El efecto del Impuesto Selectivo a los Combustibles

UNIVERSIDAD DEL PACIFICO
CENTRO DE INVESTIGACION
MEDICIÓN DEL EFECTO DEL IMPUESTO
SELECTIVO A LOS COMBUSTIBLES
(Informe Final)
José Luis Bonifaz Fernández
02 de Noviembre de 2000
INDICE
1. INTRODUCCIÓN ...................................................................................................... 3
2. MARCO TEÓRICO................................................................................................... 4
2.1. INTRODUCCIÓN AL CONCEPTO DE PRECIOS SOCIALES ............................................ 4
2.2. DISTORSIONES EN LOS MERCADOS .......................................................................... 5
2.3. PROPUESTA METODOLÓGICA DE CÁLCULO DEL EFECTO DISTORSIONADOR O
CORRECTOR DEL ISC A LOS COMBUSTIBLES .................................................................. 6
2.3.1 Propuesta Metodológica ................................................................................. 7
2.3.2 Precio Social Combustible (Bien Importado) ................................................. 9
3. FUENTES DE INFORMACIÓN UTILIZADAS .................................................. 10
4. DESCRIPCIÓN DE LA METODOLOGÍA UTILIZADA................................... 11
5. RESULTADOS OBTENIDOS ................................................................................ 13
5.1 IMPUESTO SELECTIVO AL CONSUMO DE LOS COMBUSTIBLES ................................. 13
5.2 MANTENIMIENTO REAL DE REDES VIALES.............................................................. 13
5.3 GASTO “IDEAL” EN MANTENIMIENTO DE LAS REDES VIALES ................................. 14
6. ANÁLISIS DE RESULTADOS Y RECOMENDACIONES................................ 17
7. BIBLIOGRAFÍA ...................................................................................................... 18
2
1. Introducción
Para la correcta realización de una evaluación social de proyectos, se deben computar
precios verdaderos (precios sociales o precios sombra) de manera tal que reflejen los
verdaderos costos del proyecto. La correcta evaluación social de un proyecto consiste en
comparar los beneficios con los costos que dichos proyectos implican para la sociedad,
de manera de que éstos determinen la verdadera contribución de ellos al ingreso
nacional (crecimiento económico) y su distribución a lo largo del tiempo.
Así, un proyecto de inversión será socialmente rentable si el bienestar que genera a la
sociedad es mayor si se ejecuta que si no se ejecuta. En este caso, si los precios son
verdaderos (no existen distorsiones), la evaluación privada coincidirá con la social. En
cambio, si los precios se encuentran distorsionados las diferencias entre una evaluación
y otra pueden ser apreciables.
En el caso específico de proyectos de transporte es importante conocer si los precios de
los combustibles se encuentran correctamente fijados o si están generando distorsiones.
Así, en el presente documento se discute si el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) de
los combustibles es distorsionador en términos económicos del precio de los
combustibles. Para ello, se cuantifica el ingreso recaudado por el Estado por concepto
de ISC en el sector transporte, que debería destinarse justamente a la conservación de
las redes viales. Por otro lado, se recopila la información referente al monto de dinero
destinado al mantenimiento de las redes viales, el cual debería generarse a partir de
estos impuestos recaudados. A continuación se compara el monto de impuesto
recaudado con el monto necesario “ideal” para el mantenimiento de las redes viales
(libre de peajes y/o otros impuestos destinados a conservación de redes viales) y se
podrá concluir si la recaudación tributaria específica guarda relación con dicha variable
y, en caso que no sea así, generará un efecto distorsionador que tendrá distinto efecto
dependiendo de si la recaudación es insuficiente o excesiva.
Finalmente, se calcula un “Factor de Corrección” en porcentaje, que mide el exceso (o
defecto) del Impuesto Selectivo al Consumo con respecto al monto “ideal” de
mantenimiento de las redes viales en el Perú. Este “Factor de Corrección” deberá ser
aplicado a la metodología de la evaluación social de proyectos de transporte para lograr
cumplir con sus objetivos.
3
2. Marco Teórico
2.1. Introducción al concepto de precios sociales
En una economía de libre mercado, los precios de los bienes y servicios juegan un doble
papel. Cuando se trata de bienes y servicios de uso final el doble papel es: asignar
eficientemente la escasa producción entre los consumidores y asignar eficientemente los
escasos recursos productivos a la producción de dichos bienes. Así, un precio elevado
actúa, por un lado, como un “desincentivador” o como un “racionalizador” del consumo
del bien. Por otro lado, el precio “bajo” actúa como un “señalizador” para que los
recursos que se trasladen a dicha actividad podrán contar con la seguridad de obtener en
ella un mayor excedente económico.
En el caso de bienes y servicios de uso intermedio, el doble papel se refleja del siguiente
modo: Primero, los precios actúan como un incentivo para que los recursos se trasladen
de una actividad hacia otra, en función del excedente económico a captar. Segundo, los
precios de los insumos son pertinentes para que la persona que los utilice tome
decisiones eficientes en el momento de combinarlo con otros insumos en la producción.
En la medida que los precios tengan el papel explicado anteriormente, es decir que sean
precios verdaderos, la asignación de recursos productivos y de producción será eficiente
para el país. Sin embargo, para que existan precios verdaderos en los mercados de
insumos y productos hay que dejar que el libre mercado tome acción. Es decir, que cada
parte busque maximizar sus beneficios y excedentes y, con esto, se logrará que el
excedente privado y el excedente social sean iguales.
Así, en un mercado de precios verdaderos, éste se fijará en un valor “Po” que reflejará el
verdadero costo marginal por entregar la última unidad y al mismo tiempo será igual al
verdadero beneficio marginal de consumir esta cantidad. En otras palabras, los precios
verdaderos harán que los consumidores y productores encuentren en el equilibrio a un
nivel de producto “Qo” asociado al nivel de precios “Po”.
Por estos motivos, para realizar la evaluación social de proyectos, se deben computar
precios verdaderos (precios sociales o precios sombra) de manera tal que reflejen los
verdaderos costos del proyecto. La correcta evaluación social de un proyecto consiste en
comparar los beneficios con los costos que dichos proyectos implican para la sociedad,
de manera de que éstos determinen la verdadera contribución de ellos al ingreso
nacional (crecimiento económico) y su distribución a lo largo del tiempo.
Así, un proyecto de inversión será socialmente rentable si el bienestar que genera a la
sociedad es mayor si se ejecuta que si no se ejecuta. En este caso, si los precios son
verdaderos (no existen distorsiones), la evaluación privada coincidirá con la social. En
cambio, si los precios se encuentran distorsionados las diferencias entre una evaluación
y otra pueden ser apreciables.
El hecho de calcular los precios sombra para valorar la producción, los insumos, y los
eventuales efectos indirectos del proyecto, determina el verdadero valor económico de
4
sus beneficios netos medibles, de manera tal que la evaluación social ya incorpora todos
los efectos deseables del proyecto.
Sin embargo, la presencia de distorsiones en los mercados hará que el precio verdadero
se convierta en un precio “mentiroso” tal que no reflejará los verdaderos beneficios y
costos para el país, con lo cual la valoración privada diferirá de la valoración social.
2.2. Distorsiones en los mercados
En la mayoría de los casos donde existen distorsiones en los mercados, éstas se deben a
acciones discrecionales tomadas por el estado, destinadas a favorecer o inhibir algunas
actividades productivas. Es el caso de la aplicación de impuestos y subsidios
discriminatorios al consumo o producción del bien; el impuesto (subsidio)
discriminatorio tiene como efecto deprimir (incrementar) artificialmente el nivel de
actividad de ese sector, favoreciendo (perjudicando) en términos relativos el desarrollo
de otros; su aplicación introduce una cuña entre los valores sociales y privados que se
obtienen de la producción y consumo de los bienes y servicios. En el caso de un
impuesto (ver gráfico), el consumidor pagará más por el bien o insumo que lo que le
costo al país producirlo, y reducirá su consumo respecto a cuando no existía el
impuesto; en tanto, el productor por su parte, reducirá su producción en igual
proporción lográndose un equilibrio en el mercado a un precio mayor al inicial,
transándose menos unidades.
Precio
S
P1
Po
P2
D
0
Q1
Qo
Cantidad
La fijación del precio por parte del estado es otra de las principales causas de la
existencia de precios mentirosos y ha sido común su aplicación por gobiernos como una
manera de frenar la inflación; indudablemente, que por esta vía no se logra el objetivo
deseado, pues un precio fijado por debajo del de mercado incentivará a los
consumidores a un mayor consumo y a los productores a contraer su oferta, creándose
una demanda insatisfecha que produce presiones para que suba el precio hasta equilibrar
la cantidad ofrecida con la cantidad consumida. Con la medida sólo se logran efectos
negativos como son distraer recursos útiles para la producción en tratar de convencer a
5
la autoridad administrativa sobre la necesidad de reajustar el precio, y algún grado de
degradación moral al tener que conseguir de alguna forma las cantidades del producto
por las cuales estaba dispuesto a pagar un precio mayor (mercado negro).
Existen mercados de productos donde los costos o beneficios privados difieren de los
correspondientes valores sociales, y por lo tanto, los precios que van a imperar en ellos
no serán precios verdaderos; aquí puede ser cierto que lo que es bueno para un
individuo no sea bueno para la sociedad. Es importante distinguir dos situaciones
distintas:
•
La discrepancia tiene su origen en el uso de determinados factores productivos
cuyos costos privados de producción no reflejan el verdadero costo social; los casos
más obvios son aquellos en que parte de los costos de producir recaen sobre terceros
como es el caso de las fábricas que polucionan el medio ambiente, obligando a otros
a limpiar esa polución; y aquellos en que no están claramente definidos los derechos
de propiedad y, por lo tanto, la tendencia es a sobre explotar el recurso.
• La discrepancia está en los beneficios o costos indirectos que puede ocasionar la
producción o consumo de un determinado bien. El mercado no incorpora estos
efectos o externalidades en los precios y, por lo tanto, el precio no refleja el
verdadero beneficio o costo social de su consumo o producción, respectivamente.
Para que se corrijan estas discrepancias, el gobierno debe actuar según sea el caso; si la
razón están en el uso de un factor productivo, se debe gravar su uso con un impuesto si
acaso se quiere inhibir su producción pues, sube con ello el precio; o subsidiarlo, si es
que es una actividad cuyo costo social es menor al costo privado, pero en ningún caso
subsidiar (o aplicar impuestos) a las actividades que utilizan el insumo. Si la razón está
en el beneficio o costo indirecto, será más eficiente establecer un subsidio o impuesto
por parte del gobierno a los bienes producidos.
En el caso particular del uso de una carretera, la distorsión o ineficiencia se produce
cuando el usuario no paga el costo marginal del servicio de la vía. En el caso de vías sin
peaje, salvo la adquisición de combustible, servicios de mantenimiento y otros recursos
económicos requeridos para cualquier viaje en vehículo, virtualmente el único pago
adicional es el impuesto sobre el combustible, cuyo valor frecuentemente muestra, en
algún sentido, una relación inversa con el desgaste causado en la infraestructura vial. En
particular, si se observan los valores de los impuestos y los peajes con relación al daño
causado por los vehículos1, se concluye que a los automóviles y otros vehículos livianos
se les cobra excesivamente en relación con el valor del daño que ocasionan a las
carreteras. Por otra parte, los cobros a los camiones más pesados, por eje, son muy
modestos en comparación con el costo del daño que estos vehículos causan.
Estos impuestos, entonces, causan distorsiones e ineficiencias en estos mercados. De
esta forma, la manera óptima de gravar a los combustibles debe ser tal que, descontados
de peajes, deben ser suficientes para equilibrar el daño que ocasionan los vehículos a la
carretera. Esta condición deberá cumplirse, por lo menos, en forma global.
1
Mayor detalle en Thomson (1999).
6
2.3. Propuesta metodológica de cálculo del efecto distorsionador o
corrector del ISC a los combustibles
Los mecanismos de recaudación existentes, de costo razonable a nivel de red y en las
condiciones del país, no permiten cobrar a cada vehículo exactamente el daño causado.
Esto hace que se tenga aceptar pagos promedio por concepto de conservación, de
carácter mas bien global, que no permiten discriminar el costo camino por camino.
En ausencia de métodos viables, el cobro del impuesto incluido en el precio de los
combustibles es la forma más eficiente de recaudar la conservación de caminos y calles.
Asimismo, es claro que el peaje es una solución de conservación en aquellos tramos de
red rentables donde existe un alto tránsito y donde los estándares técnicos son exigentes.
También es solución en aquellos casos donde se desea expandir la red por problemas de
congestión.
En lo que sigue se presenta una propuesta metodológica para el cálculo del “Factor de
Corrección” del ISC a los combustibles de manera que “calce” exactamente con los
requerimientos de un mantenimiento “ideal” de las redes viales.
2.3.1 Propuesta Metodológica
Partamos de la definición de lo que es un impuesto corrector y un impuesto
distorsionador. Un impuesto se le denomina corrector cuando “corrige” las ineficiencias
que generan las externalidades negativas. Así, en el caso del transporte vehicular
terrestre, el impuesto será corrector si es que cubre exactamente (mantiene el camino en
condiciones ideales) las externalidades negativas que producen los vehículos al
deteriorar las pistas de aterrizaje y las carreteras o caminos, según sea el caso. De igual
forma, cuando el impuesto recaudado es mayor ( o menor) que el monto necesario para
un mantenimiento “ideal” de las vías de transporte, entonces se dice que dicho impuesto
es distorsionador.
Por estos motivos, el cálculo del Impuesto Selectivo al Consumo es muy importante
pues debiera destinarse a los propósitos a los cuales fue creado: mantenimiento de las
vías. Cualquier otro uso que se le dé a dicho impuesto crearía una distorsión pues el
exceso de este estaría siendo utilizado en un sector diferente y, por lo tanto, no reflejaría
la asignación eficiente de los recursos. En otras palabras, si el ISC es tal que lo
recaudado por dicho concepto es mayor (o menor) que el monto necesario para el
mantenimiento de las vías, entonces el precio del combustible sería “mentiroso” y no
verdadero. Es decir, no estaría reflejando adecuadamente los beneficios y costos del
proyecto a evaluar ni la verdadera valoración de la producción e insumos.
Por estos motivos, el ISC debiera ser tal que, ceteris paribus los demás impuestos,
“calce” perfectamente con el monto “ideal” necesario para mantener las vías de
transporte del país. Esto significa corregir la distorsión del impuesto.
En el caso peruano, los impuestos que gravan a los combustibles derivados del petróleo
son básicamente tres:
7
1. Impuesto Selectivo al Consumo (ISC), que grava de manera diferenciada el
consumo de un determinado combustible
2. Impuesto al Rodaje (IR), que grava el consumo de combustibles utilizados en el
sector de transporte automovilístico, menos al Diesel 2. Este porcentaje es del 8%
sobre el precio neto Explanta del combustible
3. Impuesto General a las Ventas (IGV), que grava el consumo de cualquier
combustible y cuyo porcentaje es de 18% sobre el valor del combustible, que
incluye el ISC y el IR.
El IGV y el Impuesto al Rodaje no han variado desde 1990 su porcentaje aplicado a los
combustibles. En cambio, el ISC se viene aplicando en Soles por galón, con excepción
del período comprendido entre agosto de 1994 y enero de 1997 en que fue aplicado
como porcentaje del precio Explanta. Los valores del ISC desde 1990 hasta 1999
pueden observarse en el siguiente cuadro2:
IMPUESTO SELECTIVO AL CONSUMO:
COMBUSTIBLES
(US $ por galón)
Diesel 2
Agosto-90
Agosto-91
Agosto-92
Agosto-93
Agosto-94
Agosto-95
Agosto-96
Agosto-97
Agosto-98
Agosto-99
0,88
0,64
0,43
0,21
0,33
0,33
0,33
0,39
0,40
0,37
Gasolina 84
Gasolina 95
Gasolina 97
1,11
1,10
0,90
0,54
0,63
0,62
0,63
0,60
0,59
0,56
0,97
1,51
1,29
0,59
0,94
0,91
0,93
0,87
0,86
0,81
0,95
0,93
1,02
0,95
0,95
0,89
Residual 6
0,63
0,54
0,39
0,40
0,21
0,17
0,19
0,05
-
Kerosene
GLP
0,90
0,59
0,39
0,21
0,15
0,16
0,16
0,17
0,17
0,16
0,58
0,36
0,18
0,23
0,24
0,22
0,23
0,17
0,15
Fuente: Ministerio de Energía y Minas – Plan Referncial de Electricidad – Capítulo 8
R f
i l d l t i id d C ít l 8
De esta forma el precio al por mayor de los combustibles derivados del petróleo se
calcula según:
Pr ecio al por mayor = (Pr ecio Neto Explanta * (1 + Im p. Rodaje) + ISC ) * IGV
Finalmente a este último precio se le suma el margen de ganancia de los distribuidores y
comercializadores (alrededor del 15%) y se obtiene el precio de venta promedio al
público.
La metodología para calcular el “Factor de Corrección” del ISC sería el siguiente:
1. Calcular el monto total del ISC para los años 1997, 1998 y 1999 utilizado
exclusivamente por el transporte vehicular y, a partir de allí, obtener un promedio
simple para los tres períodos analizados (A).
2
En el Anexo 1 se puede observar el detalle mensual del ISC desde 1997 a 1999.
8
2. Calcular el monto “ideal” necesario para el mantenimiento anual “ideal” de las vías
urbanas e interurbanas de todo el país3 (B).
3. Restar al monto anterior lo correspondiente a los impuestos recaudados para
mantenimiento distinto al ISC4 (B-P).
4. Calcular el “Factor de Corrección” del ISC del siguiente modo:
Factor de Corrección =
( A − ( B − P))
* 100
A
5. Multiplicar el monto recaudado por ISC por el “Factor de Corrección”. Ese valor
será el exceso de ISC cobrado a los usuarios.
2.3.2 Precio Social Combustible (Bien Importado)
Cuando se evalúan proyectos de transporte resulta necesario calcular el precio social del
combustible. El precio social del combustible se estima a partir del precio social de los
recursos involucrados en las diferentes etapas hasta alcanzar al consumidor final (ver
fórmula). Considerando su utilización en evaluación de proyectos, donde el efecto se
traduce en una variación marginal del consumo a nivel nacional, el precio social base a
considerar corresponde al precio del combustible importado (valor CIF) al cual se debe
agregar los recursos internos en comercialización y distribución. Las diferencias que se
puede observar a nivel interno del país se deben fundamentalmente a diferencias en
éstos últimos.
PS= (Pcif + GVM + (CD+CV)ME)*fd + (CD+CV)MN + Ó(CD+CV)MOi*fMOi
PS = Precio social del combustible
Pcif = Precio CIF del producto (en $)
GVM = Gastos varios y mermas de importación
(CD+CV)ME = Componente extranjero del costo agregado del distribuidor y de venta a
público (estación de servicio).
(CD+CV)MN = Componente nacional del costo agregado del distribuidor y de venta a
público (estación de servicio).
(CD+CV)Moi = Componente de mano de obra tipo i del costo agregado del distribuidor y
de venta a público (estación de servicio).
fd,fMOi = Factor de corrección divisa y factor corrección mano de obra tipo i,
respectivamente.
3
Ver detalles en Anexo 4.
Se han considerado dos escenarios: (1) Sólo peajes (tanto a nivel municipal como nacional) y (2) Peajes
más Impuesto al Rodaje
4
9
3. Fuentes de información utilizadas
Para la realización del estudio se distinguieron dos grupos de información relevantes: en
primer lugar lo referido a los impuestos, y, en segundo lugar, lo referente al costo de
mantenimiento de las redes viales.
El monto de recaudación del impuesto selectivo a los combustibles no se pudo obtener
directamente de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT)
debido a que dicha institución no realiza la desagregación correspondiente al Impuesto
Selectivo a los Combustibles (ISC). Por ello, nos vimos obligados a calcular dicha
recaudación recurriendo a la normatividad legal en cuanto a las tasas impositivas
vigentes del ISC por tipo de combustible, así como recopilar información del Ministerio
de Energía y Minas (Balance Nacional de Energía) y de la Sociedad Nacional de
Minería y Petróleo en cuanto al consumo de combustibles por tipo.
En cuanto a los montos de dinero destinados a la conservación o mantenimiento de las
vías de transporte, recurrimos a distintos organismos que se dedican a estas labores:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Programa de Caminos Rurales.
Dirección General de Caminos.
Dirección General de Conservación Vial.
Sistema Nacional de Mantenimiento de Carreteras.
Empresa de Administración de Peajes.
Oficina de Inversiones del Ministerio de Economía y Finanzas
Dirección General de Transporte Urbano.
CORPAC.
Municipalidad de Lima Metropolitana
10
4. Descripción de la metodología utilizada
Como ya se mencionó en la introducción, para que el ISC no sea distorsionador se
requiere que éste sea igual a la diferencia entre el costo de mantenimiento “ideal” de las
redes viales y lo recaudado por concepto de otros impuestos destinados para los mismos
fines.
Para calcular dichos valores5 se han realizado los siguientes pasos:
1. Se obtuvieron los precios netos explanta (Petroperú) para los años 1997, 1998 y
1999 de los diferentes tipos de combustibles: gasolina de 84 octanos, 90 octanos, 95
octanos y 97 octanos y del Diesel 2.
2. Se obtuvieron los valores específicos o porcentuales de los impuestos que gravan a
los combustibles derivados del petróleo en el Perú (MEM) tales como: ISC,
Impuesto al Rodaje e IGV.
3. Se procedió a calcular los montos totales para cada uno de los impuestos
mencionados para los años 1997, 1998 y 1999
4. Utilizando el Balance Nacional de Energía (1999) publicado por el MEM, se
procedió a calcular los impuestos totales recaudados (en soles y dólares) por el
sector de Transportes para los años citados. Para esto se establecieron las
proporciones que aparecen en el Balance Nacional de Energía que, en promedio, son
consumidas por el sector transporte.
5. Utilizando como fuentes estudios realizados en el MTC, se calcularon los montos
“reales” e “ideales”6 para el mantenimiento de las vías urbanas e interurbanas del
país. Así, se detallaron los montos provenientes de la Dirección General de
Caminos, SINMAC, Caminos Rurales y la Dirección General de Transporte Urbano.
6. Se obtuvieron los peajes recaudados para los años 1997, 1998 y 1999, tanto a nivel
nacional (SINMAC) como a nivel municipal (EMAPE). Se obtuvieron los valores
del Impuesto al Rodaje.
7. Finalmente, se obtuvo el Factor de Corrección utilizando la fórmula descrita en la
parte introductoria.
Es importante indicar que para el caso del monto “ideal” de mantenimiento de las vías
interurbanas se tuvo acceso a un estudio realizado por la ODI-MTC. Sin embargo, en el
caso del mantenimiento “ideal” de las vías urbanas se realizó una estimación propia del
siguiente modo:
1. Sobre la base del estudio de la longitud de las vías en Lima Metropolitana realizado
por Roy Jorgensen en 1987 y citado en el Documento de Trabajo Nº 5 de la
Municipalidad de Lima Metropolitana, se procedió a proyectar dicho estado a 1999.
5
6
Todos los cuadros parciales se pueden observar en el Anexo 1.
Pues los impuestos recaudados deben servir para mantener las redes viales en estado óptimo.
11
Longitud de vías por tipo de material
Lima Metropolitana (1987)
Tipo
Km
Concreto
Vías Expresas
120,0
Vías Arteriales
450,0
Vías Colectoras
697,0
Vías Locales
6.245,0
Fuente: Documento de Trabajo-Municipalidad de Lima (1987)
Flexible
23,5
162,8
270,9
-
Mixto
96,3
211,7
287,6
-
Tierra
115,8
131,5
-
0
0
7,0
6.245,0
2. Se mantuvieron las longitudes de las vías expresas y las vías arteriales pues están no
se han incrementado significativamente. Se incrementaron en 10%,
aproximadamente, las vías colectoras y las vías locales se incrementaron de manera
tal de llegar a los 8,500 km de vías que actualmente posee Lima Metropolitana
(MTC).
3. Para el caso de las vías locales se realizó el siguiente ejercicio: se calculó el
porcentaje de vías locales que ya no son de tierra. Para esto se trabajó con el
porcentaje de vías asfaltadas para cada distrito de Lima Metropolitana y,
considerando su área en kilómetros cuadrados se ponderó dicho porcentaje. De esta
manera se calculó un porcentaje ponderado de vías construídas7. Este porcentaje
(36.62%) se le aplicó a los 7,163.3 km de vías locales y al resultado en km se le
prorrateo según la distribución (concreto, flexible y mixto) que aparece en el estudio
de Jorgensen para las vías colectoras.
4. Se imputaron costos de mantenimiento anuales en US$ por km según el tipo de
carpeta (SINMAC) y se calculó el costo anual de mantenimiento “ideal” para Lima
Metropolitana.
5. Por último, se proyecto dicho costo a nivel nacional suponiendo que la situación en
Lima Metropolitana se replicaría a nivel nacional. Para esto se consideró que el 80%
de las vías en Lima Metropolitana (80% de los 8,500 km son de vías urbanas)
corresponden a alrededor del 30% de la red vial urbana nacional.
6. De esta manera se realizó el siguiente simple cálculo:
Costo Total Nacional = Costo Total Lima *
0.8
0.3
COSTO DE MANTENIMIENTO IDEAL LIMA METROPOLITANA
Tipo
Vías Expresas
Vías Arteriales
Vías Colectoras
Vías Locales
Total
Km
Concreto
120,0
450,0
766,7
7.163,3
8.500,0
23,5
162,8
298,0
1.029,9
1.514,2
Costos de Mantenimiento (US$/km/año)*
1.500,0
*: Promedios de costos de mantenimiento según SINMAC (elaboración propia)
CostoTotal Lima (US$/año)
Flexible
Mixto
Tierra
96,3
211,7
316,4
1.093,4
1.717,7
115,8
144,7
499,9
760,4
7,7
4.540,1
4.547,8
4.500,0
3.000,0
100,0
12.737.020
Fuente: Documento de Trabajo-Municipalidad de Lima (1987)
7
Ver Anexo 2.
12
5. Resultados obtenidos
Los resultados se componen de dos partes: en primer lugar, se analiza lo
correspondiente a la recaudación del Impuesto Selectivo a los Combustibles, y en
segundo lugar, se presenta lo referente al costo de mantenimiento de vías de transporte
tanto lo que corresponde a lo “real” (ejecutado) como a lo consideramos como
mantenimiento “ideal”.
5.1 Impuesto Selectivo al Consumo de los combustibles
El consumo y gasto anual de combustibles para uso de transporte y otros usos se puede
observar en el Anexo 7. A partir de dicha información se calculó la recaudación del
impuesto selectivo a los combustibles. Esto último se realizó mediante la aplicación del
impuesto correspondiente (según las normas legales) a la venta de los mismos,
desagregados por tipo de combustibles y tomando en cuenta sólo lo que corresponde al
combustible usado en transporte (Balance Nacional de Energía).
El cuadro siguiente muestra la recaudación obtenida8:
ISC ANUAL RECAUDADO 1997 - 1999
(En US dólares)
Tipo de Combustible
Gasolina Automóviles
Petróleo Diesel 2
Gasolina Turbo A - 1
Total
1997
218.223.729
211.939.530
0
430.163.259
1998
220.918.571
211.559.401
0
432.477.972
1999
242.267.185
210.637.887
0
452.905.072
Fuente: Ministerio de Energía y Minas
Como se puede apreciar, la gasolina para aviones (Turbo A-1) no paga ningún impuesto
selectivo, lo cual, en principio, está generando una distorsión, ya que dicho impuesto
debería servir para mantener las pistas de aterrizaje del país.
5.2 Mantenimiento real de redes viales
En cuanto al mantenimiento de las redes viales, es necesario hacer un análisis detallado
por tipo de vía, para tener una idea general de las necesidades particulares de cada una
de ellas.
8
Ver detalle en el Anexo 3.
13
En cuanto al mantenimiento de pistas de aterrizaje de aviones, los montos invertidos por
CORPAC durante los años 1997 – 1999, son los siguientes:
GASTO REAL EN MANTENIMIENTO DE PISTAS
Año
Monto (en US Dólares)
1997
1998
1999
Fuente: Sr. Antonio Chung - CORPAC
740,60
679,18
862,13
Así, debería recaudarse impuestos por concepto de consumo de combustibles para
aviones por sumas parecidas a las presentadas anteriormente pero, según la información
recopilada, no existe un impuesto selectivo a los combustibles para aviones.
El gasto total ejecutado en mantenimiento de redes viales, incluyendo vías urbanas,
caminos rurales, carreteras y pistas de aterrizaje para el año 1999 es el siguiente9:
MONTO REAL DE MANTENIMIENTO DE REDES VIALES
(En miles de dólares)
Dependencia
Dirección General de Caminos
SINMAC
Caminos Rurales
Vías Urbanas Lima (INVERMET)
Pistas de Aterrizaje
Total
1997
1998
1999
17086
10817
3237
158
741
17095
11603
8014
213
679
14,888
23,794
9,667
73
862
32,039
37,604
49,284
Fuente: ODI - MTC, CORPAC, Dirección General de Transporte Urbano
5.3 Gasto “ideal” en mantenimiento de las redes viales
De la misma manera, a continuación se presenta el gasto “ideal” total en mantenimiento
de redes viales, el cual ha sido obtenido de un Documento de Trabajo realizado por la
ODI del Ministerio de Economía y Finanzas en conjunto con el Ministerio de
Transportes y Comunicaciones en el año 200010. Sólo el dato de mantenimiento “ideal”
de vías urbanas ha sido elaborado por el consultor. El propósito de éste cálculo es que la
comparación del ISC recaudado por el consumo de combustibles en transporte debe
calzar con el monto “ideal” que se debe destinar al correcto mantenimiento de las redes
9
Ver detalle en el Anexo 4.
Ver detalle en el Anexo 5.
10
14
viales pues el impuesto debe destinarse al adecuado mantenimiento de las redes viales
del país.
MONTO ANUAL IDEAL DE MANTENIMIENTO DE REDES VIALES
(En miles de dólares)
Dependencia
Monto
Dirección General de Caminos
SINMAC
Caminos Rurales
Vías Urbanas Nacional
44.322
82.580
13.564
33.965
Total
174.431
Fuente: ODI - MTC, Estimaciones propias
Los costos de mantenimiento “ideal” anual de redes viales menos los peajes
recaudados11, aparecen en la última fila del cuadro siguiente. Por su parte, la
recaudación del ISC a los combustibles aparece en la columna respectiva, donde el valor
que aparece en la última fila corresponde al promedio de los tres años analizados.
COMPARACIÓN COSTO IDEAL DE MANTENIMIENTO vs
IMPUESTO SELECTIVO AL CONSUMO DE COMBUSTIBLES PARA TRANSPORTE
(En miles de US dólares)
Año
Redes Viales
1997
1998
1999
Promedios
174.431
Fuente: MEM – MTC
Elaboración Propia
Peajes
Mantenimento - peajes
65.686
52.767
59.990
59.481
ISC
Factor de Corrección
430.163
432.478
452.905
114.951
438.515
74%
Como se puede apreciar, el impuesto recaudado fue mayor que el gasto en
mantenimiento neto de peajes, lo cual genera una distorsión. Así, el Factor de
Corrección es de 74%. Este Factor de Corrección es el porcentaje que habría que
aplicarle al ISC (ej. 0.74*ISC sería el exceso de ISC cobrado a los usuarios) para que se
convierta en un impuesto corrector.
11
Ver detalle en el Anexo 6.
15
Por otro lado, se calculó el “Factor de Corrección” utilizando la segunda alternativa
propuesta. Es decir, considerando el Impuesto al Rodaje como impuesto que,
efectivamente, va hacia el mantenimiento de las redes viales. En este caso, el “Factor de
Corrección” es 77%.
COMPARACIÓN COSTO IDEAL DE MANTENIMIENTO vs
IMPUESTO SELECTIVO AL CONSUMO DE COMBUSTIBLES PARA TRANSPORTE
(En miles de US dólares)
Año
Redes Viales
1997
1998
1999
Promedios
Peajes+Rodaje
Mantenimento-Peajes-Rodaje
84.279
67.745
75.231
174.431
75.751
ISC
Factor de Corrección
430.163
432.478
452.905
98.680
438.515
77%
Fuente: MEM – MTC
Elaboración Propia
16
6. Análisis de resultados y recomendaciones
Como se puede observar, a partir de los resultados obtenidos, el gasto real en
mantenimiento de redes viales constituye, en promedio, sólo el 9% del ISC recaudado
para los años 1997, 1998 y 1999.
Del mismo modo, el gasto “ideal” en mantenimiento de redes viales neto de peajes
(peajes e impuesto al rodaje) constituye, en promedio, sólo el 26% (23%) del ISC
promedio recaudado para los años 1997, 1998 y 1999.
De esta forma, se puede concluir que el ISC a los combustibles no se está utilizando
exclusivamente para el mantenimiento de las redes viales del país sino que está
ingresando al Tesoro Público como un impuesto más. Si el ISC fuera usado sólo para el
mantenimiento de redes viales, el presupuesto destinado para esos fines podría aumentar
de manera significativa. De esta manera podrían mantenerse la totalidad de redes viales
del país.
El Factor de Corrección que debiera aplicarse al ISC es de alrededor de 74% sin
considerar el Impuesto al Rodaje y de 77% considerándolo. Es decir, el exceso de ISC
con respecto al monto “ideal” para el mantenimiento de caminos es de US$ 325
millones aproximadamente.
17
7. Bibliografía
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redes viales.
De Rus G. Y Chris Nash (1998). “Desarrollos recientes en economía del transporte”.
Editorial Civitas. España.
Dodgson, John (1998). La evaluación de proyectos y políticas de transportes, en
“Desarrollos recientes en economía del transporte”: Gines de Rus y Chris Nash
(editores).
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Universidad Católica de Chile, Departamento de Ingeniería de Transporte.
Fontaine, Ernesto (1993). Evaluación Social de Proyectos. Ediciones Universidad de
Chile, Santiago.
Laffont, Jean-Jacques (1996). Fundamentals of public economics. The MIT Press,
Cambridge, Massachusetts.
Ministerio de Energía y Minas (1999). Balance Nacional de Energía. Lima.
Ministerio de Energía y Minas (1999). Plan Referencial de Hidrocarburos. Lima.
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ODEPLAN (1990). “Inversión Pública Eficiente: un continuo desafio”. Chile.
Stiglitz, Joseph (1995). La economía del sector público. Antoni Bosch Editor, Segunda
Edición, Barcelona.
Thomson I. (1999). Las Concesiones y la Optimización del Transporte Vial y
Ferroviario. Revista de la CEPAL 67. Abril.
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