INGRESOS PÚBLICOS Y GASTO SOCIAL

INGRESOS PÚBLICOS Y GASTO SOCIAL. ¿Qué y cómo redistribuir?
Es necesario analizar el importante papel de los Sistemas Tributarios como fuente de financiación
de las políticas sociales, y por lo tanto como fuente de recursos que finalmente se redistribuyan
mediante servicios sociales y/o el sistema de seguridad social, en su parte no contributiva.
Los sistemas fiscales en América Latina se han caracterizado tradicionalmente por una falta de
unificación; desarrollo de impuestos indirectos y arancelarios basados en las exportaciones;
escasa imposición directa; gran fraude fiscal. No hay que olvidar que según CEPAL mientras que
la media de los ingresos públicos en los países de la OCDE suponen un 36% del PIB, en América
Latina están alrededor del 17%. Ello sugiere que existe capacidad para ampliar los recursos
fiscales de la región.
América Latina y otras regiones: componentes de la carga tributaria
(2003) Fuente: CEPAL
Características estructurales en AL:
En promedio carga tributaria baja......
América Latina y otras regiones: componentes de la carga tributaria
(c. 2003)
45
40.6
40
36.3
11.4
35
30
9.3
26.4
25
20
11.7
12.7
6.8
4.6
15
15.0
17.5
0.8
3.0
7.2
10
15.3
16.5
9.7
15.0
5
7.0
4.7
0
OECD (30)
UE (15)
Carga tributaria directa
Fuente: CEPAL (2006)
Estados Unidos
Sudeste Asiático (6
países)
Carga tributaria indirecta
América Latina (19
países)
Carga seguridad social
En el diagrama anterior se compara en grandes cifras, como porcentaje del PIB, la presión fiscal
en América Latina con la de países de la OCDE, la Unión Europea, Estados Unidos y Sudeste
Asiático; descomponiendo la fuente según sea carga tributaria directa, indirecta, y seguridad
social.
Las contribuciones a la seguridad social están destinadas a un fin concreto previamente
establecido, conforme a unos requisitos de acceso a las prestaciones predefinidos, y que, junto
con las fuentes de financiación y el colectivo protegido, definen el Sistema de Seguridad Social
vigente en cada país en cada momento. En este sentido, las contribuciones a la Seguridad Social
no debieran entenderse como un impuesto genérico pendiente de su adscripticón, vía
presupuestos.
Pretender basar la competitividad internacional en las bajas tasas vigentes de tributación directa
tiene tanta lógica como basarla en bajos salarios reales1; ambas representan ventajas
momentáneas, que deberán ser sustituidas por aumentos de productividad originados en
progreso técnico y la inversión en capital humano, dando lugar al incremento de los salarios
reales y de la carga tributaria directa.
En la medida que los mayores ingresos tributarios contribuyan a financiar aumentos de inversión
en ‘capital humano’ (educación, capacitación, salud y otros), elevarán la productividad y con
ello la rentabilidad del capital, con lo cual pueden compensar la caída de la rentabilidad
proveniente de la mayor tributación.
Los recursos que el Estado necesite para los fines señalados, directamente ligados con el
mejoramiento de los ingresos y su distribución, deberán ser recabados a través del sistema
tributario2. Esta vía enfrenta obstáculos políticos que deberán ser superados también por medios
políticos, para lo cual se requiere, en primer lugar, una amplia y documentada información que
avale la solidez de los argumentos planteados; en segundo término, una concientización
profunda de los grupos que tendrán que ceder esa pequeña parte del incremento de sus
privilegios, ya que, es aquí probablemente donde se encuentren las mayores resistencias; en
tercer lugar, una participación organizada de todos los grupos involucrados, ya que el proceso
de ir logrando una mayor equidad social tendrá lugar dentro de un contexto sumamente
complejo.
El esquema de distribución de los ingresos no es autónomo del esquema de distribución de la
1
El peligro de desalentar la inversión extranjera también es discutible. La fuga de capitales de principios de los años
ochenta en la región fue mucho más sensible a la estabilidad macroeconómica y cambiaria los criterios de
reglamentación que diferencia las tasas impositivas entre los países.
2
Por lo que respecta a Chile, la parte principal de lo que recaba hoy en día el Estado chileno proviene de impuestos
indirectos, especialmente el IVA que, por su propia naturaleza, son regresivos. En cambio, los impuestos directos que
gravan los ingresos de individuos y empresas, son relativamente bajos en Chile en comparación con otras naciones, y
el grado de evasión es importante. Además el fisco gasta anualmente varios cientos de millones de dólares en
subsidios de diversa índole a grandes empresas; para el autor, bastaría modificar esta situación para que el Estado
pudiese hacer llegar los recursos necesarios para luchar de forma eficiente contra la pobreza y la tan desigual
distribución de la renta. (Schatan W, Jacobo. Septiembre 1996).
riqueza de la cual dichos ingresos emanan, como tampoco del grado de control que diversos
grupos tengan sobre parte del proceso de circulación’. La redistribución debe hacer que los
ingresos de los segmentos más pobres crezcan más que proporcionalmente al resto de la
economía para que puedan modificarse los patrones de distribución.
Diferentes autores3, a la hora de definir los parámetros que un buen sistema fiscal debe tener,
hacen uso de los conceptos de eficiencia, equidad, neutralidad y simplificación referidos a los
Sistemas Tributarios;
-
-
la suficiencia de un sistema tributario se vincula a la capacidad del mismo para captar un
volumen de recursos adecuado a las necesidades de financiación del gasto público;
la equidad a una distribución de la carga tributaria que atienda a la capacidad
contributiva (horizontal - que pagan todos - y verticalmente - cada uno en función de su
capacidad);
la neutralidad de aquellas características de los tributos susceptibles producentes de
distorsiones significativas que impiden la eficiente asignación de los recursos y, por último,
la simplificación al número y complejidad de los tributos que integran aquel sistema.
Específicamente, la suficiencia de un sistema tributario está relacionada con:
 La generalidad del sistema.
 El nivel y estructura de las alícuotas de manera que éstas en su magnitud tienen efecto
sobre los estímulos a la evasión y pueden representar un desánimo sobre la actividad
económica formal, por su parte bajas alícuotas pueden suponer dotar al sistema de una
insuficiencia endémica si no se acompaña de la adecuada generalidad.
 Eficacia con que se aplique el sistema: recaudación; fiscalización; cobro de tributos
(todo ello relacionado con la capacidad de gestión de la respectiva administración). La
eficacia determinará en último término hasta qué punto se identifica el ‘sistema
tributario legal’ con el ‘sistema tributario real o efectivo’, en este sentido cabe destacar
la íntima relación existente entre la política y la administración tributaria.
La acción del administrador tributario se verá favorecida o dificultada en razón de la adecuación
que el sistema tributario tenga con las condiciones estructurales y coyunturales del respectivo
país.
Por países, la presión tributaria, puede observarse, en porcentaje del PIB en el cuadro siguiente,
donde destaca la escasa presión impositiva en un país del rango de México, o el importante peso
relativo de las contribuciones a la Seguridad Social en Brasil.
3
Pita, Claudino. ‘La Reforma Tributaria en América Latina en la década de los años ochenta’. Documento de Trabajo.
Efectos de suficiencia, equidad, neutralidad y simplificación. BID. Serie de Documentos de Trabajo 164. Washington.
d.c. Julio/93
La evolución de estas magnitudes aparecen en el cuadro de datos A40
LAC- Presión Tributaria con contribuciones a la Seguridad Social (2005). Fuente: CEPAL
...con esfuerzo fiscal heterogéneo
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: PRESIÓN
TRIBUTARIA CON CONTRIBUCIONES PARA SEGURIDAD SOCIAL, 2005
40.0
35.0
30.0
25.0
20.0
15.0
10.0
5. 0
0.0
Ingresos tributarios
Contribuciones sociales
Diagrama y cuadro A-40
Cuadro A-40
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: PRESIÓN TRIBUTARIA INCLUIDAS LAS CONTRIBUCIONES A LA
SEGURIDAD SOCIAL
(En porcentajes del producto interno bruto)
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006 a/
América Latina y el Caribe
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Haití
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
República Dominicana
Uruguay
14,3
12,9
14,8
19,5
17,6
14,4
12,6
10,5
12,8
10,0
8,3
17,2
12,0
17,2
16,2
12,6
15,6
11,9
24,1
14,4
12,9
14,0
20,7
17,0
14,2
11,9
10,3
12,8
10,7
8,8
18,3
12,9
17,1
16,6
11,8
14,3
12,8
24,1
14,2
13,1
14,0
21,5
17,7
14,1
12,3
11,6
13,0
10,9
7,9
17,0
12,1
17,5
16,0
12,0
13,9
12,7
23,6
14,5
13,2
13,6
22,1
18,1
16,0
13,2
13,3
12,3
11,1
7,4
16,9
12,9
16,6
15,0
12,0
14,2
13,9
23,6
14,6
12,8
13,9
23,4
18,0
16,0
13,2
14,1
13,0
12,2
8,2
17,1
13,2
16,8
14,8
11,2
13,6
13,8
22,8
14,8
14,8
14,1
22,9
17,3
16,2
13,3
12,9
13,3
11,9
8,9
17,6
12,6
18,6
14,6
11,3
14,5
12,4
23,0
15,3
16,6
16,5
23,5
17,0
17,0
13,3
12,8
13,2
11,8
8,9
18,2
11,5
19,3
14,4
12,9
14,7
13,0
24,4
16,1
17,1
22,8
24,4
18,2
17,5
13,6
13,3
14,2
11,5
9,7
18,3
11,0
20,4
14,2
13,0
15,2
14,1
25,4
16,9
17,5
25,6
24,1
18,5
20,6
13,7
14,2
15,0
12,1
9,9
19,2
11,0
21,2
14,7
13,5
16,5
14,1
23,6
Venezuela (República Bolivariana de)
11,6
11,6
9,4
9,6
10,3
10,4
11,5
12,2
16,0
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base
de cifras oficiales. a/ cifras preliminares.
Del cuadro se deduce que ha habido un modesto avance en la presión fiscal en casi todos los
países de la Región, en un rango de crecimiento notorio (últimos 5 años) en Argentina, Bolivia y
Colombia, en los que se proyecta una tendencia progresiva por incrementar los recursos del
Estado en función al PIB.
México vuelve a ser destacable por su escasa voluntad de
profundizar su sistema impositivo, y Uruguay demuestra en la serie temporal elegida, su
tradicional sensibilidad a la hora de dotar al Estado de recursos suficientes.
La composición de los ingresos tributarios la tenemos el cuadro siguiente:
Carga y composición de los ingresos tributarios, cuadro A-41
Cuadro A-41
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: CARGA Y COMPOSICIÓN DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS
(En porcentajes del producto interno bruto)
América Latina y el Caribe
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Haití
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
República Dominicana
Uruguay
Venezuela (República
Bolivariana de)
Impuesto sobre
las rentas y
gananci as de
capital
2005
2006 a/
3,8
4,2
3,7
3,6
3,1
3,5
6,2
5,9
5,1
5,2
6,1
7,5
3,4
3,5
2,6
2,6
3,9
4,2
3,2
3,6
2,3
3,0
4,5
5,3
4,6
4,9
4,8
5,1
3,6
4,3
2,0
1,9
4,3
6,0
2,8
3,1
3,0
3,1
2,4
4,1
Impuestos sobre
Impuestos
la propiedad
2005
0,7
1,7
3,3
0,3
0,7
1,2
0,5
0,2
0,1
0,0
0,4
0,2
0,0
0,7
0,0
0,3
1,8
0,9
2006 a/
0,6
1,6
2,7
0,3
0,6
1,3
0,6
0,2
0,1
0,0
......
0,2
0,2
0,0
0,7
0,0
......
0,6
1,6
0,1
generales sobre
Impuestos específicos sobre Impuestos sobre el comercio y
bienes y servicios
bienes y servicios las transacciones internacionales
2005
5,5
3,5
6,9
7,9
6,1
4,9
5,4
6,5
5,2
2,4
7,0
3,8
6,9
0,9
5,4
5,4
3,9
10,4
6,4
2006 a/
6,0
3,7
7,2
.....
7,3
.
7,4
5,3
5,4
7,0
5,4
2,9
7,5
4,2
7,3
1,9
5,5
5,5
4,3
10,7
8,7
2005
2,0
2,0
6,4
1,2
1,9
0,4
3,3
0,6
0,6
0,8
0,7
3,7
0,7
4,0
0,9
2,1
1,6
3,2
3,0
0,6
2006 a/
2,1
1,9
9,3
1,2
1,6
0,4
3,0
0,6
0,5
1,3
0,6
3,5
0,0
4,0
0,8
2,2
1,4
3,6
3,0
0,8
2005
1,5
2,7
1,1
0,4
0,4
1,0
1,1
1,5
1,1
1,9
2,6
1,4
0,3
1,1
2,3
1,9
1,2
3,5
1,4
1,2
2006 a/
1,3
2,8
0,9
0,4
0,4
1,3
1,2
1,5
1,1
1,2
3,1
1,3
0,3
1,0
1,6
1,8
0,9
2,1
0,1
1,7
(continúa)
cuadro A-41 (conclusión)
Contribuciones a
la s egu ri dad
s oc i al
2005
2006 a/
América Latina y el
Caribe
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Haití
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
República Dominicana
Uruguay
Venezuela (República
Bolivariana de)
2,7
3,3
2,0
13,9
1,4
2,7
0,3
3,0
1,7
0,3
2,7
3,8
2,0
14,0
1,4
2,7
0,3
3,8
1,6
0,3
1,4
1,3
3,6
5,3
1,2
1,5
0,0
5,8
1,3
1,3
3,8
4,8
1,1
1,6
0,1
5,0
0,6
0,6
Otros impuestos
di r ec to s
2005
2006 a/
......
......
2,4
.
.
.
.
.
.
........
. 0,0
...
0,3
...
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
2,2
..
..
..
..
..
..
0,0
......
......
0,3
......
......
......
......
...
Otros impuestos
indirectos
2005
0,6
0,2
........
. .3,5
..
0,8
0,0
0,0
0,0
0,4
0,2
1,6
0,1
0,0
0,2
0,5
1,1
0,3
0,0
...
2006 a/
0,6
0,2
3,5
2,0
0,0
0,0
0,0
0,4
0,2
0,3
......
0,1
0,1
0,3
1,0
1,1
0,3
0,0
...
Total
2005
16,1
17,1
22,8
24,4
18,2
17,5
13,6
13,3
14,2
11,5
9,7
18,3
11,0
20,4
14,2
13,0
15,2
14,1
25,4
2006
a/
16,9
17,5
25,6
24,1
18,5
20,6
13,7
14,2
15,0
12,1
9,9
19,2
11,0
21,2
14,7
13,5
16,5
14,1
23,6
12,2
16,0
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) sobre la base de cifras oficiales a/cifras preliminares
Actividad:
Comentar y reflexionar colectivamente la distribución de la carga tributaria en algunos de
los países del cuadro precedente, con especial atención al Cono Sur.
Por su parte, por lo que respecta al Gasto Social no resulta fácil definir el concepto de gasto
social, por lo que en la mayoría de los trabajos los autores se abstienen de hacerlo y sencillamente
operan con una definición del gasto social que consiste en la enumeración - con la restricción
que supone la limitada disponibilidad de información - de los sectores estimados sociales.
Tradicionalmente, las funciones consideradas parte del ámbito social han sido: salud, educación,
seguridad social y vivienda.
No obstante, es bastante común que el Estado materialice una parte de la política social en
subsidios implícitos, entre los que destacan el transporte público y la distribución de electricidad
(tarifas subsidiadas); a productos básicos como el trigo y la gasolina; a la tasa de interés en el
caso de préstamos para la vivienda y de créditos universitarios; por último, también se presentan
como franquicias tributarias a grupos específicos de la población4.
De acuerdo con la CEPAL, los recursos que los gobiernos destinan a los sectores sociales pueden
corresponder a dos categorías: los que buscan compensar, temporal o permanentemente,
determinados cambios en los niveles de ingreso de la población5, y los que representan una
inversión a mediano y largo plazo en capital humano, en la medida en que favorecen el
desarrollo intelectual y físico de los individuos y, por lo tanto, su potencial productivo. Dentro de
esta categoría son de especial importancia los recursos empleados para satisfacer necesidades
básicas, como nutrición, salud y vivienda, entre otras. Aunque resulta difícil identificar con
absoluta precisión los componentes que deberían considerarse como inversión en capital
humano, en una primera aproximación suelen considerarse como tales, parte o el total de los
gastos en educación y salud. Así, por ejemplo, en varios estudios se califica de ‘gasto en
desarrollo humano’ las inversiones en salud básica y educación primaria.
En cualquier caso, se ha de concluir con la idea de que la equidad de la tributación y la equidad
del gasto público han de considerarse en conjunto6.
4
Por ejemplo, a los constructores de viviendas, pequeños empresarios y agricultores, entre otros.
5
Como consecuencia de las reformas de las pensiones emprendidas en algunos países en la década de los noventa,
una de cuyas características predominantes es la de asumir pasivos a futuro (bonos de reconocimiento) en tanto que
la recaudación se reduce progresivamente (tránsito del ‘reparto’ a la ‘capitalización’), las exigencias de
financiamiento para este sector se verán agudizadas según maduren los nuevos sistemas.
6
‘Equidad y transformación productiva: un enfoque integrado’ - Capítulo IV - Fortalecimiento de las Finanzas Públicas -.
CEPAL; Santiago de Chile, 1992 (Edición de Febrero de 1996).