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PRESENTACIÓN
EN TORNO A LA REFORMA DE LA FISCALIDAD
DEL AHORRO
SUMARIO: 1. PREMISAS O PRESUPUESTOS. 1.1. Régimen de la fiscalidad del ahorro vigente. 1.2.
Composición del ahorro. 1.3. Criterios y opiniones de los diferentes agentes sociales y económicos.
1.4. Aspectos internacionales. 1.4.1. Armonización fiscal comunitaria. 1.4.2. Panorámica de Derecho compa­
rado. 1.4.3. Intercambio de información tributaria entre los Estados. ­ 2. PRINCIPIOS GENERALES DE
LA FISCALIDAD DEL AHORRO. 2.1. Objetivos de la fiscalidad del ahorro. 2.2. Adopción de la
perspectiva del ahorrador. 2.3. Favorecimiento de los sistemas de previsión social. 2.4. La aplica­
ción de retenciones a cuenta y el principio de eficiencia en la imposición.
En un momento (enero de 2005) en el que ha sido anunciada una reforma fiscal que, indudablemente, afectará a la fisca­
lidad del ahorro, no me resisto a iniciar este Manual, cuya finalidad es exclusivamente didáctica, con una referencia a los
distintos elementos que, a mi uicio, deberían tenerse en cuenta para abordar cualquier reforma de la fiscalidad del ahorro.
1. PREMISAS O PRESUPUESTOS
Los presupuestos o premisas de los que, a priori, debería partir cualquier reforma de
la fiscalidad del ahorro son los siguientes:
1.1. RÉGIMEN DE LA FISCALIDAD DEL AHORRO VIGENTE
Resulta imprescindible partir de un análisis de la normativa aplicable, detectando los
aspectos más claramente necesitados de reforma y las cuestiones que se encuentran re­
sueltas de forma adecuada.
A estos efectos resulta necesario tanto el análisis de la propia normativa, financiera
y fiscal, como de las estadísticas derivadas de su aplicación, que permitan determinar
los efectos de las distintas medidas que han ido adoptándose en este ámbito.
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PRESENTACIÓN: EN TORNO A LA REFORMA DE LA FISCALIDAD DEL AHORRO
1.2. COMPOSICIÓN DEL AHORRO
La reforma de la fiscalidad del ahorro debe partir, asimismo, del análisis de la com­
posición del ahorro existente en la economía, intentando determinar en qué medida el
éxito de cada instrumento deriva del régimen fiscal que le resulta aplicable y en qué me­
dida deriva de las propias características financieras de cada instrumento.
1.3. CRITERIOS Y OPINIONES DE LOS DIFERENTES AGENTES SOCIALES
Y ECONÓMICOS
Los criterios y las opiniones de los diferentes agentes sociales y económicos sobre
las líneas generales que debería seguir la reforma deben conocerse con carácter previo
a la reforma. Este proceso resulta imprescindible si se pretende que la reforma goce de
la necesaria estabilidad y aceptación.
1.4. ASPECTOS INTERNACIONALES
Los aspectos internacionales tienen cada vez mayor trascendencia, por lo que deben
ser, en cualquier caso, tomados en consideración. Vamos a aludir a algunos de ellos:
1.4.1. ARMONIZACIÓN FISCAL COMUNITARIA
Los avances que eventualmente puedan producirse en este ámbito y los ya realiza­
dos constituyen, evidentemente, una premisa de cualquier reforma de la fiscalidad del
ahorro.
Además, deben tenerse en cuenta los trabajos de armonización realizados en mate­
rias ajenas a la fiscalidad, en la medida en que puedan tener relevancia en el ámbito tri­
butario, como es el caso de las normas aprobadas en materia financiera.
Finalmente, debe tenerse presente que, con independencia de los avances normati­
vos, son cada vez más las cuestiones que se presentan ante los tribunales, con lo que la
interpretación dada por los tribunales a la normativa comunitaria constituye también
una premisa a tener en cuenta.
1.4.2. PANORMMICA DE DERECHO COMPARADO
Cualquier reforma debe partir, evidentemente, del análisis del régimen tributario
existente en otros países.
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FISCALIDAD DE LOS PRODUCTOS FINANCIEROS / IEF (2005)
Aunque en el presente Manual no vamos a pretender efectuar un análisis de la tri­
butación del ahorro en los diferentes países, no nos resistimos a realizar algunas consi­
deraciones sobre las pautas generales existentes en el ámbito internacional:
1) La primera consideración debe referirse, necesariamente, a la propia dificultad de
los análisis de Derecho comparado. Tal dificultad aparece clara si tenemos en cuenta
que, para que sean válidos, los análisis deben ser sistemáticos y globales, ya que
los estudios parciales llevan, en muchos casos, a conclusiones erróneas sobre la
fiscalidad aplicable en otros Estados.
Dentro del estricto ámbito tributario, deben contemplarse, de forma conjunta,
todas las figuras impositivas.
Además, debe tenerse en cuenta que las soluciones adoptadas por cada sistema
fiscal vienen, en gran medida, condicionadas por la correspondiente legislación
civil o mercantil y las soluciones dadas en estos ordenamientos a las diferentes
instituciones. Por ello, deben tomarse en consideración, a la hora de efectuar es­
tudios de derecho comparado, cuestiones extratributarias.
Finalmente, en numerosos Estados existen varios niveles de soberanía fiscal que,
para que el análisis sea correcto, deben valorarse conjuntamente.
2) En segundo lugar, debe ponerse de manifiesto la inexistencia de un modelo asentado
de tributación del ahorro ni siquiera en el ámbito europeo, ya que subsisten diferencias
importantes entre los diversos Estados.
En efecto, pese al proceso espontáneo de convergencia de la legislación de los
Estados comunitarios, que mencionaremos al referirnos a la armonización fiscal,
siguen predominando los factores nacionales en la configuración de los distintos
sistemas fiscales. El proceso de convergencia existe, pero se encuentra limitado a
aspectos concretos de la imposición, por lo que no aparece de forma tan nítida
si se toma en consideración la totalidad de los Estados nacionales. Subsisten
enormes diferencias en la fiscalidad del ahorro entre todos los países de la
OCDE y de la Unión Europea, aunque lo que sí se ha producido es un proceso
de internacionalización de la economía que obliga a limar los aspectos de la re­
gulación fiscal que entorpecen el incremento de las relaciones entre los países,
pero sin menoscabo de las diferencias nacionales.
Debemos rechazar, por ello, la existencia de tendencias generalizadas de reforma
de la fiscalidad del ahorro, ya que tales tendencias únicamente pueden intuirse de
algunos aspectos concretos y, en cualquier caso, se trata de tendencias simple­
mente mayoritarias.
3) En tercer lugar, debe destacarse que los diferentes sistemas fiscales nacionales no
pasan el examen de la estabilidad de las normas fiscales. Todos ellos están sujetos a con­
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PRESENTACIÓN: EN TORNO A LA REFORMA DE LA FISCALIDAD DEL AHORRO
tinuas modificaciones que tratan de dar respuesta a problemas coyunturales y,
por supuesto, de adaptarse a las innovaciones financieras o de otro orden.
4) Ligado a la inexistencia, ya señalada, de un modelo generalizado de imposición,
debe ponerse de manifiesto el predominio de los elementos de tradición nacionales en los
sistemas fiscales de los Estados. Ello implica un acarreo histórico de soluciones,
que colaboran a la fragmentación de los sistemas fiscales.
Centrándonos en el régimen fiscal de cada uno de los instrumentos canalizadores
del ahorro, pueden efectuarse las siguientes consideraciones generales:
1. En lo referente al régimen fiscal de los seguros de vida individuales debe destacarse
que la comparación entre los diferentes sistemas fiscales resulta enormemente
complicada dada la amplísima casuística existente.
En este sentido, puede señalarse que, debido a la flexibilidad de la propia institu­
ción aseguradora, la fiscalidad de los rendimientos derivados de los contratos de
seguro de vida presenta una enorme complejidad en todos los países, como asi­
mismo sucede en España.
Enlazando con lo ya señalado, debe ponerse de manifiesto que en cada Estado
se incentiva o potencia especialmente un tipo de seguro, lo que responde, nor­
malmente, a circunstancias nacionales históricas, lo cual dificulta la realización
de comparaciones.
2. En cuanto al régimen fiscal de las instituciones de inversión colectiva, gozan en la ma­
yoría de los países de un régimen fiscal beneficioso.
Las propias instituciones tienen, en la generalidad de los casos, un régimen fiscal
privilegiado que, en última instancia, favorece al inversor, si bien esto obliga al
cumplimiento de una serie de condicionantes, basados fundamentalmente en la
no discriminación en el acceso a esta fórmula de ahorro.
3. Finalmente, por lo que se refiere al rrgimen de retenciones sobre los rendimientos del ca­
pital mobiliario, las enormes diferencias existentes entre los diversos países impi­
den obtener conclusiones generales. Tales diferencias derivan de circunstancias
nacionales o históricas, existiendo numerosas normas que tratan de responder a
motivos coyunturales y que experimentan modificaciones, incluso, anuales.
En materia de retenciones resulta especialmente importante la realización de es­
tudios sistemáticos, porque los análisis parciales, que se realizan con bastante ge­
neralidad, pueden inducir a errores sobre los regímenes fiscales realmente apli­
cables en los diferentes sistemas nacionales.
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FISCALIDAD DE LOS PRODUCTOS FINANCIEROS / IEF (2005)
1.4.3. INTERCAMBIO DE INFORMACIÓN TRIBUTARIA ENTRE LOS ESTADOS
1.4.3.1. Punto de partida
El punto de partida viene constituido por la constatación de la existencia de diver­
sos factores que contribuyen a incrementar los movimientos internacionales de capita­
les y, consiguientemente, dificultan su control por parte de las Administraciones tribu­
tarias de los Estados nacionales.
Entre tales factores cabe aludir al proceso de globalización e internacionalización
económica, a la creciente liberalización e interconexión de los mercados financieros, la
eliminación de los mecanismos de control de cambios y el desarrollo creciente del co­
mercio electrónico. Junto a los anteriores cabe aludir a la existencia de prácticas de
competencia fiscal entre los Estados y de jurisdicciones de baja tributación que tratan
de atraer inversiones procedentes de otros territorios.
Esta situación reviste especial trascendencia en el ámbito de la Unión Europea, en
el que rige el principio de libertad de movimiento de capitales. En efecto, la libertad de
movimiento de capitales fue consagrada por la Directiva 88/361/CEE del Consejo, de
24 de junio de 1988, que preveía la total liberalización, a partir de 1 de julio de 1990, de
los movimientos de capital que tuvieran lugar en la Comunidad entre residentes de los
Estados miembros, incluidas las inversiones directas.
Dicha normativa, al permitir los trasvases de capitales entre los diferentes Estados
de la Unión Europea, favorece la realización de inversiones en Estados miembros dis­
tintos del Estado de residencia del inversor con la posibilidad de que, si no se avanza en
el proceso de armonización de la fiscalidad del ahorro y en el desarrollo de los meca­
nismos de control tributario, los rendimientos derivados de tales inversiones queden
excluidos de tributación. Tal posibilidad aumentó, considerablemente, a partir de la im­
plantación del euro como moneda única de la Unión Europea. Con ello, el problema
general de la evasión y el fraude fiscal internacional podría llegar a presentar, sin la in­
troducción de adecuados mecanismos de control, especial gravedad en la Unión Euro­
pea.
1.4.3.2. Aplicación del principio de libertad de movimiento de capitales en el ámbito de la Unión
Europea
Aunque no vamos a efectuar, en este punto, un análisis de la regulación y las conse­
cuencias jurídicas y económicas de la libertad de movimiento de capitales en el ámbito
de la Unión Europea, sí conviene resaltar que se trata de un principio que tiene reflejo
constitucional, a través de su inclusión en los artículos 67 a 73 del Tratado constitutivo
de la Comunidad Económica Europea y que, además, dicho principio se encuentra re­
lacionado con el resto de las libertades consagradas en el Tratado, como es el caso, en
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PRESENTACIÓN: EN TORNO A LA REFORMA DE LA FISCALIDAD DEL AHORRO
particular, por lo que en este momento nos interesa, de la libertad de establecimiento y
de la libertad de prestación de servicios.
Como consecuencia de dicha conexión, debemos resaltar la aplicación de dos prin­
cipios que guardan especial trascendencia en el ámbito de las operaciones financieras
internacionales.
1) Principio de no discriminación, de acuerdo con el cual queda prohibida cualquier me­
dida tributaria (y no tributaria), introducida en su legislación nacional por los Es­
tados miembros, que implique una discriminación, directa o indirecta, en rela­
ción con los residentes en otros Estados miembros de la Unión Europea.
Dicho principio tiene trascendencia en relación con la tributación de los no resi­
dentes, ámbito en el que la generalidad de los países ha establecido, ante el fenó­
meno de la internacionalización económica y atendiendo a criterios de competi­
tividad fiscal, normas favorecedoras de los no residentes, tratando de atraer las
inversiones efectuadas por los mismos.
En el ámbito de la Unión Europea, el propio Tratado autoriza a los Estados
miembros, de acuerdo con el principio enunciado, a establecer distinciones entre
los contribuyentes que se encuentren en distinta situación en lo que respecta a la
residencia, siempre que no impliquen una restricción encubierta de la libre mo­
vilidad. Lógicamente, dicha norma no sólo ampara sino que, incluso, incentiva el
establecimiento de normas favorables a los no residentes, que no puede conside­
rarse que impliquen una restricción de la libre movilidad sino un incentivo a la
misma, aunque basado en motivaciones fiscales.
2) Principio de mutuo reconocimiento de las entidades financieras, de acuerdo con el cual la
autorización concedida por un Estado miembro a una determinada entidad fi­
nanciera para la realización de su actividad debe ser aceptada por el resto de los
Estados miembros, lo que implica que dicha entidad, autorizada por un Estado
miembro, puede desarrollar su actividad, en régimen de libre prestación de ser­
vicios, en todo el ámbito de la Unión Europea.
1.4.3.3. Mecanismos de control tributario
Con carácter general, puede considerarse que existen dos sistemas básicos para
efectuar el control de los rendimientos a efectos tributarios: la práctica de retenciones
a cuenta y el intercambio de información.
En particular, las retenciones a cuenta producen tres efectos fundamentales:
1) Control fiscal de los rendimientos.
2) Anticipo de la recaudación.
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3) Además, producen un efecto psicológico similar a la <ilusión monetaria», ya que
al pagarse a medida que se obtienen los rendimientos, y no de forma unitaria al
final de cada ejercicio, contribuyen a hacer menos aparente la presión fiscal.
Por el contrario, el sistema de intercambio de información únicamente produce el
primero de los efectos señalados.
En el ámbito de la Unión Europea, el intercambio de información ha parecido más
adecuado que la práctica de retenciones a cuenta. Ello viene motivado, como compro­
baremos en el capítulo 7, por la consideración de que la práctica de retenciones a cuen­
ta puede distorsionar el funcionamiento de los mercados financieros, caracterizados
por su volatilidad y facilidad de deslocalización.
Por ello, en determinados casos, en los que el mercado proporciona información
suficiente a efectos tributarios, puede plantearse la supresión de las retenciones a cuen­
ta, renunciando a la anticipación y simplificación de la recaudación que dicho sistema
conlleva. Así se ha hecho en España en el caso de los rendimientos de activos financie­
ros obtenidos por sujetos pasivos del Impuesto sobre Sociedades, siempre que se cum­
plan dos condiciones que deben asegurar la afluencia de información tributaria: que los
activos se negocien en un mercado organizado y que se encuentren representados a
través del sistema de anotaciones en cuenta. Cuando se cumplen dichos requisitos, el
artículo 59, q) del Reglamento del Impuesto sobre Sociedades, aprobado por Real De­
creto 1777/2004, de 30 de julio, establece que no existe obligación de practicar reten­
ción a cuenta.
Debe resaltarse que aunque, inicialmente, la exclusión de retención se limitó a los
activos financieros negociados en mercados secundarios oficiales de valores españoles,
en los términos señalados en el párrafo anterior, la exclusión de retención se ha exten­
dido a las rentas procedentes de deuda emitida por las Administraciones públicas de
los países miembros de la OCDE y a todos los activos financieros negociados en mer­
cados organizados de dichos países.
1.4.3.4. Instrumentos de control de las operaciones financieras internacionales
1.4.3.4.1. Instrumentos generales de control
Entre los instrumentos generales de control de las operaciones financieras interna­
cionales podemos aludir a los Convenios para evitar la doble imposición y a los traba­
jos desarrollados en el ámbito de la OCDE.
1) Convenios para evitar la doble imposición.
Junto a la función principal de evitar la doble imposición, los convenios bilaterales
para evitar la doble imposición sirven de cauce para el intercambio de información, al
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menos a partir del Modelo de Convenio de la OCDE de 1977, que consagró la posibi­
lidad de utilizar el intercambio de información para garantizar la aplicación de la legis­
lación fiscal interna de los Estados contratantes. Así se recoge en el artículo 26 del mo­
delo de convenio de la OCDE referido, precisamente, al intercambio de información.
No obstante, el intercambio de información efectuado en el ámbito de los conve­
nios para evitar la doble imposición está sujeto a importantes limitaciones:
- Aunque dicha norma permite que los Estados intercambien información para fa­
cilitar la gestión de los impuestos contemplados en el convenio, sin que sea nece­
sario que se trate específicamente de información relacionada con los problemas
de doble imposición, los datos obtenidos no pueden utilizarse para la liquidación
de otros impuestos diferentes.
- Ningún Estado está obligado a suministrar datos para cuya obtención deba adop­
tar medidas contrarias a su legislación o a su práctica administrativa habitual.
- Ningún Estado está obligado a suministrar datos para cuya obtención deban
adoptarse medidas que no constituyan práctica administrativa habitual en el Esta­
do requirente.
- Existen importantes limitaciones respecto a la utilización posterior de los datos
por parte del Estado receptor (por ejemplo, para su cesión a los Juzgados y Tri­
bunales).
- Se establece una reserva en relación con la comunicación de datos que tengan ca­
rácter confidencial. Entre tales datos de carácter confidencial, los comentarios al
modelo de convenio aluden expresamente a las <informaciones amparadas por el
secreto bancario».
2) Traba os realizados en el ámbito de la OCDE.
Son numerosos los trabajos realizados en el ámbito de la OCDE para favorecer la
cooperación fiscal internacional. Entre ellos, cabe aludir a los siguientes:
- Recomendaciones a los Estados para la eliminación de los obstáculos que dificul­
tan el intercambio de información, proponiendo a los Estados que flexibilicen su
normativa sobre secreto bancario.
- Propuestas de ampliación del ámbito objetivo de aplicación del artículo 26 del
modelo de Convenio.
- Recomendación de la realización de inspecciones fiscales simultáneas.
- Propuestas de multilateralización de los instrumentos de intercambio de infor­
mación.
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En particular, el intercambio de información ha tratado de potenciarse, en el ámbito
de la OCDE, a partir del informe de 1998 sobre <Competencia fiscal nociva» y, de modo
particular, del informe de 2000 sobre <Acceso a información bancaria a efectos fiscales».
A partir de este último, se han ido fijando las exigencias de la OCDE en relación
con las denominadas <áreas de baja tributación» en materia de intercambio de informa­
ción de índole fiscal para, a través de las mismas, identificar los países y territorios no
cooperantes (PTNC).
Asimismo, deben destacarse los esfuerzos realizados por el Grupo de Acción Fi­
nanciera Internacional sobre Blanqueo de Capitales (GAFI) autoridad, integrada en la
OCDE, encargada de fijar los estándares internacionales en materia de prevención del
blanqueo de capitales, que a través de recomendaciones ha tratado de entrelazar los
mecanismos antiblanqueo con los instrumentos de lucha contra el fraude fiscal inter­
nacional.
1.4.3.4.2. Instrumentos fiscales unilaterales
Ante el fenómeno de la competencia fiscal entre los Estados y la existencia de juris­
dicciones de baja tributación, la mayoría de los Estados han adoptado medidas internas
de protección, tratando de evitar una reducción de la recaudación tributaria.
En el caso de España, cabe aludir, entre otras, a las siguientes medidas:
1) Subcapitalización (artículo 20 del texto refundido de la Ley del Impuesto sobre
Sociedades, aprobado por el Real Decreto legislativo 4/2004, de 5 de marzo).
2) Transparencia fiscal internacional (artículo 107 del texto refundido de la Ley del
Impuesto sobre Sociedades, aprobado por el Real Decreto legislativo 4/2004, de
5 de marzo).
3) Normas antiparaísos fiscales, que excluyen de la aplicación de determinados tra­
tamientos fiscales que se estiman favorables, o aplican un tratamiento agravado,
a las rentas procedentes de paraísos fiscales. En el epígrafe 7.3.1. del capítulo 3
nos ocuparemos de una de estas normas: la referente a los rendimientos deriva­
dos de instituciones de inversión colectiva constituidas en paraísos fiscales.
Debe ponerse de manifiesto que la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas
fiscales, administrativas y del orden social, ha excluido de la aplicación de las normas de
subcapitalización y de transparencia fiscal internacional a los residentes en otros Esta­
dos miembros de la Unión Europea. Esta exclusión viene motivada por la sentencia del
Tribunal Superior de Justicia de la Unión Europea de 12 de diciembre de 2002 (Asun­
to 324/00, Caso Lankhorst), que ha considerado que tales tratamientos pueden implicar
una discriminación contraria a la normativa de la Unión Europea.
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PRESENTACIÓN: EN TORNO A LA REFORMA DE LA FISCALIDAD DEL AHORRO
1.4.3.4.3. Instrumentos de control existentes en la Unión Europea
En este ámbito debemos distinguir entre los instrumentos de naturaleza tributaria y
los de naturaleza no tributaria.
1. Instrumentos de naturaleza no tributaria.
A) Intercambio de información entre las entidades supervisoras de los Estados
miembros.
De acuerdo con el principio de intercambio de información establecido en las
Directivas aprobadas en materia financiera, las entidades financieras se encuen­
tran obligadas a trasladar información a su Estado de residencia que, a su vez,
debe comunicarla al resto de los Estados miembros en los que dichas entidades
realicen operaciones.
Existe, actualmente, una pretensión de incrementar la colaboración entre los Es­
tados miembros, aumentando el traspaso de información entre los órganos en­
cargados de la supervisión de las entidades financieras, tal como ha recogido, re­
cientemente, la Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de medidas de reforma del
sistema financiero.
B) Prevención del blanqueo de capitales.
El ámbito de aplicación de la normativa sobre prevención del blanqueo de capi­
tales se encuentra definido en el artículo 1 de la Ley 19/1993, modificado en vir­
tud de la Ley 19/2003, que se refiere al blanqueo de capitales procedentes de
<cualquier tipo de participación delictiva en la comisión de un delito castigado
con pena de prisión superior a tres años».
Con ello, se ha producido una ampliación del ámbito de aplicación, dado que,
con anterioridad a la modificación introducida por la Ley 19/2003, se detallaban
los delitos que constituían el presupuesto de hecho de la aplicación de la Ley.
En relación con las normas sobre prevención del blanqueo de capitales, resulta
interesante destacar dos aspectos:
1) La Ley actualmente vigente exige a las entidades españolas que establezcan
en sus sucursales y filiales en el extranjero procedimientos internos de pre­
vención del blanqueo de capitales.
2) La Ley resulta aplicable a las personas o entidades extranjeras que, a través de
sucursales o mediante prestación de servicios sin sucursal permanente, desa­
rrollen en España actividades de igual naturaleza a la desarrollada por las en­
tidades españolas a las que se refiere la Ley.
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FISCALIDAD DE LOS PRODUCTOS FINANCIEROS / IEF (2005)
La conexión de las actuaciones de prevención del blanqueo de capitales con el ám­
bito tributario viene dada por la regulación contenida en la Ley General Tributaria a
partir de la entrada en vigor de la Ley 19/2003, de 4 de julio:
1) El 94.4 de la Ley General Tributaria actualmente vigente (Ley 58/2003, de 17 de
diciembre) establece que <el Servicio Ejecutivo de la Comisión de Prevención
del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias y la Comisión de Vigilancia
de Actividades de Financiación del Terrorismo, así como la Secretaría de ambas
Comisiones, facilitarán a la Administración tributaria cuantos datos con trascen­
dencia tributaria obtengan en el ejercicio de sus funciones». Además, se añade
que <los órganos de la Administración tributaria podrán utilizar la información
suministrada para la regularización de la situación tributaria de los obligados en
el curso del procedimiento de comprobación o de inspección».
2) Por su parte, el artículo 95 de la Ley General Tributaria, al regular el carácter re­
servado de los datos obtenidos por la Administración tributaria en el desempe­
ño de sus funciones, establece en el apartado 1 i), entre las excepciones a dicho
carácter reservado, la cesión de datos que tenga por objeto <la colaboración con
el Servicio Ejecutivo de la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e
Infracciones Monetarias, con la Comisión de Vigilancia de Actividades de Fi­
nanciación del Terrorismo, y con la Secretaría de ambas Comisiones, en el ejerci­
cio de sus funciones respectivas».
2. Instrumentos de naturaleza tributaria
Dejando a un lado la Directiva de armonización de la fiscalidad del ahorro, de la que
nos ocuparemos en el capítulo 7, cabe hacer referencia, en este punto, a los procedimien­
tos de asistencia mutua, regulados fundamentalmente en la Directiva 77/799/CEE, de
19 de diciembre, relativa a la asistencia mutua entre las autoridades competentes de los
Estados miembros en el ámbito de los impuestos directos e indirectos (ha sido modifica­
da por las Directivas 79/1070/CEE, de 6 de diciembre, 92/12/CEE, de 25 de febrero,
2003/93/CE, de 7 de octubre y 2004/56/CE, de 21 de abril).
La Directiva 77/799/CEE, que ha tomado como referencia el artículo 26 del Mo­
delo de Convenio de la OCDE, contempla tres modalidades de intercambio de infor­
mación: previa solicitud, automático y espontáneo.
No obstante, dicha norma cuenta con importantes limitaciones:
- El hecho de que exista un impuesto indirecto armonizado en el ámbito de la
Unión Europea, como es el caso del IVA y que, por el contrario, no ocurra lo
mismo en el caso de la imposición directa ha motivado que la colaboración entre
los Estados miembros se haya desarrollado en mayor medida en el ámbito de la
imposición indirecta que en la imposición directa.
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PRESENTACIÓN: EN TORNO A LA REFORMA DE LA FISCALIDAD DEL AHORRO
- Además, como se puso de manifiesto en el informe de 22 de mayo de 2000 del
Grupo de trabajo ad hoc en materia de lucha contra el fraude fiscal, aprobado por
el ECOFIN de 5 de junio de 2002 en Santa María da Feira, existen importantes
disposiciones legislativas nacionales y comunitarias que dificultan el intercambio
de información, como es el caso de las restricciones al intercambio de informa­
ción sobre datos personales o las propias normas de secreto bancario.
2. PRINCIPIOS GENERALES DE LA FISCALIDAD DEL AHORRO
Consideramos interesante, de cara a cualquier reforma establecer un planteamiento
inicial sobre los principios fundamentales que, a priori, deberían presidir la fiscalidad del
ahorro, aun partiendo de la base de que tales principios generales, en la práctica, no se
presentan con tanta concreción en la normativa aplicable en ningún país, pero al me­
nos deben tenerse presentes para efectuar un análisis de la fiscalidad de los instrumen­
tos de ahorro como el que pretendemos realizar en el presente Manual.
2.1. OBJETIVOS DE LA FISCALIDAD DEL AHORRO
La fiscalidad del ahorro debería tratar de conciliar dos objetivos que, aunque a veces
se presentan como excluyentes, no deberían serlo:
1) Atender a los principios generales de la imposición, que se encuentran plasma­
dos en normas constitucionales y se manifiestan, de forma especial, en la impo­
sición sobre la renta de las personas físicas (generalidad, capacidad económica,
igualdad y progresividad).
2) Atender a los objetivos de índole económica derivados de la internacionalización
de la actividad económica, la necesidad de atraer inversiones extranjeras y evitar
la deslocalización del ahorro nacional, etc.
La conciliación de los dos anteriores objetivos (que sintéticamente pueden configu­
rarse como equidad y eficiencia), obligaría a la búsqueda de una serie de objetivos se­
cundarios, como son:
A) Globalidad. Debe tenerse en cuenta, de forma conjunta, el régimen fiscal aplica­
ble a la totalidad de los instrumentos canalizadores del ahorro, tratando de evitar
incoherencias o desarmonías en el régimen fiscal aplicable a cada uno de ellos en
relación con el aplicable a los demás.
B) Neutralidad fiscal. Ligado al anterior objetivo, la pretensión de neutralidad fiscal
exigiría que la preferencia por uno u otro instrumento de ahorro no derivara, ex­
clusiva ni principalmente, de factores fiscales.
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C) Simplicidad, que colaboraría, simultáneamente, al logro de los dos objetivos enun­
ciados en primer lugar.
D) Sistematización, que obliga a analizar el sistema fiscal en su conjunto, teniendo en
cuenta todos los impuestos que resultan aplicables y todas las rentas obtenidas.
E) Favorecimiento del ahorro­previsión a largo plazo, de forma compatible con el objeti­
vo de neutralidad fiscal.
G) Colaboración con los ob etivos económicos generales y, en particular, con los objetivos de
crecimiento, estabilidad y empleo.
La normativa reguladora de la tributación del ahorro debería tomar en considera­
ción la totalidad de los objetivos enunciados y, consiguientemente, es desde la perspec­
tiva de los mismos desde la que debería valorarse dicha normativa.
2.2. ADOPCIÓN DE LA PERSPECTIVA DEL AHORRADOR
La normativa tributaria aplicable en la mayoría de los países concede, por motivos
muchas veces exclusivamente históricos o de tradición, excesiva trascendencia al ins­
trumento de ahorro utilizado, lo que en numerosas ocasiones condiciona, de forma
fundamental, el régimen fiscal de los rendimientos obtenidos.
En contra de dicho planteamiento, los impuestos personales deben responder al
principio de capacidad económica, por lo que, adoptando la perspectiva del ahorrador,
debe valorarse exclusivamente el rendimiento obtenido, no el origen del mismo.
Incluso desde la perspectiva del ahorrador, debe tenerse en cuenta que, en la deter­
minación de los impuestos personales derivados del ahorro, no deberían influir consi­
deraciones relativas a:
1) Riesgo asumido por el ahorrador: La asunción de un mayor riesgo implica la posibili­
dad de obtener mayores rendimientos, pero serán estos mayores rendimientos
los que deberán valorarse en la imposición, no la mera asunción de riesgo.
2) Plazo de generación de rendimientos: El plazo de generación determinará la obtención
de mayores o menores rendimientos, pero la perspectiva del plazo no es adecua­
da para fundar la imposición, dado que los activos a largo plazo pueden conver­
tirse en activos a corto, y viceversa.
La única excepción debería estar constituida por los sistemas de previsión a lar­
go plazo, pero dicha excepción no debería estar basada en su plazo, sino en la
función de previsión que realizan dichos instrumentos y en las características
que los definen.
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PRESENTACIÓN: EN TORNO A LA REFORMA DE LA FISCALIDAD DEL AHORRO
3) Predeterminación o aleatoriedad de los rendimientos: Tampoco es ésta una perspectiva
adecuada para fundar la imposición, ya que, nuevamente, los rendimientos fijos
pueden convertirse en variables, y viceversa, a través, por ejemplo, de operacio­
nes con derivados.
4) Regularidad o irregularidad de los rendimientos: Tampoco la regularidad o irregularidad
de los rendimientos debería ser el criterio utilizado para determinar la imposi­
ción personal de los rendimientos del ahorro, aunque deba tenerse en cuenta en
la fijación del criterio de devengo, pero a estos efectos la regularidad o irregulari­
dad debería valorarse a posteriori, una vez obtenidos los rendimientos, no a prio­
ri, caracterizando con carácter previo los activos como regulares o irregulares.
Por lo tanto, la única perspectiva adecuada para determinar la imposición es la de la
cuantía del rendimiento efectivamente obtenido por los sujetos, aunque deben resol­
verse, con carácter general, dos cuestiones de técnica tributaria:
a) Definición rigurosa del criterio de devengo, esto es, la determinación precisa de cuándo
debe entenderse obtenido cada rendimiento.
b) Criterios y admisibilidad de la compensación entre rendimientos positivos y negativos.
Estas dos cuestiones se resuelven, de forma bastante adecuada, en el ámbito del Im­
puesto sobre Sociedades, en la medida en que este impuesto adopta el principio de de­
vengo contable, pero dicho criterio no puede, en principio, trasladarse al ámbito del
Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas porque implicaría, en muchos casos, la
exigencia del impuesto sin que haya sido obtenido, efectivamente, el rendimiento.
2.3. FAVORECIMIENTO DE LOS SISTEMAS DE PREVISIÓN SOCIAL
Existe un claro interés en el favorecimiento, desde la perspectiva de la política eco­
nómica general, y también por supuesto desde la perspectiva de la política tributaria, de
los sistemas de previsión social.
De acuerdo con dicha premisa, deberían diferenciarse, claramente, dos regímenes
de tributación del ahorro:
A) El aplicable a los sistemas de previsión social, previamente determinados por su
capacidad para cumplir la finalidad de previsión y por sus características de cer­
teza y seguridad.
B) El aplicable al resto de los instrumentos de ahorro.
La peculiaridad del régimen fiscal de los instrumentos de ahorro alcanzaría tanto al
régimen de las aportaciones como al tratamiento de las prestaciones, que deben confi­
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FISCALIDAD DE LOS PRODUCTOS FINANCIEROS / IEF (2005)
gurarse, en el ámbito del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, como sala­
rios diferidos.
2.4. LA APLICACIÓN DE RETENCIONES A CUENTA Y EL PRINCIPIO DE
EFICIENCIA EN LA IMPOSICIÓN
Como ya hemos señalado en relación con el intercambio de información en el ám­
bito internacional, el principio de eficiencia de la imposición tiene especial incidencia
en el ámbito de las retenciones a cuenta. Por este motivo, podría analizarse la sustitu­
ción, en determinados casos, del esquema de retenciones a cuenta por sistemas de in­
tercambio de información, dado que, aunque ambos sistemas, retenciones a cuenta e
intercambio de información, tienen una incidencia importante en el funcionamiento de
los mercados financieros, es claramente mayor la incidencia de la práctica de retencio­
nes a cuenta.
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