Mecanismos de Protección Contingente en el Comercio Intra

Serie LATN Papers
Nº 43
Mecanismos de Protección Contingente en el Comercio Intraregional del Mercosur
Julio J. Nogués?
Versión preliminar
Septiembre de 2005
?
Miembro de la Academia Nacional de Ciencias Económicas y Profesor en la Escuela de Gobierno,
Universidad Di Tella.
I. Introducción
Como lo señalan los artículos profesionales de la última década y media, si
bien los mecanismos antidumping y de salvaguardia usualmente conocidos como
de protección contingente (o instrumentos de defensa comercial) están diseñados
para otorgar protección, su existencia y las medidas que estos producen son
perjudiciales para el sistema multilateral y para los países Miembros que hacen uso
de ellos. Esta conclusión economicista es aplicable a casos particulares, pero está
divorciada del contexto social y político en el cual se debaten estas medidas en
países en desarrollo, particularmente durante sus procesos de liberalización
comercial.
Este brief discute en la sección siguiente la economía política del uso de
estas medidas y repasa en la Sección III los instrumentos de protección
contingente del Mercosur, comparándolos con la experiencia en otros acuerdos. La
Sección IV analiza los riesgos asociados a la creación de una "salvaguardia del
Mercosur", mientras que la Sección V enfatiza la importancia de ciertas
regulaciones que deberían acompañar al establecimiento de este nuevo
instrumento para reducir los riesgos de sus potenciales efectos proteccionistas. Las
conclusión del trabajo presenta unas breves reflexiones .
II. Economía Política de la Liberalización y la Protección Contingente
La economía política asociado con la sustentabilidad de la liberalización
comercial, es más compleja que la simple afirmación de que la protección siempre
es mala. El gran desafío que enfrentan los instrumentos de protección contingente
no es decir que "no" a las solicitudes de protección sino, el decir que "si" el mínimo
número de veces que estas medidas son consideradas necesarias para
implementar y sustentar una economía abierta. La decisión de este "mínimo" recae
en parte en las reglas que se establezcan para administrar estos instrumentos pero
fundamentalmente, en la habilidad de los líderes políticos que apoyan la apertura
de la economía.
Sustentar y profundizar la apertura comercial también fue la gran
preocupación de los líderes que crearon el GATT en 1947. Ellos también tuvieron
que convivir con elevadas presiones proteccionistas y su habilidad consistió en
crear válvulas de escape controlables. Por ejemplo, en el artículo XIX de este
Acuerdo se lee que las medidas de salvaguardia se usarán cuando: "... como
consecuencia de la evolución imprevista de las circunstancias y por efecto de las
obligaciones incluidas en las concesiones arancelarias contraídas por una parte
contratante en virtud del presente Acuerdo, las importaciones de un producto...
han aumentado en tal cantidad y se realizan en condiciones tales que causan o
amenazan causar un daño grave a los productores nacionales..." (OMC 1994, p.
538-539, subrayado del autor). Es decir, las salvaguardias fueron creadas para
atender circunstancias excepcionales surgidas en el contexto de la liberalización
comercial que se implementaba en el marco de las nacientes negociaciones
multilaterales. Las salvaguardias fueron creadas para proteger la apertura de la
economía y no para revertirla.
Un análisis reciente sobre la creación y uso de los mecanismos antidumping
y salvaguardias en países de América Latina, concluye que las regulaciones y
medidas adoptadas paralelamente a la liberalización comercial que estos países
comenzaron a implementar alrededor de mediados de los 80, compartieron los
mismos objetivos que tenían los fundadores del GATT, ahora OMC (Finger y
Nogués 2005). Esta conclusión general es válida para cada uno de los países que
se analizaron en este estudio incluyendo Argentina y Brasil (Nogués y Baracat
2005, y Kume 2005). Los responsables de proponer e implementar estos procesos
de apertura, reconocieron que para asegurar su éxito y sustentabilidad, debían
estar acompañados por mecanismos adecuados de protección contingente. A pesar
de las muchas medidas implementadas, el comercio y la producción cubiertos por
las mismas solo representan una baja proporción de los respectivos totales1. Los
instrumentos creados por Argentina y Brasil han ayudado a consolidar la apertura
de estas economías y no a revertirla.
Esta es precisamente la visión que debiera guiar la creación de un
instrumento de una "salvaguardia del Mercosur" para limar los aspectos que son
políticamente mas ásperos del comercio intra-regional.
III. Protección Contingente en el Mercosur
El Mercosur no cuenta con un instrumento adecuado de defensa comercial
para regular los ajustes demandados por el libre comercio intra-regional. En el
marco de los acuerdos comerciales, esta característica es mas la excepción que la
regla. Por ejemplo, en nuestro continente, la Comunidad Andina, y el Mercado
Común Centroamericano, cuentan con salvaguardias para administrar el comercio
intra-regional (Reina y Zuluaga 2005, y Monge-Gonzalez y Monge-Ariño 2005).
También, varios acuerdos bilaterales como por ejemplo los firmados por Estados
Unidos con Chile, y mas recientemente con los seis países de DR-CAFTA (República
Dominicana, Costa Rica, Honduras, Nicaragua, Estados Unidos y Guatemala)
contemplan el uso de salvaguardias agrícolas especiales (World Bank 2005). Para
varios de estos productos, la competencia con las importaciones genera fuertes
resistencias políticas.
También es de interés destacar que durante la Rueda Uruguay y a
diferencia de los países desarrollados, su poca experiencia en las negociaciones
multilaterales, llevó a muchos países en desarrollo incluidos los del Mercosur, a
1
En el caso de Argentina, las medidas de protección contingente cubren alrededor del 1,6% de las
importaciones y un poco mas del consumo aparente (Nogués y Baracat 2005).
descuidar el establecimiento de reservas para sus industrias sensibles. Esto
contrasta con la existencia de una batería de medidas arancelarias y no
arancelarias que aplican los países industriales para proteger sectores tales como
la agricultura (que también esta protegida por salvaguardias agrícolas especiales),
la industria textil, y la de vestimenta. A veces el nombre del instrumento usado es
explícito como las salvaguardias agrícolas especiales mencionadas mas arriba. En
otros casos, el instrumento es mas general como las salvaguardias de la
Comunidad Andina y a veces, se usan medidas menos transparentes como los
aranceles variables agrícolas usados por Chile.
En el contexto de los acuerdos regionales y bilaterales, la ausencia de
salvaguardias no debe ser necesariamente interpretada como una señal de que los
países miembros están mas a favor del libre comercio que los pertenecientes a
otros acuerdos que si permiten su uso. Esto es así, porque la gran mayoría de
estos acuerdos convalida el uso de medidas antidumping entre los Miembros lo a
menudo ha originado usos inadecuados de este instrumento2. Mientras que los
peticionantes de medidas antidumping acusan a las empresas exportadoras
extranjeras de comportarse de manera desleal, los peticionantes de medidas de
salvaguardia están reconociendo debilidades domésticas y solicitan protección por
un tiempo limitado para intentar superarlas. Económicamente los problemas a
enfrentar son distintos y las medidas también tienen impactos económicos y
políticos distintas.
Sobre este tema cabe mencionar que el artículo XXIV del GATT que regula
la creación de acuerdos comerciales ni establece una prohibición ni promueve el
uso de salvaguardias intra-regionales. Sin embargo, es una obligación de los países
Miembros de la OMC que permiten el uso de salvaguardias intra-regionales, el que
las mismas no violen las obligaciones multilaterales establecidas y en particular, las
medidas protectivas no deben superar los aranceles consolidados en la OMC
En términos económicos, la demanda por salvaguardias intra-regionales es
generalmente mas intensa por parte de los Miembros más chicos. En parte, esto se
explica porque en un acuerdo entre países en desarrollo que carece de un marco
de reglas para la convergencia macroeconómica, las inestabilidades reales y
monetarias se propagan con más fuerza desde los países más grandes a los más
chicos que viceversa. Por ejemplo, es probable que una etapa recesiva del
mercado interno de Brasil aumente de manera más importante la penetración de
importaciones de Argentina provenientes de este origen que viceversa. Asimismo,
la volatilidad del valor real de las monedas también ha sido un determinante
importante del uso de medidas de protección contingente (para Argentina y Chile,
véase por ejemplo Nogués y Baracat 2005 y, Saez 2005). Por ejemplo, entre 1995
2
La Unión Europea y el acuerdo Canadá-Chile prohiben el uso de medidas antidumping para
regular su comercio intra-regional y por lo tanto, representan dos excepciones a la regla mas
general.
y 2004, el 19% de las medidas antidumping de la Argentina estuvieron dirigidas
contra Brasil (Nogués y Baracat 2005).
IV. Riesgos Asociados con la Creación de un Nuevo Instrumento
El objetivo de emular a la Unión Europea y una falta de visión de largo
plazo, probablemente explican porque el Mercosur nació sin una cláusula de
salvaguardia intra-regional. En años recientes la existencia de varios episodios de
sobrevaluación- recesión- crisis- devaluación, golpearon con fuerza las economías
de los países Miembros lo cual aumentó la demanda en favor de salvaguardias
regionales. Si bien durante los primeros años de gestación exitosa del Mercosur,
mientras el comercio intra-regional crecía fuertemente (1991-1998), se observaron
varios pedidos de protección (en Argentina, calzado y juguetes fueron dos
ejemplos), la fuerza de la demanda no alcanzó los niveles actuales. Por otra parte
como se dijo, varias peticiones de protección que potencialmente hubieran
solicitado salvaguardias regionales, fueron canalizadas a través de investigaciones
antidumping.
Algunos observadores afirman que una salvaguardia del Mercosur abriría las
puertas para un retorno del viejo proteccionismo. Sin embargo, tanto Argentina
como Brasil han mostrado un uso muy cauto de las salvaguardias OMC y esto en
parte, esta relacionado con el nivel de exigencia de las reglas multilaterales. El
Cuadro 1 muestra por ejemplo, que en el período 1995-2004 Argentina y Brasil
implementaron solo tres medidas de salvaguardia cada uno. Dos factores ayudan a
entender este bajo uso: i) la ausencia de salvaguardias intra-Mercosur también
explica este fenómeno y, ii) algunas las decisiones del Órgano de Solución de
Controversias de la OMC.
Al estar excluidas las importaciones provenientes de este origen de las
salvaguardias OMC, las medidas impuestas solo contra terceros países, generan
desvíos de comercio que en algunos casos, reduce sustancialmente la efectividad
protectiva de estas medidas como fue el caso del calzado de Argentina (Baracat y
Nogués 2005). Por otra parte, el bajo número de salvaguardias, también está
relacionado con experiencias negativas en el de la OMC. Por ejemplo, por decisión
de su Órgano de Apelaciones, Argentina tuvo que desmantelar la salvaguardia que
había impuesto en favor de su industria de calzado (Baracat y Nogués 2005).
De cualquier manera, afirmar que el nuevo instrumento debilitará al
Mercosur y revertirá la apertura como algunos argumentan, es desconocer la
experiencia acumulada durante varios años. Sin embargo, en última instancia la
cobertura que puede llegar a tener las medidas de salvaguardia regional también
dependerá de su marco regulatorio y fundamentalmente, del liderazgo político en
favor del mantenimiento de economías abiertas. En la actualidad, en Argentina la
lista de potenciales industrias solicitantes de medidas bajo el nuevo instrumento
incluye (según publicaciones periodísticas): línea blanca (lavarropas, secarropas,
refrigeradores), algunas maquinarias agrícolas, muebles, calzado y juguetes. Sin
duda, la autoridad de aplicación deberá realizar un trabajo muy profesional para
mantener un límite al número aparentemente creciente de solicitudes, y la
autoridad política deberá actuar con astucia para no verse desbordada.
Por el contrario, en esta como en muchas otras áreas, la ausencia de
regulaciones es uno de los principales obstáculos que impide el logro de un mayor
grado de profundización del Mercosur. Como se dijo, en su origen, este Acuerdo
fue diseñado en base al modelo de la Unión Europea vigente en ese momento
desconociendo el hecho que la profundización de este acuerdo había sido el
resultado de un largo proceso de convergencia regulatoria.
La ausencia de salvaguardias intra-regionales ha tenido dos efectos
negativos. Primero, se ha abusado del uso de las medidas antidumping contra
otros países miembros (para el caso de Argentina ver por ejemplo, Nogués y
Baracat 2005). Segundo, cada foco de tensión ha requerido la presencia de los
Ministros y a veces, de los mismos Presidentes. Medidas que normalmente
debieran ser implementadas por resoluciones administrativas, han sido llevadas al
plano de la discusión pública a veces con connotaciones acrimoniosas. El
desmantelamiento de hechos como estos debiera computarse como otro beneficio
del establecimiento de una salvaguardia intra-regional.
V. Regulaciones de una Salvaguardia del Mercosur3
La definición del marco regulatorio que regirá el nuevo instrumento de
defensa comercial intra-regional será un determinante importante del sesgo
proteccionista que el mismo tendrá. Nuevamente la propia experiencia de América
Latina ayuda a iluminar esta discusión. Por ejemplo, en la definición de este tema,
nuestra región podría haber optado por un modelo antidumping proteccionista
como el aplicado por Estados Unidos. Sin embargo, y contrastando con este país
pero manteniéndose siempre dentro de las normas de la OMC, nuestra región optó
por regulaciones mucho menos proteccionistas. Esta posición aperturista también
ha caracterizado a los comportamientos de Argentina y Brasil.
Por ejemplo, la gran mayoría de países de la región se caracterizan por: i)
no convalidar medidas retroactivas, ii) aplicar la norma del "lesser duty" por el cual
el arancel antidumping es menor al márgen de dumping estimado por la autoridad
competente, iii) reducir la duración de las medidas por debajo del límite
3
En el caso del Mercosur, la propuesta Argentina es bautizar al nuevo instrumento con el nombre
de: "Cláusula de Adaptación Competitiva". Sin embargo, las características que están guiando estas
negociaciones, indican que este instrumento es una salvaguardia en el sentido tradicional. Debido a
ello, en esta nota he mantenido el nombre más genérico de "salvaguardia del Mercosur".
establecido en los acuerdos de la OMC y, iv) reconocer la existencia de
circunstancias excepcionales que ameritan la no aplicación de derechos aún en
presencia de daño y dumping. Estas regulaciones tienen un impacto mucho menos
intenso sobre el nivel de protección acordado que por ejemplo, el mecanismo
aplicado en Estados Unidos (Finger y Nogués 2005).
Otros elementos que determinarán la protección que eventualmente
otorgaría una salvaguardia del Mercosur incluyen: i) los estándares que se
establezcan para aceptar la apertura de las investigaciones, ii) las exigencias para
la prueba del daño y, iii) las características que se establezcan para aceptar los
programas de ajuste de los sectores peticionantes. También es de interés observar
que como la nueva salvaguardia no esta sujeta a las reglas de la OMC, el
comportamiento del órgano de solución de controversias del Mercosur también
jugará un rol importante.
Respecto a las medidas, las mismas debiera ser preferentemente
implementadas por un sobrecargo arancelario en relación a la alternativa de
establecer cuotas. Esta claro que este sobre-arancel no puede ser nunca superior
al nivel consolidado en la OMC pero también y en función del daño, podría ser
menor. Por ejemplo, las autoridades del Mercosur podrían establecer una
preferencia por el "lesser duty" regional. Finalmente, también se considera de
importancia el establecimiento del interés nacional (y regional). Si bien lo previsible
es que esta cláusula se usará en raras ocasiones, hay que dejar abierta las puertas
para que las autoridades políticas tengan libertad en circunstancias extraordinarias,
de revertir una medida que es esencialmente administrativa4.
VI. Reflexiones Finales
Concluyo con tres reflexiones de economía política. Primero, la ausencia de
salvaguardias intra-regionales ha incentivado un uso más intenso de medidas
antidumping contra otros Miembros. Estas medidas son menos transparentes y
más arbitrarias que las salvaguardias en parte porque no incentivan un ajuste por
parte de los sectores protegidos. Las medidas antidumping también han generado
innecesarias tensiones entre los Miembros. Segundo, la evidencia histórica muestra
claramente que una salvaguardia regional bien diseñada tendrá bajos efectos
proteccionistas.
Finalmente, las reiteradas frustraciones de algunos sectores industriales de
los países Miembros solo sirven para minar la desconfianza de estos y otros
sectores, con las buenas políticas de economía abierta que los países han
adoptado. En este sentido, la nueva salvaguardia regional jugaría el rol político
estratégico de retroceder un paso, para poder avanzar varios pasos con la apertura
4
En las investigaciones antidumping de Argentina, esta cláusula se usó una sola vez:
importaciones de glifosato provenientes de China (Nogués y Baracat 2005).
y la profundización del Mercosur. En un mundo caracterizado por un veloz
crecimiento de los acuerdos regionales, un Mercosur mas integrado representará
un bien público regional para los países Miembros.
INVESTIGACIONES POR SALVAGUARDIAS OMC: 1995-2004
PAÍS
INICIADAS
MEDIDAS APLICADAS
(2) / (1)
(1)
(2)
ARGENTINA 5
3
60%
BRASIL
3
3
100%
FUENTE: Finger y Nogués (2005), sobre la base de estadísticas de la OMC.
Bibliografía
Baracat, Elías y Julio J. Nogués (2005), Safeguards and Trade Liberalization:
Lessons from the Argentine Experience in the Footwear Industry, Policy Research
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Paper
No.
3614,
World
Bank:
Washington
DC.
(http://wdsbeta.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/IW3P/IB/2005/
05/16/000090341_20050516073325/Rendered/PDF/wps3614.pdf ).
Finger J. Michael y Julio J. Nogués (2005), Salvaguardias y Antidumping en la
Liberalización Comercial de América Latina: Combatiendo el Fuego con Fuego,
Siglo XXI: Argentina5.
Kume, Honorio y Guida Piani (2005), Mecanismos Antidumping y de Salvaguardia:
La Experiencia Brasileña en el Período 1988-2003, en Finger, J. Michael y Julio J.
Nogués (2005) (*)6.
Monge-González, Ricardo y Francisco Monge-Ariño (2005), Políticas Antidumping y
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en Finger, J. Michael y Julio J. Nogués (2005) (*).
Nogués, Julio J. y Elías Baracat (2005), Economía Política de las Medidas
Anitidumping y de Salvaguardia en Argentina, en Finger, J. Michael y Julio J.
Nogués (2005) (*)7.
5
Este libro también será publicado por Palgrave Mcmillan en Noviembre de 2005 con el título de: Fighting
Fire With Fire: Safeguards and Antidumping in Latin American Trade Liberalization.
6
Las referencias indicadas con (*) también han sido publicadas como Policy Research Working Papers del
Banco Mundial y pueden ser bajadas de la página web de este organismo (www.worldbank.org).
7
Las referencias indicadas con (*), también han sido publicadas como Policy Research Working Papers del
Banco Mundial y pueden ser bajadas de la página web de este organismo (www.worldbank.org).
OMC (1994), Los Resultados de la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales
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Reina, Mauricio y Sandra Zuluaga (2005), Aplicación De Salvaguardias y Derechos
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Saez, Sebastían (2005), Manteniendo los Espíritus Animales Dormidos: El Caso de
Chile, en Finger, J. Michael y Julio J. Nogués (2005) (*).
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Central
America
Department,
The
World
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Washington
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(http://siteresources.worldbank.org/LACEXT/Resources/2585531119648763980/DR-CAFTA_cover.pdf ).