SIE-108-Banco central, silencioso deterioro pa

BANCO CENTRAL: SILENCIOSO DETERIORO
PATRIMONIAL
Por Francisco Garcés*
La situación patrimonial del Banco Central de Chile es
preocupante, porque muestra un debilitamiento intenso y
persistente, que a fines del año 1998 de acuerdo al informe
de los auditores del balance del Banco, Arthur Andersen y
Langton Clarke, refleja un déficit patrimonial de $963.648
millones, de los cuales $582.261 millones son el resultado
neto acumulado hasta fines de 1997 y $381.386 millones se
agregan en el ejercicio del año pasado.
En términos de dólares, el déficit patrimonial contable
representa algo más de 2000 millones de dólares o sea un
2,8% del PIB de 1998. Es, sin dudas, una magnitud
substancial, que probablemente continuará aumentando en
los próximos años, a partir del año 2.000, "ceteris paribus", o
sea, si no se hace nada para remediar esta situación. Este
déficit abarca un período continuo entre 1992 y 1998.
Si al déficit patrimonial contable se agregan las
pérdidas diferidas y el capital y reservas iniciales perdido, de
1989, el déficit aproximado es de US$ 6.200 millones.
El trabajo destaca la importancia de la autonomía
institucional del Banco, pues la existencia de un organismo
monetario que pueda cumplir con los fines de propender
hacia la estabilidad monetaria y facilitar la actividad
económica y la creatividad privada en un ambiente libre, es
esencial para el crecimiento.
El autor es ingeniero comercial de la Universidad Católica, posee estudios de postgrado en Columbia
University y Director del Centro de Economía Internacional de Libertad y Desarrollo.
La investigación también aborda las implicancias del
déficit patrimonial del instituto emisor, pues pese a que
algunos economistas y políticos son desaprehensivos
respecto del tema, la pérdida persistente de capital es una
anomalía financiera que implica subsidios y transferencias
que pueden ser hechas al Estado o a agentes económicos
privados, que podrían alterar el ambiente de competencia
sana dentro de la economía interna o crear situaciones
negativas y poco transparentes.
RESUMEN EJECUTIVO
E
l Banco Central de Chile ha registrado un déficit promedio de 1,4% del
Producto Interno Bruto en los últimos años. Sin embargo, hace algún tiempo
su situación patrimonial está sufriendo un debilitamiento intenso y persistente,que
según el informe de los auditores del Balance del Banco, Arthur Andersen y
Langton Clarke, se refleja en un déficit de $963.648 millones, equivalente al 2,8 %
del PIB de 1998.
Si se consideran además las pérdidas activadas y la pérdida del capital y
reservas inicial positivo se llega a una brecha equivalente en dólares de US$ 6.200
millones.
Pese a que se han iniciado conversaciones entre la institución financiera
y el Ministerio de Hacienda, es difícil que éstas lleguen a buen término en un año de
elecciones presidenciales, en que además ha estado presente el perturbador efecto
político de la detención ilegal del ex presidente Augusto Pinochet en Londres, lo cual
inmoviliza aún más la capacidad de acción del gobierno.
El trabajo destaca la importancia de la autonomía institucional del Banco,
pues la existencia de un organismo monetario que pueda cumplir con los fines de
propender hacia la estabilidad monetaria y facilitar la actividad económica y la
creatividad privada en un ambiente libre, es esencial para el crecimiento.
Para Chile ha sido claramente beneficioso pasar del sistema institucional
de los años 40,50 y 60, en que las instituciones monetarias estaban sometidas a
influencia gubernamental y a consideraciones políticas, a la década de los 90
donde ellas son más independientes, menos politizadas y más técnicas. Sin
embargo, ciertos grupos políticos relacionados con una de las candidaturas
presidenciales más importantes quieren volver a los sueños utópicos del tercer
mundismo, abogando por una "coordinación" entre el gobierno y el Banco Central.
La investigación también aborda las implicancias del déficit patrimonial del
instituto emisor, pues pese a que algunos economistas y políticos son
desaprehensivos respecto del tema, la pérdida persistente de capital es una
anomalía financiera que implica subsidios y transferencias que pueden ser hechas al
Estado o a agentes económicos privados que podrían alterar el ambiente de
competencia sana dentro de la economía interna o crear situaciones negativas y
poco transparentes. A ésto se suman los riesgos para la autonomía, porque la
reposición del capital pasa por la decisión del Estado y los políticos. Se analizan
además las consecuencias para los objetivos de integración con países avanzados ,
debido a que las pérdidas patrimoniales implican transferencias que no serían
aceptables en el marco de las normas del NAFTA o la OECD. Un tercer aspecto de
importancia es que estas pérdidas constituyen parte del déficit del sector
público consolidado, de modo que contribuyen a reducir el superávit del gobierno
central.
Luego se tratan las causas y correcciones posibles a la situación que
afecta al Banco Central, la cual se debe, primordialmente, a un descalce en el cual
los activos no generan rentabilidad de similares a las que debe pagar al emitir la
deuda
I.
SILENCIOSO DETERIORO PATRIMONIAL
situación
Lamuestra
un
patrimonial del Banco Central de Chile es preocupante, porque
debilitamento intenso y persistente, que a fines del año 1998 de
acuerdo al informe de los auditores del balance del Banco, Arthur Andersen y
Langton Clarke, refleja un déficit patrimonial de $963.648 millones, de los cuales
$582.261 millones son el resultado neto acumulado hasta fines de 1997 y $381.386
millones se agregan en el ejercido del año pasado.
Cabe señalar que el déficit del ejercicio de 1998 fue equivalente,
aproximadamente, a la mitad del que se registró en 1997, porque el instituto emisor
el año pasado, a diferencia de períodos anteriores, vendió reservas internacionales
para intervernir en el mercado cambiario y la reducción en todo el año 1998 fue de
unos US$3000 millones de dólares, que le originan utilidad, en atención a que fueron
comprados a precios más bajos en períodos anteriores.
En términos de dólares, el déficit patrimonial contable representa algo más
de 2000 millones de dólares o sea un 2,8% del PIB de 1998. Es, sin dudas, una
magnitud substancial, que probablemente continuará aumentando en los próximos
años, "ceteris paribus", o sea, si no se hace nada para remediar esta situación. Este
déficit abarca un período continuo entre 1992 y 1998.
Si se agrega al déficit patrimonial anterior, el diferimiento de pérdidas
contables por
$912.737 millones producidas por la modificación de la obligación
subordinada1 de ciertos bancos, que no concuerdan a juicio de los auditores con los
principios de contabilidad generalmente aceptados, el monto total de las pérdidas se
aproxima a los US$4000 millones. Es decir, las pérdidas patrimoniales brutas,
incluido el capital original en pesos de 1989 que asciende a US$ 2.205 millones,
llegarían aproximadamente, a US$6.200 millones. (Ley N° 19.396 permite
mantener activada la pérdida derivada de la obligación subordinada).
Además del desequilibrio contable antes señalado, que es más apropiado
para determinar los requerimientos patrimoniales, está el enfoque de caja que evalúa
pérdidas y ganancias que tienen efectos en el gasto de la economía y en los
equilibrios macroeconómicos. En este último concepto la brecha negativa es de más
o menos 1% del PIB anual, de modo que entre 1990 y 1998 la suma de los montos
en dólares nominales llegan a poco menos de US$ 5.000 millones.
f
La situación de descalce en el balance del Banco Central se arrastra desde
períodos anteriores a su autonomía, pero las pérdidas netas contables surgen en
1992. Más aún, en los últimos diez años se ha hecho muy poco para corregir esta
situación anómala, pese a que se dispuso de tiempo y de excepcionales recursos
para hacerlo. Ciertamente, este es por lo menos un caso clásico de "negligencia
benigna", que debilita la institucionalidad monetaria.
La firma de auditores, Arthur Andersen y Langton Clarke, indica en una
nota al balance del 31 de diciembre de 1998 que se encuentran en desarrollo
(1) La "obligación subordinada" es la deuda de bancos privados con el Banco Central de Chile por diversos
tipos de asistencia financiera otorgada en el período de la crisis cambiaría y financiera de los años 1982 y
1983 . Los bancos con deuda más substancial con el Banco Central solo fueron capaces de pagar una
fracción de esa deuda y el resto es pérdida del Banco Central de Chile.
conversaciones entre el Banco Central y el Ministerio de Hacienda, para determinar
la forma en que este déficit será cubierto.
Respecto a este punto corresponde precisar que estas conversaciones han
sido intermitentes en los últimos años y más recientemente tuvieron un momento de
reinicio, para luego volver a suspenderse. Se prevé que resulta muy difícil que
ahora puedan llegar a feliz término, por tratarse de un año de elecciones
presidenciales, y en que ha estado presente un perturbador efecto político derivado
de la detención ilegal en Inglaterra del ex Presidente Augusto Pinochet, lo cual ha
inmovilizado, más aún, la capacidad de iniciativa del gobierno. A lo anterior, se
agregan las diferencias entre el Ministerio de Hacienda y el Banco Central sobre la
iniciativa legal para recapitalizar a este último y todavía más, sobre aspectos
conceptuales de la autonomía del instituto emisor, que el Ministerio de Hacienda
considera que debiera ser más restringida para lograr mayor coordinación.
Inicialmente, cuando a fines de 1989 fue modificada la ley orgánica del
Banco Central, con el propósito de darle autonomía y modernizarlo, se lo dotó de un
capital y reservas aproximado de US$
2205 millones, de acuerdo al cálculo
efectuado por el propio Banco Central2, que precisamente contribuyera a darle vigor
financiero a la autonomía jurídica contenida en la ley orgánica. Pero este capital
positivo fue desapareciendo gradualmente, hasta que en 1997 el capital pasó de
levemente positivo a negativo. A fines de 1996 fue de $206.831 millones, al término
de 1997 llegó a una cifra negativa de $582.261 y finalmente en 1998 alcanza a los
$963.648 millones negativos.
IMPORTANCIA DE LA AUTONOMÍA INSTITUCIONAL
Los premios Nóbel recientes: North y Lukas han destacado en sus
investigaciones y conferencias3. La importancia que tienen para el crecimiento
económico la estabilidad del marco institucional y cualitativamente las instituciones
en particular. En este aspecto, son esenciales para al crecimiento económico
sostenido en un contexto de precios estables, la definición de un sistema monetario
y cambiarlo preciso y claro y un organismo monetario que pueda cumplir con sus
fines de propender hacia la estabilidad y facilitar la actividad económica y la
creatividad empresarial, en un ambiente libre, en que interactúe con otras
instituciones de mercado.
Diversos estudios académicos han demostrado a través de la historia la
validez que tienen ciertos elementos institucionales claves, como la autonomía de la
banca central, debido a que influyen en el mejor desempeño en materia económica y
en la estabilidad de diversas economías avanzadas y emergentes.
Hoy día a nivel académico o en los foros financieros internacionales ya no
se discute si es conveniente para los fines de estabilidad de precios y crecimiento,
disponer de instituciones monetarias dominadas por los4 políticos y el gobierno, o
generar una institucionalidad más independiente y técnica. El mundo, a través de la
experiencia de las últimas décadas, está enteramente a favor de la última opción. Lo
que si puede discutirse en un mundo globalizado son las normas y limitaciones que
2
Evolución de la Economía en 1995 y Perspectivas para 1996. Banco Central de Chile, septiembre 1995,
pág. 69
3
Varias conferencias en CEP y Libertad y Desarrollo en los últimos años.ver nota bibliográfica el final
4
En realidad muchos piensan "que no existe un banco central independiente", como lo ha reconocido
recientemente en la Reunión Regional de la Sociedad Mont Pelerin de Vancouver.Milton Friedman.
es necesario imponer a las instituciones monetarias, que deben ser coherentes con
la disciplina y el grado de integración económica y financiera propias de un ambiente
global. Así por ejemplo, se plantea si es mejor un sistema de cambio con libre
flotación o uno de cambio fijo con "currency board" o resulta más conveniente
continuar administrando la propia moneda o aboliría y adoptar otra mejor ya probada y
fuerte o bien una moneda común, como el euro.
Para Chile y su economía ha sido históricamente muy importante y
beneficioso pasar de un sistema en que las instituciones monetarias estaban
sometidas a la directa influencia gubernamental y a consideraciones políticas de
corto plazo, en las décadas de los 40,50 y 60, a la experiencia vivida en la década
de 1990 con instituciones más autónomas, menos politizadas y más técnicas y con
objetivos de estabilidad de mediano plazo. Los resultados en cuanto a estabilidad
monetaria, desempeño económico y competitividad internacional han sido muy
distintos y favorables. Al respecto, basta recordar la inflación crónica de tres
décadas y el episodio de hiperinflación a principios de los 70.
Para ciertos grupos de políticos en Chile, relacionados a una de las
principales candidaturas presidenciales, la abrumadora evidencia empírica y teórica
sobre las ventajas de una banca central independiente con un objetivo único de
estabilidad de precios no es suficiente, postulan volver a los sueños utópicos del
tercer mundismo de las décadas del 40, 50 y 60, abogando por una "coordinación"
entre el gobierno y el Banco Central, y agregando como objetivos de éste, el empleo
y el crecimiento. Lo anterior sobrecarga la relación instrumentos-objetivos del Banco
Central, debilita seriamente su efectividad para lograr estabilidad y presiona hacia el
desequilibrio inflacionario con estancamiento económico en el mediano plazo, lo que
tiene como consecuencia un mayor desempleo.
En síntesis, la autonomía de las instituciones monetarias, como un paso
hacia la mejora de la calidad de las políticas monetaria y cambiaría, es muy
importante, según la evidencia empírica e histórica. Por ello resulta conveniente
preservar aquellos instrumentos de autonomía y de disciplina monetaria y
perfeccionarlos en el futuro, todo lo cual ya en armonía con la evolución histórica y
las prácticas de las economías más exitosas del mundo actual. Esto último es
todavía más evidente en el caso de las economías con centros financieros.
IMPLICANCIAS DEL DÉFICIT PATRIMONIAL DEL BANCO CENTRAL DE
CHILE
Algunos economistas y ciertos políticos estiman que el capital para el
Banco Central no tiene importancia o que la pérdida de éste no influye en su
efectividad para hacer política monetaria. El argumento que subyace en esta
apreciación es que la solvencia del instituto emisor está más vinculada a la magnitud
de las reservas internacionales y a su capacidad para generar dinero interno.
No obstante, la pérdida persistente del capital del Banco Central es una gran
anomalía financiera, que implica transferencias o subsidios que es necesario analizar
y precisar. Estas transferencias pueden ser hechas al Estado o a agentes
económicos privados y podrían alterar un ambiente de competencia sana dentro de la
economía interna o crear situaciones negativas y poco transparentes, para avanzar
en una integración externa global con países avanzados, más cuidadosos de sus
instituciones y menos tolerantes de las anomalías5.
A lo anterior se suman riesgos que pueden afectar la propia autonomía del
Banco Central, porque la reposición del capital pasa por la decisión del Estado y de
los políticos, siempre anhelantes de mayores poderes, en particular de aquellos que
se ejercen de manera más expedita y libre de las autorizaciones parlamentarias, este
es el caso de algunos instrumentos cambiarlos y monetarios del Banco Central, que
pueden usarse para dar transferencias o subsidios encubiertos.
La pérdida del capital y su reposición a través del Parlamento, puede llevar
al Banco Central a tener que enfrentar un juicio político, en que se pongan en tela de
juicio sus atribuciones de política monetaria o sufra veladas restricciones, que
frecuentemente se amparan en el ambiguo subterfugio de la "coordinación", con el
Ministerio de Hacienda, que más que el concepto anterior, puede significar realmente
"subordinación", lo que vulneraría el espíritu de la ley de autonomía del Banco
Central y terminaría restando eficacia a la institucionalidad económica actual.
En el caso chileno ya se han visto surgir algunos de los riesgos anteriores,
que en definitiva podrían significar una regresión institucional. Esto reduciría la
disciplina monetaria para dar mayor flexibilidad a la política fiscal, frecuentemente
ligada a objetivos sociales o políticos de los gobiernos, especialmente en los países
emergentes, en los cuales es frecuente la práctica de impuestos encubiertos. En el
escenario de los países latinoamericanos es claramente observable el ciclo político
que generalmente va acompañado de expansión fiscal y monetaria, y de una
postergación del flujo de reformas estructurales necesarias para dar competitividad y
solvencia a las economías. Los casos y crisis recientes de México y Brasil son
antológicos.
Otro inconveniente serio de las anomalías patrimoniales del Banco Central
se relaciona con los objetivos de integración de nuestro gobierno con países
desarrollados, debido a que sus pérdidas patrimoniales implican transferencias poco
transparentes que no serían aceptables en el marco de normas de la OECD o del
NAFTA y que no ocurren en el caso de los países avanzados. En otras palabras, la
pérdida patrimonial continua del Banco Central de Chile puede llegar a constituir un
obstáculo para avanzar en proyectos de integración más profunda con países
avanzados económicamente, que se rigen por el código exigente de conductas
económicas internacionales de la OECD.
Un tercer aspecto de las pérdidas patrimoniales del Banco Central es que
constituyen parte del déficit del sector público consolidado, de modo que contribuyen
a reducir el superávit del gobierno central o del rector público no financiero o a
ampliar los déficit correspondientes, en los casos en que hay desequilibrios en los
conceptos anteriores, presionando sobre la estructura de tasas de interés.
En el caso de Chile, el Banco Central ha tenido un déficit promedio de
1,4% del PIB, en los últimos años, que teóricamente reduce el superávit del sector
público consolidado en el pasado reciente. En los años 1998 y 1999, la situación es
más grave aún, pues contribuirá a producir un déficit del sector público consolidado,
lo cual es negativo en si mismo y proyecta una imagen desfavorable
internacionalmente, que puede llegar a influir de manera negativa en los ratings
5
A mediados de agosto el Comisario para la Competencia de la Unión Europea ordenó una investigación
minuciosa y amplia de los subsidios explícitos e implícitos en varios países de la Unión, según la prensa
especializada europea. El nuevo Comisario para la competencia ha reiterado estas acciones en octubre de este
año.
soberanos o en los "spreads" a los créditos internacionales soberanos de Chile.
Es un hecho adverso que alrededor del 1,4% del PIB se destine a cubrir
pérdidas del Banco Central y se reste al ahorro nacional. Ello va en sentido opuesto
al objetivo de aumentar la tasa de ahorro interna, que tiene además una tendencia
descendente en los últimos años.
La mala calidad de sus activos se reducirá sustancialmente en un plazo de
15 años por los vencimientos establecidos en la deuda (Pagarés fiscales leyes
18.267 y 18.768 por US$7200 millones). La obligación subordinada del Banco de
Chile de la que restan 38 cuotas anuales, genera un 5% y las acciones del Banco
Santiago (35% de capital del Banco) generan ingresos entre 10 y 20% de ese
capital.
CAUSAS Y CORRECTIVOS DE LOS DESEQUILIBRIOS PATRIMONIALES
DELBANCO CENTRAL
Tanto las causas como los correctivos tienen un carácter complejo y más
aún el proceso político que se requiere para lograr una solución, en lo posible,
permanente.
La causa más general es, un descalce, en que los activos del Banco Central
no generan rentabilidades similares a las que debe pagar al emitir deuda en el
mercado interno, que es su principal fuente de recursos.
En el lado de los activos hay dos grandes grupos: por un lado están las
reservas internacionales y por el otro créditos al fisco y créditos por obligación
subordinada de instituciones financieras.
Los dos grandes grupos de activos del Banco Central tienen un rendimiento
que es inferior al del mercado interno. Las reservas internacionales solo pueden
colocarse a tasas cercanas a la "libid", compatibles con el riesgo que acepta el
instituto emisor y con su finalidad y los instrumentos internos del Banco Central para
financiar la compra de reservas deben emitirse a tasas equivalentes a libor + un
spread, que a veces eleva, sustancialmente, el propio Banco Central por razones de
política monetaria o por presiones de la política fiscal.
El segundo grupo de activos surgió, fundamentalmente, de la crisis
financiera de 1982 y debió haber sido responsabilidad del Fisco y no del Banco
Central, que fue solamente usado de forma instrumental, por el Estado para este
efecto, por tener más flexibilidad financiera y mayor conocimiento del sector
financiero, en graves problemas de solvencia. Las tasas de interés de estos últimos
activos son extremadamente bajas, del orden de 1 a 2% real, mientras el Banco
Central debe financiar estos activos a tasas de mercado interno, que llegan a 7% u
8% real.
Además de las causas más directas y sustanciales que determinan este
déficit patrimonial, están los aspectos relacionados con otros ingresos y gastos del
instituto emisor, que en menor medida determinan los déficit y su excedente.
Entre los ingresos, cabe destacar uno clásico del Banco Central como
instituto emisor de dinero, que es el "señoriage" y también las utilidades o pérdidas
de cambio y finalmente, menos importante, gastos de apoyo administrativo y otros.
En un plano más de fondo, cabe reflexionar sobre ¡a capacidad de
endeudamiento a tasas de mercado por un lado, y también en las intervenciones en
el mercado cambiarlo, monetario o financiero para alterar los equilibrios de mercado o
para regularlos mediante esas Intervenciones discrecionales, lo cual origina pérdidas.
Ejemplos de ello, son las intervenciones discrecionales, en el mercado camblario
comprando divisas, que tienen que invertir luego con rentabilidad menor, que las del
financiamiento para efectuar la compra. Otro ejemplo es el salvataje a bancos
privados, por cuenta del gobierno, a quien aplica luego, tasas de interés muy bajas
por los recursos empleados, que ha captado el Banco Central a tasas de mercado
altas.
Aparte de las pérdidas patrimoniales del Banco Central, éste se ha
convertido en el mayor deudor público interno, por efecto también de sus
intervenciones en el mercado financiero, con una deuda que llega, por documentos
emitidos, a $11.433.308 millones, a fines del año pasado ó a US$23 mil millones, lo
cual representa el 32% del PIB. Cabe señalar que la deuda externa de Chile,
incluyendo el sector privado y el público, es de alrededor de US$34.000 millones, o
sea un 50% del PIB, aproximadamente.
En consecuencia, las principales causas de las pérdidas patrimoniales
emanan de sustituciones de funciones del Estado o del fisco por parte del instituto
emisor, en actividades de rescate bancario o en el uso de la capacidad de
endeudamiento para intervenir en los mercados muchas veces de manera arbitraria o
ajena a esos mecanismos o aún contra las et ndencias de mercado, lo cual debilita
los mercados y lleva a significativas distorsiones en la economía, como se ha
observado en el área cambiaría durante varios períodos de los últimos diez años, en
que el tipo de cambio ha llegado a estar sobrevaluado, de acuerdo a estimaciones de
analistas privados en un 20% o más.
Genéricamente, la corrección de los efectos patrimoniales adversos podría
lograrse, mediante la reversión de la sustitución del rol asumido por el Banco Central
en beneficio del Fisco o sea entregándole a éste las operaciones mismas o sus
costos efectivos y mediante la limitación a la capacidad de endeudamiento del Banco
Central. Adicionalmente, a la corrección de las fuentes del problema de deterioro
patrimonial es necesario restituir el capital del Banco Central, por lo menos a las
magnitudes originales, es decir a una cifra de unos US$ 2000 millones, lo cual se
puede hacer mediante documentos del Estado, en una operación aprobada por el
Parlamento.
COMBINACIÓN DE POLÍTICAS MACROECONÓMICAS Y EFECTOS EN EL
PATRIMONIO DEL BANCO CENTRAL
En su memoria Anual de 1998 (página 35) el Banco Central de Chile
reconoce que la composición de los activos y pasivos del Banco "reflejan los rasgos
más relevantes del desempeño y manejo macroeconómico de las últimas dos
décadas".
Las políticas macroeconómicas: monetaria, cambiaría y fiscal aplicadas por
los gobiernos de la Concertación han agudizado los efectos negativos sobre el
patrimonio del Banco Central, porque la política fiscal ha sido consistentemente
expansiva, creciendo el gasto público por encima del incremento del PIB y del
aumento tributario, lo cual ha inducido una política monetaria restrictiva con altas
tasas de interés internas en relación a las internacionales. Lo anterior ha llevado al
Banco Central a apoyarse, además, en un tipo de cambio semifijo con tendencias en
[il.
CONCLUSIONES
|
1)
Es imperioso y urgente resolver el problema patrimonial del Banco Central,
pero para ello es necesario reconocerlo y no ocultarlo con argumentos difusos.
Posteriormente se requiere analizarlo en un contexto institucional y de
políticas públicas amplio y finalmente resolverlo sin caer en una "solución de
parche" de carácter transitorio o en una subordinación política del Banco
Central, sino que esta solución debe efectuarse con un horizonte de mediano
plazo y con una visión moderna de estado.
2)
La deuda del Banco Central y sus intereses se refinancian con más deuda, lo
que empuja las tasas de interés hacia arriba y afecta la competitvidad de la
economía a mediano plazo. El crecimiento de la deuda del Banco ha sido
bastante rápido en relación al crecimiento que muestra la economía hasta
llegar a un 32% del PIB.
3)
Un Banco Central más autónomo es una aproximación institucional positiva
para lograr una política monetaria y cambiaría más objetiva, que cuando se
trata de una mera dependencia del gobierno de turno o cuando tiene una
libertad y poder ilimitado para inte6rvenir en la economía, solo sujeto al criterio
de las autoridades que lo dirigen .
Es necesario y urgente preservar y perfeccionar esta institución económica
que es fundamental en Chile, sin esperar que llegue a la postración de una
crisis para resolver sus anomalías y problemas actuales, los que se
encuentran en proceso de agudización. La oportunidad de solución de estos
problemas no debe depender del ciclo político-electoral del país, como ha
estado ocurriendo últimamente.
La experiencia de una década de banca central autónoma en Chile y en
Latinoamérica, permitiría no solo resolver los problemas patrimoniales actuales
del Banco Central de Chile, sino mejorar la institucionalidad que representa en
función de sus fines explícitos y de los resultados conocidos. Pero, por lo
menos, es necesario abordar prontamente el grave problema patrimonial
actual, para evitar su agudización, que probablemente ocurrirá en los próximos
años y puede constituir un impedimento funcional o a la posibilidad de lograr
una baja de la tasa de interés a niveles cercanos a los internacionales, en un
período post crisis asiática en que la competencia de los países
emergentes puede aumentarse substancialmente y el costo
financiero puede
pasar a ser un elementomás crítico de la competitividad internacional7.
El Banco Central en su informe de septiembre sobre la evolución de la
economía en 1999, dice que para el año 2000 las pérdidas contables pueden
incrementarse nuevamente, pese a que en 1999 puede haber una mejoría.
4)
6
Es necesario reflexionar sobre reglas más precisas, que permitan acotar en
En los últimos años el Banco Central ha tenido una dirección seria y profesional, que ha logrado
cumplir el principal objetivo de la ley orgánica, que es la estabilidad o reducciónde lainflación interna, pero
esa situación no está siempre asegurada.
7
Si no se cumplen los requisitos de que la inflación esté anclada en torno a 3% y que el
crecimientoeconómico de tendencia sea 6%, los ingresos de señoreaje pueden ser insuficientes para cubrir
el déficit de caja manteniendo la razón deuda PIB estable y un crecimiento de las RIN razonable en relación
al tamaño de la economía. El banco Central podría poner en peligro su política en un escenario más negativo.
mayor medida la acción del Banco Central, especialmente, en el campo de la
intervención discrecional en los mercados cambiarlo y financiero.
Estas reglas y limitaciones al endeudamiento ilimitado del Banco Central
realzan su responsabilidad p "accountability" que se considera
internacionalmente un principio de importancia en la actuación de un Banco
Central moderno y transparente.
5)
Las fórmulas o arreglos que se pueden utilizar para limitar el endeudamiento
del Banco Central y su desmedido poder de intervención, pueden ir desde:
a)
Prohibición de endeudarse, con lo cual el Banco Central se
aproxima a una caja de conversión monetaria y el sistema
monetario se vuelve más riguroso y adquiere una fuerte disciplina (a
partir de una fecha determinada).
b)
Fijar límites por ley a la intervención cambiaría que solo puedan ser
removidos por el Senado o por el Parlamento después d e una
discusión pública. (Uso o nivel de reservas internacionales)
c)
Fijar un límite de capital mínimo bajo el cual no pueda seguir
interviniendo en el mercado cambiarlo o en otros mercados
financieros y perdiendo su patrimonio.
d)
Fijar límites de endeudamiento que puedan ser establecidos y
removidos por mayorías altas dentro del Consejo del Banco, con
conocimiento público.
e)
Autoregulación transparente del propio Banco Central a través de su
Consejo, que se fije límites y que de a conocer públicamente las
razones para modificarlos o superarlos, ex post. (Discrecionalidad
disciplinada).
Las limitaciones dirigidas a moderar el poder de endeudamiento del
Banco Central, que en definitiva tiene la naturaleza de una deuda
pública no autorizada por las vías normales. son convenientes para
avanzar hacia una mayor disciplina monetaria. En cambio, las
modificaciones a la ley orgánica del Banco Central, vinculadas a la
solución patrimonial, que se han sugerido, para darle una mayor
dependencia del Ministerio de Hacienda, que es parte de la
institucionalidad política, son profundamente inconvenientes, debido
a los intereses políticos y de corto plazo del Ministerio de
Hacienda; además, por su vinculación directa al gobierno de turno,
lo cual acentúa el riesgo en el uso y abuso de las "flexibilidades"
que provee potencialmente un Banco Central más dependiente del
poder político, como es la negativa experiencia histórica conocida y
reiterada en América Latina y en Chile.
6)
Por último es conveniente insistir en el concepto de urgencia para abordar el
problema patrimonial del Banco Central, porque si se mira el cuadro histórico
de los balances anuales entre 1989 y 1997 se comprueba que el deterioro
avanza rápidamente en los últimos cuatro años, lo cual hace más difícil
abordar el problema financiero y político de la restitución de capital,
generándose mayores riesgos de descomposición de la imagen interna y
13
mayor medida la acción del Banco Central, especialmente, en el campo de la
intervención discrecional en los mercados cambiario y financiero.
Estas reglas y limitaciones al endeudamiento ilimitado del Banco Central
realzan su responsabilidad p "accountability" que se considera
internacionalmente un principio de importancia en la actuación de un Banco
Central moderno y transparente.
5)
Las fórmulas o arreglos que se pueden utilizar para limitar el endeudamiento
del Banco Central y su desmedido poder de intervención, pueden ir desde:
a)
Prohibición de endeudarse, con lo cual el Banco Central se
aproxima a una caja de conversión monetaria y el sistema
monetario se vuelve más riguroso y adquiere una fuerte disciplina (a
partir de una fecha determinada).
b)
Fijar límites por ley a la intervención cambiaría que solo puedan ser
removidos por el Senado o por el Parlamento después de una
discusión pública. (Uso o nivel de reservas internacionales)
c)
Fijar un límite de capital mínimo bajo el cual no pueda seguir
interviniendo en el mercado cambiario o en otros mercados
financieros y perdiendo su patrimonio.
d)
Fijar límites de endeudamiento que puedan ser establecidos y
removidos por mayorías altas dentro del Consejo del Banco, con
conocimiento público.
e)
Autoregulación transparente del propio Banco Central a través de su
Consejo, que se fije límites y que de a conocer públicamente las
razones para modificarlos o superarlos, ex post. (Discrecionalidad
disciplinada).
Las limitaciones dirigidas a moderar el poder de endeudamiento del
Banco Central, que en definitiva tiene la naturaleza de una deuda
pública no autorizada por las vías normales, son convenientes para
avanzar hacia una mayor disciplina monetaria. En cambio, las
modificaciones a la ley orgánica del Banco Central, vinculadas a la
solución patrimonial, que se han sugerido, para darle una mayor
dependencia del Ministerio de Hacienda, que es parte de la
institucionalidad política, son profundamente inconvenientes, debido
a los intereses políticos y de corto plazo del Ministerio de
Hacienda; además, por su vinculación directa al gobierno de turno,
lo cual acentúa el riesgo en el uso y abuso de las "flexibilidades"
que provee potencialmente un Banco Central más dependiente del
poder político, como es la negativa experiencia histórica conocida y
reiterada en América Latina y en Chile.
6) Por último es conveniente insistir en el concepto de urgencia para abordar el
problema patrimonial del Banco Central, porque si se mira el cuadro histórico
de los balances anuales entre 1989 y 1997 se comprueba que el deterioro
avanza rápidamente en los últimos cuatro años, lo cual hace más difícil
abordar el problema financiero y político de la restitución de capital,
generándose mayores riesgos de descomposición de la imagen interna y
externa del Banco Central, contaminada por una tuerte anomalía y surgen
también mayores apetitos y riesgos políticos vinculados a la reducción de la
autonomía del Banco y de la política monetaria. Finalmente, otro
inconveniente es que se pierde la oportunidad de hacer los cambios
necesarios para reparar el patrimonio del Banco en un momento en que no hay
una presión o un riesgo excesivo para hacerlo de manera cuidadosa y
reflexiva.
7)
De la colocación de bonos soberanos de la República de Chile por US$500
millones el Ministerio de Hacienda ha resuelto pagar deuda del Fisco al Banco
Central por US$450 millones, de un total de deuda que excede los US$8000
millones. No se sabe aún si ese pago de deuda cubrirá intereses o si será un
pago de intereses anticipados o un pago de capital. En cualquier caso la
significación es pequeña, correspondiente a un 6% de la deuda, pero si se
tratara de un anticipo de intereses sería todavía menor, porque se
compensaría en el tiempo.
8)
Ha surgido también otra posibilidad para el Banco Central, de mejorar su
balance en el lado de los activos y de generarle una utilidad a través de la
venta de las acciones del Banco Santiago valorizadas en $6,86 en sus libros,
a través de una licitación pública. Esta operación corregiría además la grave
anomalía de que el Banco sea dueño de acciones de bancos privados y le
daría una utilidad de unos US$300 millones, junto a un ingreso total de unos
US$600 a US$800 millones, lo cual es at mbién de modesta significación en
cuanto a magnitud, aunque importante desde un punto de vista conceptual y
cualitativo.
9)
Finalmente es necesario, junto con establecer limitaciones al endeudamiento
del Banco Central y en lo posible prohibirlo, avanzar en la despolitización de la
institucionalización ya que ambos aspectos refuerzan su autonomía, aunque
numerosos economistas destacados incluyendo a Milton Friedman constatan
empíricamente que no existe Banco Central Independiente, de ahí que las
reglas jueguen un rol muy importante en la autonomía disciplinada.
La lógica y la evolución histórica reciente indican que la institucionalidad
monetaria de un banco central independiente de carácter nacional tiene un
carácter transitorio en el tiempo. En el curso de pocos años ya se han abolido
varias monedas de gran credibilidad como el marco alemán o el franco francés
y los bancos centrales correspondientes han dejado de hacer política
monetaria, de modo que no es extraño que este proceso se acentué para
beneficio de los países con monedas débiles y vulnerables, que nunca cesan
de serlo.
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