2004 153 , mientras que para el 2005 rondaban los 16.660 154 . Si además tenemos en cuenta que aproximadamente el 10% de los guaridas no está acreditado en la OS-10, los guarismos del tamaño del mercado son más altos. Aproximadamente la cifra de agentes de seguridad privada bordea los 85.000. Según el Licenciado Óscar Gutiérrez la proporción entre Guardias de Seguridad y Vigilantes de Seguridad es aproximadamente 10 a 1. En cambio, la ratio carabineros/guardia privado es de 148 Leemira Consultores. III Estudio de la Industria de la Seguridad Privada en Chile. 2007. Pág. 5. Entrevista al Lic. Óscar Gutiérrez, Jefe de Unidad de Seguridad Privada, Ministerio del Interior de Chile. 150 Leemira Consultores. III Estudio de la Industria de la Seguridad Privada en Chile. 2007. Pág 19. 151 Leemira Consultores. III Estudio de la Industria de la Seguridad Privada en Chile. 2004. Pág 6. 152 Están presentes en un informe del Ministerio del Interior, pero no son públicas debido a que se están utilizando para la redacción de la normativa. 153 Leemira Consultores. III Estudio de la Industria de la Seguridad Privada en Chile. 2004. Pág 6. 154 Leemira Consultores. III Estudio de la Industria de la Seguridad Privada en Chile. 2007. 17. 149 70/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos aproximadamente 2 a 1 155 , es decir, existen aproximadamente 2,5 guardias por Carabinero 156 . Según el Jefe de la Unidad de Seguridad Privada de la Subsecretaria de Seguridad del Ministerio del Interior de Chile si hoy existen alrededor de 73.000 Guardias de Seguridad, hay entonces un poco más 7.000 Vigilantes de Seguridad. La inmensa mayoría de los vigilantes de seguridad son parte de transportadora de valores, bancos y entidades financieras 157 . La participación femenina en el mercado de la seguridad privada ha crecido también. Aproximadamente en el año 2005 sólo el 40% de las empresas de Guardias Privados no contaban con personal femenino, mientras que en el 2004 el 54% de las empresas no contaba con personal femenino. Esto indica un aumento de alrededor de un 15% en la participación femenina en el marcado laboral de la seguridad privada 158 . Para el año 2005 el sector generaba alrededor de 100.000 puestos de trabajo, de los cuales aproximadamente un 98% son guardias de seguridad y vigilantes armados 159 . Las estimaciones oficiales nos indican que hoy se genera en éste sector un poco más de 200.000 empleos 160 . Informalidad La informalidad en Chile es difícil de cuantificar, si bien hay algunas mediciones, varios especialistas indican que son poco fehacientes. No hay un estudio que permita decir que hay una informalidad exacta de tal por ciento. Para el Jefe de la Unidad de Seguridad Privada de la Subsecretaria de Seguridad Pública del Ministerio del Interior, Lic. Óscar Gutiérrez, “si es que hay informalidad es en niveles mínimos 161 . De la misma forma, el Dr. Fernando Martínez opina que “la informalidad en Chile es muy baja, prácticamente inexistente” 162 . La baja informalidad obedece a dos motivos según el Dr. Fernando Martínez. Por un lado, la autoridad fiscalizadora, OS-10 y los prefectos de Carabineros, son muy 155 Entrevista al Lic. Óscar Gutiérrez, Jefe de Unidad de Seguridad Privada, Ministerio del Interior de Chile. 156 Entrevista a Jorge Lee. 157 Entrevista al Lic. Óscar Gutiérrez, Jefe de Unidad de Seguridad Privada, Ministerio del Interior de Chile. 158 Leemira Consultores. III Estudio de la Industria de la Seguridad Privada en Chile. 2007. Pág. 19. 159 Op. Cit. Pág. 13. 160 Entrevista al Lic. Óscar Gutiérrez, Jefe de Unidad de Seguridad Privada, Ministerio del Interior de Chile. 161 Entrevista al Lic. Óscar Gutiérrez, Jefe de Unidad de Seguridad Privada, Ministerio del Interior de Chile. 162 Entrevista al Dr. Fernando Martínez, Investigador del CESC. 71/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos exigentes. Por otro lado, como las empresas de seguridad privada para poder trabajar tienen que pagar tributos relativamente importantes, son ellas mismas las que demandan a las autoridades altos niveles de fiscalización. Sin embargo, algunos informes como el “Reporte del Sector Seguridad en América Latina y el Caribe” para el año 2006 indica que existen niveles considerables de “informalidad” 163 . Por otro lado, algunos estudios del mercado de Guardias Privados indican que en el año 2004 alrededor de un 10% de los mismos no estaba acreditados ante el organismo fiscalizador 164 , lo que sugiere que si existe algo de informalidad. Sin embargo, nosotros encontramos a éstas mediciones porcentuales son difíciles de probar o contrastar. Relevancia económica, política y estratégica Como consecuencia del tamaño del mercado, la correlativa situación de inseguridad y el crecimiento en la prestación de servicios, la seguridad privada tiene una importancia “relativa”. Importancia que ha ido creciendo producto del crecimiento propio de la industria y de sus usuarios 165 . Económicamente y comercialmente la industria de la seguridad privada produce aproximadamente el 1% del PBI y genera un poco más de 200.000 empleos, por lo que adquiere una importancia relativamente pequeña desde lo económico, social y laboral 166 . Políticamente se ha tornado un poco más significativa, ya que durante el actual gobierno se le ha intentado dar una nueva institucionalidad que pretende mantener en un solo cuerpo legal toda la legislación que rige ésta ámbito, que actualmente está muy disgregada 167 . Se está intentando hacer simultáneamente una centralización de la normativa (para evitar la dispersión) y por otro lado se está intentando actualizar, modernizar y mejorar la normativa, tanto en el plano de lo regulado como de lo no regulado. En otras palabras políticamente la Seguridad Privada ha comenzado a ser un tema relevante, de forma tal que se ha comenzado a llevar adelante una política pública en materia de Seguridad Privada 168 . Esta política tiene su origen en la Política Nacional 163 FLACSO-Chile. Informe Nacional Chile en Reporte Sector Seguridad en América Latina y el Caribe 2006. Santiago, Chile: FLACSO-Chile. 2007. Pág. 36. 164 Leemira Consultores. III Estudio de la Industria de la Seguridad Privada en Chile. 2007. Pág.7. 165 Entrevista al Lic. Óscar Gutiérrez, Jefe de Unidad de Seguridad Privada, Ministerio del Interior de Chile. 166 Op. Cit. 167 Op. Cit. 168 Entrevista al Dr. Fernando Martínez, Investigador del CESC. 72/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos de Seguridad Pública y en la Estrategia de Seguridad Pública (ENSP). Por un lado, la ENSP establece que la Seguridad Privada tiene un carácter “subordinado y coadyuvante” de la seguridad pública. Por otro lado, la ENSP encarga renovar la “institucionalidad de la Seguridad Privada. Como consecuencia el gobierno de la Presidenta Michel Bachelet ha encargado un estudio al Centro de Estudios de Seguridad Ciudadana en materia Legislativa y de Mercado del sector de la Seguridad Privada. También en la ENSP se trata de fortalecer a la autoridad civil frente a la seguridad pública, ya que el vertiginoso crecimiento del mercado ha sido desordenado 169 . Regulación La regulación chilena entiende por Seguridad Privada: “el conjunto de acciones realizadas por personas u organismos que tienen por objeto la protección de personas o bienes, propios o entregados a su custodia dentro del ámbito en que desarrollan su quehacer, conforme a la normativa legal y reglamentaria. También se encuentran consideradas dentro del campo de la Seguridad Privada las actividades de vigilancia, supervisión, capacitación o comercialización, siempre adecuándose a la normativa que regula la materia” 170 . Para dicho ámbito (Seguridad Privada) la regulación es bastante explicita respecto a lo que no está permitido y respecto a quienes tienen “obligación” de contratar servicios de seguridad privada. Por un lado el Decreto Ley 3.607 es el que obliga a contratar servicios de “vigilancia privada” a “las instituciones bancarias o financieras de cualquier naturaleza, las entidades públicas, las empresas de transporte de valores, las empresas estratégicas y los servicios de utilidad pública que se determine, deberán contar con su propio servicio de vigilantes privados y, además, mantener un organismo de seguridad interno, del cual dependerá la oficina de seguridad”. Los vigilantes de seguridad privado son los únicos agentes de seguridad privado posibilitados de portar armas, están regidos por el ya mencionado Decreto Ley 3.607. Es Carabineros quién autoriza el servicio, dependiendo de la labor que deban desarrollar. Estos vigilantes deben ser contratados directamente por la empresa que solicita el servicio. Esta normativa también sanciona severamente, tanto económicamente como penalmente el ofrecimiento de servicios de seguridad privada armada. 169 No pudimos acceder a la información más específica en materia de seguridad privada, ya que los datos son secreta hasta la ley no sea tratada en las Cámaras Legislativas. 170 Directiva de Organización y Funcionamiento de la Subdisepricar. Pág. 1 73/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos Por otro lado, la Ley 19.303 obliga a contratar como mínimo servicios de “guardia privado” a las empresas de comercios que tengan más de 500 Unidades de Fomento (9 millones de pesos chilenos) y a los establecimientos de ventas de combustible al público. Los guardias de seguridad son quienes desarrollan las labores de vigilancia, generalmente para terceros por parte de una empresa de recursos humanos que entrega el servicio. También pueden ser personal propio de la misma empresa que necesita el servicio. Estos agentes no están autorizados a portar ningún tipo de arma, deben vestir uniforme según la autoridad fiscalizadora se lo solicite 171 . Esta ley obliga a quienes tengan medidas de seguridad con la finalidad de colaborar con la prevención del delito y con la seguridad de los usuarios y clientes. En adición, la normativa es explicita respecto a la prohibición de ofrecer servicios de vigilancia armada bajo la pena de reclusión y fuertes sanciones económicas. Capacidad de porte de arma La posibilidad de portar armas en el ámbito de la seguridad privada está reservada solamente al ámbito de los vigilantes privados. La Ley 17.798 es la que regula ésta materia. Las armas autorizadas son revólveres hasta calibre 38, pistolas 9 mm. (que por lo general lo usan las transportadoras de valores) y escopetas calibre 12. También se restringen las cargas por arma, normalmente son dos cargas por armas 172 . Se regula además el uso del arma solamente en el lugar de trabajo. Carabineros como autoridad fiscalizadora es quién otorga permiso para tener personal armado o no armado, dependiendo de la labor especifica que deban desarrollar 173 . Mecanismos de Monitoreo y Evaluación Las autoridades encargadas de “monitorear” a las empresas de seguridad privada son las autoridades fiscalizadoras según la normativa vigente, que son cuatro. La principal autoridad fiscalizadora es Carabineros, quién para estos efectos tiene una subdirección de área 171 Entrevista al Lic. Óscar Gutiérrez, Jefe de Unidad de Seguridad Privada, Ministerio del Interior de Chile. 172 Entrevista al Lic. Óscar Gutiérrez, Jefe de Unidad de Seguridad Privada, Ministerio del Interior de Chile. 173 Op. Cit. 74/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos para la seguridad privada (lo cuál es un nivel institucional bastante alto) 174 . Esta subdirección también es conocida como OS10, realiza la fiscalización del 95% de las actividades y empresas de seguridad privada que se realizan en Chile 175 . Sin embargo, hay empresas de seguridad privada que prestan sus servicios en territorios que son jurisdicción de otras instituciones, por lo que corresponde a las mismas ser las autoridades fiscalizadoras. Si una empresa presta servicios en la jurisdicción de la Armada Chilena, estas empresas son fiscalizadas por un organismo de la Armada de Chile llamado “DIRECTEMAR” (Dirección General de Territorio Marítimo y Mercante). Por lo general estas empresas privadas de seguridad brindan actividades 176 fundamentalmente en los puertos . Por otro lado, si prestan servicios en la Jurisdicción de la Fuerza Aérea, es la Dirección General de Aeronáutica Civil (DGAC) el organismo encargado de la fiscalización. Esto ocurre con las empresas cuyas actividades de seguridad privada se desarrollan en los aeropuertos 177 . Asimismo, podemos decir que realiza funciones de fiscalización la Dirección General de Movilización Nacional (DGMN). La DGMN es un organismo perteneciente al Ejército, que es el único autorizado para otorgar permisos para portar armas 178 . Tabla 4.1: Autoridades Fiscalizadoras Sector/Jurisdicción Autoridad Fiscalizadora Unidad Fiscalizadora General Carabineros Subdirección OS-10 de Seguridad Privada de Carabineros y Prefecturas Marítimo Dirección de Marítimo Mercante General s/d Territorio y DIRECTEMAR Aeronáutico Dirección General s/d DGAC 174 Entrevista al Dr. Fernando Martínez, Investigador del CESC. Op. Cit. 176 Op. Cit. 177 Op. Cit. 178 Entrevista al Dr. Fernando Martínez, Investigador del CESC. 175 75/82 Sigla Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos de Civil Armamento Aeronáutica Dirección General s/d de Movilización Nacional DGMN Fuente: Elaboración propia, múltiples fuentes. Es menester aclarar que la autoridad fiscalizadora directa no es el nivel central de Carabineros, la Subdirección de Seguridad Privada, sino que es el Prefecto de Carabineros que existe en cada provincia de Chile. La subsecretaria OS10 realiza la dirección administrativa y política sobre como se realiza la fiscalización por parte de la autoridad fiscalizadora, que es el Prefecto. La OS10 lleva las estadísticas, registros, elaboran las credenciales, etc. En cambio, dentro de cada jurisdicción es el Prefecto quien determina la dotación de Carabineros que se destina a realizar la fiscalización de las empresas privadas en su territorio. En la actualidad la dotación de Carabineros para ésta tarea es muy baja y por lo general ocurre que no son especialistas en la temática 179 . La “evaluación” de las empresas de seguridad privada también la lleva adelante en su mayoría Carabineros de Chile. Nuevamente son las Prefecturas de Carabineros quienes autorizan los “estudios de seguridad” 180 , las directivas de funcionamiento de las empresas y también hace visitas físicas in situ, en forma periódica, donde se realizan las actividades de la empresa de seguridad privada. Carabineros también produjo el “Manual de Organización y Funcionamiento del Sistema de Seguridad Privada”, que es el que otorga la autorización para el funcionamiento de los consultores. Carabineros también otorga la aprobación de los programas, planes y materias de cada uno de los cursos para ser vigilante privado, aprueban las directivas de funcionamiento de guardias de seguridad y otorga credenciales de guardias de seguridad y vigilantes 181 . En la actualidad Carabineros esta avanzando mucho la fiscalización en forma de “auditoria”. Mediante este mecanismo, los Carabineros se instalan en la empresa y verifican en un lapso de tiempo todas las actividades que allí se realizan en materia de seguridad y lo están complementando con el control de otros servicios públicos que deben estar al día, como las cargas laborales e impositivas. En términos generales el Lic. Óscar Gutiérrez nos comento que la fiscalización es relativamente “buena” y que el mayor inconveniente es la falta de 179 Op. Cit. Decreto Ley 3.607. Art. 3 181 Decreto Supremo Nº 93. 180 76/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos personal para realizar los controles 182 . Según el Jefe de la Unidad de Seguridad Privada, esto se refleja en el hecho de que la seguridad privada nunca ha dado grandes “problemas” en términos de corrupción o inconvenientes ligados al control, ni tampoco ha habido “reclamos” de usuarios en términos flagrantes abusos de autoridad. Es necesario mencionar que las facultades del poder civil se basan primordialmente en notificar a las entidades la necesidad de contar con servicio de vigilancia privada y de notificar que deben realizar el respectivo “estudio de seguridad” 183 . Son los intendentes o los gobernadores quienes hacen las gestiones frente al ministerio del interior. Sin embargo, en la práctica, éstas facultades las ejerce el Ministerio del Interior en el nivel central, más precisamente la Unidad de la Seguridad Privada 184 . Según el Dr. Fernando Martínez del CESC, “la participación del poder civil en todo el proceso de la seguridad privada es muy pequeña” 185 . Capacitación La Capacitación de los guardias se realiza sobre la base de un Manual de Capacitación que formuló Carabineros de Chile 186 , sin embargo ésta capacitación es provista por empresas privadas de capacitación. Algunos años atrás la capacitación era de entre 30 y 40 horas. Actualmente el manual se modificó y se dispuso que la capacitación sea de 90 horas para los guardias de seguridad y 100 horas para los vigilantes. La diferencia de horas es producto de la capacitación para el manejo de armas 187 . La currícula de capacitación es estándar y cada dos o tres años los guardias deben hacer un reentrenamiento y una capacitación en seguridad. Las materias que se enseñan en la capacitación tocan temas y aspectos legales, aspectos administrativos y otros conocimientos técnicos como los sistemas de tecnologías utilizadas para la vigilancia (alarmas, circuitos cerrados de televisión, etc.). También se capacita a los guaridas con primeros auxilios, ética y defensa personal. Actualmente se ha intentado aumentar la carga de las materias relativas a derechos humanos y derechos ciudadanos. Este hincapié no es una cuestión menor, ya que no hace mucho tiempo hubo un episodio muy relevante a nivel nacional sobre abuso de 182 Entrevista al Lic. Óscar Gutiérrez, Jefe de Unidad de Seguridad Privada, Ministerio del Interior de Chile. 183 Decreto Ley 3.607. Art. 3 184 Entrevista al Dr. Fernando Martínez, Investigador del CESC. 185 Op. Cit. 186 Entrevista al Lic. Óscar Gutiérrez, Jefe de Unidad de Seguridad Privada, Ministerio del Interior de Chile. 187 Op. Cit. 77/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos autoridad y violación a los derechos humanos por parte de guaridas de seguridad privada 188 . Según el Jefe de la Unidad de Seguridad Privada del Ministerio del Interior, la idea detrás de esta mejora en la capacitación es profesionalizar la industria de la seguridad privada. En éste sentido se van algunos avances ya que algunas Universidades han abierto la carrera de Jefe de Seguridad, otorgan técnicaturas en seguridad y también títulos de supervisores. El funcionario nos comento que “se debe intentar hacer una carrera que permita a las personas especializarse y crecer, tener cargos de mayor importancia y mejorar las remuneraciones, para que mejore la calidad de los recursos humanos que se suman a la industria de la seguridad privada” 189 . Coordinación con las Instituciones Policiales Respecto del accionar conjunto con la institución policial, al igual que la seguridad privada a nivel mundial, la seguridad privada en Chile todavía no encuentra la mancomunión y la co-adyuvación que frecuentemente está en las normas legales pero que no son practicadas 190 . En la actualidad no se dan tareas de colaboración en materia preventiva de seguridad, ni en materia de control. La vinculación con la policía se da puramente través de la autoridad fiscalizadora. En éstos carriles hay una “buena comunicación” 191 . Sanción Las denuncias en caso de sanción las realiza Carabineros principalmente (aunque cualquiera de las otras tres autoridades fiscalizadoras puede hacerlo) y se erradican en el Juzgado de la Policía Local 192 . Esta judicatura se encarga de cuestiones que “no son estrictamente delitos” pero que podrían serlo (faltas, los accidentes de transito, etc.) 193 . El Juzgado de Policía es el que aplica las sanciones 188 Hace poco tiempo atrás dos guardias de seguridad de un comercio que creyeron estar en presencia de un robo menor (robo de hormiga) encerraron a una mujer con un bebe muy pequeño (bebe de brazos) en un frigorífico hasta que llegaron los Carabineros. 189 Entrevista al Lic. Óscar Gutiérrez, Jefe de Unidad de Seguridad Privada, Ministerio del Interior de Chile. 190 Entrevista al Lic. Óscar Gutiérrez, Jefe de Unidad de Seguridad Privada, Ministerio del Interior de Chile. 191 Entrevista al Dr. Fernando Martínez, Investigador del CESC. 192 Entrevista al Lic. Óscar Gutiérrez, Jefe de Unidad de Seguridad Privada, Ministerio del Interior de Chile. 193 Op. Cit. 78/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos que contempla la normativa, sanciones muy onerosas en términos monetarios. Sin embargo, estos juzgados se encuentran sobrepasados y no tienen ningún tipo de especialización en el tema 194 . En consecuencia, la proporción de juicios a la seguridad privada que termina en sanciones es baja 195 . Con la actual ley, si la empresa ha cumplido con la infracción el Juez puede incluso dejar sin efecto la sanción 196 . Policías que ejercen funciones de seguridad privada Respecto al número de policías (Carabinero o Investigaciones) que ejerce funciones de seguridad privada no se pudieron encontrar datos empíricos. Según el Lic. Óscar Gutiérrez, Jefe de la Unidad de Seguridad Privada de la Subsecretaria de Seguridad del Ministerio del Interior de Chile, “ningún policía ejerce tareas de guardia privado” ya que “no están autorizados para ejercer ningún tipo de funciones privadas”. Teniendo en cuenta que informes especializados en la materia como el “Reporte del Sector Seguridad en América Latina y el Caribe” que realiza FLACSO anualmente, hay considerables casos de funcionarios de las instituciones policiales que realizan tareas como guaridas o vigilantes privados de manera temporal. Esta situación se da sin que exista la posibilidad efectiva de fiscalizar o controlar la situación, ya que por un lado, hay cierta informalidad en el sector; por otro lado, son los funcionarios de Carabineros en las provincias los encargados de realizar la fiscalización. 194 Entrevista al Dr. Fernando Martínez, Investigador del CESC. Op. Cit.. 196 Entrevista al Lic. Óscar Gutiérrez, Jefe de Unidad de Seguridad Privada, Ministerio del Interior de Chile. 195 79/82 Chile Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos Fuentes Bibliografía 80/82 Alarcón, Anahí. Seguridad Pública e Intervención Estatal: Notas sobre la Evolución y la Construcción de la problemática en Chile. Santiago, Chile: Mimeo. Universidad Católica de Valparaíso. 2005. Bailey, John & Lucia Dammert. “De la Seguridad Pública a la Seguridad Ciudadana” en Perspectivas y dilemas de la seguridad pública en América Latina. Quito, Ecuador: FLACSO Sede Ecuador. 2007 Cuenta Pública. Estrategia Nacional de Seguridad Pública. Mimeo. Santiago, Chile: Mimeo. 2007. Dammert, Lucia. “Reforma Policial en América Latina” en Perspectivas y dilemas de la seguridad ciudadana en América Latina. Quito, Ecuador: FLACSO Sede Ecuador. 2007 Dammert, Lucia. 2007. “Violencia Criminal y Ciudadanía en Chile” en Perspectivas y dilemas de la seguridad en América Latina. 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