derecho publico provincial

DERECHO PUBLICO PROVINCIAL
CONSIDERACIONES GENERALES
El D.P.P. puede ser considerado como el área del derecho que
abarca el estudio de las instituciones, procesos políticos y formalizaciones
normativas de las provincias y los municipios , y las relaciones e
interacciones entre los cuatro ordenes jurisdiccionales del federalismo
argentino: el régimen federal, el régimen provincial, el régimen municipal y
el régimen de la Ciudad de Buenos Aires.
Lo específico: es que existe a partir de la organización federal de
nuestro país.
Pero como “derecho constitucional de las provincias” participa de la
característica de éste en el sentido de ser un “derecho del poder”
(B.C.), tratando los aspectos relacionados a la organización del estado
y al ejercicio de la autoridad.Participa tambien de las características del derecho constitucional,
en lo referido al aspecto formativo, de dos grandes áreas temáticas:
1) el diseño de la relación entre las personas y los grupos con el
Estado (derechos, deberes, garantías, declaraciones, valores
colectivos y participación) y
2) de la organización y funcionamiento de los poderes públicos
provinciales y locales. CONCEPTO:
Bas sostiene que: “es la rama de las ciencias jurídicas que trata la
organización del gobierno autonómico de las Provincias dentro del
estado Federal, determinando a la vez los objetos, formas y
condiciones en el ejercicio de la autoridad local”.
Otras definiciones: Alberdi, Zavalía, Linares Quintana. NOMBRE DE LA DISCIPLINA
1
El origen del mismo tiene una fecha, un lugar y un autor precisos:
Juan Bautista Alberdi llamó así a la disciplina en oportunidad de
escribir su libro “Elementos del Derecho Publico Provincial” , fruto
del encargo que en 1854 recibiera del entonces Gobernador de
Mendoza Pedro Pascual segura, de redactar el anteproyecto de la
Constitución de la Pcia. de Mendoza, que sería la 1ra Constitución
provincial argentina posterior a la sanción de la C.N. de 1853.
AUTONOMIA CIENTIFICA:
Afirma Zucherino que numerosos juristas han impugnado la calidad
de autónomo del Derecho Publico Provincial y Municipal
LA PROVINCIA Y LA NACION
La relación entre Nación y Provincia: en la dinámica de la
relación federal aparecen dos sujetos contactándose,
conforme al esquema clásico o a la estructura tradicional,
concebida primigeniamente por la constitución de EEUU.
Esa relación que el proceso federal supone, n requiere igualdad
de protagonistas.
Por el contrario los protagonistas son diversos, para que se
justifique este tipo de organización. La uniformidad es negatoria
de la federación. Por otro lado estos sujetos muestran
potestades diversas: autonomía y soberanía. Esta diversidad es
precisamente la que traba la relación y posibilita el crecimiento
federal. Además las situaciones o contextos relaciones son
cambiantes por lo cual son imprevisibles.
Esta mutabilidad enriquece y actualiza la formula federal
evitando que quede atada a una estructura paralizante.
2
En el federalismo argentino los protagonistas principales son el
Estado nacional y las provincias quedando fuera, en la C.N. de
1853-60, los municipios.
Con la reforma de 1994, para algunos aparecen como sujetos
activos los municipios – art. 123 de la C.N. – y la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires- art. 129 de la C.N.García Pelayo refiriéndose al estado federal dice que “… se trata
de un Estado en el que la unidad y la diversidad, la
centralización y la descentralización se resumen en una unidad
dialéctica caracterizada por una específica conexión de las
relaciones de coordinación, supra y subordinación e
inordinacion, de tal manera que todas ellas se condicionan y
complementan
recíprocamente“
(Derecho
Constitucional
Comparado”, Madrid, 1993)
1.- Relaciones de coordinación: implican la distribución de
funciones estatales y competencias entre Nación y Provincias
para lo cual es esencial una delimitacion de competencias.
Estas relaciones
se hacen efectivas toda vez que la
constitución reconoce, sobre una misma materia, la posibilidad
de su ejercicio por parte de los dos centros de poder.
2.- Relaciones de supra y subordinación: toda federación
importa para su consolidación, que el ordenamiento jurídico el
gobierno federal sean supremos respecto de los estados
miembros. Podemos distinguir disposiciones que subordinan a
las provincias al ordenamiento jurídico nacional, así como
disposiciones que sirven para establecer una preponderancia
política (esta distinción se realiza fundamentalmente con fines
didácticos)
A .- Subordinación jurídica : ésta se perfila desde el comienzo de
nuestra Constitución cuando se establece en el art. 5º los
condicionamientos para el ejercicio del poder constituyente
provincial. Esta subordinación se refuerza con la Reforma de
1994 a través del art.123.
Tambien nos referimos al art. 31 el que marca la supremacía del
ordenamiento jurídico federal respecto de los ordenamientos
3
provinciales. De lo que se trata es del acatamiento a normas
jurídicas que por su valor se reputan supremas.El esquema se completa con los art. 27 y 28 que se refieren a
los tratados y las leyes respectivamente.Después de la Reforma se amplía el esquema de subordinación
con los Tratados sobre Derechos Humanos del art. 75 inc. 22 y
los de Integración y la normativa emanada de los mismos – art.
75 inc 24
4
LA PROVINCIA Y LAS PROVINCIAS
Las relaciones Interprovinciales
Estas en el federalismo argentino se hallan signadas por dos caracteres
propios de las provincias, como son su igualdad y su autonomía.
Los sujetos de esta relación son en palabras de González Calderón: “….
Las unidades orgánicas e indestructibles con poderes inherentes, que
componen la nación”, que se encuentran igualmente comprometidas en el
destino de la misma y consecuentemente reconocen la subordinación
natural hacia la entidad soberana (art. 31 de la C.N.).
Las protagonistas de esta relación son además de iguales, autónomas lo
cual implica la titularidad de una vasta esfera de derechos, es
precisamente en el ejercicio de estas facultades que le son propias,
cuando se traba la relación interprovincial.
Cual es la regulación que la C.N. hace de estas relaciones?
I. Actos públicos y procedimientos judiciales de Provincia
La 1ª disposición constitucional es la del art. 7º de la C.N.
Es corolario de la necesidad de constituir la unión nacional y afianzar la
justicia enunciadas en el Preámbulo
A tal efecto se obliga a las provincias en el art. 5º a que aseguren su
administración de justicia y en el art. 75 inc. 12 se faculta al Congreso a
dictar los códigos promoviendo esa armonía jurídica. Además se erige a la
C.S.J.N. en intérprete final de la C.N. y custodia desorden jurídico por ella
establecido – art. 31 y 116 – y el art. 127 prohíbe alas Pcias resolver sus
controversia por otro medio que no sea el de someterlas al Alto Tribunal.
Esta cláusula sirve para los intereses fundamentales de los miembros de
la federación , pues estos son tambien miembros de las provincias y sus
derechos se verían seriamente alterados si cada provincia desconociera la
validez y eficacia de los actos realizados en otra jurisdicción provincial,
resultando esta norma esencial al afianzamiento de los derechos
individuales.
5
II. Extradición de criminales
El art. 8º de la C.N. adopta el único principio concordante con nuestro
sistema de gobierno “…. al establecer al extradición obligatoria de
criminales “
III. Los tratados interprovinciales
La doctrina moderna sostiene que este es el instrumento más idóneo para
el fortalecimiento y crecimiento de la relación federal y que, como
consecuencia del desconocimiento de sus beneficios, en lugar de asociar
competencias, estas han sido absorbidas por el congreso o por el PEN.
Esta facultad esta prevista en el art. 125 de la C.N. a favor de las pcias. El
tratado permite superar la permanente inestabilidad propia de la
coexistencia de la unidad con la diversidad que es generadora de
conflictos que pueden ser resueltos por esta vía.. En caso contrario la
solución viene impuesta por una de las partes, generalmente la más fuerte
o sea el órgano central o federal.
Pedro Frias define a este tipo de tratado diciendo que es ”…… todo
acuerdo en que dos o mas provincias regulan intereses comunes de
naturaleza política con conocimiento del Congreso Federal”. Definición
que se adecua al texto constitucional del art. 125.
Lo que debemos advertir es que su implementación no resulta fácil, en
razón de no existir una regulación uniforme nacional en materia de
tratados que rija la celebración, conclusión y cumplimiento de los mismos.
Analicemos los siguientes aspectos:
a.- Las provincias pueden celebrar tratados sólo con conocimiento
del Congreso
Según surge del Art. 125, pero el Art. 126 excluye expresamente como
materia de los mismos: la política y todas las facultades delegadas a la
nación, y recordemos el art. 31 que marca la supremacía federal sobre las
provincias.
Del juego de estos artículos debemos concluir que es imperativo para las
pcias el darle conocimiento al Congreso, Para Bidart Campos se tata de
una aprobación, para Castorini de Tarquini es una ineludible
consideración del Congreso para que este lo conozca y se pronuncie.
6
b.- Las provincias pueden celebrar tratados siempre que no
interfieran en las relaciones internacionales del Estado federal.Los arts. 75incs 22 , 1ª parte, 25 y 99 incs 1, 11 , ponen en manos del
Congreso y del Poder Ejecutivo respectivamente, la poética exterior , por
lo que no podría ser desarrollada por una o varias provincias , sin el
control de uno de estos órganos.
El art. 124 de la C.N. consagra expresamente la facultad de las pcias para
celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la
política exterior de la nación ni afecten………..”
Señala Frías que es correcto “el uso de la expresión convenios y no
tratados que quedan reservados a la Nación”.
En cuanto al contenido de estos convenios, sostiene la doctrina deben
limitarse ala gestión de aquellas facultades conservadas por las pcias o de
naturaleza concurrente con el gobierno federal en lo que haga a la
concreción de sus objetivos económicos y sociales excluyendo la materia
política.
En cuanto a los límites que fija el art 124, pueden señalarse los siguientes:
1.- que no se opongan a los lineamientos de política exterior establecidos
por el gobierno federal,
2.- que no afecten las facultades delegadas al gobierno federal,
3.- que no afecten el crédito publico de la nación, s decir la C.N. ha
querido limitar la capacidad de endeudamiento para evitar que las
reservas del país o su crédito puedan alterarse con los compromisos
provinciales.
En cuanto al requisito del conocimiento del Congreso federal, existen dos
posturas doctrinarias: una a favor del “conocimiento”, donde la obligación
de las provincias se agotaría al comunicar o notificar al Congreso; y otra
de la “aprobación o consentimiento” que requiere que al conocimiento le
siga un acto de aprobación, implicando éste el debido control político y de
constitucionalidad que evitará la destrucción institucional de la Republica.
c.- Las provincias pueden celebrar tratados parciales dentro del marco de
sus competencias propias o concurrentes.
En este punto hacemos referencia a la materia objeto de estos tratados.
7
El art. 125 luego de la referencia a los tratados parciales, establece otras
facultades que tienen las pcias, reiterando lo ya manifestado como
competencia del Congreso en el art. 75 inc 18.
La materia objeto de los tratados debe ser celosamente observada a fin de
limitarla a aquellas que le competen a las pcias , evitando excluir a la
federaron en el ejercicio de una facultad que le es propia.
d.- Aplicación del derecho internacional publico en el derecho federal
Para el caso en que no existan normas expresas en la legislación federal y
que tampoco las previsiones de los tratados interprovinciales regulen
expresamente la situación de que se trate, el estado federal puede aplicar,
en forma supletoria formas del derecho internacional público.
Según este criterio el orden de prelación normativo a aplicarse en la
interpretación del tratado interprovincial seria: 1º el derecho emanado del
propio tratado (por ser el principio especial); 2º las normas del derecho
federal; y de no hallarse solución, 3º los principios del derecho
internacional.
e.- Los tratados interprovinciales no pueden violar las constituciones
provinciales
Para ser viables deben respetar el ordenamiento constitucional de las
provincias signatarias.
Por eso se sostiene que la región es una alternativa que tanto puede
servir a un país unitario como federal. Lo que no resulta compatible con
nuestra organización, es pensar a la región como entidad política distinta
de las pcias que la componen, como un escalón intermedio entre la
Nación y las pcias, dentro del proceso de descentralización.
El regionalismo debe surgir espontáneamente , promovido por intereses
provincianos comunes, a fin de que el desarrollo que se logre por esta vía,
revierta en fortalecimiento de las pcias y no en crecimiento del ente
regional disminuyendo aún mas la escasa cuota de poder de las mismas .
8
LA PROVINCIA Y LA REGION
LA REGIÓN – CONCEPTO
Según la Real Academia la región es la porción de territorio determinada
por caracteres étnicos o circunstancias especiales de clima, producción,
topografía, administración, gobierno, etc.
Es decir que con región hacemos referencia a un ámbito espacial pero,
además, en ese ámbito existen ciertos elementos uniformes variables.
Dentro de tal comprensión, se ha distinguido la “región geográfica”, en
termino de extensiones con interacción climática y física como obra
exclusiva de la naturaleza y “región socioeconómica “en términos de
funciones, actividades e intereses como obra de la cultura.Pero existe tambien la “región jurídico-política” íntimamente relacionada
con las anteriores, pero que además, es esencialmente creación humana,
deliberada y planificada.
Mario J. López sostiene que parece preferible no ensayar ninguna
definición de carácter jurídico y limitarse a tener presente que, en
definitiva, la región no es otra cosa que el ente territorial estructurado
sobre la base y en concordancia con la región geográfica y
socioeconómica, sin que sea posible establecer en forma universal su
naturaleza jurídica.
Bidart Campos por su parte enseña que el regionalismo que
escuetamente esboza la norma incorporada – art. 124 de la C.N. – no
intercala una nueva estructura política en la organización tradicional de
nuestro régimen, en el que se mantiene la distribución del poder entre el
estado federal y las provincias y dentro de éstas, con los municipios.
Para él la regionalización prevista , implica sólo un sistema de relaciones
interprovinciales para la promoción del desarrollo económico y social, de
tal modo, que las provincias pueden establecer órganos con facultades
propias , los cuales no serán niveles de decisión política, sino
agrupamientos que tendrán la exclusiva finalidad de lograr el equilibrio en
el desigual desarrollo existente, entre ciertas provincias y regiones.
9
Coincidente con esta postura Pedro Frías afirma que la región es un
área homogenea fisica, cultural o economica , marcada por las valores
vividos en la vida emotiva de su gente e importa una alternativa fede
10