STC 3/2003, de 16 de enero: Inconstitucionalidad y nulidad de la

STC 3/2003, de 16 de enero: Inconstitucionalidad y nulidad de la Ley 1/2002, de 23 de enero, del Parlamento Vasco (prórroga presupuestaria, leyes de contenido presupuestario y seguridad jurídica) Saturnina Moreno González
Área de Derecho Financiero y Tributario
Universidad de Castilla-La Mancha
I.
DOCTRINA DEL TRIBUNAL
La Ley 1/2002, de 23 de enero, no cumple con los requisitos materiales necesarios para
ser considerada una auténtica Ley de Presupuestos. Aunque durante la tramitación parlamentaria
del proyecto de Ley se observaron las reglas propias del procedimiento presupuestario, aquélla no
es la Ley de Presupuestos que inexcusablemente debe aprobarse todos los años, porque carece del
contenido mínimo, necesario e indisponible que, de acuerdo con el artículo 134.2 de la
Constitución y las normas integrantes del bloque de la constitucionalidad, ésta última debe
acoger.
La Ley de Presupuestos Generales del País Vasco para el ejercicio económico 2002 es, en
virtud del instituto de la prórroga presupuestaria, la Ley 4/1999, de 29 de diciembre, por la que se
aprueban los Presupuestos de la Comunidad Autónoma para el año 2000. La Ley 1/2002, de 23 de
enero, es una Ley con contenido presupuestario que lleva a cabo una alteración sustancial de las
previsiones recogidas en los Presupuestos prorrogados. Es contraria, por consiguiente, a los
principios de unidad y universalidad presupuestaria, y tampoco respeta la configuración
constitucional del mecanismo de la prórroga; por último, vulnera el principio de seguridad
jurídica.
El voto particular de los Magistrados T. S. Vives Antón, P. García Manzano, M. E. Casas
Baamonde y E. Pérez Vera considera que la sentencia “incurre en un enfoque erróneo”, puesto
que debería haber anclado su argumentación primaria en la vulneración del mecanismo de la
prórroga presupuestaria y, sólo después, en la contravención de los principios presupuestarios de
unidad y universalidad. También se objeta la declaración de inconstitucionalidad de la Ley
1/2002 en su integridad, pues el objeto del recurso de inconstitucionalidad es el enjuiciamiento
particularizado del contenido de los textos legales y fórmulas legislativas que no se encuentren
expresamente derogados.
II.
ANTECEDENTES JURISPRUDENCIALES
Aunque la institución presupuestaria ha sido objeto frecuente de las resoluciones del
Tribunal Constitucional, es la primera vez que este órgano se pronuncia sobre el fundamento y
características de la prórroga presupuestaria, así como sobre la función y límites de las leyes con
contenido presupuestario.
Sobre la naturaleza jurídica y ámbito material de la Ley de Presupuestos Generales del
Estado, véanse las SSTC 27/1981, de 20 de julio (FFJJ 2.º y 3.º); 84/1982, de 23 de diciembre (FJ
3.º); 63/1996, de 21 de mayo (FJ 12.º); 65/1987, de 21 de mayo (FFJJ 4.º y 5.º); 126/1987, de 16
de julio (FJ 5.º); 65/1990, de 5 de abril (FJ 3.º); STC 76/1992, de 14 de mayo (FJ 4.º); 237/1992,
de 15 de diciembre (FJ 3.º); 83/1993, de 8 de marzo (FJ 5.º); 178/1994, de 16 de junio (FJ 6.º);
195/1994, de 28 de junio (FJ 2.º); STC 61/1997, de 20 de marzo (FJ 2.º b); 203/1998, de 15 de
octubre (FJ 5.º); 131/1999, de 1 de julio (FJ 3.º); 234/1999, de 16 de diciembre (FJ 5.º); 32/2000,
de 3 de febrero (FJ 6.º); 109/2001, de 26 de abril (FJ 6.º); 67/2002, de 21 de marzo (FJ 4.º).
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Respecto a la aplicación de los límites al contenido de la Ley de Presupuestos Generales
del Estado a las leyes presupuestarias autonómicas, véanse las SSTC 116/1994, de 18 de abril (FJ
5.º); 149/1994, de 12 de mayo (FJ Único); 174/1998, de 23 de julio (FJ 6.º); 130/1999, de 1 de
julio (FJ 5.º); 180/2000, de 29 de junio (FJ 8.º); y 274/2000, de 15 de noviembre.
En cuanto a las exigencias que derivan del principio de seguridad jurídica, son relevantes
las SSTC 27/1981, de 20 de julio (FJ 10); 46/1990, de 15 de marzo (FJ 4.º); 150/1990, de 4 de
octubre (FJ 8); y 104/2000, de 13 de abril (FJ 7.º).
III.
SUPUESTO DE HECHO
El Gobierno vasco surgido de las últimas elecciones autonómicas, de 13 de mayo de
2001, presentó ante el Parlamento de esta Comunidad el proyecto de Ley “por el que se aprueban
los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi para 2002”, admitido a
trámite por la Mesa, el 6 de noviembre de 2001.
A causa de una tramitación parlamentaria muy atormentada, el 1 de enero de 2002
todavía no había sido aprobada la nueva Ley de Presupuestos autonómica; no obstante, se
continuó con el iter legislativo, lo que desembocó en la votación en Pleno, el miércoles 23 de
enero de 2002, del proyecto de Ley de Presupuestos Generales del País Vasco, a partir del
Dictamen opuesto de la Comisión de Economía, Hacienda y Presupuestos. Tras la votación,
quedaron rechazadas partes importantes del proyecto del Ejecutivo vasco.
La innominada Ley 1/2002, de 23 de enero (Acuerdo del Pleno), publicada en el Boletín
Oficial del País Vasco, de 1 de febrero de 2002, constaba de 14 artículos, 9 disposiciones
adicionales, y tres anexos no publicados oficialmente. En ella se autorizaban créditos para gastos
correspondientes a ocho secciones presupuestarias; se aprobaban las dotaciones presupuestarias
de diversos entes públicos autonómicos; se establecía el límite máximo de prestación de garantías
o avales; y, finalmente, se recogían una serie de disposiciones complementarias de contenido
diverso. En definitiva, por medio de esta Ley se aprobaba algo más del 67% de las partidas de
gasto incluidas en el proyecto originario.
IV.
TIPO DE PROCEDIMIENTO
El Presidente del Gobierno de España interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la
Ley 1/2002, de 23 de enero. A juicio del recurrente, el texto legislativo autonómico incurría, en su
integridad, en tres vicios de inconstitucionalidad: la supuesta vulneración de los preceptos del
bloque de la constitucionalidad que establecen el régimen presupuestario de las Comunidades
Autónomas, en la interpretación dada a los mismos por el Tribunal Constitucional (art. 134.2 CE,
arts. 25 y 44 EAPV, y art. 21 LOFCA); el seguimiento de un procedimiento legislativo
inadecuado para su aprobación; y el menoscabo del principio de seguridad jurídica.
V.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
Comienza el Tribunal su argumentación analizando la configuración constitucional de la
institución presupuestaria. El estudio sistemático de diversos preceptos constitucionales (arts. 1 y
66 CE) y el recordatorio del origen histórico del Presupuesto, estrechamente vinculado con el
parlamentarismo, demuestra “la conexión esencial entre presupuesto y democracia
parlamentaria”, relación en la que el Tribunal hace especial hincapié porque constituye, según sus
propias palabras, la “clave para la resolución de este recurso de inconstitucionalidad” (FJ 3.º).
En el FJ 4.º de la sentencia, el Tribunal efectúa algunas reflexiones sobre la recepción y
significado constitucional del fenómeno de la bifurcación del principio de legalidad financiera, la
naturaleza jurídica de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, y las funciones que el
Parlamento desempeña con ocasión de la aprobación de los Presupuestos.
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Posteriormente, el Tribunal analiza si los principios y reglas básicos que en relación con
el instituto presupuestario recoge el artículo 134 de la Constitución pueden aplicarse al presente
caso, puesto que, como es sabido, el TC ha venido sosteniendo desde la Sentencia 116/1994, de
18 de abril, que “de los preceptos constitucionales que regulan instituciones del Estado no pueden
inferirse, sin más, reglas y principios de aplicación, por vía analógica, a las instituciones
autonómicas homólogas”. De acuerdo con esta doctrina, el Tribunal acude al tenor del artículo
134, números 2 y 4, de la Constitución, y 21 de la LOFCA, así como a los artículos 25.1 y 44 del
Estatuto de Autonomía del País Vasco que, a su vez, remiten a la legislación autonómica en
materia presupuestaria.
El estudio y comparación de todos estos textos normativos conduce al Tribunal a declarar
“la existencia de una sustancial identidad entre las normas que son aplicables a los Presupuestos
Generales de la Comunidad Autónoma del País Vasco y lo dispuesto respecto de los del Estado
en el artículo 134, como no podía ser de otro modo, dado que la norma constitucional y
estatutaria (así como las normas que las desarrollan) no hacen otra cosa que recoger una serie de
principios que, como hemos dicho, son consustanciales a la institución presupuestaria y al sistema
parlamentario” (FJ 6.º).
En cuanto a la naturaleza jurídica de la Ley recurrida, a partir del análisis de los preceptos
del bloque de la constitucionalidad y de la normativa autonómica en materia presupuestaria, el
Tribunal sostiene que “la Ley 1/2002 no es la Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad
Autónoma para el ejercicio 2002. Aunque es cierto que esta Ley es el resultado de la tramitación
del Proyecto de Ley de presupuestos y, en consecuencia, siguió los trámites del procedimiento
presupuestario, sin embargo, no es la Ley que inexcusablemente debe aprobarse todos los años
conforme establecen los arts. 134 CE y 21 LOFCA. Y no lo es, no sólo porque así lo ha decidido
el propio Parlamento Vasco al no calificarla expresamente como Ley de presupuestos, sino
porque además carece del contenido propio, mínimo, indisponible y necesario que, de acuerdo
con los arts. 134.2 CE, 21.1 LOFCA y 44 EAPV y la legislación de la Comunidad Autónoma
Vasca aplicable […], así como de la doctrina reiterada de este Tribunal, debe contener dicha Ley”
(FJ 7.º).
La Ley de Presupuestos para el ejercicio 2002 es, en virtud del mecanismo de la prórroga
presupuestaria, la Ley 4/1999, de 29 de diciembre, de Presupuestos de la Comunidad para el año
2000. En este sentido, la prórroga de los créditos autorizados es “un mecanismo excepcional que
opera en bloque y exclusivamente en aquellos casos en los que, finalizado el ejercicio
presupuestario, aún no ha sido aprobada la nueva Ley. La prórroga opera, además, como un
mecanismo automático, ex Constitutione, sin necesidad de una manifestación de voluntad expresa
en tal sentido, durante el tiempo que medie entre el inicio del nuevo ejercicio presupuestario y
“hasta la aprobación de los nuevos” (FJ 5.º).
La Ley 1/2002, de 23 de enero, es una ley de contenido presupuestario que acoge una
autorización global de gasto que aumenta significativamente el límite máximo fijado en la Ley
4/1999, de 29 de diciembre. Además, esta Ley autoriza nuevos créditos de gasto para ocho
secciones presupuestarias, materia que sólo puede ser objeto de una Ley de Presupuestos. Con
esta afirmación no quiere decirse que este último texto legal no pueda ser modificado tras su
aprobación, “obviamente, las previsiones contenidas en dicha Ley pueden ser objeto de alteración
durante su vigencia (art. 134.5 CE), pero […] por la propia naturaleza y función que cumple,
siempre debe tratarse de modificaciones puntuales y únicamente por circunstancias sobrevenidas
que exijan la realización de un gasto inaplazable” (FJ 9.º).
Por todo ello, “la regulación parcial por la Ley 1/2002 de los presupuestos generales de la
Comunidad Autónoma del País Vasco para el ejercicio 2002 produce una fragmentación de la
institución presupuestaria que es contraria a los principios de unidad y universalidad
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presupuestaria, esto es, a la exigencia de que el presupuesto se contenga en un único documento
que incluya la totalidad de los ingresos y gastos del sector público” (FJ 9.º).
Asimismo, la Ley 1/2002, de 23 de enero, no respeta la configuración constitucional del
mecanismo de la prórroga; en efecto, “cuando por la falta de aprobación de la Ley de
presupuestos antes del primer día del ejercicio correspondiente se prorrogan los del ejercicio
anterior, dicha prórroga se produce en bloque (a la espera de que se aprueben los nuevos
presupuestos en el plazo más breve posible), sin perjuicio de las modulaciones o modificaciones
que fuere preciso llevar a cabo, sin que, en ningún caso, pueda prorrogarse sólo alguna de sus
Secciones, tal y como ha sucedido en el presente proceso” (FJ 9.º).
Finalmente, el Tribunal entiende que la ley recurrida también conculca el principio de
seguridad jurídica, ya que si éste “exige que una Ley de contenido constitucionalmente definido,
como es la Ley de presupuestos generales, no contenga más disposiciones que las que
corresponden a su función constitucional”, es congruente entender que dicho principio también
resulta vulnerado “cuando una norma como la Ley 1/2002, que no es la de los presupuestos
generales a la que aluden los arts. 134.2 CE, y 21.1 LOFCA y 44 EAPV, recoge el grueso del
contenido que la Constitución y el bloque de la constitucionalidad reservan a la Ley de
presupuestos”. De igual forma, vulnera este principio el hecho de que la Ley 1/2002 no fuera
publicada en su integridad, “situación contraria al principio de seguridad jurídica y también al de
publicidad, como elemento inherente de aquella […]. Y no sana este vicio […] el hecho de que
los aplicadores de la Ley impugnada se encuentran restringidos al Gobierno Vasco, que es quien
debe aplicarla, y al propio Parlamento, que es quien la aprueba y a quien corresponde la función
de control de la acción del gobierno, porque la Ley 1/2002, como toda disposición de carácter
general (incluidas las normas presupuestarias), va dirigida a los ciudadanos, siendo éstos quienes
deben alcanzar el conocimiento de su contenido” (FJ 10.º).
VI.
RELEVANCIA JURÍDICA
Pese a que la sentencia declara la inconstitucionalidad y nulidad de la totalidad de la Ley
1/2002, de 23 de enero, el pronunciamiento no produce grandes efectos prácticos, ya que en el FJ
11.º dispone: “Dado que la Ley declarada inconstitucional contiene fundamentalmente
autorizaciones de gasto para hacer frente a las obligaciones jurídicas contraídas por la
Administración durante el ejercicio presupuestario ya finalizado, es preciso modular el alcance de
esa declaración para atender adecuadamente a otros valores con trascendencia constitucional,
como los derechos de los terceros de buena fe que mantienen relaciones económicas con la
Administración, que se verían gravemente comprometidos por la desaparición de esas
autorizaciones de gasto en que han de basar sus créditos. Por este motivo deben declararse no
susceptibles de ser revisadas como consecuencia de la nulidad que ahora declaramos no sólo
aquellas situaciones decididas mediante Sentencia con fuerza de cosa juzgada (art. 40.1.LOTC),
sino también por exigencia del principio constitucional de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), las
establecidas mediante actuaciones administrativas firmes.”
VII.
COMENTARIO CRITICO
1. El Tribunal vierte una serie de reflexiones sobre la importancia constitucional del
instituto presupuestario y sobre el relevancia del papel del Parlamento en la aprobación de la Ley
de Presupuestos que, según declara, es la “clave para la resolución de este recurso de
inconstitucionalidad”. Sin embargo, pese a lo que la sentencia sostiene, todas estas observaciones
no son determinantes en la consecución del fallo. La única explicación que, a nuestro juicio,
puede darse a este proceder es que con ello se pretenda confirmar y aclarar, con mayor o menor
éxito, la doctrina constitucional sobre importantes aspectos de la institución presupuestaria.
Llama también nuestra atención que el Tribunal no haya contestado, en uno u otro sentido, a la
alegación de un posible vicio in procedendo.
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2. Aunque compartimos la existencia de una vulneración de los principios de unidad y
universalidad presupuestaria, ésta no es más que el resultado de un quebranto previo del principio
de prórroga automática de los Presupuestos. En nuestra opinión, el análisis del Tribunal debió
partir del estudio del fundamento y régimen jurídico de la prórroga presupuestaria para pasar,
después, a comprobar cómo la Ley 1/2002, de 23 de enero, desnaturaliza aquel instituto, al
sustituirlo parcialmente, en clara contravención con el artículo 134.4 de la Constitución. Es como
consecuencia del desconocimiento, por parte de esta Ley, de la situación de prórroga automática
de los Presupuestos Generales para el año 2000, que se produce la ulterior vulneración de los
principios de unidad y universalidad presupuestaria. Así pues, no mostramos más próximos al
parecer de los Magistrados firmantes del voto particular.
3. Pese a que esta cuestión no es esgrimida ante el Tribunal Constitucional para su
análisis, entendemos conveniente destacar el daño que al principio de seguridad jurídica supone el
hecho de que la Ley 1/2002, de 23 de enero, carezca de título. Con independencia de que su
ausencia constituya un indicio en contra de su consideración como Ley de Presupuestos, es obvio
que el título oficial de un texto normativo identifica su objeto de regulación, de modo que el título
de las leyes debe ser lo más conciso posible, para identificar precisa, diferenciada y plenamente el
objeto principal regulado. La ausencia total de referencia al contenido de la disposición genera
inseguridad jurídica en los ciudadanos, destinatarios últimos de las normas de carácter general.
4. Compartimos la opinión de CORCUERA TORRES, quien sostiene que la Ley 1/2002,
de 23 de enero, infringe otros principios del gasto público o del presupuesto, también incluidos en
el bloque de la constitucionalidad y en la propia normativa vasca, que, sin embargo, la sentencia
omite. Se trata, en primer lugar, de los principios de justicia o equidad en la asignación de los
gastos públicos, y de economía y eficiencia en su programación y ejecución (art. 31.2 CE);
principios cuyo grado de cumplimiento es imposible verificar ante la ausencia de unos estados
numéricos unitarios, que posibiliten la observación de la distribución de los recursos públicos, de
acuerdo con los fines establecidos constitucionalmente. Pero también se desconocen las
exigencias que derivan del principio de especialidad presupuestaria, ya que no quedan
identificadas temporal, cualitativa y cuantitativamente, las partidas a disposición de la
Administración para afrontar los gastos. Finalmente, y por todas las razones expuestas, se
dificulta la consecución de los objetivos que se desprenden del principio de estabilidad
presupuestaria, aplicable a todas las Comunidades Autónomas, tras la promulgación de la Ley
5/2001, de 13 de diciembre, Complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, y la
consiguiente modificación del artículo 21 de la LOFCA.
5. El Tribunal declara la inconstitucionalidad de la Ley 1/2002 en su totalidad, en contra
de lo que es la práctica habitual seguida por éste en el control de constitucionalidad de las leyes.
La exégesis favorable a la conservación de la ley se desprende del tenor de los artículos 164.2 de
la Constitución y 39.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, pero también de los
principios de conservación del derecho, y presunción de legitimidad de las leyes. Con ello no se
pretende negar que un texto legislativo pueda ser anulado por inconstitucional, pero la decisión
exige, en estos casos, una especial motivación que demuestre que todos los artículos del
documento legal adolecen de ese vicio, o que unos y otros preceptos guardan una relación tal que
la inconstitucionalidad de unos contamina necesariamente a los demás.
VIII. BIBLIOGRAFÍA (por orden cronológico descendente)
MARTÍNEZ LAGO, M. A.: “Prórroga presupuestaria, Seguridad Jurídica y Constitución. A propósito de la
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre Presupuestos del País Vasco para 2002”, Quincena Fiscal, n.º
10, 2003. CORCUERA TORRES, A.: “Principios presupuestarios infringidos por la Ley 1/2002 no
recogidos expresamente por la Sentencia de 16 de enero de 2003”, Ponencia presentada a la Jornada de
Derecho Presupuestario y Control del Gasto Público, celebrada en el Instituto de Estudios Fiscales, el 28
de febrero de 2003, pp. 2-15. ÁLVAREZ MARTÍNEZ, J.: “El ejercicio presupuestario de la Comunidad
Autónoma de Aragón para 1995. La prórroga presupuestaria: régimen jurídico, contenido y efectos”,
5
Revista Aragonesa de Hacienda Pública, n.º 8, 1996. HERNÁNDEZ MOYA, J. M./NIETO GARCÍA, M.
R.: “La prórroga del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía. Una reflexión”, Revista de
Hacienda Pública de Andalucía, n.º 23, 1996. RODRÍGUEZ BEREIJO, A.: “Jurisprudencia constitucional
y Derecho presupuestario. Cuestiones resueltas y temas pendientes”, REDC, n.º 44, 1995. SÁNCHEZ
MORÓN, M.: “Contenido de las normas, principio de homogeneidad y estructura formal”, en AA.VV., La
calidad de las leyes, Parlamento Vasco, Vitoria, 1989, p. 395. CANOSA USERA, R.: Interpretación
constitucional y fórmula política, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1988, pp. 201-208.
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