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Revista Chil ena de Derecho. Vol. 29 N" 3. pp. 673-6 83 (2002). Sección Estudios
LAS ACTIV IDADES ECONÓ MICAS DE LAS EM PRESAS
E LA CONSTITUCIÓN Y LAS FACULTADES NORMATIVAS DE LOS
ÓRGANOS DE LA ADMIN ISTRACIÓN Y FISCALIZACIÓN DEL ESTADO
Eugeni o Evan s Espiñeira
Profesor de la Fac ultad de Derecho
Pontificia Universidad Católica de Chile
RESUM EN
Ten iend o en cuen ta la ex istencia de una nor mativ a surgida de la apreciac ión discrecional
de la funció n administrativo- fisca lizadora. en parale lo co n la que surge del propi o legislador.
la present e ponencia pretende hacer un análisis de la protección constitucional de la actividad
em presarial pri vada. en espec ial la extensión de la sujeción a las norm as legales que regul an
el ejerc icio de las mism as. para luego hacer una referencia a los cuerp os legales que co nfieren
atribució n interpretati va a diversas entid ade s fiscaliz adora s. y finalmente intentar ubicar dentro de l orde n j urídico . el rango norm ativo de las norm as dictadas por las referidas entidades
fiscalizadoras.
INTRODUCCi ÓN
Quiero co menza r esta ponencia citando una nota periodístic a ligada es trec hamente al
tema que me ocupa y al que he dedi cado múltiples hora s de estudi o y análisis. El 30 de j ulio
recién pasado se pub licó en el vesp ertin o La Segunda. la siguiente nota : PERCEPCIONES:
"En las negociaciones que Chile lleva adelante con Estados Unidos y la Unión Europe a.
resulta sintomático. a j uic io de los negociadores chilenos. que nos estem os topand o co n una
mis ma percepción en ambas . Tant o europeos como norte american os conside ran que hay dos
obstáculos serios que se interponen en acue rdos como los que se pro yect an : 1) La amplitud de
las facu ltades regul ador as de las distintas superintendencias chilenas; y 2) La lentitud de
nuestr a ju sti cia en materi as económi ca s ... "
Llam a la atención que una realid ad preferentemente ligad a al co noc imien to técnico de las
normas que se ñalan atribuciones de las entidade s fiscalizadoras y de ciert o tinte loca l. sea
co noc ida por los negociad ore s de los bloques europeo y norteame rican o. señalando repa ros al
respecto. siendo un moti vo del retraso en el éxi to de las negociacione s para arribar a los
tra tados de lib re co mercio entre las partes.
Sin embargo . desde un tiemp o venimos denunci ando la técnica usualmente utili zada por
el legislad or para dotar a las autorida des ad minis trativas. en co ncreto. a las div ersas
superintendencias . de la facult ad para interpretar ad ministrativa mente las disposiciones legales y reglament ari as. dictar instrucc iones generales. aplicar sancio nes conform e a esa interpretaci ó n. ampliando el aba nico de infracc iones imputables a parti cul ares no solo a las disposiciones lega les. sino que a las reg lamentarias y aun a las instru ccione s y ó rdenes que se
impart an por esas entidade s.
A nuestro parecer . constituye un principio general del dere ch o y un se vero respald o a la
certeza jurídica. la norma de l artículo 3° del Cód igo Civil con form e a la cua l "solo toca al
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legi slador explica r o int erpretar la ley de un modo ge ne ra lmente obliga to rio" . Tal princ ipio ha
ido ce dien do en e l tie mpo y hoy se aprec ia co n cada vez mayor frecu en c ia el aba ndono que el
legisl ador hace de esa facultad delegándol a e n los di ver sos serv icios y su pe rintendenc ias.
su pon iendo co n e llo un elevand o riesgo respect o a la ce rtid umbre que los particu lare s requieren para el desempeño de sus actividades .
So lo a vía ejem plar . basten sea n citadas las leyes orgá nicas de las supe rinte ndencias de
Va lores y Seguros . de Bancos e Institu c ion es Fi na nc ieras. de Electric idad y Combus tib les . de
Instituc iones de Salud Pre vis ion a l, ent re otras . para ap rec iar có mo es qu e a cada cual se
t ra nsfiere la facu ltad inter p re tativa q ue el Código C iv il reserva al legislador.
reconoci én dose les la atrib uc ió n de "a plicar e interp retar admi nistrativamente las disposiciones legales y reglame nta rias cuyo cu mpli mie nto les co rres ponde vigilar. e imparti r instrucc iones de carácte r gene ra l a las em presas y e ntida des sujetas a su fisca lizac ión" (art. 3° N° 34 .
Ley N" 18.4 10 ).
En sí ntesi s. e l legis lador autor iza la ex iste nc ia de una normat iva pa rale la surgida de la
ap reciac ió n disc reci onal del titul ar de la func ió n admi nistrativo -f isca liza dora que da como
resultado un fro ndoso bosqu e de precept os obliga torios par a los age ntes econó micos . los que
en e l eje rc icio de su ac tiv ida d se so me te rán, por tant o , no solo a las norm as legales que la
regul e n (a rt. 19 N° 21 de la Con stituci ón ). sino que ade más a las que e mane n del ejerc icio de
las potestad es inte rpre tativo -no rma tivas de las entidades fiscali zad oras.
Para e l desarroll o de este trab ajo, dividi rem os e l an áli sis en tres ca pí tulos sucesivos . El
primero re visará la protección con stitu cional de la activ idad empresarial pri vada, en es pec ial.
la ex te nsió n de la suj ec ió n a las norm as legal es qu e regulan el ejercic io de las mism as; el
seg undo, hará referenci a a los cuerpos legale s que confieren la atribuci ón int erpr et ati va citada
y el terc ero trat ará de en ca sill ar o ubicar dentro del or de n jurídico, e l ran go normat ivo de las
norm as dict ad as por las entid ade s fisca liza do ras .
1. PROTECC tÓN CONSTlTUCtONAI. DE LA ACT IVIDAD EMPRESAR IAL PRIVADA
La Co nstit uc ión de 1980 co nte mpla un a se rie de preceptos pro tec tivos de la actividad
e mpresa ria l de los pa rtic ulares . Pre vio a l recuen to de aq ue llos artícu los q ue co nsagra n un
or den económ ico defini do, c itare mos aq ue llos que robustece n el accio nar de los grupos intermedios de la sociedad , la cual es tr uctu ra den tro de la Co ns titución un Estado subsidiario.
finaliza do al obje tivo de bien co mú n y garante de l eje rcicio de los derech os fundamentales de
las personas.
El artícu lo 1°, inciso 3, señala q ue "e l Estado recon oce y ampara a los grupos intermedi os
a través de los cua les se organiza y estr uctura la sociedad y le s ga rantiza la adecuada autonomía para cumpl ir sus prop ios fines es pecíficos", es decir, .el Estado como sociedad superior
da cue nta de la ex iste ncia nat ural de gr upos de per sonas que se unen en proc ura de un
obje tivo común , los prot ege e n cua nto gru pos orga niza dos qu e der ivan de la natural sociab ilidad de las person as y además ga rantiza la autó no ma dec isión de los mis mos para definir
có mo se organ izan . qué es tructu ra j urídica se dan, los medi os o rec ursos económ ico s y
hum anos q ue destin ar án a l fin u obje tivo que se han pro pues to, etc.
El inciso c itado . fund amental a la hor a de interpretar los prece ptos de la Co nsti tució n como
as imismo la función del Estado en cua nto parti cipant e y regul ador de las activi dades eco nómicas, pod ría haber sido sufic iente reconocimiento del derecho de los indi vidu os para crea r los
medi os indi spensable s para su subsistencia y, aún más, para emprender y desenv olv er las ac tividades empresari ale s que estimaren pertinentes. Pero la Carta Fundamental, extendiend o e l ca mpo prote ctor de la iniciativa empresarial de las personas, sujetó al Estado y a sus orga nismos al
explícit o respet o de los preceptos de la Constitución y de las norm as dictadas en su co nformidad. com o as imismo separó las funcio nes es tatales impidiendo qu e unas se inmi scu yan en las
atribuc iones de las otras . consag rando, en defin itiv a, un Poder Jud ici al autóno mo y co n funciones de resg uardo para el pleno ejercicio de los derech os fund amentales.
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Además. e l artíc ulo 19 co nsagró como derechos hum anos fund am ent ales un conj unto sistemático de norm as en cla ra vincu lació n co n la iniciativa privada en materi as económicas. Son
aquellas que e n su conjunto han permitido la doctrina y a la j urisprudencia más autorizada
af irma r la ex iste ncia de orde n público eco nómico. Tales normas so n. en apretada sí ntes is. las de
los números 2. 15. 16. 2 1. 22. 23. 24 del artícu lo 19. todas las cua les se cau te lan e n la misma
Constitución med ian te la acción o recurso de protección . co nstituye ndo esta última una eficaz
herra mie nta de gara ntía para la sa lvag uarda de l ejercic io pleno de esos de rechos fund am ent ales.
Igual se ntido protector tiene el num era l 26 del mismo artículo 19. en tanto cuanto impide
atentados normat ivos qu e afec ten la ese ncia de los derech os impid iendo su libre ejerc icio .
Aún más. la parte orgánica de la Co nstitución ha co ns ig nado disposic ione s te nd ie ntes a
es truc tura r un desen vol vim ient o o rde nado e n lo económico y fina nciero por parte de l Estado
y sus orga nismos . dest ac ándose norm as tan relev ant es como las del artícu lo 60 N° 7 . la del
inc iso 4° del artíc ulo 64 y los artículos 97 y 98 que co ns ag ran al Banc o Central co mo un
órgano aut ó nomo . cond uc tor de una pol ítica mo ne taria indepe ndie nte .
uestro objeto. sin e mbargo. dice relación co n el á mbito de protecc ión qu e ofrecen los
N°s 2 1 Y 26 del a rtíc u lo 19. resp ect o de los cua les. es pec ialme nte al tenor del primero . existe
c ie rta di screpanci a.
El N° 2 1 co nsagra "el derech o a desarrollar cualquiera actividad económica que no sea
co ntrar ia a la moral. al orden público o a la seguridad nacional. respetando las normas
legal es que las regu len" (i nciso 1°).
Por su part e. e l N° 26 es tablece "la seg urida d de que los preceptos lega les que por
mandato de la Constitució n regu len o compleme nten las gara ntías que esta establece o que
las limiten en los casos que ella lo autoriza. /10 podrán afectar los derechos en su esencia. ni
imponer condiciones. tributos o requisitos que impidan su libre ejercicio ''.
El llam am ient o que hace la Carta Fund am ent al a l legislad or. sea en la reglam ent ación de l
ejercic io de las ac tiv ida des econ ómicas. co mo en la reserva a la regul aci ón de las ga rantías
const ituc iona les. se ro bustece en la indelegabi lida d de fac ultades legislativas al President e de
la República prevista po r el inciso segundo de l artícu lo 61, es decir. e l ejercicio. desarrollo y
actuació n de los agen tes econó micos so lo pued e se r regul ado por ley y so lo e lla podr á señalar
requ isitos . co nd icio nes o tributos que es tablec idos . no impida n el libre ej erci cio de la activida d e mpresa ria l respecti va ni la a fec te en su es enc ia .
El te ma más difíci l de definir es el alcance de la ex presión " normas legales" que uti liza la
Constitución. es decir. si es q ue ella exclu ye la inter ven c ión de la pote stad reg lamentaria en la
reg ulación de las ac tivi da des econó micas . o s i por el co ntrario. pre vé la posibil idad qu e e l
legi slad or de scriba el marc o ge nera l par a su de senvol vimi ento permitiendo al Presid ent e de la
Repú bli ca norma r, vía regl am ent o de ejec uc ió n. los aspec tos más de de ta lle y pro pios de los
carac teres ind ivi d ua les de cada activida d .
Por lo pro nto. parece un terr eno más pací fico excl uir la posibilidad que cua lquier mani fes tac ió n de la potes tad reglamentaria autó noma pret enda regu lar el desarrollo de ac tividades
econó mic as lícit as. La exc lus ió n se sus te nta e n la s usta ncia de la doct rina qu e e ma na del fallo
del Trib unal Constit uciona l respecto de l Decreto N" 357 de 1992 de l Min iste rio de Obras
Públicas. Ro l 146. de 2 1 de ab ril de 1992. que dispuso en lo pe rtin ent e:
9° Que, del teno r del art ícul o 19. N° 21. resulta que los que desarroll en una actividad
económica deben somete rse a las normas lega les que la regu len. Por regular debe mos
entende r, según el Diccionario de la Real Academia: "Aj ustado y conforme a reglas ". De
lo ante rior se infiere que suje ta r una actividad a una regulación sign ifica establecer la
fo rma o normas confo rme a las cuales debe reali zarse. pero en caso alguno pu ede ser
que bajo el pretexto de regul ar se llegu e a impedir el eje rcicio de una actividad;
10° Q ue. el dec re to supre mo N" 357. de l Mini steri o de Obras Públicas. de 1992. prohíbe el
desarrollo de la actividad económica representada por la propaganda comercial y la
publicidad en las fajas adyacentes de los caminos ya defin idas. con lo que se ha exce dido
amplia mente el campo de acción de la auto ridad administrativa en esta materia;
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11° Que, si bien es efec tivo que el legislador hacie ndo uso de su [acultad de "regular" puede
establecer limitaciones y restricciones al de recho a desa rrollar cualquier actividad económica, esta fac ultad no le corresponde al administrador, pues de acuerdo al texto constitucional, por el articulo 60, N° 2, que establece "Só lo son mater ias de ley : Las que la
Co ns t ítuc i án exija que sean reguladas por una ley", estas atribuciones es tá n entregadas
expresamen te al legislador, al dispo ner el constituyente que el derecho a desar rollar una
acü vidad económica se asegu ra "respetando las normas legales que la regulen . En arras
palabras, el constituyente entrega al legislador y /10 al administrador la fac ultad de disponer cómo deben reali zarse las actividades económicas y a qué reglas deben someterse".
La cues tión más co mpleja ("se es tá co nvi rtie ndo en el tó pico de mayor ten sión const ituciona l de l nue vo sig lo", en opinión de Ferm and ois-D erech o Con st itucion al Eco nó mico . Ediciones Unive rsida d Catól ica de Chi le, 200 1) es la pert inen cia de la ac tuación del ad minis trado r, vía pot e s tad re gl am ent ar ia d e ej ecució n, e n la re g u laci ón d e la s gara ntías
co nstitucionales, en es pecial. la relac ionada con las ac tivi da des e mpresaria les.
La doctrina nacion al divide sus incli nac iones por las siguie ntes alte rna tivas . La prime ra.
sos te nida básicam ent e por E. Soto Klos, ve un marco de reserva abso luto impi di end o toda y
cua lquie r inte rve nc ión de la admi nistración en la regul ación y co mple me nto de las garantías
co nsti tucio nales . (Ley y Reglam en to: Su s rel acion es e n el Derech o C hile no e n lu s Publ icum
N" 3/1999 Y La Act ividad Econ ómi ca en la Con stitu ción e n Ius Publi cu m N" 2/1999) . La
seg unda, por la qu e se incl ina E. Silv a Cimma , Pierry, Cam ach o y otros, ex presa que la
Constitució n vigente ampli ó el ámbito de la actuaci ón de la pote st ad reglam ent ari a del Presidente de la Repúbli ca al establecer un domini o máximo de la ley, a dife re nc ia de la Ca rta de
l ~5 que preve ía un dominio mínimo legal, es decir, a l limitar e l ca mpo de materi as de
imperat iva regul ación legal a las num er ad as por el artíc ulo 60, la Co nstituc ió n de 1980 dejó
un a mplio margen norm ati vo atribu ido a la potestad reglamen tari a. Fruto de ello es que la ley,
tratándose de activi dades eco nómicas , puede fija r el marco genera l de su regulación, pudiendo legítimame nte llam ar al reglam en to a compleme ntar, completar y, aun, re gular las situaciones no previst as ex presamente por el legisl ador.
Una tercera aprecia en e l N° 2 1 del artíc ulo 19 una denominada "rese rva lega l poderosa"
intermedia entre las dos anteriores, la cual no excluye al reglamento de ejec ución pero supeditado
rigurosam ente a las estipul aciones lega les que rigen el desa rrollo de la respec tiva actividad económica. Fermandois, quien la enun cia basado en las opiniones del comisionado Bertelsen en la
sesión N° 355 de la CE NC y en Gonzále z Fern ández, plantea su tesis en los términos siguientes:
"Ia ejecución administrativa de la ley regulado ra podría conllevar tambi én cierro grado de
regulación, entendida como ajustar a regla o someter a reglam enta ci án, pero la esencia de la
ejecución - que la separa de la regulación- consiste en que esta norma ejecuto ra /10 podrá jamás
imponer parámetros, regulaciones, requisitos. fo rmalidades u ordenaciones que sean más exigenres, gravosos o dificul tosos que los que ha impuesto previa meme la ley. He ahí la esencia de la
potestad reglamentaria de ejecución tolerada por la Const ítucián y he ahí la frontera entre lo
constitucional y lo inicuo, ilegitimo o inconstitucional" (ob ra citada, pág. 133).
En sí ntesis, e l te ma no es de fáci l so lució n doc trina ria. La práctica, sin embargo, demuestra una cie rta to leranc ia j urisprudencial con los q ue es timo excesos norma tivos de la potestad
reglam ent ari a, de la delegad a y, aun, de la potestad norm ativa con ferida por el o rde namiento
j urídico a algun os órga nos del Estado. Por lo tant o, y no obs ta nte co inc idir en que la Constituci ón a mplió e l ámbito de materi as e n que el Presidente de la República eje rce sus funcio nes
normati vas, tambi én es cierto que en materia de ga rantías con st itucion ales la Ca rta Fundament al ha sido rigurosa en llam ar a la ley para su regul aci ón , e n los casos qu e e llo es
admi sible. Por lo pronto, el N° 26 no se inclina por citar a normas de inferio r ran go pues la
regul aci ón del ejerc icio de los dere ch os fund amentales es una mater ia de reserv a legal ; e nseguida, el artícul o 60 N° 2 exige sea n materi as de la ley "las que la Co nstitución exige que
sea n regul adas por una ley" , lo que se co mpleme nta co n la e xpresa pro hibic ió n al Co ngreso
Nacion al de delegar fac ulta des legisl ati vas en materi a de garantías co nstit ucio na les .
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No ob stan te lo a nter ior. observamos có mo meras orde na nzas mun ici pales reg ulan el eje rcicio de activ idades económicas fijando tributos o condiciones especia les para su ejercicio;
có mo reglamentos de eje cución dictados po r el Pre sidente de la República superan por much o
el marco normativo de la ley que ejec uta n (paradigmático es el caso de la ac tividad econó mica el éctrica), en fin. cómo es que importantes actividades empresariales son regu ladas por
decretos con fuer za de ley (v .gr. la acti vidad ec on ómica de las empresas sa nitarias, de las
e léctricas. de los banc os. entre otras ).
2. DESC RIP Ci Ó N DE LAS AT R IBUC IONES INT ERPR ET ATI VAS
DE LAS AUT ORIDAD ES ADM IN IST RAT IV AS Y J EFES DE SE RV IC IOS
En e l capítulo anter ior hem os inte nta do recoger las opiniones más auto riza das respe ct o de
la amplitud de la reser va que la Con stitución establece a propósito de la regul ación de las
ga rantías con stituciona les . Por lo tanto. y va lga reiterarlo. regular el ejercicio de los de rec hos
funda me nta les queda al mar gen de la actuaci ón de la pote stad reglamentari a autó no ma com o
asi mismo. al mar gen de las atribucio nes norm ativ as con fer ida s a las municipalidade s y otros
ó rganos ad minis trativos de l Estado.
Igualme nte. se tra tó de preci sar. en lo que respecta a la regu laci ón de las activ ida des
eco nó micas. hast a dónde se extiende la pote st ad del Presidente de la República para co mplementar. vía reglamentos de ejecución. la regulaci ón legislativa de las activida des empresaria•
les lícitas.
A continuación . haremos referencia a algunos cuerpos legales. orgánicos de las entidade s
y se rvicios e nca rga dos de fiscalizar a los diversos agentes económi cos. que atribuyen a los
respec tivos jefes supe riores la fac ultad de inte rpretar ad minist rativame nte los preceptos legales cuyo cumplimiento les corresponde fiscalizar. Com o se observará. por lo genera l. se trata
de una atribución co nferid a en términos generales complementada por la co nsec uente pote stad normativa. es decir. de la interpret ación surge la norma de ap licació n general. imperativa
para los aclares económicos suj etos a la fiscalización de la respectiva entidad. de lo que
resulta que aque llos deb er án so meterse no so lo a la regimentaci ón legal que los regule sin o
que adem ás. a la e ventual que deriva del reg lamento que la ejecute y la que dev iene de la
atribució n interpretat ivo- normativa obje to de es te est ud io.
a) Decreto Ley N° 3.538 " Crea la Sup erintendencia de Valore s y Seguro s"
Tr áta se de una instituc ión autónoma. con personalidad jurídica y patrimoni o propio. que se
rel aciona con el Gobierno a través del Ministeri o de Hacienda. Los artículos 3° y 4° seña lan su
ámbito de fiscalizaci ón y atribuciones. intere sándonos para este análisis la letra a) del artículo
4° conforme a la c ual se le co nfie re la facultad de "interpetar administrativamente . en materias
de su competencia. las leyes. reglam entos y demás norma s que rigen a las personas o entidades
fis calizadas, y fija r norma s. impartir instrucciones y dictar órdenes para su aplicació n y
cumplimiento ".
Los efec tos de se mej ante atribución se aprecian dentro del mismo DL 3.538 . Baste sea
ci tado el art ículo 27 . ubicado en e l título III -Apremi os y Sanciones- conforme al cual " Las
soc iedades anón imas sujetas a la fi scalizaci ón de la Sup eri ntendencia que incurrieren en
infra cciones a las leyes, reglamentos. estatutos y demá s normas que las rijan . o en in cumplimiento de las in struccion es y órde nes qu e les imparta la Superintenden cia, podrán se r
objeto de la aplicación por esta. sin perjuicio de las establecidas específic amente en otros
cuerpos legales o reglamentarios, de lllla o más de las siguientes sancion es ... ". Por su parte.
e l art ículo 28 es tablece casi idé ntica disposición cuando se trate de person as o entidades
diver sas a las referidas en el art ícu lo ante rior. pero sujetas a la fiscali zaci ón o supervisión de
la Superintendencia.
Sin embargo. la interpretaci ón administrati va y la pote stad normati va que confieren los
precept os transcrit os a la SVS . es susceptible de ser revi sada en sede jurisdiccion al. En efect o.
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co nfo rme co n el artícu lo 46 "las personas que estimen que una norma de carácter gene ral,
instru cción, comunicac ión, resolución o una omis ión de la Superintendencia es ilegal y les
causa perjuicio, podrán reclamar de ella ante la Corte de Apelaciones de Santiag o... ''. Lamentablement e. la mis ma norm a establece el requi si to de se ñalar el moti vo del perj uicio que al
rec lamante ca usa la norm a, instru cción . en general el acto recla mado de ilega l. lo que desvirtúa
los beneficios del co ntrol j udicial de la función norm ativa atribuida a la SVS.
Lo qu e a l men os e l D.L. 3.5 38 hace. es permi tir discut ir en sede j udic ia l e l mér ito y
j uridicida d de la interpret ación efec tua da por la SVS . posibilid ad qu e a los privad os no
apare ce recon ocida e n los restant es texto s norm at ivos que se re visarán a co nti nuación.
b) Decreto Ley N° 1.097 que " Crea la Superintendencia de Bancos e Instituciones Fina ncieras y señ ala sus f unciones ".
Tr átase de un a instituci ón autó no ma. co n person al idad jurídica propi a y que se re lac io na
co n e l gobi e rno a travé s del Mini steri o de Hacien da. Le corres ponde la fisca lización de las
e mpresa s bancari as. c ua lquiera sea su naturaleza. y de las entida de s financiera s cuyo co ntro l
no esté enc om endad o por la ley a otra inst ituci ón (arts. 1° Y 2°) .
Co nforme co n el artíc ulo 12. al Superintendent e cor responde ve lar porqu e las inst ituci o nes fiscali zad as cumplan con las leyes. reglam en tos. estatu tos y otra s disposicion es que las
rijan y eje rce r la más amplia fiscalización sobre tod as sus operaciones y negocios. La fac ultad
de fisca liza r compren de las de aplica r o inte rpretar las leyes. reg lame ntos y de más nor mas
que rijan a las empresas vigiladas (incisos 1° Y 2°).
Por su part e. e l artículo 19 est able ce qu e "las instituciones sometida s a la f iscalizac ión de
la Superintendencia que incurri eren en alguna infra cción a la ley que las rige, a sus leyes
orgánicas , a sus estatutos o a las órdenes lega lmente impa rtidas por el Super intendent e, que
no tenga se ñalada una sanción especial, podrán ser amonestada s, censuradas o penada s con
multa de hasta una cantidad equivalente a 5.000 unidades de fom ento. En caso de tratarse de
infra cciones reiterada s de la misma naturaleza pod rá aplicarse /l/lO multa hasta de cinco
l'eces el mont o máxim o ames exp resado ".
El D.L. 1.097 no co ntem pla la posi bilida d de impugna r las órdenes o instru cci ones qu e
der iven de la potestad inte rpreta tiva de los precept os legales c uyo c umplimie nto le co rrespo nde fisc alizar al Sup erintendent e. Podría. sin e mbargo . obj eta rse la j uridi cida d de la interpret ac ión si es q ue de,¡lI a deriva un a posteri or sa nció n co ntra la cua l se recl am e ante la Corte de
Apel acion es en los términ os previstos por e l artíc ulo 2 1.
c) Ley 18.410 que " Crea la Sup erintend encia de Electri cidad y Combustibles " (SEC)
Es un servicio funcio nalmente descentrali zado. que se relacio na co n e l Gob ierno por inter medio del Mini steri o de Eco no mía. Fomento y Rec on stru cción . Su obje to es fisc alizar y
supervigilar e l c umplimiento de las disposiciones legales y reglamentari as, y norm as sobre
generac ión. produ cción , almacenamiento, tran sporte y distribución de combustibles líquidos.
gas y e lectrici dad. para verificar que la calid ad de los servic ios que se preste n a los usuar ios sea
la señalada e n dich as d isposici ones y norm as técni cas y que las antes citadas opera ciones y el
uso de los recursos e nergéticos no co nstituya n peligro para las personas o cosas (arts. 1° Y 2° ).
Co nfo rme co n e l artíc ulo 3° N° 34. le co rres po nde a la Sup erinten den ci a "apli car e
interpreta r adminis trativamente las disposiciones legales y reglam entari as cuyo cumplimiento le correspo nde vigilar e impart ir instrucciones de car ácter ge ne ral a las empresas y
entidades suje tas a su f iscalización ".
El artículo 15 - primero del Títul o IV sob re Sanciones- es tab lece qu e "las emp resas,
en tidades o p erson a s na tural es , s ujetas a la f isca li za ci ón o s upe rv isió n d e la
Superintendencia, que incurrieren en infra cciones de las leyes. reglam entos y demá s normas
relacionadas con elec trici dad, gas y combustibles líquidos, o en incumplimiento de las instrucciones y órdenes que les impart a la Superintend encia, podrán ser objeto de la aplicación
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por esta de las sa nciones que se seña lan en este Título. sin perJUI cIO de las es tableci das
especificamen te en esta ley o en otros cuerpos legal es " (inc. I") , En términ os simi lares. el
artíc ulo 6° de l Decr et o 119. de 1989 . del Mini sterio de Econ om ía. Fome nto y Recon strucci ón .
que aprobó e l Reglamento de San ciones e n materi a de Electricid ad y Combustibles se ña la:
" Las inf racciones e incumplimient os a las dispos iciones legales. reglam entar ias y normativas
en materi a de elec tricida d. gas y combus tib les líquidos. como asimis mo a las inst rucciones y
órdenes que impart a SE C, serán cast igados CO I I alg unas de las sanciones mencionadas en el
artículo 4 ° de este reglamento, sin pe rj uicio de otras conte mpladas en el ordena mie nto j urídi co que no son objeto de es ta reglam ent aci án ".
Las atrib uc iones norm ati vas de la SEC, co mo asimi sm o el artículo 15. cuyo prime r inciso
tra nsc ribiéra mos. fueron incorpor ados por la Ley N° 19.61 3 de j uni o de 1999, dict ada en
pleno per íod o de crisis de abas tec imie nto e léc trico. Las normas cit adas confi er en potestades
norma tivas a la e ntida d fiscali zad ora. las que se imp onen co mo obliga torias para las em presas
que ex plota n servicios e léct ricos, de co mbust ibles o gas . las que pued en se r objeto de sa nción
po r las infracci on es o inc ump limientos a las instru ccion es de la SECo
c ) Ley N° 18.933 que " Crea Superintende nc ia de Instituci ones de Salud Previsional "
T rátase de una e ntida d co n per son alid ad juríd ica y patrimoni o prop io. que se rel acion a
con el Gobiern o por intermedi o del Min isteri o de Sa lud. Le co rres po nde la supe rv igilanc ia y
contro l de las Instit uci on es de Salud Pre vision al , sie ndo es tas últi mas las que oto rga n las
prestaciones y be nefic ios de sa lud. co n cargo al aporte de la cotizac ión legal para sa lud o la
supe rior qu e se co nve nga. a los trabaj adores dependi ent es del sector púb lico o del privado.
Es ta en tida d es tá habilitad a para " interpr etar administrativamente en materias de su
competencia. las leyes. regl am entos y demás norma s que rige n a las personas o entidades
fisca liza das. imparti r instrucciones de gene ral apl icación y dictar órdenes para su aplicación
y cumplimie nto" (a rt. 3 N° 2). Igu almente. le co rres po nde "ve lar porque las institucio nes
fisca liza das cumpla n con las leyes y reglament os que las rigen y con las ins trucciones que la
Superin tendencia emita. si n perju icio de las fac ultades que pudieran co rresponder a otros
orga nis mos fisca liza do res" (a rt . 3 N° 4) .
Hem os tra ído. a vía ej e mplar. la regul ac ión orgá nica en lo que interesa a la materi a en
aná lisis, respect o de cua tro e ntida des fisca lizado ras. Existen otros se rvic ios y órga nos con
atri buciones de dictar norm as de ca rác te r ge neral, ob liga to rias para las person as o instituci ones fisca lizadas. co mo tamb ién pa ra sec tores co mpletos de la comunidad. Ocurre en e l caso
del Ser vicio de Impuestos Intern os (a rt. 7° DFL N" 7 de 1980 ), de las Muni cipalidade s (art. 12
de la Ley N° 18.695 ). en fin. eje mplos de una pro fusa regul ación cuya natural eza jurídica
tratare mos de es ta blece r más adel ante .
Por aho ra. llam am os la ate nc ión ac erca de la obli gatoriedad que supo ne n las regl as que
e mana n de la pot est ad int erpr etativa de las superinte nde nc ias y se rvic ios. la necesidad de
so met e r e l eje rc icio de las ac tiv ida des eco nó micas respe cti vas a su regul ación. dadas las
sanc io nes a qu e es tán suj etos los inc umplimientos . Importa de st acar que las leyes c itadas. por
lo ge ne ra l. no permiten impu gn ar la ju ridi cid ad de la norm a o instrucción que res ulta de la
inte rpretac ió n ad ministra tiva y, lo más grave , la potest ad sancio nado ra de que goza n las
entidades fiscali zad oras se aplica por igua l sea que el incumplimi ent o o infracción oc urra
res pec to de un precepto legal. de un regl ament o de ejecució n o de una orden, ins trucción o
norma qu e pro ven ga de es tas facultad es inte rpretativas.
3. Naturaleza Jur ídica de la Potestad No rmativa de las Institu ciones Fiscali zadora s
3a) En e l orde n j uríd ico de la Co nstituc ió n
Qui zá uno de los principi os más c laramente robustec idos en la Co nstituc ión de 1980 fue
e l de la efe ctiva vige nc ia del Esta do de Dere ch o y de la supre macía jerárquica de las norm as
680
REV ISTA CHILENA DE DEREC HO
[Vo l. 29
de la Cart a Fund ament al. La misma Co nstitució n co nsag ró institu cione s destin adas a ca utelar
esos obje tivos pr incipales entre los que vale destacar el ju icio pol ítico (ar ts. 48 y 49), el
co ntrol de juridicidad de los actos de la adm inistración confiado a la Con traloría General de
la Rep úbl ica (a rts. 87 y 88), las d ive rsas acc io nes co nstitucio nales de qu e conoce el Poder
Jud icial (ar ts. 12. 20. 2 1 Y 80) , en fin, las atribuciones conferidas al T ribun al Co nstituc ional
e n el eje rc icio de la funció n preve ntiva de consti tucio nalidad de las leyes, tratados internacionales. dec retos con fuer za de ley, dec retos sup remos, etc. (arts. 82 y 83) .
En el texto de ley fundam ent al, aparece n di sposiciones claras des tinadas a preser var el
principio de j uridicidad en la act uación de los órga nos es tata les. Especial ate nción nos mere cen aquellos que imponen a tales órganos someter su act uación a la Constitución y a las
normas dictadas e n su co nfo rmidad. la obliga tor iedad de sus preceptos, la clara precisión e n
el orde namiento j uríd ico de las atribuciones de qu e gozan las pote stades púb licas y la sanción
con nulida d de derecho público de todo acto ejec utado en co ntrave nción a esas disposiciones.
(arts. 6 y 7)
Pero. y ade más. la Co nsti tuc ión ha sido rigu rosa al punt o de es tablece r el marco normativo ap licab le al legítimo ejercicio de las gara ntías y derechos const ituciona les , de manera de
limitar o restringir los posibles atentados de q ue puedan ser obje to. Así y a vía ejemp lar .
reserva a la ley. y so lo a ella, regul ar los mod os de adq uirir e l domin io y las limi tacion es y
obligaciones que de rive n de su funció n soc ial; so lo la ley puede establece r lim itac iones para
la adqu isic ión del dominio de algu na clase de bie nes; a la ley se reser va la regulación de las
act ividades eco nó micas lícitas; so lo ella puede establ ecer nuevos tributos , e n fin, única mente
la ley puede restringir el eje rcicio de algunos der ech os para cautela r el medi o a mbie nte. El
forta lecimien to de la rese rva a la ley en ma teria de los derechos fundamentales se ap recia con
intensidad en el artíc ulo 60 N° 2 que di spon e "solo so n materi as de ley: Las que la Constitución exija que sea n reguladas por una ley", e n el artí cul o 6 1 qu e no perm ite al Con greso
Naciona l de lega r fac ultades legis lativas al Presiden te de la República en las materias com prend idas en las ga rantías fundame ntales. Pe ro, y aún más, con el objeto claro de reglar la
función sancio nado ra del Estado. el artíc ulo 19 N° 3 reser va a la le y ti pificar las co nductas
pun ibles. imp idie ndo la intromisión de la potes tad reg lamen tar ia para estab lece r nuevos tipos
penales. Al respecto, por la pertinencia con el tema de este est udio citamos el inciso final de
este numeral el cua l dispone que "ninguna ley podrá establecer pe nas sin que la conducta
que se sanc iona esté expresa mente descrita en ella", en una norm a qu e el Tribunal Co nstitucional ha hecho ex tens iva para cualquier manifestación de la potestad sa ncio nadora del Esta do, es decir, apl icable a los tipos pe nales propia me nte tales co mo a los de índo le ad ministrati vo (Se nte ncia Rol 244 del 26 de agosto de 1996).
Así es tableci do, no parece pertinente que el eje rcicio de los derechos fundamen tales sea
reg ulado por normas de infe rior jerarquía que la ley . Es admisible, con claras reservas. que el
regl amento de ejec ución co mple me nte, si n mod ificar , el marco ge neral de las leyes qu e se
vinc ulen co n las garantías co nstitucio nales . pero e n caso alg uno es admisi ble que las normas
dictadas po r los órganos fiscalizadores creen si tuaciones ju ríd icas nuevas , impongan obligacio nes no pre vistas en la legislación reg ula r, seña len ti pos penales admi nistrativos y ap liquen
sancio nes e n caso de infracc ión a tales normas.
3b) La potestad reglament aria
Si lva Bascu ñán seña la que "es la fac ulta d oto rga da al Preside nte de la República para
em itir toda es pecie de órdenes, encaminadas a satisfacer, en la amp litud de su proyección, la
vasr ísima tarea qu e le entrega la Ca rta y qu e no tiene más limitacion es qu e la de so meterse a
la Co nstitució n y a las leyes y la de no dictar norm as qu e pert enezcan a la funció n legislativa.
(Tra tado de Derecho Co nstitucional, Tomo V, Ed . Jurídica de C hile, Pág. 126).
La Co nstituc ión vige nte, al lim itar e l marco de act uac ión del legislador a las materias
pre vistas por el artíc ulo 60, amplió las fac ultades del Presid ent e de la Repúbli ca para normar
todas aquellas que no se e nco ntraran taxa tivame nte nume radas por el citado precepto. El
2002]
EVA~S : LAS ACT IVIDADES ECONÓMICAS DE LAS EM PRESAS EN LA CO:-:STIT UCIÓ:-; . . .
68 1
eje rc icio de las atri buciones normativas del Presidente de la Repú blica se eje rce por medi o de
la potes tad reg lame nta ria. co nsag rada en el artí cul o 32 N° 8 que seña la: "So n atribuciones
especiales del President e de la República: 8° Ejerce r la po testad reglamentar ia en todas
aq uel/as mater ias que no sea n propias del dom inio legal. sin perj uicio de la fa cultad de
dictar los demás reglamentos, dec retos e instru cciones que crea conve nie ntes para la ejec ución de las leyes ''.
Dist ínguese en la di sposición los tip os o clases de pote stad reglam ent ar ia; la autó no ma
cuya fina lidad es la de dictar di sposicion es ge nerales o es pec iales no reser vadas al do mi nio
de la ley. Se eje rce d icta ndo d iver sa clase de decretos. a sa ber. reg lame ntarios cuando se
refiere n a regul acion es ge nerales so bre alguna materi a es pecial y simp les decretos si tiene n
un fin u obje to parti cul ar. Se le ha dado el nom bre de potestad reg la menta ria amp liada pues
es es ta la q ue se ejerce en las mate rias qu e no so n prop ias del domin io de la ley esta ndo aq uí
la fuente residu al del orde n j urídico. es decir . sa lvo lo que se regla e n la Con stitu ción o se
rese rva a la ley. es reg ulado por medio de la potestad reglam entari a autónoma o a mpliada
media nte los reglam e ntos. decr etos. instru cciones que el President e estime co nveniente dictar.
sea para la funció n de admi nist rar. o bien . en la de po ner e n ejec ució n las leyes.
Med ian te la potes tad regl ament ari a de ejec ució n. el Presidente de la Repúbl ica lleva lo
ge nera l y abst rac to de la ley a lo parti cul ar y co ncreto de su obe die ncia y cum plimie nto. es
decir. tradu cir la le y en los actos. desen vol ver . proyectánd olos e n los casos part iculares. los
propósi tos y satisfacer e n ellos los obje tivos persegu idos por la Co nsti tució n o la ley. Se
manifiesta po r medio de reglame ntos que implementan los detall es que fac iliten la aplicación
y el cumplimiento de los derechos y cargas establecidos en la norma legal. a la cual debe su
completo aca tamiento, puesto que la leyes condición para la emis ión del reglamen to y. a la
vez. es el marco den tro del cual debe operar. (Hugo Cal de ra Delgado. Tratado de Derecho
Administrativo. To mo 11. Ed icio nes Parl am ent o. Pág. 243).
La d o c tr i na se ha rep re se ntado s i es q ue la s fac u lta des norm a t iva s de la s
superinte ndenc ias y jefes de se rv icios se ubi can dentro de las fac ultades qu e es te num er al 8°
del artícu lo 32 a tribuye al President e de la Repúbli ca. Por una part e. Sil va Ci mma se ñala que
" la ley e ntrega ge ne ralme nte a los jefes de se rv icios de la Ad ministrac ió n Públ ica la
atrib ución de dic tar dec retos o resolu cion es sob re las materi as de su co mpetencia o que digan
relación con el perso na l de sus respectivos servicios . En estos casos. dichas atribucio nes no
so n otra cosa que der ivacion es de la fac ultad del Presidente de la Repúbl ica. qu e se entrega a
sus subo rdina dos a fin de hacer posible una administración públ ica activa y diligent e. Es una
especie de delegación de la fac ultad presidencial e n sus subo rdinados dire ctos e n vías a una
mejor ad minis trac ión". (E nriq ue Silva Cirnrna, Derecho Admi nistr ativo Chi leno y Comparado. Ed. Jurídica de Chile. Tom o l. págs. 250 Y 25 1).
Sil va Bascu ñán, di screpando de esa opin ión sos tiene que "la potestad regla men taria inherente a los c uerpos administrativos funcionalmente descentrali zado s tiene su fuent e en la respect iva ley de creación de cada uno de ellos y no proviene. por lo ta nto. de delegación algu na
de Presid ente. El legislador . al crea r d ichos e ntes . no puede menos de darle s facult ad para
ado ptar las decision es de carácte r ge neral o part icular enca minadas a satisfacer sus respectivos
objetivos. con presci nden cia de la voluntad del Jefe del Estado. de quien no depend en. y aje nas.
por lo tan to. a la potestad reglament aria de este" (obra ci tada supra. Pág. 174).
Por nues tra parte. coi ncidimos co n la opinión del profesor Silv a Bascu ñán, aun cua ndo él la
sostie ne en la falta de de pendencia de l titu lar del órgano res pec tivo y se refiere concretamente a
los cuerpos funcio nalmente descent ralizados. Por lo general. las superintende ncias so n órga nos
autó nomos . a veces funcio nalmen te descentralizados. pero en todos los casos co n potestades
interpretativo- normativas es tablecidas e n la respectiva ley de creació n. por lo que la habil itación com petencial para dictar norm as ob liga torias a los particul are s y entes fisca lizados emana
de esa fuente y no de una derivación de la facul tad atribuida al Jefe de Estado para dictar los
reg lamentos. dec retos e instruc ciones qu e crea con venient es para la ejec ución de las leyes.
Lo afi rmado lo ente nde mos as í no obs tan te la depend encia funcional de los jefes de
serv icios respec to del President e de la Rep úbli ca .
68 2
REV ISTA CHI LENA DE DERECHO
[Vol. 29
3c) Jerarqu ía norm ati va de las normas que emanan de la potest ad inte rpretativa de los servi cios públi cos y entidades fisca lizadoras
Uno de los obje tos de este trab ajo es determinar la natur ale za de es ta " leg islac ión paral ela" o "co leg islació n" que fluye de las potestade s interpretati vo-n orm ati vas de los servicios e
instituciones fisca lizado ras.
En el acá pite previo hem os sos tenido y coin cidiendo co n do n Alejand ro Si lva Bascu ñ án,
que la fac ultad de dictar norm as de aplicac ión general reconocida a esas ent idades no constituye una prolo ngac ió n de la potestad reglament ar ia del Presid ente de la República.
Menos aún podr á dársele a tal atribució n el alcance del artíc ulo 3 del Código Civil. La
interpretación lega l. es decir, la que emana del propi o legislador, en uso de su fac ultad de
explicar y declarar el verdadero se ntido de las norm as que él mismo ha dictado, es la úni ca
que tiene fuerz a obliga toria general según la dispo sici ón del precepto citado. Por ello . y co mo
efecto propi o de la inter pretació n legal, las leyes interpretat ivas se entie nden incorporadas a
las que interp retan .
Disti nto debe se r el ám bito o efec tos de las normas dictadas por los entes fiscaliza do res y
se rvicios, en eje rcicio de la potestad interpretat iva que les confie ren sus estatu tos orgánicos .
Por lo pront o. si se trata de ubicarlas dent ro del orden jerárq uico usual men te reconocido
por la doctri na, necesariamente deb ieran ubicarse bajo las norm as dictadas en ejerc icio de la
pote stad reglamentar ia pre sidencial y, por tanto. so metidas y sujetas al marco definido por la
Con stitu ción y las leyes dictadas en su conformidad, los decretos co n fuerza de ley los
reglam ent os y decret os supremos .
Pero y ade más , en caso alguno podría esa potestad nor mativa regul ar, interpretand o las
disposiciones legales y reglament os cuyo cumplimiento les co rres pon de fisca lizar. el ejercicio
de los derechos funda men tales ni menos tipifica r con ductas susceptib les de ser sa ncio nada s
en cualquier forma.
Ahora bien. aun cuando variadas leyes orgánicas de las su perintendencias y se rvicios
silencia n la posib ilidad de reclamar ante los Tribun ales de Justicia la juridicid ad de las
norm as dictadas en es ta clase de interpretación adminis trativa, los mismos tribunales se han
enc argado de ate stiguar la procedencia de esos reclamos.
En efe cto. se ha resuelto que:
l . "La interpret ación admini strati va efectuada por el Servicio de Impuestos Intern os (co nforme a la autorizac ión que le confiere el N° I del art. 6° del C. Tributario), en nada compromete la fac ultad soberana que tienen los tribunales de j usticia para j uzga r los casos sometidos a su conoci mien to. A ellos toca realizar libremente la interpr etación de las leyes que
estimen más adecuada seg ún su criterio y las normas de herm enéutica establecidas en el
Código Civ il" (e. Suprema, 3 enero 1979. F. del M. N" 242, sent, 2', p. 415 (e. 13, p. 4 18);
e. Suprema, 6 juli o 1979. F. del M. N° 248, sent. 1', p. 173 (e. 8'. p. 174): C. Suprema. 5
agosto 1980. R.!. 77. seco 1' , p. 62 (e. 11 , p.64).
2. " Las facultades co nferidas por la ley a la Sup er in tendenci a de Ban cos e Instit uci on es
Financi er as para apl ica r e int erpret ar las leyes, reglam entos y de más norm as q ue
rige n a las emp resas vigiladas (Dec re to Ley N° 1.097, de 1975, art . 12). son de
ca rácter admi nistra tivo y ob liga n a los bancos e ins titucio nes financieras en sus rel aci on es co n di ch a Sup er int enden ci a y los parti cul ares; pero no puede n impo nerse a los
tribun ales de ju sti ci a en las ca usas particulare s qu e co nozcan, ya que, de acuerd o co n
el mand at o de la ley (Co nstitució n Polít ica , art . 73, y e. Or gáni co de Tribun ales. art o
1°), es atribuci ón so berana de ellos con ocer, ju zgar y hac er eje cutar lo j uzgado . En el
j uzga miento se co mprende la facultad de interpret ar las leyes co n el obje to de resol ve r un co nfl icto, y tal inte rpretación no es tá so me tida sino al cri terio de los tribuna les
y al de la ley mism a; a ningun o más" (C . Santi ago, 27 enero 198 1, R.,!. 78 . sec o 2°, p.
21 (C . 14, p. 29) .
2002 ]
3.
EVANS : LAS ACT IV IDADES ECONÓ M ICA S DE LAS EMP RESAS EN LA CONSTITUC iÓN . . .
683
"Co nfo rme a la Ley N° 16.395 corresponde a la Su per inte ndencia de Seguridad Social
fijar la interpretación de las leyes de prev isión soc ial; per o es obvio qu e tal inte rpret ación
puede impugnarse po r los afec tados cuando la es time n co ntra ria a derecho. y ento nces
incumbe a los tribunales ordinarios de justicia la determinación de su verdadero sentido y
alcance pues de lo co ntrario aque llos no pod rán hace r vale r sus de rechos aun c uando la
interpretació n adminis tra tiva fuera erró nea o arbitraria" (C. Santiago. 1° abril 1986 . R.t.
83. sec o2' . p. 7 (C.5°. p.8).
3d) La interp retación adm inistrativa y la cer teza ju ríd ica
Toda interpretación jurídica. sea lega l. judicial o bien admin istrativa. supone cierto grado
de discrecionalidad de parte del intérprete.
En efecto. y res pecto a la función de es tab lece r el sentido y alcance de un prece pto
ju rídico cualq uiera . los result ados son varia dos en razón de qui en. por di sposición de la ley.
elección, designación o no mbra miento real ice la labor de interpretación de ese precepto.
Naturalmente mayor estabilidad y co nfia nza ge nera n las interpre taciones hechas po r el
legislador o los tri bunales de j usticia . El prim ero por c uanto su acto interpret ati vo se mani fies ta por medi o de una ley qu e se incorp o ra a la ley interpretada (a rt. 9. inc. 2° C. Civ il) . en
tanto que la judicial es realizada po r funciona rios que gozan de atributos que dan ga rantías de
imparcia lidad . a saber. indepen dencia. inam ovilidad y res po nsabilidad ent re otras.
Ta les ca rac teres no se reún en e n el caso de la interpretación co nfiada y del egada a los
Jefes de Servicios y entidades fisca lizadoras.
En efecto. se trata de funcionarios y órganos cuyos jefes superiores. po r lo ge neral.
dependen de la confianza de l superior jerárquico (casi siempre el Presidente de la Re pública).
por tant o, rem ovibles de sus ca rgos y suped itados al progra ma pol ítico de l go berna nte.
Consecue ncia lme nte, la interpretación administ rativa y co n ella la norm at ivid ad res ultante. variará conforme quien ejerza la función respectiva o más grave aun. cambiará rad icalmente en la medida q ue asuma el gobierno un repr ese ntant e de otra vis ión de la soc ieda d y de
los medios para alca nza r el bien co mún.
En esos términos. la certeza j urídica . la estabil idad de las reglas del j uego cede tratándose de
esta clase de normas administrativas pues están. por lo visto. expuestas en permanentes cambios.
La ausencia de esa ce rteza. indispen sable e n el ámbi to de las act ivi dades eco nóm icas. es
una de las consec uenc ias lam ent ables de la rec urre nte técni ca del legislador para delegar
funciones interpretativo-normativas en los jefes de se rvic ios y superintendencias.
Más grave aun y manifiestame nte inconsti tucional. es que en algu nos casos. el legislador
permite a esas e nti dades aplicar sanciones por infracciones a órde nes. inst rucciones . ci rculares (o co mo sea la denomin ación que derive de su potestad norm ativ a) por ellas dictadas. En
tales casos no es solo la ausencia de certeza j uríd ica el defec to que ap rec ia mos . si no que una
direc ta cont ravenc ión al inc iso fina l del N° 3 de l artíc ulo 19 de la Co nstitución .
En efecto, y como bien lo ha resuel to el Tribun al Con stitu cion al , para sa ncio nar a una
perso na en cua lquie r form a. la Carta Fundamental exige que sea la le y y so lo ella la que
es tablezca al me nos el núcleo ese ncial de las co nductas que se sa ncionan, mate ria que es así.
de exclusiva y excluye nte rese rva legal, en térm inos tales qu e ni siquie ra procede a su respecto la de legación de fac ultades legislativas al Pre sidente de la Repúbli ca (Se ntencia Rol N"
244, Co ns id. 12°).