LA HACIENDA ESPAÑOLA EN EL SIGLO XX: UNA VISIÓN DESDE EL CONJUNTO DE LA ECONOMÍA Por JUAN VELARDE FUERTES La historia española del siglo XX se encuentra jalonada por nueve acontecimientos al par generales y económicos, que van a determinar respuestas muy importantes en el terreno de la Hacienda. El primero es la pérdida de Ultramar; el segundo, la radicalización del nacionalismo económico al par del político; el tercero, la irrupción de las ideas críticas del capitalismo con el fin de la I Guerra Mundial; el cuarto, la Guerra Civil que, en lo económico, y en más de un aspecto político, se prolonga hasta 1947; el quinto, la apertura, que está presidida, en lo económico por el Plan de Estabilización de 1959, en lo diplomático por los Acuerdos con los Estados Unidos de 1953 y, en lo político, por la ruptura entre la Universidad y unan parte creciente de una clase media emergente con el Régimen de Franco, que se concreta en los acontecimientos de 1956; el sexto, es la Transición que se inicia en 1973; el séptimo, el Pacto de La Moncloa de 1977, preludio de la Constitución de 1978 que acarrea las derivaciones de las Haciendas territoriales; el octavo, la incorporación plena a la Comunidad Económica Europea, en 1985, con la subsiguiente entrada de la peseta en el Sistema Monetario Europeo en 1989, que coincide con el fin de las utopías más influyentes al derrumbarse el Muro de Berlín; el noveno que comienza en 1996 y finaliza en el año 2000, se une a la consolidación del Sistema Globalizado, a la desaparición de la soberanía monetaria española y a la entrada en el siglo XXI. Al mismo tiempo, a lo largo de estas etapas, se desarrolla en España la acción ideológica de la que se ha llamado la Escuela de Madrid de economistas, muy crítica tanto con la economía que se recibía como herencia como con la política económica que la había creado. La economía castiza que así existía en España era contemplada con ojos reformistas por los miembros de esta Escuela. En el concreto terreno de la Hacienda, se enviaron, en primer lugar dos mensajes que podríamos homogeneizar en una pareja de seguidores del hacendista Wagner y de su socialismo de cátedra: me refiero a las figuras de Flores de Lemus, en cuanto asesor del Ministerio de Hacienda desde comienzos de siglo a 1936, y de Bernis y la concreta colaboración que da lugar a la publicación de La Hacienda Española, aparte de sus trabajos para Cambó. Ambas son las primeras figuras de tipo reformista del siglo XX. El relevo en este terreno, con una fuerte influencia keynesiana, lo que le llevará a enlazar con la gran novedad del Sistema de Seguridad Social, corresponde a Manuel de Torres. El sucesor, en ese sentido crítico, hasta lograr la reforma tributaria de 1977-1978 fue Enrique Fuentes Quintana. El flanqueo que tuvo en la figura de César Albiñana, no puede ser olvidado en modo alguno. Por supuesto que hubo muchos otros estudiosos de la Hacienda pública a lo largo del siglo XX, pero los grandes mensajes académicos de deseo del cambio de nuestra Hacienda pública se centran en esos cinco miembros de la Escuela de Madrid, y, por supuesto en sus discípulos, pues Flores de Lemus, Torres y Fuentes Quintana se convirtieron, además, en auténticos escolarcas. La interacción de los nueve acontecimientos y de los cinco economistas mencionados determina, en gran medida, la evolución hacendística española, presidida, a su vez, por una serie de ministros a veces tan importantes como Fernández Villaverde, Calvo Sotelo, Larraz o Rato con el complemento de Cristobal Montoro, pero sin que puedan olvidarse figuras como Navarro Reverter, Amós Salvador, Urzaiz, Osma, Cambó, Indalecio Prieto, Carner, Navarro Rubio, Fernández Ordoñez, Miguel Boyer o Solchaga. Todos ellos impusieron un sello personal a muchas de las novedades fiscales que van sucediéndose en España. El siglo XX se abre, pues, presidido por la reforma fiscal de Raimundo Fernández Villaverde. La resistencia a la misma fue feroz. Proporcionó mil quebraderos de cabeza a este ministro una especie de alianza impía, que 2 abarcaba tanto a comerciante e industriales que, sencillamente, pretendían pagar menos, como a seudointelectuales que titulándose regeneracionistas y manteniendo en cuestiones hacendísticas los puntos de vista de Henry George, seguían a Costa. Más todavía cuando a este movimiento de las Cámaras de Comercio y de los regeneracionistas, se unieron los jóvenes turcos del partido conservador, que protestaban contra el corte del gasto público, muy especialmente sensibilizados en el caso de las necesidades de la Flota. Sólo la energía de Silvela como presidente del Consejo de Ministros –cuya figura va siendo hora de reconsiderar- mantuvo a Villaverde al frente de Hacienda contra viento y marea. El resultado del saneamiento que así se logró fue magnífico. Por una parte, el Banco de España, al ser capaz de alterar su activo, sustituyendo los créditos al Tesoro por otros a la Banca privada, se convirtió en un Banco de bancos y, por ello, en un elemento clave para el proceso industrializador que pronto tendría el apoyo que iniciaría el Arancel Salvador de 1906, ese que puso en marcha Moret como presidente liberal del Gobierno con Amós Salvador en el ministerio de Hacienda, y la explícita y justísima crítica de Flores de Lemus, tanto en sus trabajos en La Ley como en su correspondencia con García Alix. Por otro lado, este clima sirvió para atraer definitivamente los capitales que, desde América, se repatriaron tras la pérdida de nuestras islas del Caribe, e incluso los que huyeron de Francia ante la oleada anticlerical vinculada con el asunto de los mil millones. Un dato complementario a todo esto, que abarca de 1901 a 1907, es que en lo político tiene como friso la alarmante crisis del partido liberal, el fin de la Regencia y los primeros pasos de Alfonso XIII y, finalmente, una radicalización social muy fuerte, sobre todo en el anarquismo que continuó con sus intentos de magnicidios, como nos muestra la bomba de Morral el día de la boda de Alfonso XIII. En pesetas constantes de 1986, el PIB al coste de los factores, según la estimación Alcaide, creció en 1906 de modo modesto, hasta llegar al índice 110’8 para 1900 = 100’0. El PIB al coste de los factores por habitante creció únicamente un 6’5% en el periodo citado, 1900-1906. El fenómeno de la industrialización ni se percibe. El porcentaje de Industria y Construcción sobre el valor añadido bruto al coste de los factores era del 26’22% en 1900 y del 25’54% en 1906. Teniendo en 3 cuenta la oscilación por causas climáticas o cambiantes de las cosechas, es evidente que era también escaso el peso de los servicios. En síntesis, lo que parece haber significado la Reforma de Villaverde, es doble: haber puesto un valladar a una crisis financiera subsiguiente al Desastre, que por cierto amagó en la Bolsa con las cotizaciones de nuestra Deuda, y haber creado las bases para que la Banca privada española creciese, difundiese por el país sus redes de sucursales y comenzase a impulsar grupos industriales vinculados. Los regeneracionistas, una vez hundido el proyecto de Unión Nacional, quedaron desamparados. Sus partidarios empezaron a resultar atraídos por los jóvenes caudillos conservadores, que fueron encabezados por Maura desde 1907 y que, en 1918, reciben el apoyo doctrinal de Cambó. Maura impondrá, con energía la idea del equilibrio presupuestario, a pesar de que, en vísperas de su llegada al poder, a la famosa frase del ministro liberal de Hacienda, Echegaray, del “santo temor al déficit”, le opusiese Navarro Reverter aquello –que siempre caló en filas conservadoras españolas- de que si “no sería más bien que su señoría tiene santo temor al progreso”. El sistema tributario en esta etapa comienza a experimentar tensiones derivadas de la asunción general de ideas progresivizadoras de tipo fiscal. Por un lado, los trabajos de la Comisión Extraparlamentaria para la supresión del impuesto de consumos, pusieron de relieve, no ya lo injusto, sino incluso lo monstruoso de este flanco del sistema tributario español. Por otro, quizá sobre todo buscando el punto de apoyo doble de Wagner y von Miquel, se comenzó a dar vueltas a la posibilidad de iniciar algún tipo de mayor personalización en el sistema tributario. Los débiles pasos que se habían dado hasta entonces, empezaron a buscar como horizonte la aparición de un auténtico impuesto sobre la renta de las personas físicas. Es el momento en que se estudian y debaten proyectos diversos, en los que se adivina, con facilidad, la pluma de Flores de Lemus. 4 Simultáneamente, la guerra de Marruecos, que se desprende de modo evidente de la Conferencia de Algeciras, comenzó a complicar a nuestra Hacienda por el lado del gasto. A partir de 1914, también tienen lugar complicaciones adicionales generadas por el desarrollo de la I Guerra Mundial. A partir de 1916 el déficit irrumpe con fuerza, y con él aparece el fenómeno de la monetización de la Deuda que iba, por un lado, a facilitar la colocación de ésta y el que el crédito tuviese bajos los tipos de interés, pero por otro, iba a crear, de modo creciente además, un clima peligrosamente inflacionista hasta 1959. España, a lo largo de esos años, va a vivir dentro de un ambiente, al par, crecientemente nacionalista en lo económico, y también crecientemente intervencionista. Simultáneamente hace su aparición el corporativismo, y las cartelizaciones, que habían dado sus primeros, y vacilantes, pasos en 1897 con la Unión Española de Explosivos, pasan a convertirse en moneda común, con el designio de proporcionar un fuerte impulso a nuestra economía. Maura es el que desata esta política a partir de 1907: el proteccionismo abarca no ya a los aranceles, sino también a un mundo que engloba al sector público y a los servicios públicos, donde lo nacional debe imperar; el mercado debe ser mejorado con el régimen de expediente, porque el Estado es capaz de actuar con más prontitud y acierto que el mercado; los protagonistas de la vida económica no pueden regularla mejor que los funcionarios públicos. Aparece así el que Ortega y Gasset, de modo encomiástico además, como nos puntualizó Antonio Elorza, denominó capitalismo español, que llevaba en sus entrañas un rechazo muy duro de todo lo extranjero. El 8 de septiembre de 1918, el ministro catalanista de Fomento, Cambó, se encargará de proclamarlo en Gijón, con motivo de los festejos del XII Centenario de la batalla de Covadonga, al decir que, entonces, los españoles se sintieron convocados para la magna tarea de la Reconquista, con el fin de expulsar a los extraños que habían llegado a nuestras playas en el reinado de don Rodrigo. Cambó convocaba a los españoles, doce siglos después, para que emprendiesen la 5 reconquista en el nuevo sentido de la realidad económica. Como se había escrito en la Revista Nacional de Economía en 1916, había "que nacionalizar y nacionalizar ahora”. Ayudaba la I Guerra Mundial y el favorable saldo de nuestra balanza comercial, porque el conflicto empeoraba la posibilidad de importar y hacía más fáciles las exportaciones. De este modo se había emprendido un vasto proceso de compra de activos extranjeros y se lograba, además, tener una creciente reserva de oro en el Banco de España, amén de robustecerse la cotización de la peseta. En los doce años que abarca este periodo, el PIB al coste de los factores se incrementa, según también Julio Alcaide, un 38’3%, y el PIB por habitante, sólo un 21’3%. Proseguía, pues, un desarrollo escaso, con también un minúsculo avance en la industrialización: en 1918 la Industria y construcción suponían el 26’18% del VAB al coste de los factores, frente al 25’54% en 1906. La dura mano de la economía castiza se había posado sobre nuestra economía y el malestar general derivado de todo esto crecía con mucha fuerza. Es el momento en que las ideas de la Revolución rusa de Octubre son seguidas con mucha atención, simpatía evidente y también casi de modo inmediato, influencia, tanto por nuestros anarcosindicalistas como por nuestros socialistas. La simiente del espartaquismo encontrada en el campo andaluz por Constancio Bernaldo de Quirós, fructificaba en nuestra realidad social. Los impulsos que recibe nuestra economía del modelo castizo, incluidos los de una Hacienda petrificada, al seguir básicamente dominada por la reforma de los moderados, y deficitaria, no generan precisamente el desarrollo que se habían imaginado sus defensores. La I Guerra Mundial fue una gran partera de ideologías. Por un lado se produce el derrumbamiento del Imperio zarista. La ideología de Lenin pasa a imponerse tras “los diez días que conmovieron al mundo” para emplear la famosa frase de John Reed. En Alemania, Karl Liebknecht y Rosa Luxemburgo desarrollan la ideología del movimiento marxista Spartacus. Al deshacerse el Imperio de los Habsburgo, en Hungría triunfa el bolchevismo de Bela Kuhn. 6 Pronto surge la III Internacional. La expresión de Marx en 1848 de que “un fantasma, el comunismo, recorría Europa”, pasaba a ser cierta. Mas he aquí que más allá de las fronteras europeas se consolidaba, en Japón, un modelo de desarrollo económico que no parecía que tuviese mucho que ver con el capitalismo derivado del mercado libre. Los enlaces entre el modelo de desarrollo creado por el Estado Mayor Imperial y los Zaibatsu habría pasado a ser la fuente del nuevo poder económico nipón, que ofrecía ya niveles aceptables de renta: en 1925, el PIB por habitante japonés era de 5.712 dólares Geary-Khamis de 1990, frente a los 2.687 dólares Geary-Khamis de 1990, en España el mismo año. Pero además, en Europa, había aparecido, en medio de todos estos acontecimientos, una ideología en las trincheras que era, desde luego, nacionalista, pero que contemplaba con recelo al sistema democrático-liberal; que consideraba que la desigualdad que existía en la vida civil, en lo económico, cuando había existido igualdad en las trincheras ante la muerte, era un sinsentido; que imaginaba que la industrialización era un bien modernizador por sí mismo, y que la competencia que imponía el mensaje de los clásicos y neoclásicos, era un atentado tanto en lo interno como en lo externo; que contemplaba con frialdad, incluso con recelo, toda política de cooperación internacional; que despreciaba a la socialdemocracia nacida a partir de 1898 del revisionismo marxista de Bernstein, tal como se había manifestado en Die Neue Zeit; finalmente, que declaraba que su enemigo natural era el internacionalismo proletario implantado en Rusia por Lenin, al que debía combatir por doquier. Los excombatientes se convirtieron en sus militantes más activos, lo que comunicaba un aire moderno, juvenil, que enlazada por eso con el conjunto de ismos de todo tipo que triunfaba entonces en Occidente y que suponía una ruptura con el pasado decimonónico, del que, en el mejor de los casos, se hacia befa. 7 Fue fácil que esta ideología llegase a España. El regeneracionismo primero, y después el maurismo, habían abonado el campo para que estas ideas floreciesen con bastante fuerza. En lo económico, era evidente que se buscaban fuentes en el neohistoricismo germano, con sus derivaciones hacia Othmar Spann, y hacia los corporativismos que, en el caso de España tenían la triple paternidad derivada del partido neoconservador de Maura, del krausismo que enlazaba con el regeneracionismo, y también del mensaje de la Doctrina Social de la Iglesia. Era evidente que esta última continuaba sin metabolizar las conquistas de la Revolución Francesa y que añoraba los restos medievales que se albergaban –basta citar a los gremios- en el Antiguo Régimen hundido a partir de 1789. Negar su influencia, concretamente en España, era un absurdo. Cada país observaba, además, cuál había sido el momento de su máxima grandeza, y procuraba crear instituciones para reproducirla. Los descubridores portugueses en Lisboa, el Imperio Romano en Italia, la gran Alemania Unida a los mitos racistas nórdicos que siguieron a Gobineau y Chamberlain, la Francia de Luis XIV que había perdido el rumbo cuando se obligó a exiliarse al general Boulanger y que con Acción Francesa adquiría un nuevo ímpetu, sin olvidar a Kemal Ataturk y sus oficiales en Turquía, al mariscal Pildsuski en Polonia, y así sucesivamente, de Finlandia a Grecia. Vemos al joven Myrdal adherirse entusiasmado a esas ideas en Suecia –después, como es bien sabido, se irá hacia la socialdemocracia- y a un Keynes admitiendo que la herencia del neohistoricismo no era precisamente antitética con sus ideas y que éstas se implantaban con más facilidad bajo situaciones autoritarias. En España todo eso penetró con mucha fuerza con la Dictadura del general Primo de Rivera. Pronto ésta dejó de ser una dictadura dentro del sistema liberaldemocrático de la Restauración. Se rompió con esta idea y se apresta el nuevo régimen a crear una realidad política nueva, del mismo modo que, con fortunas diversas, eso se emprendía por toda Europa. Las consecuencias en el 8 terreno de la Hacienda fueron claras, aunque no todas triunfales, ni mucho menos. En primer lugar se decidió que el principio tradicional de unidad de Caja que presidía la vieja Ley de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública y que por ello tenía unas claras raíces económicas liberales, debía ser literalmente dinamitada. Lo fue con tal fuerza que no ha sido posible retornar a él. Con esa libertad se podía gastar con mayor agilidad, lo que resultaba fundamental para que el programa, de raíz regeneracionista, que el Gobierno de Primo de Rivera puso en marcha en obras hidráulicas, con las Confederaciones Sindicales Hidrográficas; en carreteras, sobre todo gracias al Circuito Nacional de Firmes Especiales, y en ferrocarriles, con la Caja Ferroviaria del Estado y el Consejo Superior de Ferrocarriles, se pudiese llevar a cabo. O sea, que la segunda circunstancia para la Hacienda fue un aumento del gasto. Conviene señalar que al aparecer todo esto dentro de un régimen autoritario muy enérgico, convencido de que heredaba una situación corrompida que debía liquidar ejemplarmente, de esta ruptura de la unidad de caja, llena por cierto de flecos intervencionistas y corporativistas, no se desprendió fenómeno corrupto significativo alguno. La II República hizo un examen rigurosísimo de la Dictadura y hubo de refugiarse, para condenar a sus seguidores, exclusivamente en faltas contra el orden político liberaldemocrático. De esta política se desprendió la tercera consecuencia. Era preciso, para no tener un déficit insoportable, aumentar los ingresos fiscales y disminuir la carga de la Deuda pública. Esta última operación la llevó a cabo con éxito el ministro Calvo Sotelo. No le sucedió lo mismo con los ingresos. La petrificación de los impuestos directos implantados con la reforma Mon-Santillán, se manifestó casi de modo brutal cuando Calvo Sotelo intentó mejorar los ingresos procedentes de la Contribución Territorial Rústica. La reacción de los propietarios rurales fue durísima, y acabó manifestándose en el famoso Manifiesto de los terratenientes, 9 que logró el apoyo de la flor y nata de la alta aristocracia española, que ostentaba, simultáneamente, bastantes altos cargos palatinos. Primo de Rivera intentó hundir esa resistencia. Fue imposible. En vista de este fracaso, se pensó, también por el Dictador, poner en marcha una Contribución General sobre la Renta, que personalizarse nuestro mundo impositivo. Tras lo sucedido con la Contribución Rústica, Flores de Lemus aconsejó la retirada del proyecto, porque iban a pagar las rentas de trabajo y poco más. La cuarta consecuencia fue la aparición de un ligero déficit presupuestario que se financió con Deuda pública que, con rapidez, se monetizaba y daba con ello apoyo a la liquidez de la Banca y a la posibilidad de que ésta crease grupos industriales en torno a cada una de las instituciones crediticias más importantes. Existe una quinta consecuencia. Para mejorar el rendimiento de la Renta de Petróleos, actuar desde el punto de vista nacionalista en el mercado de hidrocarburos y abaratar la energía, en 1927 hizo su aparición la Compañía Arrendataria del Monopolio de Petróleos, o CAMPSA. A pesar del escándalo internacional, porque suponía el Monopolio de Petróleos estatificar este sector en la Península y Baleares, se mantuvo firmísimo Primo de Rivera nada menos que con la Standard Oil de Rockefeller y con la angloholandesa Shell, que entonces presidía Sir Henry Deterding. La sexta consecuencia fue el Estatuto Municipal que creaba un nuevo panorama tributario en las Haciendas locales, lo que suponía tanto como extraerlas del caciquismo que, con consecuencias sobre todo favorables para los dos grandes partidos turnantes, el conservador y el liberal, se había enseñoreado de nuestros municipios. Con esto las relaciones de clientelismo local se esfumaban. El sueño en este sentido de Maura estaba conseguido. 10 Alrededor de todo esto se produjo una fuerte reacción política, que dio lugar a dos mitos. A mediados de los años veinte, concretamente en 1926, Primo de Rivera observó que tenía una popularidad manifiesta. Los puntos de apoyo de la misma eran diversos. Había triunfado en Marruecos con el desembarco en Alhucemas, con lo que pasaba a esfumarse el cáncer de la guerra del Rif. En el terreno internacional, la imposición de las insignias, en 1926, de Gran Oficial de la Legión de Honor, el 14 de julio, en los Campos Elíseos, mostraba las excelentes relaciones que existían con Francia. Con la visita del mariscal Carmona, se arreglaban multitud de contenciosos con Portugal, incluidos los aprovechamientos hidroeléctricos de los tramos fronterizos de los ríos peninsulares. Una reunión, con el primer ministro inglés Chamberlain, a bordo de un buque de guerra, en el Mediterráneo, creó lazos muy cordiales con el Reino Unido. La visita a Italia, a Mussolini, consolidó esta política de acercamiento a las potencias vecinas que habían militado en el bando aliado y que iban a tener, hasta que el choque por Abisinia entre Eden y Mussolini lo arruinó, una excelente colaboración entre sí. Por eso pudo convocar Primo de Rivera en Madrid una reunión de la Sociedad de las Naciones y jugar fuerte para que España tuviese un puesto permanente en su Consejo de Seguridad, hasta el punto de acumular, para actuar con más energía, la cartera de Estado a la Presidencia del Gobierno. Las relaciones con la Santa Sede eran óptimas. Con Iberoamérica se desplegaba una activa política de acercamiento, que iba a culminar en la Exposición Iberoamericana de Sevilla, y que tenía capítulos tan significativos como el envío de Ramiro de Maeztu como embajador a Buenos Aires. El orgullo nacional estaba contento con el éxito de diversos vuelos de una aviación que pasaba a tener una importancia creciente. El que se denominó "de Palos al Plata", sirvió de paso para que algunos oficiales de aviación se convirtiesen en héroes: Ramón Franco y Julio Ruiz de Alda muy en primer lugar. El orden público interior, tras aplastar una intentona anarquista y tras el ajusticiamiento de los autores del denominado "crimen del Express de Andalucía", era absoluto. La colaboración con el partido socialista, y muy en especial con su sindicato hermano, la UGT, quedaba bien manifiesta con el nombramiento como Consejero de Estado de Francisco Largo 11 Caballero. Primo de Rivera pasó a soñar con un nuevo régimen político, al cual él daría una Constitución nueva, y donde el bipartidismo no sería el de los caciques liberales y conservadores tan denostados por los regeneracionistas, sino el de su partido de Unión Patriótica, y los socialistas de UGT. Pues bien, junto con todo eso existía un haz notable de éxitos económicos. El PIB, que había crecido de 1918 a 1923 -momento inicial de la Dictadura- un 9'4%, y el PIB por habitante, un 5'0%, tasas bajísimas que mostraban que había sido un lustro de escasísimo desarrollo, iba a ofrecer de 1923 a 1929, un crecimiento en el PIB, del 26'0% y en el PIB por habitante, del 18'6%, cifras que contrastaban, como hemos expuesto, con todos los periodos anteriores. Todo ello había acarreado la conclusión de las altas cifras de desempleo provocadas por la crisis que siguió a la I Guerra Mundial. Los precios, medidos por los implícitos al coste de los factores, base 1986 = 100, disminuyeron en este periodo 1923-1930, nada menos que un 5'3%, por lo que el fantasma inflacionista derivado de la I Guerra Mundial se encontraba ya totalmente liquidado. Los salarios reales habían crecido en el periodo, al mismo tiempo que la existencia de paz social se ponía de manifiesto con el escaso número de huelgas del periodo. Cuando proclamaba todo lo anterior Primo de Rivera, añadía un dato más: mejoraba el tipo de cambio de la peseta. En 1923 se necesitaban, en media anual, 31'74 pesetas para adquirir una libra esterlina, que era entonces la moneda internacional de reserva, y 6'94 pesetas para adquirir un dólar norteamericano, que se aprestaba a sustituir a la libra esterlina; en 1927, una libra esterlina se adquiría por 28'51 pesetas y un dólar por 5'86 pesetas. La mejora en el cambio, y el acercarse a las viejas paridades -25 pesetas una libra esterlina y 5 pesetas un dólar- se señaló que era una prueba más de la excelente política seguida por la Dictadura. 12 Ésta no tenía, sin embargo, el horizonte despejado, porque contra ella, y en parte notable, como resultado de la política anterior, se habían acumulado los enemigos. Incluso los había forzado Primo de Rivera con su política fiscal. Lo que hemos señalado del intento de subida de la contribución rústica, motivó que en Palacio fuese tachado Calvo Sotelo de bolchevique, o los choques con ciertos intereses catalanes -los de Barcelona Traction ligados a Cambó-, o la incompatibilidad de los intelectuales con el acercamiento al Vaticano, con todas sus consecuencias -títulos en Universidades católicas, prohibición de las conferencias sobre eugenesia de Marañón, y así sucesivamente-, o los celos de Alfonso XIII, o las tensiones con otros militares, lo que explica el respaldo a la intentona de Sánchez Guerra en Valencia, el conflicto con el Arma de Artillería, o la sanjuanada de 1926 con el alzamiento de Ciudad Real, acabó creando un amplio conjunto de enemigos de la Dictadura. Cuando éstos contemplaron el panorama ofrecido por el Dictador, buscaron una fisura y la encontraron con rapidez. A partir de 1927 la peseta comenzaba a caer en su cotización. Tres explicaciones acumuladas se dieron: existía desconfianza internacional respecto a la peseta porque no estaba clara, ni muchísimo menos, la salida de la situación dictatorial; existía un encarecimiento derivado de la política corporativista-intervencionista-cartelizadora que la Dictadura había impulsado a partir de lo que, en este mismo sentido, heredaba; finalmente, disimulado técnicamente con torpeza con el nombre de presupuesto extraordinario, existía un déficit importante del Sector público. Esto obligaba, porque la caída de la peseta, se decía, era un problema gravísimo, a arreglar la situación: retornar a la vida parlamentaria, adoptar medidas más flexibles en los mercados y, sobre todo aceptar como urgente el equilibrio presupuestario. De este modo aparece el mito del equilibrio presupuestario, unido entre nosotros al mito de la necesidad de una alta cotización de la peseta. Esta, mientras tanto cayó de 28'51 pesetas para adquirir una libra esterlina en 1927 a 41'96 pesetas por libra esterlina en 1930; en dólares, entre los mismos años, y también como media, se pasaba de 5'86 pesetas por dólar a 8'67. 13 En junio de 1930 llegó Keynes a Madrid. Argüelles, al frente del Ministerio de Hacienda del Gobierno Berenguer, se aprestaba a reducir drásticamente el presupuesto de gastos, al mismo tiempo que eliminaba entidades molestas para ciertos políticos como era el caso de la Confederación Sindical Hidrográfica del Ebro. Se halagaba así a Cambó, y al catalanismo en general. Keynes fue interrogado por la prensa. Se asombró que no se percibiese que la brutal caída de precios internacionales hacía que España perdiese competitividad si no aceptaba un deslizamiento de la peseta. Una peseta fuerte podía lograrse, efectivamente, consiguiendo que los precios españoles cayesen tanto como los internacionales, pero esto, que se lograría, efectivamente, con cortes drásticos en los gastos públicos, generaría una brutal caída del PIB y del empleo, así como de la recaudación tributaria. ¿Le merecía a España la pena emprender ese absurdo camino de sacrificios? Sin embargo éste se emprendió. Ya en 1930, el PIB cayó respecto a 1929 un 2'5%, y el PIB por habitante un 3'5%, lo que prueba que no sólo existía el que pasó a denominarse, de acuerdo con la expresión de Ortega y Gasset, "error Berenguer", sino que adicionalmente existía el "error Argüelles", como atinó a denominarlo el profesor García Delgado. Naturalmente este mito del presupuesto equilibrado, contraponiéndolo al desequilibrio de la Dictadura -que se había movido por cierto, de acuerdo con el modelo keynesiano, naturalmente que sin saberlo, porque faltaban todavía unos años para la publicación de la Teoría General- pasó a la II República. En el lustro que va de 1930 a 1935 se vuelve a tasas muy débiles de desarrollo: el PIB creció sólo un 7'8%, y el PIB por habitante, un más que escuálido 2'2%. El paro avanzaba hasta cifras desconocidas en España, y el desconcierto era mayúsculo. En su insensata búsqueda del mantenimiento de la cotización de la peseta, incluso se intentaron acercamientos a los remedos del patrón oro que entonces se mantenían, como nos ha recordado Juan Carlos 14 Jiménez, y a revalorizaciones oficiales de los cambios. Uno de los instrumentos buscados fue el incremento de los impuestos, lo que aprovechó Flores de Lemus para convencer, primero a Indalecio Prieto y, después, a Carner, para que se comenzase, como acabó por hacer este ministro de Hacienda, una política de progresividad y personalización tributaria. Sobre la voluntad de Flores de Lemus en este punto de abrir así el camino a la progresividad y la personalización no existe duda alguna tras los artículos publicados por Rodríguez Mata en el diario de Tánger, España. Debe añadirse que Gil Robles efectuó unas declaraciones técnicamente muy bien expuestas, sobre la necesidad de que la política social, así como la fiscal, se estructurasen en torno a un amplio impuesto sobre la renta. El reto de la acción de los ministros de Hacienda fue, no sólo bueno, sino centrado en la búsqueda de ingresos por medios fáciles. Lo prueba la crítica de Bermúdez Cañete en el Congreso de los Diputados al ministro de Hacienda Ramos, en el primer Gobierno del Frente Popular, porque elegido ministro por una coalición claramente izquierdista había subido con fuerza impuestos sobre el gasto. La denuncia no originó grandes autocríticas por parte de los dirigentes del Frente Popular. La actuación de corte del gasto que causó una mayor impresión fue la llevada a cabo por el ministro Chapaprieta. Incluso hubo un ministro de Hacienda henrygeorgista, Marraco, pero se guardó todas sus teorías en cuanto cruzó el portal del Edificio madrileño de la Aduana. La Guerra Civil, si consolidamos las dos zonas, evidencia una colosal acumulación de deuda y una inflación no menos grande, aparte de una importante pérdida de activos del sector público, que exigen después bien algún tipo de reconstrucción, bien que han desaparecido para siempre, como sucedió con la inmensa mayor parte de la reserva de metales preciosos del Banco de España. Se acompañó de un déficit importante del Sector Público. La salida de tan complicada situación exigía una reforma tributaria urgente que fuese la puerta de entrada de otra realidad en este sentido. 15 Sin embargo, una guerra civil tiene mayores dificultades que una guerra internacional. Mucho más si la economía de guerra, como sucedió en España, se prolonga como consecuencia de las secuelas de la II Guerra Mundial y de una lucha guerrillera que, en lo más arduo se mantuvo hasta el inicio de la Guerra Fría que liquidó las bases francesas de estas unidades. En la frontera de 1947-1948 es donde debe ponerse la normalización de la vida económica. Tan largo proceso arruinó la posibilidad de que a la Reforma Larraz de 1940, que en realidad era el preludio de otra profunda alteración de nuestra realidad impositiva, no la siguiese la otra prevista por este ministro. Otra dificultad notable es que lo más elástico de este sistema impositivo petrificado debía seguirse por una Administración tributaria que había sido diezmada por el conflicto. Reorganizar un Ministerio de Hacienda con todas sus dependencias no es cuestión fácil ni muchísimo menos. La salida se encontró en un gigantesco impulso impositivo a través de la Contribución de Usos y Consumos. Hacer esto en medio de tensiones inflacionistas era tanto como echar gasolina en una hoguera que ya crepita. Las llamaradas inflacionistas pasaron a constituir una parte importantísima de la realidad que rodea a la Hacienda. La escasez de bienes y servicios, a causa del clima bélico perturbaba, y no suavizaba esta realidad. Casi habría que decir que haber logrado lo que se logró es casi milagroso, o si se prefiere hercúleo. Desde 1935 a 1947, los precios implícitos del PIB crecieron un 105'7% -esto es, más que se duplicaron- mientras que el PIB caía un 11'3% y el PIB por habitante un 19'1%. La industrialización había pasado del 30'20% del PIB en 1935 al 33'13% en 1947. Habría que decir que se iniciaba así el proceso, porque en 1946, todavía en plena economía de guerra, la industria sólo significaba el 30'94% del PIB. El eI Plan de Estabilización, el de 1948, al lado de un bloqueo de salarios, de una cierta devaluación de la peseta, y de una selección de créditos eliminando los especulativos, va acompañado de un aumento en la recaudación tributaria, sobre todo a través de una mayor presión inspectora, combinada con 16 una fuerte reducción en los gastos de defensa, que se iba a prolongar en el tiempo, facilitada por el inicio de la Ayuda Norteamericana, sobre todo a partir de 1953. El déficit del sector público se cubre con Deuda pública que se monetiza. Aumentan las empresas públicas porque el INI, que había nacido como un instrumento más de una economía de guerra, se convierte en el pretendido magno procedimiento para industrializar España, dentro del modelo de sustitución de importaciones en el que desemboca la política proteccionista y de nacionalismo económico practicada desde comienzos de siglo. Es el momento en que vemos avanzar el proceso industrializador entre nosotros. Repitamos: en 1947 como hemos dicho, es el momento en que surge la industrialización: la industria supondrá el 33'13% del PIB. Pero en 1973, cuando concluye este periodo, el porcentaje ha subido al 39'50%. Pero la quinta etapa, presidida por el Plan de Estabilización de 1959, pronto va a abandonar el sendero anterior. En la crisis que transcurre de 1957 a 1959 debemos anotar tensiones inflacionistas crecientes, crisis muy serias en nuestra balanza por cuenta corriente, presiones salariales muy conflictiva, y estrangulamientos productivos importantes. Al mismo tiempo Europa comienza a orientarse hacia un proceso unificador y en Europa es donde tenemos nuestros mercados principales. El modelo castizo había llegado a su final si es que se deseaba que avanzase con rapidez nuestra economía. Por eso este periodo muy largo que transcurre de 1947 a 1973 recibe todo su sentido cuando en 1959, sobre la base de lo alcanzado con una política de cierre ante el exterior, se decide proseguir el camino con un amplio conjunto de variaciones estructurales, lo que requiere, en un plazo de tiempo muy corto, lograr que todo un amplio conjunto de instituciones internacionales acoja en su seno a España o, en el caso de la CEE en 1962, que se pase a negociar esta acogida. Dentro de estas alteraciones no se puede prescindir de la reforma tributaria de Navarro Rubio. Se imaginó que era posible, por el camino de un gasto relacionado con ciertos impuestos, alcanzar una progresivización tributaria. 17 Ese camino resultó equivocado; no así la otra decisión de Navarro Rubio de lograr un equilibrio presupuestario. Por supuesto que se consiguió, en parte frenando en exceso el gasto público necesario para el desarrollo económico al no disponer de un sistema fiscal flexible. Pero, además este equilibrio presupuestario resultaba muy útil, porque nuestro ingreso en el FMI significó, naturalmente, el abandono de la monetización de la deuda pública como procedimiento para financiar al gasto público. La otra gran novedad de esa etapa fue la aparición de un Sistema de Seguridad Social. Manuel de Torres había insistido, una y otra vez en la necesidad de saltar del sistema bismarckiano de Seguros sociales obligatorios que, de algún modo se remitían, a través de la capitalización, al sistema más normal de los seguros, al planteamiento que, desde 1942 en que lo había presentado Beveridge en el primero de sus dos Libros Blancos, se difundía con fuerza por toda Europa. En este sistema, la barrera técnica entre cotizaciones e impuestos es extraordinariamente tenue. Sólo motivos sociológicos impiden que la Tesorería de la Seguridad Social y el Ministerio de Hacienda tengan vidas institucionales independientes. Con los riesgos cubiertos por el Sistema de la Seguridad Social, aumentado con los Servicios Sociales, atendidos fundamentalmente por el ministerio de Hacienda, se inició, a partir de la Ley de Bases de Seguridad Social de 1963 una realidad económicosocial muy importante, que llega hasta hoy. El Banco de España resulta estatificado en la Ley Bancaria de 1962 y ello significa su puesta a disposición de los intereses generales de la economía. El INI se reconvierte, provocando la ruidosa dimisión de Suanzes y deja de ser una rémora, con sus déficit consolidados, del gasto público. A través de una serie de disposiciones se observa que, en lo económico, el modelo evoluciona hacia uno de apertura hacia la economía del exterior, tanto en comercio y turismo como en capitales y en emigración y todo 18 ello provoca un incremento considerable en la producción. Desde 1947 a 1973, veintiséis años, el PIB se incrementó en un 358’6% -o sea, se multiplicó por cuatro veces y medio- y el PIB por habitante lo hizo en un 285’0%, o sea que se multiplicó por casi cuatro veces: Es el momento en que pasamos a converger con fuerza en el mundo comunitario, el cual, en 1970, concluyó con España el importantísimo Acuerdo Preferencial Ullastres, uno de los mayores éxitos diplomáticos españoles de cualquier época. Por supuesto que los precios, de 1973, para 1947=100, pasaron a ser 558’3. El problema de nuestra inflación se convierte en uno de los más importantes de nuestra problemática económica. En esta etapa es cuando los estudiosos descubren multitud de elementos intervencionistas y corporativos que conducen a una situación inflacionista. Simultáneamente es en esta etapa cuando, al liquidarse la política tradicional de neutralidad de España con el referido Acuerdo de 1953, y ante la presión de una economía más rica cuyos componentes exigen el bien de la libertad, como explica la historia -léanse las aportaciones recientes a las causas del inicio de la Revolución Francesa- se inician procesos crecientes de apertura política y social, algunos de los cuales han sido espléndidamente expuestos por Víctor Pérez Díaz. La sexta etapa, que va de 1973 a 1977, podría llamarse etapa de Transición política. La crisis iniciada con el choque petrolífero de la guerra de Yom-Kippur, simultáneamente provoca una formidable recesión económica. Salen a relucir multitud de problemas más o menos ocultos de nuestra economía y, en el contexto mundial se observa que se inicia una reacción contra la solución de esta crisis por el lado de la demanda; parece necesario que la actuación básica se haga por el lado de la oferta. Los caminos son claros: es necesario reprivatizar, desregular, buscar alternativas al petróleo, aceptar la disolución de las economías nacionales en vastos conglomerados de países rumbo a la unión económica y comenzar a pensar si no se ha ido demasiado lejos en la progresivización impositiva y en las dimensiones del Sector Público. Sin embargo, en esta etapa 19 pasa a ser muy fuerte la presión salarial, de modo tal que incluso, como demostró el Servicio de Estudios del Banco de España, el choque salarial superó al petrolífero. Un rastro de inflación, desempleo y caída en el PIB fue el fruto de esta etapa, mientras las presiones sobre la Hacienda menudeaban para conseguir, de momento, paliar el choque económico ante los ciudadanos, a causa de la delicada situación que se vivía. En resumen, el PIB, de 1973 a 1977, subió un 13'9%; el PIB por habitante, un 8'8%, lo que demuestra que ya estábamos en posiciones confortables y con una máquina productiva importante. Los precios aumentan un 95%, o sea que casi se duplican en tan breve espacio de tiempo, mientras que el desempleo irrumpe en una economía hasta ahora con plena ocupación. En 1973 teníamos 349.000 parados; en 1977 su cifra era ya de 680.000. El proceso se iba a acelerar muy pronto. La séptima etapa se inicia con el Pacto de La Moncloa y concluye con nuestra incorporación a la Comunidad Económica Europea. Desde el punto de vista tributario, en este periodo es cuando se implanta, al fin, la reforma tributaria, elaborada en esta casa bajo la dirección del profesor Fuentes Quintana en forma de Libro Verde en la etapa del ministro Monreal, y pospuesta una y otra vez como consecuencia de la crisis de la Transición. Pasa a convertirse en moneda de cambio esta Reforma Tributaria que articulará Fernández Ordóñez y pondrá definitivamente en marcha García Añoveros, para nada menos que frenar el desorden que reinaba en el mercado del trabajo. Económicamente se observa la aceptación, primero por Fuentes Quintana y, después, por Miguel Boyer, del programa de salida de la crisis por el lado de la oferta, abandonando toda veleidad keynesiana. Aumenta notablemente, para paliar las consecuencias de la crisis económica, la dimensión del gasto público, al propio tiempo que crece, de modo colosal, el paro. Se negoció con la CEE muy mal, pero hay que admitir que la presión colectiva para que España fuese un país comunitario a cualquier precio era tan colosal que no es posible imaginar otro tipo de negociación. Los parados pasaron de 680.000 en 1977 a 3.252.000 en 1985. Mientras tanto los precios crecían un 169'9%, esto es, casi se multiplicaban por tres; el PIB se incrementó 20 en un escuálido 6'5% y el PIB por habitante en un 4'5%. La crisis golpeaba con mucha fuerza a nuestra economía y ponía a prueba a nuestro Estado del Bienestar. Afortunadamente, éste funcionó, a costa de desequilibrios presupuestarios grandes, de enormes esfuerzos recaudatorios y de la aparición de un claro efecto expulsión a causa de la Deuda Pública. El octavo periodo corresponde al intento del ministro Solchaga de evitar, que el choque comunitario crease una crisis política. El modelo Solchaga se basa de nuevo en medidas keynesianas de incremento del gasto público, aunque con la rectificación de una peseta muy revaluada respecto al marco alemán al ingresar en el SME, y con tipos de interés altísimos que crean auténticos torbellinos macroeconómicos a causa de la afluencia de fondos del exterior a partir de 1989. Concluyó con la crisis de cambio de la peseta, que generó una inmensa depresión en toda España. Al combinarse con una atmósfera de irregularidades y escándalos, la crisis se acentuaba. Todo está tan reciente que es ocioso indicar nada más. El noveno periodo, que se inicia en 1996, intentó, y logró, que con una política económica muy ortodoxa, España pudiese ser uno de los países fundadores de la Zona del euro el 2 de mayo de 1998. Todo esto provocó la entrada en un círculo virtuoso que permitió tantear la posibilidad, a causa del fuerte desarrollo, de rebajar impuestos, tener estabilidad presupuestaria, impulsar con mucha fuerza el desarrollo, al par de acentuar una apertura muy grande de nuestra economía al exterior. Hasta el año 2000 las cosas marcharon bien. Al llegar el siglo XXI, la herencia es buena, aunque la coyuntura internacional despliegue tal cantidad de nubarrones que parece necesario abrir otra etapa diferente. Pero es ya esa cuestión de hoy, y de otro siglo. 21