Migración de Retorno - Conferencia Regional sobre Migración
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Migración de Retorno Sección 3.9 Temas: El marco de referencia para una política de Migración de Retorno Ayuda para el retorno voluntario Diseño de un programa para el retorno voluntario asistido Retorno involuntario Aplicación de los retornos Fundamentos de Gestión de la Migración Volumen Tres: Gestión de la Migración Migración de Retorno Migración de Retorno Sección 3.9 Esta Sección examina el lugar de la migración de retorno en el desarrollo de una política de gestión de la migración integral. El Tema Uno presenta la motivación y el contexto para la cooperación internacional y alianzas en relación con la política dela migración de retorno. El Tema Dos explora los retornos voluntarios y las ventajas de un retorno voluntario asistido como una herramienta de gestión . El Tema Tres trata los factores que deberían tomarse en consideración cuando se diseña un programa para retorno voluntario asistido. El Tema Cuatro revisa los enfoques para manejar retornos involuntarios y las recomendaciones para la práctica. El Tema Cinco examina algunos problemas y soluciones implicadas en retornos obligados por aplicación de la ley. Objetivos de Aprendizaje • comprender la función esencial del retorno voluntario para mantener la integridad de un sistema de gestión de la migración • comprender la importancia del retorno involuntario para una política de gestión de la migración de manera integral • identificar los principales elementos en el retorno voluntario, la reintegración y la sustentabilidad • incrementar su capacidad para determinar e instrumentar retornos voluntarios y medidas de reintegración que sean las adecuadas para su entorno • identificar las circunstancias que pudiesen requerir el retorno involuntario u obligado por aplicación de la ley de inmigrantes irregulares • mejorar su capacidad de instrumentar un programa de retorno obligado por aplicación de la ley en su entorno 3 Sección 3.9 Antecedentes En el siglo diecinueve, se reconocía que los flujos migratorios con frecuencia tienden a producir “contraflujos” de migración, en su mayoría, inmigrantes retonados. Aunque esto es intrínseco al concepto de migración circular, queda mucho aún por entender sobre el complejo aspecto de múltiples niveles de los procesos del retorno de la migración. La migración de retorno continúa siendo el gran capítulo por escribirse en la historia de la migración. Esto puede deberse en parte al hecho de que, en el pasado, muchos retornos se daban de manera espontánea y, por tanto, no se registraban y no se percibían como un aspecto que requiriese el mismo nivel de supervisión como los casos que implicaban el reasentamiento y la integración. La migración de retorno es un área relativamente nueva de la migración que no tiene un significado estándar en la política o el derecho nacional o internacional. Se han propuesto diferentes tipologías de retorno para describir el nivel de desarrollo de los países vinculados por la migración y el retorno, o el tiempo pasado en el país de origen, o la intención de los inmigrantes ante el resultado efectivo, o el entorno sociológico del retornado. Desde un punto de vista de la gestión de la migración, los retornos ocurren en su mayoría de tres diferentes maneras, independientemente de la condición de la persona en el país de destino. Los retornos pueden ser: • voluntarios sin obligación, cuando los inmigrantes deciden en cualquier momento durante su estancia volver a su país de origen por voluntad propia y por su cuenta • voluntarios obligados, cuando las personas se encuentran al final de su condición de protección temporal, se rechaza el asilo, o no pueden permanecer y eligen volver por su propia voluntad • involuntarios, como resultado de la orden de deportación dictada por las autoridades del Estado de destino. La gestión de la migración requiere una serie de enfoques, incluyendo proporcionar asistencia para el retorno voluntario de inmigrantes ilegales. Esta herramienta de gestión es particularmente eficaz cuando se combina con un manejo competente de la frontera y con sistemas de gestión de asilo, incluyendo adjudicación oportuna del asilo y, como último recurso, deportaciones precipitadas de solicitantes de asilo cuya consideración se ha rechazado. El retorno voluntario es la opción preferida tanto por las autoridades como por los retornados, pero existe una necesidad inevitable de que en algunos casos se efectúen retornos obligados por aplicación de la ley. Como parte de cualquier enfoque integral y equilibrado de la migración se debe incluir una política de retornos involuntarios, u obligados... Esta política también salvaguardará la integridad de mecanismos de protección internacional. 4 Migración de Retorno Una política de retornos equilibrada es aquella que incluirá retornos obligados por aplicación de la ley cuando no son posibles los retornos voluntarios. Un enfoque eficaz para el retorno de aquellas personas que no tienen una base legítima para permanecer en un Estado de destino fundamenta el esfuerzo más amplio que se hace para combatir la migración irregular e ilegal. Retornos rápidos de inmigrantes irregulares y de aquellas personas de quienes se determina que no es necesaria la protección ofrecen el mensaje más claro posible a los traficantes y posibles inmigrantes irregulares de que sus actividades no prosperarán. Preguntas Guía 1 ¿Tiene sentido un programa para el retorno voluntario asistido en términos de la naturaleza y 2 ¿Qué parte representa una política de retornos obligados por aplicación de la ley en la gestión 3 ¿En qué medida un programa para el retorno voluntario asistido sería más o menos 4 ¿En qué medida la política de retorno obligado por aplicación de la ley se instrumenta 5 ¿Cuáles son algunas de las barreras para instrumentar un programa de retorno obligado 6 ¿Cuál es la medida de la necesidad de absorber cantidades importantes de inmigrantes 7 ¿Un enfoque de colaboración para desarrollar un programa para retorno voluntario asistido 8 ¿En qué medida los ejemplos y modelos identificados en esta Sección ofrecen enfoques útiles necesidades de los inmigrantes irregulares en su entorno? general de la migración en su entorno? económico que su enfoque actual de retiro y retorno de inmigrantes irregulares? adecuadamente en su entorno? eficaz en su entorno? retornados en su entorno? ayudaría a enfrentar el desafío de los inmigrantes retornados? y aceptables para abordar problemas de retornos obligados por aplicación de la ley en su entorno? 5 Sección 3.9 Una política eficaz de retornos requiere un enfoque multidisciplinario para garantizar la sustentabilidad y efectividad de una política de migración más amplia. Los resultados óptimos se logran cuando el retorno se combina con sistemas de gestión de fronteras y asilo así como con arreglos adecuados para ingreso, recepción e integración legales y ordenados. Una política de retornos equilibrada incluirá los retornos obligados por aplicación de la ley donde la opción preferida de retorno voluntario no sea posible. Los procedimientos para retiros por aplicación de la ley deben ser eficientes y congruentes con las leyes y convenciones internacionales de derechos humanos para garantizar la salvaguarda de los derechos humanos básicos y las necesidades de protección de la persona en cuestión. Términos y Conceptos Retiro administrativo Un proceso que se aplica a personas que permanecen más tiempo del permitido, a los que trabajan (o reclaman prestaciones) en incumplimiento de sus condiciones de residencia, y personas que utilizan el engaño para obtener permiso autorizado para permanecer Retorno asistido Ocurre cuando el Estado o un tercero, por ejemplo, una organización internacional, pueden ofrecer a la persona asistencia financiera y en la organización del retorno, y en ocasiones para medidas de reintegración País de destino El país al cual desea llegar una persona cuando inicia un movimiento migratorio País de origen El país de residencia del cual procede una persona que inicia un movimiento migratorio. Esto puede diferir de “país de retorno” en casos de retornos étnicos y en el caso de retornos al primer país de asilo País de retorno El país al cual retorna la persona. Este puede ser su país de origen o de residencia habitual anterior, pero una cantidad creciente de convenios de readmisión tratan con la readmisión de no nacionales a países de tránsito 6 Migración de Retorno País de tránsito El país o países intermedios de paso que se encuentran en la ruta de un inmigrante a un destino objetivo Deportación Un proceso que se aplica a personas que han rechazado una orden legal de partida, cometido algún delito, o casos en los que el retiro de una persona del Estado de destino conduciría al bien público Retorno obligado El retorno que no realiza la persona voluntariamente País anfitrión El país que recibe a una persona no nativa independientemente de la condición de la persona, y ya sea de manera temporal o permanente Intercepciones El ACNUR define la intercepción como cualquier medida aplicada por un Estado fuera de su territorio nacional para evitar, interrumpir, o detener el movimiento de personas sin la documentación requerida y que no crucen fronteras por tierra, aire o mar y lleguen al presunto país de destino. Migración irregular Migración que tiene lugar fuera de las normas y procedimientos establecidos por los Estados para manejar el flujo ordenado de inmigrantes en, a través y fuera de sus territorios. Acuerdo de readmisión Un acuerdo, generalmente de naturaleza bilateral, que establece procedimientos mediante los cuales un Estado puede retornar inmigrantes irregulares a su estado de origen o a un estado de tránsito. Re-emigración El movimiento de una persona quien, después de regresar a su país de partida, vuelve a salir hacia otro destino o estancia. Repatriación Este término tiene un significado estrictamente legal, reconocido por el derecho internacional, y se refiere a refugiados dentro del alcance de la convención que volvían a sus lugares de origen, prisioneros de guerra bajo las Convenciones de Ginebra de 1949 y 1951, civiles en tiempos de guerra y diplomáticos en tiempos de crisis bajo las Convenciones de Viena de 1961 y 1963. 7 Sección 3.9 Retorno El término retorno se refiere ampliamente a la acción de regresar de un país (ya sea de tránsito o de destino) al país de previo tránsito u origen. Retorno espontáneo Ocurre cuando la persona decide el retorno y lo instrumenta por sí misma. Nacional de un país tercero La referencia más común a nacionales de terceros países es dentro del contexto de acuerdos bilaterales de readmisión, donde el retornado no es un nacional de las partes contratantes. También se hace referencia a un nacional de un tercer país en el contexto de los retornos, cuando la persona a quien se desea retornar no es nativo del país anfitrión ni de ningún país dentro de la región del país anfitrión. Por ejemplo, en el contexto de la UE, un nacional de un tercer país en Alemania incluiría solamente nativos ajenos a la EU. Retorno voluntario Retorno basado en la decisión voluntaria de la persona. El concepto de retorno voluntario requiere más que la ausencia de factores de coerción. Una decisión voluntaria se define por la ausencia de cualquier coerción física, psicológica o material, pero adicionalmente, la decisión tiene como base información adecuada, disponible, exacta y objetiva. 8 Tema Uno El marco de referencia para una política de migración de retorno A medida que se ha desarrollado la política de migración, se ha hecho evidente que una política eficaz de retornos requiere un enfoque multidisciplinario para garantizar la sustentabilidad y eficacia de una política de migración más amplia. Esto requiere una cooperación coherente en todo el gobierno, departamentos y dependencias. Esto no debe verse como una “opción adicional”, sino como una parte esencial de un programa de retornos. La convergencia de las áreas de política interrelacionadas en el proceso de creación de la política es una parte desafiante pero importante de una política de migración integral y completamente eficaz. La migración de retorno tiene un impacto importante en los países de origen, tránsito y destino. Para los países de destino y tránsito, el impacto se siente en los sistemas nacionales de inmigración y en la integridad de los sistemas de asilo. Para países de retorno, ya sea de origen, tránsito o terceros, grandes afluencias de inmigrantes retornados pueden presentar desafíos específicos a la capacidad de “absorción” en términos de reintegración y estabilización socio-económica. Los países de retorno pueden experimentar también cambios en los patrones de remesas. Es claro que la reintegración de los retornados requiere de una planificación meticulosa y mayor colaboración entre los países emisores y los receptores. Muchos países en desarrollo en África, Asia y América Latina han ofrecido por tradición refugio temporal a una serie de personas obligadas a abandonar sus hogares dentro de su región. Las mayores cantidades de solicitantes de asilo, refugiados y de inmigrantes irregulares aún se encuentran hospedadas en países, la mayoría en desarrollo, dentro de las regiones de origen. Muchos de estos países se encuentran en la función doble de ser países anfitriones y países de origen. Dentro de este contexto, la cuestión del retorno de nacionales es un aspecto tan sensible en lo político y social, como lo es en países de destino en Occidente. Aunque el retorno con frecuencia se considera cuestión de retirar al inmigrante en cuestión de un territorio determinado, pueden surgir problemas si el retorno no puede sustentarse y se hace poco para facilitar la reintegración del retornado. El retorno también puede, al final de cuentas, no ser viable en casos donde el inmigrante se retira de un estado de tránsito que carece de los medios para 9 El marco de referencia para una política de migración de retorno Migración de Retorno Sección 3.9 retornar al inmigrante en cuestión a su país de origen. El resultado final puede ser que el inmigrante simplemente trate de reingresar al país de destino ilegalmente. Una política integral de retorno debe incluir diversos factores clave para fomentar el éxito: • • • Fomento del retorno voluntario como la primera opción Medidas para retorno obligado por aplicación de la ley en seguridad y dignidad Fomento de la sustentabilidad del retorno, lo cual significa aliviar las presiones que conducen a renovados intentos de migración indocumentada • • Facilitación de reintegración económica, social y cultural del retornado Alianzas y colaboración en la instrumentación del retorno Estos factores se examinan en los siguientes “Puntos Importantes”. Puntos Importantes 1 La escala total de migración retornada, relacionada particularmente a la migración irregular y los desplazamientos masivos que surgen a partir de situaciones de urgencia en países de origen, ha creado nuevos desafíos y abierto posibilidades para el retorno donde no existían antes del final de la Guerra Fría. • Bosnia y Herzegovina y posteriormente Kosovo, Costa de Marfil, Sierra Leona, Afganistán y Timor Oriental • Movimientos de población provocados por el colapso de la UniónSoviética • Retornos de naturaleza “ancestral” que incluye gente que personalmente no emigró en primer lugar de un país de origen putativo. 2 En el ámbito internacional, ha existido un respaldo a la necesidad de contar con un enfoque completo de la gestión de la migración que aborde cuestiones políticas y de desarrollo. Por ejemplo, las cláusulas de colaboración en materia de migración se han incorporado en los acuerdos de asociación y colaboración de la UE con terceros países. Este enfoque multidisciplinario también se refleja en muchos otros esfuerzos internos en los países para coordinar las políticas entre los diferentes departamentos. 3 En 1994, la Conferencia Internacional del Cairo sobre Población y Desarrollo instó a todos los países a manejar los retornos mediante el diálogo y la interacción constructiva. 10 4 Se ha desarrollado una variedad creciente de alianzas para manejar la migración debido a que la creciente integración entre los factores humanitarios, económicos, sociales, de contrabando y tráfico está haciendo que la migración sea más compleja y multidireccional. Las alianzas pueden ser elementos clave de un enfoque integral a la migración de retorno mediante intereses combinados que cubran las dimensiones política, económica y social del fenómeno. Estas alianzas también pueden garantizar que la política de migración tome en cuenta los derechos humanos y aspectos de desarrollo en los países de origen y de tránsito. 5 Una convergencia de intereses y colaboración en el proceso y asistencia a los inmigrantes varados en tránsito puede conducir, al final de cuentas, a iniciativas de asistencia técnica complementarias para reforzar las capacidades de gestión de la migración del país de tránsito, así como acciones conjuntas para contrarrestar las actividades de tráfico de inmigrantes que afectan a la región. Un enfoque de este tipo hacia la sociedad es la iniciativa “Cluster”, que reúne en la mesa de negociaciones a países de origen, de tránsito y de destino para encontrar soluciones comunes y prácticas para la migración irregular y de retorno. En este caso, “Cluster” simplemente hace referencia a una agrupación de países a lo largo de una ruta específica de migración con un interés mutuo para resolver desafíos planteados por la migración. Al ofrecer un marco de referencia de respaldo y convenido de retorno/reintegración, el enfoque de grupo (cluster) puede contribuir directamente a fomentar un incremento en la migración de retorno voluntario. La Sección 1.7, Cooperación Internacional, ofrece mayor detalle sobre los mecanismos para la Cooperación Internacional en la gestión de la migración. 6 Los inmigrantes irregulares pueden requerir asistencia para su retorno de países de tránsito en ruta hacia su destino deseado donde puedan encontrarse destituidos y sin los medios para volver a su hogar. Esto puede ser resultado de acciones de interdicción por parte de Estados de buques en alta mar que transportan inmigrantes irregulares; o debido al ingreso ilegal o estancia más allá de lo permitido en un país de tránsito; o debido a que se encuentran varados en un aeropuerto como resultado de la deportación de un país de destino con documentación de viaje faltante o incompleta. 7 Los modelos de cooperación entre países de origen, tránsito y destino están evolucionando para enfrentarse a este fenómeno que con frecuencia implica flujos migratorios mixtos. En muchos casos, esta cooperación tiene lugar en conjunto con organizaciones internacionales tales como la Organización Internacional para las Migracion (OIM) y, cuando falta la capacidad de evaluación de asilo local, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR). 11 El marco de referencia para una política de migración de retorno Migración de Retorno Sección 3.9 8 A nivel nacional, es útil tener arreglos para intercambios de información entre departamentos, y cuando se trabaja con otros gobiernos, ayuda ofrecer un punto de contacto en aspectos específicos de políticas. Estos arreglos pueden ayudar a mejorar la estrategia de retiros. 9 Los retornos sustentables son elementos clave para cualquier política de retiro. Esto implica trabajar con otros departamentos, organizaciones no gubernamentales (ONG) y agencias, especialmente aquellas con experiencia en materia de desarrollo, y aquellas que puedan facilitar programas posteriores al retorno y de reintegración así como trabajar con otros gobiernos para establecer buenas relaciones con países de tránsito o de origen. 10 El retorno sustentable de personas, tanto voluntario como obligado por aplicación de la ley, debería facilitarse mediante iniciativas de políticas que alienten la cooperación de países terceros en incentivos posteriores al retorno. Se deben alentar políticas que impliquen colaboración con agencias que puedan ofrecer regeneración económica y social para áreas con grandes cantidades de inmigrantes ilegales. Estas iniciativas tendrán un impacto positivo a largo plazo en la prevención de la migración ilegal al país de destino, y un mejor bienestar social para las comunidades en los países de origen. Lo que usted debe saber en materia de... Migración de retorno Cierto número de instrumentos internacionales hacen referencia a los derechos de los inmigrantes y al retorno. La referencia más importante está en la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, artículo 13(2), que declara: “todo el mundo tiene derecho a abandonar cualquier país, incluyendo el propio, y de retornar a su país”. Sin embargo, el derecho a abandonar es un “derecho incompleto” en tanto que no existe un derecho correspondiente de ingresar a un Estado diferente al propio. Por tanto, los emigrantes no siempre pueden ejercer este derecho en la ausencia de un Estado que esté dispuesto a admitirlos. En consecuencia, aquellos que desean ingresar a un Estado diferente al propio y quienes no satisfacen los requisitos que les permiten ingresar o permanecer ahí pueden verse en la necesidad de considerar el retorno a su país de origen o de residencia previa. Los Protocolos de la O.N.U. contra el tráfico de personas y de inmigrantes indocumentados prohíben a los Estados facilitar y aceptar, sin demora indebida o irrazonable, el retorno de sus nacionales o residentes permanentes. Sin embargo, aunque existe un derecho personal bajo el derecho internacional de retornar al país de origen, y una obligación internacional correspondiente de readmitir a los ciudadanos que hacen un uso voluntario de ese derecho, el derecho del retorno se refiere a la persona en lo individual y, por tanto, los Estados que desean iniciar el retorno de personas no pueden invocarlo. 12 Con frecuencia se ha reclutado una gran cantidad de inmigrantes trabajadores de países en desarrollo sin intención de ofrecerles un reasentamiento permanente, ni apoyos para su retorno, cuando se enfrentaban a recesiones políticas o económicas en el país de destino. ¿Usted qué opina? La consecuencia del retorno de la migración para el desarrollo de las áreas de origen ha sido objeto de cierto debate. Se sostiene que cuando se maneja adecuadamente, el retorno de la migración puede ser un estímulo real para el desarrollo del país de origen. Por otra parte, grandes cantidades de retornados, desilusionados por su experiencia migratoria, con frecuencia con poco rendimiento de su desembolso inicial requerido para viajar, y sin perspectivas inmediatas de empleo, pueden ofrecer un factor de mayor desestabilización socioeconómica. La Sección 2.3, Migración y Desarrollo, ofrece mayor detalle sobre este debate y sobre otros enlaces entre Migración y Desarrollo. 13 El marco de referencia para una política de migración de retorno Migración de Retorno Sección 3.9 Aplique lo aprendido 1 ¿Cuál es el impacto del retorno de la migración en su entorno? 2 ¿Qué problemas de políticas surgen del retorno de la migración en su entorno? 3 ¿Qué alianzas ha formado su gobierno con el fin de manejar la migración de 4 ¿Cómo coopera su gobierno con otros gobiernos para manejar los retornos? 5 Describa los intereses que tienen en común los estados de retorno, inmigrantes 6 ¿Qué arreglos nacionales para intercambios de información entre departamentos 7 ¿Cómo se puede facilitar el retorno sustentable de las personas en su entorno? 8 ¿Qué problemas de política y desarrollo deben tomarse en cuenta cuando se retorno? retornados y países de origen. podrían mejorar el proceso de retiro en su entorno? diseña una política de retorno involuntario? 14 Migración de Retorno Tema Dos Asistencia al retorno voluntario El manejo del retorno de la migración plantea desafíos importantes y es un aspecto clave en la agenda de autoridades nacionales e internacionales. En comparación con el retorno obligado, la instrumentación del retorno voluntario asistido (RVA) reduce el riesgo de violaciones a los derechos humanos, mantiene la dignidad del retornado y por lo general es menos costoso financiera y políticamente hablando para el gobierno que el retorno obligado. Por estas razones, la inclusión del Retorno Voluntario Asistido es un elemento de cualquier política de gestión de la migración coherente y eficaz, no sólo en lo que respecta a inmigrantes irregulares y a solicitantes de asilo fallidos, sino para todos los inmigrantes que requieren apoyo para volver a casa. obligado. En el caso de inmigrantes irregulares a quienes no se permite permanecer en el país anfitrión, la asistencia para el retorno voluntario balancea la necesidad del inmigrante de evitar el estigma de la deportación y la exclusión legal del retorno a futuro del país de destino, con la necesidad de los países de recepción de manejar sus aspectos migratorios de una forma lo más humana y económica posible. El retorno voluntario puede también ser una opción para personas a quienes se ha “emplazado a abandonar el país” y quienes están amenazadas con el retiro obligatorio. Puede haber una variedad de factores implicados en la determinación del retorno voluntario. La longitud de las ausencias del país de origen es un factor que se correlaciona con la tendencia de los inmigrantes a considerar el retorno a su país de origen. Se ha realizado una investigación para comprender mejor el rango de motivaciones que activan el resurgimiento de la decisión de una persona p retornar. Esta investigación ha tomado en consideración factores de doble sentido tales como el lapso de ausencia del país de origen y de estancia en el país anfitrión; el grado de integración y elegibilidad para esquemas de bienestar en el país que los recibe; la naturaleza de la “inversión” de la persona en el proceso migratorio, acceso a información en el proceso de retorno, así como la naturaleza y medida de la asistencia para la reintegración disponibles. Esta investigación ha intentado incorporar estas variables en el diseño de estrategias de alcance y reintegración caso por caso. La investigación tomó como base datos cuantitativos de estudios modelo. Factores económicos y sociales pueden afectar las variables que influyen el retorno voluntario. Posterior a las situaciones de urgencia, niveles constantes de retornos espontáneos así como retornos voluntarios asistidos pueden tener lugar incluso antes de que los procesos de determinación de 15 Asistencia al retorno voluntario El Retorno Voluntario Asistido es particularmente relevante como una alternativa para el retorno Sección 3.9 condición se reanuden y se instrumenten mecanismos de asistencia formal. Esta afluencia inicial de retornos no es una característica de otras situaciones de retornos en las que el número de personas que retornan se relaciona más estrechamente con el tiempo de retraso requerido para diseminar la información sobre la disponibilidad de la asistencia del retorno. Puntos Importantes 1 En general, muchos inmigrantes pueden tener la intención de retornar cuando emigran, pero la intención de retornar puede reducirse gradualmente en proporción con el tiempo invertido en el país receptor. 2 La eficacia de los programas de retorno voluntario con frecuencia depende del grado en el que los retornados conozcan la disponibilidad de una capacidad de Retorno Voluntario Asistido y de la información que tengan sobre el proceso de retorno en sí, incluyendo las condiciones que les esperan en su país de origen. 3 El Retorno Voluntario Asistido es un componente indispensable del manejo de la migración porque: • garantiza la integridad de los programas de migración regulares mientras respeta los principios y las normas que se refieren a inmigrantes en situaciones irregulares • • mejora la cooperación entre países de origen y países de destino fomenta la sustentabilidad del retorno mediante medidas de reintegración que respalda la reintegración socioeconómica de los retornados • puede ubicarse en el contexto de la colaboración internacional, donde las necesidades y preocupaciones de países de origen, tránsito y destino se reconocen como consideraciones importantes. 4 El Retorno Voluntario Asistido representa una opción más humana y administrativamente menos onerosa que el retorno por deportación y es claramente interdependiente con el retorno involuntario. Las cantidades que retornan mediante el Retorno Voluntario Asistido se relacionan estrechamente con la obligación de retornar. 5 La aceptación de la opción del Retorno Voluntario Asistido se fundamenta en que no existe otra opción, a la luz de la naturaleza temporal de la condición otorgada a la persona en cuestión. La duración limitada de una condición protegida, por ejemplo, ha demostrado ser una inducción eficaz para el retorno voluntario. 16 Migración de Retorno Lo que usted debe saber en materia de... Retorno voluntario asistido El Retorno Voluntario Asistido puede respaldar los retornos temporales objetivo y el retorno de grupos vulnerables. Algunos inmigrantes en situación irregular pueden desear retornar a sus países de origen pero no pueden hacerlo debido a limitantes financieras y de otro tipo, por ejemplo, el peligro de beneficios importantes y que se ganan con esfuerzo ya mencionados tales como derechos de residencia o derechos a pensiones. A las personas vulnerables y/o varadas que requieren atención especial también se les puede permitir obtener asistencia para retornar a sus países de origen, especialmente si poseen algún tipo de ayuda para la reintegración. Estas personas incluyen: adultos mayores, personas con achaques, personas con capacidades mentales diferentes, parejas abandonadas, menores de edad, minorías étnicas, mujeres y, especialmente, personas víctimas del tráfico humano. El Retorno Voluntario Asistido puede respaldar el desarrollo donde el retorno y la reinserción socioeconómica de nacionales capacitados y calificados del extranjero puede beneficiar el desarrollo nacional, la rehabilitación, o la reconstrucción de países en desarrollo, países en transición, o países Para los inmigrantes, el Retorno Voluntario Asistido es una alternativa más humana y digna al retorno obligado que conduce a la migración legal en el futuro. Aunque puede ser una solución más rápida que los retiros obligados, también puede permitir que los inmigrantes se preparen para su retorno y facilitan la sustentabilidad de estos movimientos. Puede ofrecer algunas salvaguardas para el retorno y reintegración de inmigrantes vulnerables. Para los gobiernos receptores, el Retorno Voluntario Asistido es más económico que los retornos obligados y con frecuencia puede ser una solución más rápida. Garantiza la integridad de la migración regular y procedimientos justos de asilo, al tiempo que salvaguarda la dignidad del inmigrante. También puede reducir al mínimo el riesgo de violaciones a los derechos humanos y facilitar el respeto de los principios internacionales por parte de los inmigrantesen situación irregular. Tanto para los gobiernos receptores como para los gobiernos de los países de origen, refuerza la responsabilidad de los países de origen frente a sus nativos retornados, mejora la colaboración entre los países de origen y los países receptores, ayuda a evaluar las causas fundamentales de la migración irregular, y respalda las medidas para contrarrestar el tráfico humano y el contrabando de inmigrantes. Para los gobiernos en los países de origen, el Retorno Voluntario Asistido puede respaldar los esfuerzos de desarrollo y conciliación mediante objetivos de retorno y la reintegración y colocación de empleo de nacionales calificados. Puede respaldar el diseño de estrategias de protección y la reinserción socioeconómica de las víctimas de tráfico humano y puede apoyar el manejo de los intercambios de mano de obra y asistir con la reinserción socioeconómica de los trabajadores retornados. 17 Asistencia al retorno voluntario en recuperación de algún conflicto. Sección 3.9 Aunque no puede exagerarse la importancia del Retorno Voluntario Asistido, su aplicación ha sido, casi exclusivamente, un fenómeno europeo. Los retornos a los Balcanes en años recientes han representado un 1020% de retornos generales de los Estados Europeos. El primer uso de este tipo de Retorno Voluntario Asistido tuvo lugar en Alemania en 1979,1 y desde entonces se ha replicado en diferentes formas en más de 18 países europeos, incluyendo los Países Bajos, Bélgica y Suiza. El primer modelo de retorno simple con alguna asistencia financiera y de viaje a los retornados se ha extendido con los años para incluir asistencia previa a la partida y posterior a la llegada en diversas formas. En fechas más recientes, el uso de los programas de Retorno Voluntario Asistido se ha extendido a otras regiones y a una variedad de grupos objetivo, en particular a inmigrantes irregulares varados mientras estaban en tránsito a sus países de destino. Aplique lo aprendido 1 ¿Tiene sentido un programa para el Retorno Voluntario Asistido en términos de 2 ¿Cómo pueden apoyar los retornos temporales objetivo y el retorno de grupos la naturaleza y necesidades de los inmigrantes irregulares en su entorno? vulnerables, mediante el Retorno Voluntario Asistido, los programas de desarrollo y los programas humanitarios? 3 ¿Qué programas posteriores al retorno serían de mayor utilidad en su entorno? 18 Migración de Retorno Tema Tres Diseño de un programa para el Retorno Voluntario Asistido Además de la asistencia con el viaje de retorno en sí, los programas que asisten el retorno voluntario deben incluir una preparación previa al retorno (alcance y motivación) así como la reintegración posterior al retorno (impacto de los retornos). El Retorno Voluntario Asistido puede ser más eficaz cuando se diseña para un grupo objetivo específico, por ejemplo, inmigrantes en general, inmigrantes irregulares, solicitantes de asilo que no lo recibieron, refugiados, retornos étnicos, inmigrantes trabajadores, grupos vulnerables, tales como víctimas de tráfico humano, menores de edad, grupos familiares con una sola jefatura, minorías étnicas, nacionales capacitados y calificados o inmigrantes varados en tránsito. Cuando se presenta un nuevo programa en un país receptor, puede ser difícil determinar las características específicas de un grupo objetivo determinado y seleccionar y coordinar las herramientas de intervención requeridas para lograr los objetivos establecidos para el programa. Sin embargo, esta tarea se debe realizar para evitar consecuencias imprevistas. los solicitantes de asilo rechazados quienes aprovecharían la oportunidad de recibir la asistencia por retorno voluntario. Esto tuvo como resultado un incremento en la cantidad de solicitudes de retorno, pero la mayoría de estas resultaron no ser genuinas cuando se hicieron consultas adicionales. La estrategia tuvo un resultado inesperado: un incremento en los costos administrativos del programa sin incremento en la tasa de retornos. Los siguientes puntos deben tomarse en consideración en el diseño de un programa para el Retorno Voluntario Asistido. Cada uno de estos se describe en las secciones “Puntos Importantes” y “Lo que usted debe saber”. • • • • • Criterios de elegibilidad Asistencia objetivo Estrategia de alcance Asesoría Información del país de origen 19 Diseño de un programa para el Retorno Voluntario Asistido La administración de un país receptor extendió en fechas recientes la asistencia de bienestar social a todos Sección 3.9 • • • Apoyo para la reintegración Escolta Supervisión Puntos Importantes 1 Los criterios de elegibilidad dependerán de los objetivos de la intervención y tendrá un impacto en la naturaleza de la asistencia requerida. Algunos procesos de retorno no tienen como base las consideraciones en la condición de residencia de la persona en el país receptor, aunque puede existir una necesidad para la intervención de las autoridades. Un ejemplo sería el retorno de “nacionales étnicos”, lo cual representa una forma especial aunque significativa de retorno de migración y donde la mezcla de criterios de elegibilidad e incentivos debe medirse contra cualquier resultado imprevisto. Muchos inmigrantes ilegales han recurrido a los servicios de los traficantes y necesitan formas especiales de protección. 2 Los esquemas de asistencia del retorno objetivo han evolucionado para complementar la asistencia tradicional de retornos con un rango de servicios auxiliares. Estos giran alrededor de la idea de asistencia de retornos objetivos, de países específicos que puede incluir el ofrecer asesoría e información mejorada sobre el retorno, la formación de redes, capacitación en el trabajo previo a la partida, esquemas de asistencia para la reintegración personalizados y asistencia de seguimiento en el país de origen. 3 Muchos gobiernos reconocen la importancia de garantizar que todas las personas elegibles conozcan la asistencia para el retorno en cualquier momento desde su llegada al país receptor y en lo sucesivo. Se menciona la opción del Retorno Voluntario Asistido a los solicitantes de asilo, se les menciona que está disponible en cualquier momento durante el proceso de asilo. La sociedad civil, la administración local y los servicios sociales, las ONG y las comunidades de inmigrantes con frecuencia ofrecen una red de alcance muy eficaz hacia otros inmigrantes. Una estrategia eficaz de alcance comprometerá a estas partes interesadas en el proceso de diseminación de la información. 4 Ofrecer la información exacta sobre el proceso de retorno tiene una importancia crucial para una decisión informada del inmigrante con base en expectativas precisas. La asesoría debe incluir información clara, completa y objetiva que tenga como base los hechos obtenidos en el país receptor y en el país de origen. Todas las opciones disponibles en los países receptores y de origen se deben presentar de manera objetiva a los inmigrantes. Para garantizar una asesoría imparcial y objetiva, esta función en ocasiones se subcontrata con socios no gubernamentales. Para los inmigrantes varados en tránsito y los inmigrantes en una situación irregular, la asesoría debe, en la medida de lo posible, estar manejada por personal capacitado en el idioma de los inmigrantes. 20 Migración de Retorno En el caso de Suiza, la asesoría y asistencia para la reintegración se concentran cada vez más alrededor de personas motivadas para buscar la opción de retorno mediante la adopción del mismo enfoque a la asesoría individualizada que se utiliza comúnmente con otros grupos sociales vulnerables. En caso de que la asesoría revele que los inmigrantes son víctimas del tráfico de personas, se deben tomar las medidas específicas. 5 La información recolectada del país de origen puede facilitar el manejo de los retornos mediante la asistencia a los inmigrantes para que se preparen para las oportunidades de reintegración al retorno y manejar mejor sus expectativas sobre el retorno. Los futuros retornados se benefician de la información temprana, actualizada sobre la situación de su país de origen, incluyendo el mercado laboral, inmuebles/vivienda, posibilidades de reinserción de los hijos en el sistema educativo, aspectos legales relacionados con el retorno, y reconocimiento de títulos obtenidos mientras se vivía en el extranjero. La Sección 1.10, Gestión de la Percepción, ofrece mayor detalle sobre campañas de información y otros métodos para respaldar estos objetivos de políticas. organizaciones para alentar y preparar a los inmigrantes para su retorno es el de las visitas “de observación” o de “exploración y preparación” que permiten a los retornados evaluar la situación en casa antes de tomar la decisión final sobre el retorno. Este enfoque es relevante para situaciones donde han ocurrido cambios desde la partida del inmigrante, como en el caso de urgencias que dan lugar a flujos masivos de abandono del país. La justificación para las visitas de observación puede tener dos ventajas: motivar una cantidad mayor de retornos mediante la facilitación de visitas a corto plazo por representantes seleccionados de la comunidad que considera el retorno, y garantizar la sustentabilidad de los retornos. 6 Las escoltas se requieren en ocasiones cuando se ofrece asistencia de viaje a los retornados voluntarios en circunstancias específicas donde los inmigrantes pueden requerir ayuda para viajar a lo largo de rutas desconocidas o de facilitar su paso en puntos fronterizos sin documentación estándar. 21 Diseño de un programa para el Retorno Voluntario Asistido Un mecanismo de recolección y diseminación de información utilizado en ocasiones por los países receptores y Sección 3.9 Lo que usted debe saber en materia de... Apoyo para la reintegración A menos que se aborden los factores que obligaron a las personas a emigrar desde el principio, una cantidad importante de retornados no permanecerá en el país de retorno, sino que continuará buscando opciones de migración al enfrentar condiciones de vida insostenibles en su hogar. Claramente, la mayoría de los emigrantes habrá invertido esfuerzos considerables en un proyecto migratorio. En casos en los que los inmigrantes no tienen permiso de permanecer en el país receptor, y se pueden enfrentar con una orden de abandono, las opciones que tienen frente a ellos son: una estancia más allá de lo permitido, volver a su país de origen de manera voluntaria y el retorno obligado. Es en esta coyuntura que algunos países receptores fomentarán el retorno voluntario mediante la oferta de incentivos que puedan satisfacer algunos de los intereses de los inmigrantes en cuestión. Es en este contexto que una evaluación socioeconómica del grupo objetivo puede ayudar a personalizar mejor las intervenciones de asistencia para la reintegración que pueden utilizarse como incentivos (en oposición a inducciones) para “reducir el umbral de retorno”. La asistencia para la reintegración puede variar desde dinero de bolsillo hasta subvenciones limitadas y únicas para la reinstalación a un nivel micro, hasta una variedad de medidas de asistencia social y económica o una transferencia de algunos de los beneficios acumulados en el país receptor. Se puede ofrecer asistencia directamente a los inmigrantes o en forma de asistencia institucional al nivel macro a las comunidades de retorno en el país de origen. Tomar como objetivo a las comunidades de retorno, más que sólo a los retornados individuales, puede traducirse en ayudas para el desarrollo y estructurales a más largo plazo. Esto puede ayudar a evitar variaciones en paquetes de asistencia individual, los cuales, si son lo suficientemente atractivos, pueden considerarse un factor que atraiga más migración irregular, donde los inmigrantes “estudien la mejor opción” para seleccionar como su destino los países receptores con los mejores paquetes de reintegración. Los incentivos para la reintegración en efectivo pueden representar un factor atractivo por sí mismo, induciendo un grado de “investigación de mercado” para el “país receptor de retorno más generoso” por aquellos candidatos a inmigrantes retornados. Por esta razón, una cantidad de países de retorno ha optado por asistencia de reintegración en especie en el país de origen en la forma de capacitación vocacional, educación, vivienda y materiales de reconstrucción, así como esquemas de micro crédito y la igualación del apoyo de reinserción laboral con asistencia a la juventud desempleada localmente. Ofrecer un apoyo de reintegración en especie en el país de retorno puede ser más costoso que el gasto en incentivos financieros puesto que requiere una estructura administrativa más amplia, así como mecanismos de información y supervisión. 22 Migración de Retorno Las herramientas clave para la asistencia de retorno y reintegración incluyen: • • Información sobre condiciones y perspectivas en el país de retorno perfil socioeconómico de retornados potenciales para evaluar sus necesidades y motivación para la reintegración La supervisión posterior al retorno puede ayudar a garantizar la entrega adecuada y sustentable de asistencia para la reintegración y hacer los ajustes necesarios al programa. Existen pocas investigaciones sobre los resultados de supervisar lo que sucede a las personas cuando retornan, si los retornos, de hecho, son sustentables, y cuál es su impacto económico en general. Algunos países de origen, de hecho, han presentado objeciones a esta supervisión externa, bajo la percepción de que se origina del supuesto de malas prácticas en materia de derechos humanos. En casos donde la supervisión no necesariamente puede estar vinculada con la asistencia de la reintegración y con la excepción de casos donde los retornados pueden inclinarse a solicitar supervisión debido a consideraciones de recursos humanos, puede haber poca motivación adicional para que el retornado informe activamente sobre su proceso de reintegración, o que incluso ofrezca un domicilio de contacto en el país de origen, antes de partir. No obstante, un mecanismo para confirmar la salida y la llegada puede ayudar a evaluar la efectividad y viabilidad continua del retorno y para informar una política futura. La asistencia proporcionada a retornados no debe sustituirse, sino facilitar el acceso y uso de, los servicios sociales existentes y estructuras administrativas en los países de origen. Los esfuerzos de reintegración no deben, en la medida de lo posible, considerar que otorgan privilegios a los refugiados en sus comunidades de reintegración en países de origen, ni que los descalifican de programas de Aplique lo Aprendido 1 ¿Qué programas de retorno voluntario existen en su entorno? 2 ¿Cómo puede diseñarse un programa de Retorno Voluntario Asistido para 3 ¿Qué criterios de elegibilidad recomendaría para un programa de Retorno satisfacer las necesidades de su entorno? Voluntario Asistido en su entorno? 23 Diseño de un programa para el Retorno Voluntario Asistido desarrollo o reconstrucción continuos en sus comunidades de reintegración. Sección 3.9 Tema Cuatro Retorno involuntario de la migración El proceso para el retiro obligado por aplicación de la ley de inmigrantes irregulares e indocumentados debe adherirse a las normas y obligaciones de derechos humanos establecidos en las leyes y convenciones internacionales de derechos humanos relevantes. Estos incluyen legislación tal como la convención europea para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales (ECHR) de 1950 y la Convención de la ONU contra la Tortura y otros Castigos y Trato Cruel, Inhumano o Degradante de 1948. La Sección 1.5, Derechos y Obligaciones de los Inmigrantes, y la Sección 1.6, Ley Internacional de Migración, tienen más información sobre leyes y convenciones internacionales en materia de derechos humanos. Las mejores prácticas o enfoques recomendados para el retorno con frecuencia se tratan en el ámbito regional donde los acuerdos subrayan la importancia de la cooperación y garantizan que los retornos de realicen con la seguridad, dignidad y derechos humanos del inmigrante en mente. El Acuerdo Cotonou es un acuerdo de alianza entre la CE y 77 estados africanos, caribeños y del Pacífico. El Artículo 13, en su Párrafo 5 del Acuerdo hace referencia específica al retorno. “En el marco de referencia del diálogo político el Consejo de Ministros examinará las cuestiones que surjan a partir de la inmigración ilegal con vistas a establecer, en su caso, los medios para una política de prevención. En este contexto, las Partes acuerdan en particular, garantizar que se respeten los derechos y la dignidad de las personas en cualquier procedimiento iniciado para retornar a los inmigrantes ilegales a sus países de origen. En esta conexión las autoridades correspondientes les extenderán las facilidades administrativas necesarias para su retorno…”2 A nivel operativo, se debe abordar una serie de cuestiones de procedimiento antes de que una persona sea elegible para el retiro. A continuación se presenta, no un análisis profundo, sino un bosquejo de los pasos y principios que deben incluirse en una política de retiro eficaz y equilibrada. La primera consideración es determinar a quien puede retirarse. Aunque las definiciones de retornados pueden diferir entre Estados, las categorías son muy similares. El modelo del Reino Unido, por ejemplo, establece tres categorías diferentes para el retiro por aplicación de la ley: 24 • • • retiro de personas que ingresan ilegalmente retiros administrativos deportaciones Cada una de estas categorías está sujeta a un proceso de retiro diferente según se describe en los siguientes puntos importantes. Puntos Importantes 1 En el caso de personas que ingresan ilegalmente, se le entrega a la persona una comunicación sobre la decisión de retiro, donde se le notifican sus derechos de apelación en su caso. Las personas que ingresan ilegalmente son aquellas personas que ingresan al Estado sin permiso (ingreso clandestino), personas que ingresan al Estado mediante engaños (documentales o verbales), personas de quien no se tiene evidencia de ingreso legítimo, y personas que ingresan al Estado en violación de una orden de deportación. Posterior a esto, se entregan las instrucciones para retiro, donde se informa a la persona de los detalles de su partida. Las instrucciones de retiro también se entregan a los propietarios o agentes de buques o aeronaves que realizan los arreglos para el retiro. Cuando se puede establecer que un transportista específico llevó a la persona a un punto de inspección en frontera, el transportista por lo general está obligado a sufragar el costo de retornar a la persona. Donde no se puede identificar un transportista original, el retiro corre por gasto público. La Sección 3.4, Responsabilidad de los Transportistas Internacional, contiene más información sobre las responsabilidades de los transportistas y sobre alianzas con el gobierno. 2 Un proceso de Retiro Administrativo invalida cualquier premiso previo para permanecer. El proceso para el retiro administrativo es similar al de las personas que ingresan ilegalmente, y el retiro bajo esta categoría corre por cuenta del gasto público. El retiro administrativo se aplica a personas que permanecen más tiempo de lo permitido por su visa, aquellos que trabajan (o reclaman prestaciones) en violación de sus condiciones de ingreso, y gente que ha obtenido, o tratado de obtener, permiso para permanecer mediante engaños. 3 La deportación se aplica a personas que han rechazado una orden legal para abandonar el Estado, o que han cometido algún delito, o cuando la deportación del Estado conduce al bien público. En el modelo del Reino Unido, una orden de deportación entra en vigor inmediatamente después de que se firma y se solicita a la persona que abandone el país. En otras jurisdicciones, una orden de deportación puede entrar en vigor automáticamente si la persona en cuestión no ha observado una orden de partida previa que solicita que abandonen el territorio del Estado antes de cierta fecha específica. Generalmente se da el caso de que una persona que ha sido deportada no puede regresar al Estado del cual fue deportada durante un período determinado. 25 Retorno involuntario de la migración Migración de Retorno Sección 3.9 4 Antes de que se considere el retiro por aplicación de la ley, deben garantizarse los derechos humanos proporcionando el derecho a un remedio eficaz y un proceso judicial o parcialmente judicial. Durante un proceso de retiro, debe darse consideración especial a los derechos humanos en términos de vida familiar, la protección de los hijos, instalaciones y procesos de detención, y la protección de la información personal. 5 El proceso de retiro debe incorporar las medidas adecuadas para posponer temporalmente el retiro o para otorgar permiso de permanecer bajo ciertas circunstancias. Estas medidas se reflejan en una serie de procesos adicionales que se utilizan cada vez más en casos que incluyen solicitantes de asilo rechazados. En algunas jurisdicciones se reconoce que aunque una persona en particular puede no cumplir con la definición de una persona a quien el Estado está obligado a proteger bajo la Convención de las Naciones Unidas sobre los Estatutos de los Refugiados, pueden no obstante estar en riesgo si regresan a su país de origen o pueden existir bases excepcionales para considerar su caso de manera positiva sobre bases humanitarias o compasivas. En el Reino Unido, la Protección Humanitaria se otorga cuando los solicitantes de asilo no califican para una condición de refugiados pero que aún requieren de la protección internacional. Se otorga una Licencia Discrecional cuando las obligaciones del Reino Unido bajo la Convención Europea para la Protección de los Derechos Humanos imposibilita el retiro; cuando el solicitante es un niño que solicita asilo y no está acompañado sin arreglos de recepción adecuados disponibles en su país de origen; o cuando existen circunstancias excepcionalmente obligatorias para ameritar un otorgamiento de licencia. La Protección Humanitaria y Licencia Discrecional se otorgan normalmente durante un período inicial de tres años. Las personas que reciben Protección Humanitaria pueden solicitar una extensión de estancia o licencia indefinida para permanecer al final de este período, mientras que aquellos que reciben una Licencia Discrecional deben terminar un segundo período de tres años antesde ser elegibles para solicitar el asentamiento. Si los solicitantes ya no satisfacen los criterios para estas disposiciones, se les negarán licencias adicionales y se espera que abandonen el país. Canadá utiliza un proceso formal de Revisión Posterior a la Determinación, diseñado para identificar personas a quienes se les ha negado protección bajo un proceso de Determinación de Refugiados bajo la Convención, pero a quienes el retiro por aplicación de la ley puede exponerlas a un riesgo personal. Canadá también tiene un proceso de una moratoria temporal sobre retiros a un país específico en situaciones donde el estallido social y político o violencia dentro del Estado pondría al retornado en riesgo. 26 Lo que usted debe saber en materia de... Manejo del proceso de apelación Un proceso de apelación es una parte integral de cualquier política migratoria, y una persona sujeta al retiro por aplicación de la ley debe recibir el derecho de apelar contra esta decisión o cualquier decisión administrativa previa que hubiese conducido a la orden de retiro. La Sección 3.8, Determinación de Condición Migratoria y Sistemas de Apelación, ofrece mayor detalle sobre la base y forma de un sistema de determinación de condición migratoria y un sistema para apelar las decisiones administrativas. Los Estados han desarrollado una serie de formas de equilibrar esta obligación con la necesidad de eficiencia en el proceso de retiro. En algunos casos, este equilibrio se logra mediante la “agilización” del proceso de apelación asegurando que toda la información posible se tome en consideración al tomar la decisión administrativa de tal manera que la introducción de consideraciones pasadas por alto no activen la necesidad para una revisión adicional del caso. “Agilización” en el contexto de las solicitudes de asilo consiste en compilar la información ofrecida por el solicitante y también información de alta calidad sobre la situación en el país del solicitante. Esto se puede lograr estableciendo una unidad operativa con la tarea de reunir información relevante para el país sobre países que generan cantidades importantes de solicitantes de asilo para utilizar en el proceso de consideración de asilo. Esta unidad puede ofrecer a los trabajadores en el caso y a funcionarios de presentación información actualizada y equilibrada sobre las condiciones del país y casos personales. Esta información se deriva principalmente de documentos disponibles públicamente y deben utilizarse para llegar a decisiones confiables, constantes, susceptibles de defensa y transparentes. Algunos Estados han introducido apelaciones sin suspensión donde la interposición de una apelación no suspende la decisión de retirar al reclamante. 27 Retorno involuntario de la migración Migración de Retorno Sección 3.9 Un ejemplo de esta disposición se encuentra en la Ley de Nacionalidad, Inmigración y Asilo del Reino Unido de 2002. Esta Ley establece una lista de países de los cuales se han certificado las demandas de asilo o derechos humanos como claramente infundadas a menos que el solicitante pueda demostrar de manera convincente que su demanda no se pueda certificar. Los solicitantes cuyas demandas se certifican mantienen un derecho de apelación, pero este derecho sólo se puede ejercer una vez que abandonan el Reino Unido. La lista de países se mantiene bajo revisión y existen pruebas legales para agregar países mediante Orden, según se establece en la Ley de 2002. La inclusión de un país en la lista no significa que todos los solicitantes de asilo de estos países se consideran claramente infundados, no es un supuesto de que todas las demandas se rechazarán y certificarán como claramente infundadas, y por tanto pierden el derecho a cualquier apelación dentro del país. Desde junio de 2004, cualquier caso de algún país puede incluirse en el proceso de Apelaciones Sin Suspensión del Reino Unido si la demanda de asilo se considera claramente infundada. Los Estados también están desarrollando enfoques para un proceso de apelaciones de “vía rápida” (Fast-track). Bajo estos arreglos, las personas en cuestión generalmente son detenidas pendiente de una decisión rápida y, si satisfacen los criterios establecidos para la detención, continúan detenidos pendientes de retiro mientras se analiza la apelación. Aplique lo aprendido 1 ¿Cómo se determina la elegibilidad para retiro en su entorno? 2 ¿Cuál es el proceso de apelación para una orden de retiro en su entorno? 3 ¿Cuáles son los pasos en el proceso de retiro en su entorno? ¿Bajo qué circunstancias se puede posponer el retiro o reemplazarse con un permiso para permanecer? 28 Migración de Retorno Tema Cinco Retornos por aplicación de la ley El proceso de los retornos por aplicación de la ley no es un proceso operativo directo. Los Estados pueden encontrarse con una serie de barreras que pueden evitar el funcionamiento eficaz de un Un obstáculo común se relaciona con la necesidad de una documentación adecuada de identificación y viaje. Cuando la persona a ser retirada se niega a cooperar en el proceso de identificación y redocumentación, el proceso se puede ver impedido. Obtener esta documentación puede, en algunos casos, tener como resultado demoras severas, en ocasiones de meses. Puntos Importantes 1 En algunos casos, los Estados han adoptado un documento estándar de “un sentido” para el retorno de personas indocumentadas. El Documento de Viaje de la UE, por ejemplo, se introdujo en 1994 para el uso de los Estados Miembros de la UE, y Canadá también ha utilizado un enfoque similar. Sin embargo, algunos países de origen sólo permiten el uso de sus propios documentos nacionales para el retiro. 2 Se pueden instituir algunas otras iniciativas para ayudar a superar estos problemas: Estas incluyen: • • solicitar documentos en una de las primeras etapas en el proceso de consideración mantener un contacto regular y establecer el diálogo con los países donde han surgido los problemas de documentación • dedicar una unidad operativa específica a la tarea de la obtención de documentos. Esta unidad sería responsable del enlace y negociación con Embajadas y gobiernos extranjeros con el fin de establecer e instrumentar procesos para la documentación de sus nacionales. 3 El uso de acuerdos de readmisión y memoranda de entendimiento menos formales para facilitar la redocumentación de personas también es un enfoque que algunas autoridades pueden considerar. 4 Pueden utilizarse escoltas para que ayuden en el proceso de retiros garantizando el retorno seguro del retornado cuando se les transfiere de regreso a su país de origen. Las escoltas se han convertido 29 Retornos por aplicación de la ley proceso de retiro. Sección 3.9 en una parte necesaria e integral del proceso de retiros. La función de las escoltas generalmente es similar entre países, aunque existen algunas variaciones en quien asume esta función y en las facultades que tiene. Lo que usted debe saber en materia de... El problema de la detención Puede ser necesario contar con la capacidad de detención como parte del proceso de retiros. La detención es una consideración necesaria del proceso de retiros en general para ciertas categorías de personas. El uso de la detención debe ser legítimo, práctico y necesario. La decisión de detener a una persona generalmente se toma por caso. Existe ciertamente una función para el uso de detención como respaldo de la realización de los procesos de vía rápida. La práctica internacional refleja el punto de vista de que la detención por lo general se justifica en las siguientes circunstancias: • • inicialmente, para establecer la identidad de una persona cuando existe razón para considerar que la persona no cumplirá con las condiciones inherentes a un permiso de admisión y liberación temporal • • como parte de un proceso de vía rápida para llevar a cabo el retiro La detención siempre debe ser durante el menor tiempo posible, aunque debe existir un supuesto a favor de la admisión temporal o liberación. También es esencial que exista una supervisión judicial de la detención mediante el suministro de la revisión judicial de las razones utilizadas para justificar la detención a largo plazo y las disposiciones de habeas corpus que requieren que la autoridad que realiza la detención presente a las personas en cuestión para estos procesos. En el caso de detención como parte del proceso de retiro, los países difieren en su política y práctica respecto de las razones para la detención, la duración de la detención y las condiciones para la detención. Las normas internacionales y la práctica, sin embargo, dejan en claro que esta es una forma de “detención administrativa” en la cual las personas detenidas no deben considerarse o tratarse como delincuentes ni deben alojarse en instalaciones carcelarias con personas convictas debido a un delito quienes están cumpliendo una condena impuesta por los tribunales. La detención en el caso de retiro se debe dar lo más cercano posible al momento del retorno, especialmente para casos como el de familias con hijos, para garantizar que no se les detenga 30 Migración de Retorno innecesariamente o durante períodos prolongados, y hacer un uso óptimo de la capacidad de detención. El período de detención debe mantenerse al mínimo siempre que sea posible, aunque debe reconocerse que las personas detenidas para retiros por aplicación de la ley pueden ocasionar demoras de último minuto con declaraciones legales adicionales, que pueden conducir a períodos de detención más largos. Cuando se considera la detención pendiente de retiro, se debe prestar atención a ciertos grupos vulnerables de personas, quienes generalmente no deben detenerse: adultos mayores, mujeres embarazadas, personas con condiciones médicas serias o con padecimientos mentales y personas con Lo que usted debe saber en materia de... Acuerdos de readmisión y memoranda de entendimiento (MOU, por sus siglas en inglés) Los acuerdos de readmisión pueden respaldar programas de retiro al establecer las formalidades de readmisión con el país de origen o el país de tránsito. El objetivo de un acuerdo de readmisión es establecer las obligaciones recíprocas, así como procedimientos administrativos y operativos detallados, para facilitar el retorno y tránsito de personas que no, o ya no, cumplen con las condiciones de ingreso, presencia o residencia en el país que los recibe. Esfuerzos considerables en años recientes han conducido a un incremento importante en acuerdos de readmisión internacionalmente hablando. Los acuerdos de readmisión representan una función importante en casos donde algunos países no permiten la readmisión de personas indocumentadas, pero que estaban residiendo o transitando por estos países. Existe cierta evidencia que sugiere que aplicar los retornos mediante acuerdos de readmisión negociada puede ser bastante eficaz y una herramienta útil de política en el proceso de los retiros. En fechas más recientes, la UE ha comenzado a negociar acuerdos multilaterales con varios países terceros. El Consejo Europeo ha autorizado a la Comisión negociar acuerdos multinacionales de readmisión con once terceros países. Esto se ha facilitado mediante una plantilla de acuerdo de readmisión, producida en 1994, que se ha utilizado como base para todos los acuerdos de readmisión de la Unión Europea. Esta plantilla también la han utilizado Estados Miembros de la Unión Europea como una base para sus acuerdos bilaterales de readmisión. 31 Retornos por aplicación de la ley serias incapacidades . Sección 3.9 Mientras que los acuerdos de readmisión son tratados formales, los MOU son acuerdos informales entre Estados que establecen lineamientos para el retorno de la gente a su país de origen. Los MOU también se pueden utilizar para facilitar el proceso de retiro. A diferencia de los acuerdos de readmisión, los MOU contienen acuerdos no obligatorios. La Sección 1.4, Autoridad y Responsabilidad de los Estados, la Sección 1.5, Derechos y obligaciones de los inmigrantes, y Sección 1.6, Derecho Migratorio Internacional, ofrecen mayor detalle en los instrumentos y convenciones internacionales que enfatizan las obligaciones de los Estados y los derechos de los inmigrantes. Aplique lo aprendido 1 ¿Cuáles son las barreras que pueden evitar el funcionamiento eficaz de un 2 ¿Cuál de los métodos mencionados en este Tema se utilizan para aplicar los 3 ¿Qué estrategias de aplicación de la ley podrían mejorar el funcionamiento eficaz proceso de retiros en su entorno? retiros por ley en su entorno? de un proceso de retiro en su entorno? 32 Migración de Retorno Conclusiones Aunque la instrumentación del retorno está generada por la necesidad de conservar la integridad de los sistemas de manejo de la migración y la determinación de asilo, también es consecuencia tanto en términos de ahorros financieros para los programas de bienestar de los Estados como de las repercusiones socioeconómicas de una creciente cantidad de inmigrantes irregulares quienes son vulnerables a la explotación, abuso y criminalidad. El Retorno Voluntario Asistido es una estrategia clave para garantizar el movimiento humano y ordenado de inmigrantes. El Retorno Voluntario Asistido ha demostrado ser un componente indispensable de un enfoque integral de manejo de la migración que puede beneficiar a los inmigrantes, los gobiernos y otros sectores de la sociedad afectados por la migración. Es una alternativa más digna, económica y sustentable para el retorno obligado. Cuando se efectúa rápidamente, puede también ser un freno eficaz para la migración irregular. Esta Sección del Manual también ha revisado la necesidad de una política de retiros y la instrumentación de un programa eficaz de retiros. Si se desea abordar las causas de base de la migración irregular y reducir la necesidad de retiros obligados, se deben formular estrategias duraderas a largo plazo, incluyendo programas de colaboración multidisciplinaria y retorno sustentable. Fuentes Aleinikoff, T.A. y V. Chetail, 2003 Migración y Normas Legales Internacionales. Consejo de la Unión Europea, 2003 Comunicado de la Comisión al Consejo y el Parlamento Europeo: aspectos de integración de la migración en las relaciones de la Unión Europea con terceros países – Anteproyecto de las conclusiones del Consejo sobre migración y desarrollo, Documento del Consejo 8927/03, Bruselas, Consejo de la Unión Europea: 05 de mayo de 2003. 2004 Decisión del Consejo sobre la organización de vuelos conjuntos para retiros, desde el territorio de dos o más estados Miembros, de nacionales de terceros países sujetos a órdenes individuales de retiro, Documento del Consejo 6379/04, Bruselas, Consejo de la Unión Europea: 02 de abril de 2004. Ghosh, Bimal, 2000 Retorno de la migración, viaje de esperanza o desesperación, OIM/ONU. 33 Sección 3.9 OIM, 2002 Comentarios sobre el documento verde de la Unión europea sobre una política de retorno comunitario en residentes ilegales 2004 Retorno de la migración, políticas y prácticas en Europa, OIM/ACVZ. Las siguientes fuentes ofrecen mayor detalle sobre las normas y prácticas internacionales actuales respecto de la detención de inmigrantes irregulares e ilegales. Se encuentran disponibles en los sitios de Internet de las organizaciones en cuestión. Amnistía Internacional, Normas Internacionales que rigen la detención Gobierno de Australia, Normas de detención de inmigrantes Gobierno de Canadá, Normas nacionales y plan de supervisión para la legislación y operación de Centros de Detención CIC Gobierno de los Estados Unidos, Manual de operaciones para la detención Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Organismo de principios para la protección de todas las personas bajo cualquier forma de detención y prisión Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, Lineamientos sobre la detención de solicitantes de asilo Notas de referencia 1 Aunque el primer país receptor en Europa que instituyó un programa de incentivo de retornos fue Francia, a mediados de los años 70, éste estaba dirigido a inmigrantes que no eran parte de la Comunidad Europea (específicamente mano de obra) del sur de Europa, norte de África y África del sur del Sahara. 2 Fuente: http://europa.eu.int/comm/development/cotonou 34
