La Comisión publica orientaciones para fomentar las reformas

Comisión Europea - Hoja informativa
La Comisión publica orientaciones para fomentar las reformas estructurales
y la inversión– Preguntas más frecuentes
Estrasburgo, 13 enero 2015
1. Preguntas generales
¿Cuál es el objeto de esta Comunicación?
La Comisión Europea ha presentado hoy nuevas orientaciones detalladas sobre la próxima aplicación
de las normas vigentes del Pacto de Estabilidad y Crecimiento con el fin de reforzar los vínculos entre
las reformas estructurales, la inversión y la responsabilidad presupuestaria en favor del empleo y el
crecimiento.
Estas orientaciones, que la Comisión aplicará de inmediato, responden a tres grandes objetivos:
1. propiciar la ejecución efectiva de las reformas estructurales;
2. fomentar la inversión, especialmente en el marco del nuevo Fondo Europeo de Inversiones
Estratégicas (FEIE) (véase el comunicado de prensa IP/15/3222 );
3. tener mejor en cuenta el ciclo económico de cada Estado miembro.
¿Por qué presenta la Comisión estas ideas ahora?
La Comunicación sucede al compromiso contraído en las Orientaciones políticas del presidente Juncker
que dieron lugar a la elección de la Comisión por el Parlamento Europeo. «Por lo que se refiere a la
utilización de los presupuestos nacionales para el crecimiento y la inversión, debemos –según lo
confirmó el Consejo Europeo de 27 de junio de 2014– respetar el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y,
al mismo tiempo, hacer el mejor uso posible de la flexibilidad que se incorpora en las disposiciones
vigentes del pacto, tal y como fue reformado en 2005 y 2011. Tengo intención de publicar
orientaciones concretas sobre este asunto en el marco de mi ambicioso Paquete de empleo,
crecimiento e inversión.»
En sus Conclusiones de los días 26 y 27 de junio de 2014, el Consejo Europeo declaró: «Respetamos el
Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Todas nuestras economías necesitan seguir aplicando reformas
estructurales. Con toda claridad, nuestra fuerza común gira en torno al éxito de todos y cada uno de
nuestros países. Por ello, la Unión necesita medidas audaces para impulsar el crecimiento, aumentar
las inversiones, crear más y mejores puestos de trabajo y fomentar las reformas en pro de la
competitividad. Ello también requiere aprovechar al máximo la flexibilidad contenida en las normas
existentes del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.»
¿Está la Comisión «descafeinando» el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y rebajando la
presión que existe sobre los Estados miembros para que reduzcan sus déficits excesivos y
sus niveles de deuda?
No. Disponemos de las salvaguardias y los mecanismos necesarios para asegurar que, incluso cuando
se haga el mejor uso posible de la flexibilidad contemplada por el Pacto, la credibilidad y eficacia de
este para preservar la responsabilidad presupuestaria no sufren menoscabo alguno. Es este un factor
fundamental para la sostenibilidad de las finanzas públicas y para la estabilidad financiera de la UE.
Desde su creación, en 1997, el Pacto ha sido objeto de reformas y adiciones que fueron de especial
calado en 2005 y en el periodo 2011-2013. Actualmente se aplica en distintos momentos del año como
parte del ciclo anual global de coordinación de la política económica al nivel de la UE, proceso conocido
como Semestre Europeo.
Esta Comunicación no modifica ninguna de las disposiciones del Pacto; forma, al contrario, parte de los
esfuerzos de la Comisión por seguir aumentando la eficacia y el conocimiento de las normas que lo
componen a fin de brindar a los Estados miembros una mayor previsibilidad en cuanto a su aplicación
por parte de la Comisión y de garantizarles la igualdad de trato que radica en el núcleo del Pacto. La
Comunicación es, además, una contribución al desarrollo de una orientación presupuestaria más
propicia al crecimiento en la zona del euro.
¿Cuándo se aplicarán estas orientaciones?
La Comisión no propone cambios en las norma vigentes, por lo que no se requieren trámites
legislativos y la Comisión aplicará las orientaciones con carácter inmediato.
La Comisión entablará un diálogo con los Estados miembros y el Consejo a fin de ofrecerles cuantas
explicaciones sean necesarias a medida que vayan sucediéndose las distintas etapas, especialmente la
presentación de los programas de estabilidad o convergencia (planes presupuestarios a medio plazo de
los Estados miembros) y los programas de reforma nacionales previstos para la primavera de 2015.
La Comisión presentará también esta Comunicación al Parlamento Europeo.
2. Aclaraciones relativas a las reformas estructurales
¿Qué flexibilidad aportará la «cláusula de reforma estructural» a los países sujetos al
componente preventivo del Pacto?
La Comunicación ofrece orientaciones sobre la próxima incorporación de las reformas estructurales en
el componente preventivo del Pacto (la llamada «cláusula de reforma estructural»).
Conforme a las normas del Pacto, los Estados miembros que se hallen inmersos en grandes reformas
estructurales están autorizados para desviarse temporalmente de su objetivo presupuestario a medio
plazo o de la senda de ajuste hacia el mismo. Tal disposición permite sufragar los costes a corto plazo
de la aplicación de las reformas estructurales que surtan efectos presupuestarios beneficiosos a largo
plazo, incluido el aumento del potencial de crecimiento sostenible.
A partir de ahora, la Comisión tendrá en cuenta las repercusiones presupuestarias positivas de las
reformas estructurales en virtud del componente preventivo del Pacto, siempre y cuando esas reformas
i) sean de gran calado, ii) tengan efectos presupuestarios beneficiosos a largo plazo, incluido el
aumento del potencial de crecimiento sostenible y iii) se ejecuten efectivamente.
Para que las medidas de reforma adoptadas por el gobierno y/o el parlamento sean admisibles ex ante,
los Estados miembros habrán de presentar un plan de reforma estructural específico que contenga
información detallada y verificable y un calendario verosímil.
Si se cumplen los criterios mencionados, los Estados miembros dispondrán de un plazo más extenso
para cumplir el objetivo presupuestario a medio plazo, lo que en efecto permitirá desviaciones
temporales respecto de la senda de ajuste hacia el mismo o respecto del propio objetivo, en el caso de
los Estados miembros que lo hayan alcanzado.
No obstante, la desviación temporal no debe rebasar un 0,5 % del PIB y el objetivo presupuestario a
medio plazo debe alcanzarse en el horizonte cuatrienal del programa de estabilidad o convergencia.
Además, debe mantenerse continuamente un margen de seguridad adecuado para impedir que la
desviación desemboque en un rebasamiento del valor de referencia de déficit del 3 % del PIB.
¿Cómo se controlarán todas estas condiciones?
La aplicación de las reformas será objeto de un estrecho seguimiento en el ciclo del Semestre Europeo.
En el caso concreto de los Estados miembros sujetos al procedimiento de déficit excesivo (PDE), los
planes de reforma estructural deberán incluirse en el plan de medidas correctoras. La aplicación de las
reformas se supervisará a través del PDE.
¿Qué sucede si los países incumplen sus compromisos de reforma?
La no aplicación de las medidas necesarias impedirá que pueda considerarse justificada la desviación
temporal respecto del objetivo a medio plazo o de la senda de ajuste para conseguirlo y la Comisión
podrá aplicar el procedimiento que contempla el Pacto en caso de desviación significativa respecto del
objetivo a medio plazo o de la senda de ajuste.
¿Qué sucede con los países sujetos al componente corrector del Pacto?
La finalidad principal del componente corrector es asegurar la rápida reabsorción de los déficits
excesivos. Las normas correspondientes no incluyen las disposiciones de desarrollo que permiten tener
en cuenta las reformas estructurales (o las inversiones) a la hora de determinar si un país ha adoptado
medidas efectivas para la corrección del déficit excesivo en respuesta a las recomendaciones del
Consejo.
No obstante, las reformas estructurales se reconocen en el componente corrector del Pacto de
Estabilidad y Crecimiento cuando se trata de decidir las distintas etapas del PDE.
En primer lugar, al examinar la necesidad de abrir un PDE respecto de un Estado miembro, la Comisión
analiza detenidamente todos los parámetros pertinentes a medio plazo (economía, presupuesto y
deuda). Entre estos factores pertinentes se incluye la aplicación de reformas estructurales.
En segundo lugar, los factores pertinentes se tienen también en cuenta en la recomendación del plazo
de corrección del déficit excesivo. Cuando esa corrección espera obtenerse en el lapso de un año desde
su detección, la aplicación de reformas estructurales es un factor clave que se tiene en cuenta a la hora
de fijar el plazo para la corrección del déficit excesivo o la duración de sus posibles prórrogas.
En su Comunicación, la Comisión indica que tomará asimismo en consideración las reformas que aún
no hayan sido aplicadas siempre y cuando hayan sido claramente especificadas –con un calendario de
adopción verosímil– en un plan de reforma estructural que debe adoptar el Estado miembro en
cuestión (en el caso de los Estados miembros con desequilibrios macroeconómicos excesivos, el plan
de medidas correctoras tendrá por lo general esta finalidad).
La inaplicación por un Estado miembro de las reformas acordadas constituirá para la Comisión una
circunstancia agravante en su evaluación de las medidas efectivas adoptadas en respuesta a la
recomendación de PDE y en la fijación del plazo para la corrección del déficit excesivo. La falta de
medidas efectivas conducirá a una intensificación del procedimiento y podrá dar lugar a la suspensión
de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos[1].En el caso de los Estados miembros de la zona
del euro, acarreará la presentación por la Comisión al Consejo de una propuesta de multa.
El tercer lugar, al cerrar un PDE, la Comisión considera, siempre que es pertinente, el coste directo de
las reformas de los sistemas de pensiones. Concretamente, un PDE puede clausurarse incluso si el
déficit supera el 3 % del PIB, siempre que el exceso se deba en su totalidad a los costes de la
aplicación de la reforma de las pensiones y que el déficit se haya reducido sustancial y continuamente,
habiendo alcanzado un nivel próximo al nivel de referencia.
3. Aclaraciones relativas a la inversión
¿Se contarán las contribuciones nacionales al futuro Fondo Europeo de Inversiones
Estratégicas como parte del déficit o de la deuda de los países y se tendrán en cuenta en la
aplicación del Pacto?
El registro estadístico de esas contribuciones en el déficit y/o la deuda de un Estado miembro es
cometido de Eurostat, la oficina estadística independiente de la UE, que deberá examinar esos
pormenores tras el establecimiento del Fondo.
No obstante, con independencia del registro estadístico exacto, la Comisión puede ofrecer aclaraciones
sobre la aplicación de las normas vigentes del Pacto a estas contribuciones (en la medida en que
puedan incidir en las estadísticas) y confirma que las contribuciones de los Estados miembros al FEIE
no se contarán al determinar el ajuste presupuestario requerido por los componentes preventivo o
correctivo del Pacto, dado que tales contribuciones pueden considerarse medidas excepcionales que se
deducen para la evaluación del esfuerzo presupuestario en términos estructurales.
Si deja de cumplirse el valor de referencia de déficit del 3 %, la Comisión no abrirá un procedimiento
de déficit excesivo si el rebasamiento es consecuencia de la contribución, siempre que la desviación
sea leve y, previsiblemente, temporal. Al evaluar el respeto del valor de referencia de deuda, las
contribuciones al FEIE se considerarán un «factor pertinente» y no se tendrán en cuenta.
En su Plan de Inversión para Europa, la Comisión había anunciado ya que dispensaría un trato
favorable a esas contribuciones en el marco del Pacto, intención que se reiteró en el Consejo Europeo
de diciembre de 2014.
A partir de ahora, ¿cuáles serán las condiciones para la aplicación de la «cláusula de
inversión»?
La llamada «cláusula de inversión» se aplica a los países sujetos al componente preventivo del Pacto.
La Comisión ya ha emitido orientaciones sobre las condiciones en las que el Pacto puede respaldar las
inversiones públicas que tengan efectos presupuestarios a largo plazo positivos, directos y
comprobables en el crecimiento y en la sostenibilidad de las finanzas públicas. La Comunicación
presentada hoy especifica y formaliza esas orientaciones para tener mejor en cuenta las circunstancias
específicas de cada país.
En ella se especifica que los Estados miembros sujetos al componente preventivo del Pacto pueden
desviarse temporalmente respecto de su objetivo presupuestario a medio plazo o de la senda de ajuste
para alcanzarlo, a fin de satisfacer una necesidad de inversión, siempre y cuando:
i) el crecimiento de su PIB sea negativo o se mantenga considerablemente por debajo de su potencial
(con una brecha de producción superior a menos 1,5 %);
ii) la desviación no conduzca a un rebasamiento del límite de déficit del 3 % y se preserve el margen
de seguridad apropiado;
iii) los niveles de inversión aumenten efectivamente en consecuencia.
iv) Las inversiones autorizadas son los gastos nacionales para proyectos cofinanciados por la UE con
arreglo a la política estructural y de cohesión (incluidos los cofinanciados al amparo de la Iniciativa
sobre Empleo Juvenil), las Redes Transeuropeas y el Mecanismo «Conectar Europa», así como la
cofinanciación de proyectos en los que participe también el FEIE.
v) El Estado miembro debe asimismo compensar cualquier desviación temporal y el objetivo
presupuestario a medio plazo debe alcanzarse en el horizonte cuatrienal de su programa de estabilidad
o de convergencia en curso.
¿Qué países se han acogido a la cláusula de inversión en el pasado?
En 2013, Bulgaria. En 2014, Bulgaria, Rumanía y Eslovaquia.
¿Introduce la Comisión con esta medida una «regla de oro»?
No, no existe ninguna «regla de oro» que exima a las inversiones de entrar en los cálculos de déficit y
deuda; el Pacto ni siquiera contempla semejante posibilidad (el concepto de «regla de oro» suele ser
objeto de debate, por ejemplo entre los teóricos, pero existen diversas definiciones e interpretaciones
del mismo).
4. Aclaraciones relativas a las condiciones cíclicas
¿Cómo se han tenido en cuenta hasta ahora las condiciones cíclicas?
El Pacto de Estabilidad y Crecimiento se centra en mejorar las finanzas públicas en términos
estructurales (lo que ya significa obviar en cierta medida los efectos del ciclo económico y/o las
medidas excepcionales). En el caso de los países sujetos al componente preventivo, se determina un
objetivo presupuestario a medio plazo –que se actualiza por lo menos cada tres años– con el fin de
mejorar su saldo presupuestario estructural en un 0,5 % anual del PIB como valor de referencia. Con
ello se crea un margen de seguridad adecuado contra el rebasamiento del 3 % de déficit global; se
espera de los Estados miembros, especialmente de aquellos con deudas por encima del 60 % del PIB,
que sean más activos en las épocas de bonanza económica y menos en las de contracción.
¿Dónde residen los cambios?
A partir de ahora, la Comisión utilizará una «matriz» o modelo para determinar el ajuste
presupuestario apropiado de los Estados miembros sujetos al componente preventivo del Pacto y tener
mejor en cuenta su situación cíclica. Esto significa que los Estados miembros tendrán que realizar un
esfuerzo presupuestario más leve cuando la coyuntura económica sea desfavorable y uno más intenso
en las épocas de prosperidad (véase el anexo 1).
La matriz tiene en cuenta el rumbo que la economía ha tomado, es decir, si la situación se está
mejorando o, por el contrario, deteriorando, al distinguir si el PIB real supera o no alcanza la tasa de
crecimiento potencial específica de cada país.
En las coyunturas normales, definidas como aquellas donde la brecha de producción se sitúe entre 1,5 % y +1,5 %, todos los Estados miembros de la UE con un ratio deuda/PIB inferior al 60 %
deberían hacer un esfuerzo equivalente al 0,5 % del PIB, mientras que aquellos con niveles de deuda
superiores al 60 % del PIB deberían hacer un ajuste superior al 0,5 % del PIB.
En las coyunturas adversas, interpretadas como aquellas donde la brecha de producción oscile entre 3 % y -1,5 %, el ajuste requerido sería inferior. Todos los Estados miembros de la UE cuyo ratio
deuda/PIB se sitúe por debajo del 60 % habrían de asegurar un esfuerzo presupuestario del 0,25 %
del PIB cuando sus economías crezcan por encima de su potencial. Se autorizaría temporalmente un
ajuste presupuestario cero cuando el crecimiento de sus economías se sitúe por debajo del potencial.
En el caso de los Estados miembros cuya deuda se sitúe por encima del 60 % del PIB, los esfuerzos
presupuestarios requeridos serían del 0,5 % y del 0,25 %, respectivamente.
En las coyunturas muy negativas, definidas como aquellas con una brecha de producción entre -4 % y
-3 %, todos los Estados miembros cuyo ratio deuda/PIB sea inferior al 60 % estarían temporalmente
autorizados a registrar un ajuste cero (es decir: ningún esfuerzo presupuestario), mientras que los
Estados miembros con ratios deuda/PIB superiores al 60 % habrían de alcanzar un ajuste anual del
0,25 % del PIB.
En las épocas excepcionalmente desfavorables, interpretadas como aquellas donde la brecha de
producción sea inferior a -4 % o cuando se registre una contracción del PIB real, todos los Estados
miembros, independientemente de sus niveles de deuda, quedarían temporalmente exentos de
cualquier esfuerzo presupuestario.
¿Se ha previsto algún mecanismo para los países sujetos al componente corrector?
Para los países sujetos al componente corrector y, por lo tanto, al procedimiento de déficit excesivo, la
Comisión ha diseñado un nuevo enfoque dirigido a determinar la consecución del esfuerzo
presupuestario estructural requerido, avalado por el Consejo ECOFIN en el mes de junio. Ese método
permite deslindar, en la mayor medida posible, las evoluciones presupuestarias que, según puede
asumirse, se hallan bajo el control del gobierno de las vinculadas a una caída inesperada de la
actividad económica.
¿En qué circunstancias activaría la Comisión la «cláusula de crisis» en caso de grave
recesión económica?
El Pacto contempla la posibilidad de que se produzcan condiciones económicas excepcionalmente
negativas en la UE o en la zona del euro tanto en el componente preventivo como en el correctivo.
Dispone por lo tanto que, en caso de grave recesión económica en la zona del euro o en el conjunto de
la UE, puede ajustarse el ritmo del saneamiento presupuestario, siempre y cuando ello no comprometa
la sostenibilidad presupuestaria a medio plazo. Hasta la fecha, esta cláusula nunca ha sido aplicada,
aunque refleja la lógica aplicada en la crisis financiera de 2008, momento en que se redefinieron las
sendas de ajuste de diversos Estados miembros.
De activarse, esta cláusula no implicaría la interrupción del ajuste presupuestario, sino más bien un
nuevo trazado de la senda de ajuste específico para cada país, tanto en lo que respecta al esfuerzo de
ajuste como a los plazos para alcanzar los objetivos, teniendo en cuenta las circunstancias
excepcionales de la grave recesión económica en la zona del euro o en el conjunto de la Unión.
La Comisión considera que estas disposiciones deben usarse en la medida necesaria pero solo en
circunstancias excepcionales.
[1]Artículo 23 del Reglamento (UE) nº 1303/2013 de 17 de diciembre de 2013.
Más información:
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-3220_en.htm
http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/index_en.htm
Anexo 1: Matriz para especificar el ajuste presupuestario anual hacia el objetivo presupuestario a
medio plazo con arreglo al componente preventivo del Pacto
Ajuste presupuestario anual requerido*
Deuda inferior al 60 %, Deuda superior al 60 %
Condición
sin riesgos para la
o riesgos para la
sostenibilidad
sostenibilidad
Coyuntura
Crecimiento real
excepcionalm <0 o brecha de
No se requiere ajuste
ente adversa producción <-4
-4 ≤ brecha de
Muy adversa
0
0,25
producción <-3
0 si el crecimiento es
0,25 si el crecimiento es
-3 ≤ brecha de
Adversa
inferior al potencial y
inferior al potencial y 0,5
producción < -1,5
0,25 si es superior
si es superior
-1,5 ≤ brecha de
Normal
0,5
>0,5
producción < 1,5
brecha de
>0,5 si el crecimiento es ≥ 0,75 si el crecimiento
Favorable
producción ≥
inferior al potencial y ≥ es inferior al potencial y
1,5 %
0,75 si es superior
≥ 1 si es superior
* todas las cifras son porcentajes del PIB
Definiciones:
- Ajuste presupuestario: mejora del saldo presupuestario de las administraciones públicas medido en
términos estructurales (es decir, ajustado en función del ciclo y sin contar las medidas
excepcionales).
- Potencial de crecimiento: tasa estimada de crecimiento si la economía explota su potencial de
producción.
- Brecha de producción: diferencia entre la producción real y el potencial de producción (expresada
en porcentaje de comparación con el potencial de producción).
- Potencial de producción: índice sintético de la capacidad de la economía para generar producción
sostenible y no inflacionaria.
MEMO/15/3221
Solicitudes del público en general:
Europe Direct por teléfono 00 800 67 89 10 11 , o por e-mail